【摘要】在行政法創(chuàng)新發(fā)展背景下，司法建議在促使行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解方面具有重要的功能。通過對(duì)行政審判中司法建議具體樣態(tài)的分析，發(fā)現(xiàn)各方主體對(duì)司法建議的期待不同，司法建議功能的擴(kuò)充趨勢(shì)明顯。在司法建議適用的表象中，反映出當(dāng)前司法建議適用的理論和現(xiàn)實(shí)困擾，即司法建議負(fù)荷過重、司法建議實(shí)效不彰、行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)保障不足等問題。對(duì)此，我國應(yīng)規(guī)范司法建議的運(yùn)用、增加司法建議的發(fā)送范圍和內(nèi)容、完善司法建議的監(jiān)督與回應(yīng)機(jī)制，以優(yōu)化行政審判司法建議的功能，助力行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

【關(guān)鍵詞】行政審判；司法建議；功能；優(yōu)化

【中圖分類號(hào)】D925

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-7009（2025）01-0079-09

Research on Function of Administrative Trial Judicial Suggestions

YANG Hong， DENG Zhe

（School of Law， Gansu University of Political Science and Law， Lanzhou 730070， China）

Abstract：Under the background of the innovation and development of administrative law， judicial suggestions play an important role in promoting the substantive resolution of administrative disputes. Through the analysis of the specific forms of judicial suggestions in administrative trials， it is found that the parties have different expectations for judicial suggestions， and the trend of the expansion of judicial suggestions is obvious. In the appearance of the application of judicial suggestions， it reflects the current theoretical and practical troubles of the application of judicial suggestions， that is， the judicial suggestions are overloaded， the effectiveness of the judicial suggestions is not clear， and the administrative counterpart’s right relief is insufficient. Therefore， in terms of optimizing the function of judicial suggestions in administrative trials， we can standardize the application of judicial suggestions， increase the scope and content of judicial suggestions， and improve the supervision and response mechanism of judicial suggestions.

Key words：administrative adjudication; judicial advice; function; optimization

司法建議制度在我國行政訴訟中最初的定位是保障行政判決、裁定順利執(zhí)行的判決輔助制度^［1］，隨著行政訴訟適用范圍的擴(kuò)大，案件數(shù)量的增加，探索創(chuàng)新行政爭(zhēng)議的化解^［2］，成為當(dāng)前行政審判工作革新的重點(diǎn)。司法建議的功能也正是在此種司法政策推動(dòng)下^①，逐步增強(qiáng)，并拓展出兩類不同形態(tài)，即直接關(guān)聯(lián)型司法建議與間接關(guān)聯(lián)型司法建議^［3］。在間接關(guān)聯(lián)型司法建議之下，又分為類案司法建議以及綜合治理類司法建議。由此可見，當(dāng)前司法建議功能已經(jīng)由法院審判權(quán)的延伸擴(kuò)張為司法機(jī)關(guān)推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，創(chuàng)新參與社會(huì)治理的重要方式。在行政法創(chuàng)新發(fā)展的背景下，司法建議的功能擴(kuò)張有其合理性，但也可能導(dǎo)致規(guī)范邏輯與實(shí)踐邏輯之間的沖突與矛盾^［4］。

部分學(xué)者認(rèn)為行政審判司法建議功能的擴(kuò)張將推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解，實(shí)現(xiàn)國家治理體系大格局的轉(zhuǎn)型升級(jí)^②。反對(duì)者則認(rèn)為司法建議功能擴(kuò)張從長(zhǎng)遠(yuǎn)視角來看弊大于利^③。也有學(xué)者對(duì)行政審判司法建議功能擴(kuò)張持審慎態(tài)度^④。簡(jiǎn)言之，當(dāng)前行政審判司法建議的功能擴(kuò)張已成事實(shí)，但是學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)此種功能擴(kuò)張是否能推動(dòng)行政法創(chuàng)新發(fā)展仍未達(dá)成共識(shí)。本文嘗試聚焦司法建議相關(guān)案例，在行政法創(chuàng)新發(fā)展的視閾之下，探究行政審判司法建議的實(shí)踐樣態(tài)，分析行政審判司法建議存在的不足之處，為防止行政審判司法建議功能異化，推動(dòng)行政法不斷創(chuàng)新發(fā)展提出建議。

一、行政審判司法建議的具體樣態(tài)

本文以“司法建議”為關(guān)鍵詞，以西部地區(qū)、2017年至今、高級(jí)法院為限定共檢得文書六十四份。嘗試在行政法創(chuàng)新發(fā)展的背景下，從行政機(jī)關(guān)如何對(duì)待司法建議、司法機(jī)關(guān)對(duì)待司法建議的態(tài)度、司法建議是否法院主動(dòng)作出、司法建議的具體內(nèi)容等角度探尋當(dāng)前我國行政審判司法建議功能的具體樣態(tài)。

（一）行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)司法建議作出行政行為

在六十四份案例中有二十九份作出了司法建議，而在這二十九份案例中僅有四例被訴行政機(jī)關(guān)未對(duì)行政審判司法建議作出回應(yīng)。在作出回應(yīng)的二十五份案件中，被訴行政機(jī)關(guān)均對(duì)司法建議作出積極回應(yīng)，且依照司法建議對(duì)行政行為進(jìn)行了變更，或重新作出了行政行為。被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的積極回應(yīng)有利于案件的執(zhí)行與行政爭(zhēng)議的解決，從根本上講，當(dāng)前司法建議在行政審判中的定位仍是一種柔性治理方式^［5］，應(yīng)當(dāng)是一種引導(dǎo)，具體被訴行政機(jī)關(guān)變更或作出行政行為仍應(yīng)當(dāng)以法律的明文規(guī)定為依據(jù)而非司法建議。但在司法實(shí)踐中，有被訴行政機(jī)關(guān)依照司法建議作出行政行為，例如胡德、胡學(xué)安與寧夏回族自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理廳、寧夏宏洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的行政處罰案中，作為被訴行政機(jī)關(guān)的寧夏市場(chǎng)監(jiān)管廳就辯稱是依據(jù)司法建議作出的處罰^⑤。由此可見，行政審判司法建議的功能已經(jīng)由原本的柔性建議向著具有剛性的行政行為依據(jù)靠攏。

（二）司法機(jī)關(guān)消極對(duì)待相對(duì)人主動(dòng)提出司法建議的請(qǐng)求

作為司法建議的作出主體或上級(jí)法院，對(duì)待司法建議的態(tài)度在很大程度上決定了司法建議功能擴(kuò)張的邊界。換言之，在當(dāng)前行政審判實(shí)踐中，仍然是由司法機(jī)關(guān)掌握司法建議作出的級(jí)別、作出的場(chǎng)合及具體內(nèi)容。在六十四份樣本中，相對(duì)人主動(dòng)要求作出司法建議的占到了三十二例，但司法機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人作出司法建議的訴求進(jìn)行回應(yīng)的案件寥寥無幾。大部分法院在裁判文書中對(duì)相關(guān)請(qǐng)求不予回應(yīng)，即便回應(yīng)也是闡明司法建議并非相對(duì)人權(quán)利，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出司法建議也并非相對(duì)人救濟(jì)手段而是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部事宜^⑥。造成這一現(xiàn)象的根本原因是法律的滯后性^［6］，即行政審判司法建議功能擴(kuò)張速度遠(yuǎn)超法律的更新速度，但司法機(jī)關(guān)在案件審理過程中受到法律保留原則的制約^［7］，在明知司法建議功能擴(kuò)張的情況下，依舊需要依照現(xiàn)行法律規(guī)定將司法建議的適用范圍限定于司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不能將相對(duì)人請(qǐng)求作為是否作出司法建議的主要因素進(jìn)行考量。司法機(jī)關(guān)的此種態(tài)度也影響了行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的認(rèn)知，司法實(shí)踐中，存在被訴行政機(jī)關(guān)認(rèn)為司法建議性質(zhì)當(dāng)屬內(nèi)部文件，無需告知相對(duì)人的情形，審理法官認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)的復(fù)函系針對(duì)司法建議作出，即便未及時(shí)告知相對(duì)人也并無救濟(jì)途徑^⑦。本案即是當(dāng)前相對(duì)人在面對(duì)與司法建議相關(guān)的案件時(shí)的窘境，即便屬于內(nèi)部文件性質(zhì)的司法建議也已經(jīng)出現(xiàn)了內(nèi)部行政行為外部化的現(xiàn)象^［8］，依舊缺乏相關(guān)救濟(jì)途徑。由此觀之，當(dāng)前司法建議的功能擴(kuò)張與現(xiàn)行法律規(guī)定已脫節(jié)，急需從立法層面重新審視行政審判司法建議，保障司法機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人的訴求能夠及時(shí)作出回應(yīng)。

（三）相對(duì)人將司法建議看作證據(jù)或申請(qǐng)公開的對(duì)象

通過上文的論述可知，當(dāng)前存在大量相對(duì)人主動(dòng)請(qǐng)求作出司法建議的情形，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定滯后于司法建議功能的擴(kuò)張，導(dǎo)致救濟(jì)途徑缺失，但司法建議會(huì)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響已成既定事實(shí)，在司法實(shí)踐中也不乏相對(duì)人將司法建議作為訴訟的對(duì)象或證據(jù)使用。由于是案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，針對(duì)此種情形法院不得不作出回應(yīng)，但即便作出回應(yīng)，法院也往往避重就輕，將司法建議作為次要矛盾邊緣化處理。如在王三元與甘肅省武山縣人民政府履職案中，梁鳳云法官認(rèn)為本案糾紛屬歷史遺留問題不屬于法院主管范圍，應(yīng)由政府有關(guān)部門統(tǒng)籌解決^⑧，對(duì)于作為案件訴爭(zhēng)焦點(diǎn)之一的司法建議一帶而過未過多理會(huì)，這也側(cè)面印證了當(dāng)前我國顯型法律文化與隱型法律文化的脫節(jié)^［9］。行政審判司法建議功能的擴(kuò)張更多集中于增強(qiáng)司法權(quán)參與社會(huì)治理的能力^［10］，但對(duì)于相對(duì)人而言，并未從權(quán)利救濟(jì)層面為其帶來實(shí)質(zhì)性效用。

以司法建議具體內(nèi)容視角對(duì)六十四個(gè)樣本進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)各方主體對(duì)司法建議的期待日趨多元化，誠然，行政審判司法建議作出的最終目的都指向行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，但落腳到具體訴求的層面，已經(jīng)不局限于法院對(duì)司法建議督促行政機(jī)關(guān)履職這一功能的期待，而是轉(zhuǎn)向多主體包括法院、相對(duì)人，甚至被訴行政機(jī)關(guān)^⑨，對(duì)司法建議功能的多樣化期待。換言之，各方主體已經(jīng)不滿足于司法建議的功能僅及于督促行政機(jī)關(guān)履職，還包括調(diào)解行政爭(zhēng)議^⑩，追究被訴行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任等。但是值得注意的是，第一，如果將作出司法建議作為調(diào)解行政爭(zhēng)議的手段，在一定程度上違背了司法建議制度設(shè)計(jì)的初衷，也可能導(dǎo)致相對(duì)人喪失救濟(jì)途徑，甚至影響司法權(quán)威。同時(shí)，此種期待也存在落空的可能性，在適用司法建議進(jìn)行調(diào)解的案例中，真正化解了行政爭(zhēng)議的僅是少數(shù)。第二，對(duì)于司法建議追究被訴行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任這一功能的期待，從司法機(jī)關(guān)的角度而言，其建議內(nèi)容與目的均與監(jiān)察建議存在一定程度的相似^［11］，但其效果較之監(jiān)察建議則大相徑庭，多數(shù)情況下僅是在裁判文書中有所提及，但并不付諸實(shí)際行動(dòng)。從相對(duì)人的角度來看，情況則更不容樂觀，司法機(jī)關(guān)普遍選擇不予理會(huì)或者闡明相對(duì)人不具備此項(xiàng)權(quán)利，因此，相對(duì)人想要通過司法建議這一途徑，追究被訴行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任基本很難實(shí)現(xiàn)。總而言之，主體多元化，以及對(duì)司法建議功能期待的多樣化實(shí)際上都側(cè)面印證了司法建議功能的擴(kuò)張，但此種期待也仍有值得商榷之處。從對(duì)行政審判司法建議運(yùn)行現(xiàn)狀的分析中可以得出，行政審判司法建議的功能擴(kuò)張確實(shí)具有理論與現(xiàn)實(shí)意義。但也須知行政審判司法建議仍有許多問題尚未解決，如果司法建議功能擴(kuò)張失當(dāng)，反而不利于實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的化解以及行政法創(chuàng)新發(fā)展。

二、我國行政審判司法建議所面臨的困境

我國現(xiàn)行法律對(duì)司法建議類型及適用情形作出了明確的規(guī)定^{11}，但隨著司法建議功能的擴(kuò)張，其適用的目的及范圍實(shí)際上早已突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，基于此種現(xiàn)狀，司法建議的適用存在規(guī)范性不足的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致司法建議難以真正推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。受司法建議性質(zhì)及司法機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人相關(guān)請(qǐng)求的消極態(tài)度影響，相對(duì)人尋求救濟(jì)之路比較艱難。

（一）司法建議不可承受之重

1．以司法建議作為調(diào)解行政爭(zhēng)議的手段。近年來我國不斷探索構(gòu)建多元解紛體制機(jī)制，推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解工作有序開展^［12］。能夠?qū)崿F(xiàn)以調(diào)解方式化解行政爭(zhēng)議的途徑很多，諸如行政復(fù)議前置、行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)機(jī)制等^［13］。但行政審判司法建議不應(yīng)在此之列。一方面，從行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制的功能定位角度來看，其應(yīng)當(dāng)是非訴訟糾紛解決機(jī)制的有機(jī)組成，以及行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的初平衡平臺(tái)^［14］。換言之，調(diào)解的適用場(chǎng)景主要是訴前，其效力不能與生效的裁判文書相違背。而當(dāng)前行政審判司法建議的功能定位是針對(duì)訴中或訴后被訴行政機(jī)關(guān)的違法行為，即便功能擴(kuò)張也不應(yīng)突破此界限。但上文出現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)以作出司法建議為條件，要求相對(duì)人撤訴從而促成三方和解的情形，這實(shí)際上是對(duì)司法建議的不當(dāng)適用。另一方面，司法建議的功能由督促行政機(jī)關(guān)履職的柔性方式逐步拓展為實(shí)質(zhì)性的爭(zhēng)議化解制度，但對(duì)司法建議實(shí)際作出處理的是與被訴行政機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督職責(zé)的單位，是否接受司法建議并采取行動(dòng)是由上述單位自由裁量，對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)而言，以司法建議為載體進(jìn)行的調(diào)解，實(shí)際上是缺乏強(qiáng)制力的。

2．以作出司法建議迫使相對(duì)人撤訴。當(dāng)前我國行政審判司法建議作出的主動(dòng)權(quán)，以及適用場(chǎng)景和界限均掌握在司法機(jī)關(guān)手中，對(duì)于一個(gè)單純的內(nèi)部文件而言，此種權(quán)力配置方式無可厚非。司法建議的功能已經(jīng)擴(kuò)張到了能夠?qū)ο鄬?duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的程度，這種不平衡的權(quán)力配置方式對(duì)相對(duì)人來說顯得不公。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中存在司法機(jī)關(guān)運(yùn)用司法建議迫使相對(duì)人撤訴的情形。例如在楊武秀訴重慶市武隆區(qū)人民政府強(qiáng)制拆除違法建筑案中，相對(duì)人辯稱，審理法官要求申請(qǐng)人撤訴或者撤訴后補(bǔ)充委托手續(xù)重新起訴，否則就向重慶市武隆區(qū)司法局提起司法建議，對(duì)委托律師進(jìn)行處罰，律師要求立即補(bǔ)充相關(guān)委托手續(xù)也被拒絕，因此申請(qǐng)人只得撤訴^{12}。在本案中，不排除相對(duì)人訴權(quán)行使不當(dāng)?shù)目赡苄裕档米⒁獾氖?，在司法建議領(lǐng)域司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)所掌握的權(quán)力遠(yuǎn)超相對(duì)人所享有的權(quán)利，如不加以平衡，任由此種權(quán)力配置方式隨著司法建議功能的擴(kuò)張而越發(fā)傾斜，不僅會(huì)影響相對(duì)人獲取救濟(jì)的權(quán)利，也會(huì)造成司法公信力的減損。

3．以司法建議更正錯(cuò)誤的行政行為。對(duì)于具有一定瑕疵的行政行為，法院會(huì)在裁判文書中予以指正或指出，并不因此而否定整個(gè)行政行為的合法性，對(duì)于錯(cuò)誤的行政行為^［15］，鑒于其違反了法律的規(guī)定，并且可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，因此，從根本上否認(rèn)了其合法性。隨著司法建議功能的擴(kuò)張，在實(shí)踐中出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)擴(kuò)大運(yùn)用司法建議的情形，具體表現(xiàn)在裁判文書中以司法建議取代撤銷或責(zé)令重做，對(duì)錯(cuò)誤的行政行為進(jìn)行處理。如在石嘴山市瑞祥達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與石嘴山市國土資源局其他行政行為再審案中，石嘴山市中級(jí)人民法院面對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)超期舉證這一明顯的違法行為，采用司法建議的方式予以指正，此種方式并未受到寧夏高級(jí)人民法院的認(rèn)可，而是指令石嘴山市中級(jí)人民法院再審^{13}。由此可見，司法建議的功能擴(kuò)張仍應(yīng)當(dāng)保持在一定限度內(nèi)，對(duì)于功能超越現(xiàn)行法律涵蓋的部分可適當(dāng)進(jìn)行自由裁量，對(duì)于現(xiàn)行法律有所規(guī)定的則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律保留原則，摒棄司法建議萬能思想，否則必然減損司法權(quán)威，遲滯行政法創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程。

（二）個(gè)案中司法建議的實(shí)效性不能滿足功能擴(kuò)張的需求

當(dāng)前行政審判司法建議功能擴(kuò)張主要表現(xiàn)為從個(gè)案式建議到制度性溝通的轉(zhuǎn)變^［16］，成為司法權(quán)參與社會(huì)治理的創(chuàng)新手段。司法建議功能擴(kuò)張的根本仍應(yīng)回歸個(gè)案，在司法實(shí)踐中，不論是司法建議的發(fā)送范圍抑或是其解決行政爭(zhēng)議的實(shí)效，均不能滿足司法建議功能擴(kuò)張的需求。

1．司法建議發(fā)送范圍過于狹窄影響實(shí)效性。通過上文對(duì)司法建議作出場(chǎng)景的論述可知，當(dāng)前我國個(gè)案司法建議的發(fā)送主體仍然被嚴(yán)格限定在司法機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)之間，此種過于狹窄的發(fā)送范圍明顯與司法建議功能擴(kuò)張對(duì)實(shí)效性的要求脫節(jié)。行政審判司法建議所強(qiáng)調(diào)的是司法權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)力溝通，但須知行政訴訟中存在著公民權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的博弈^［17］。司法建議制度也是建立在行政訴訟的基礎(chǔ)之上，因此，不論是當(dāng)前行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)司法建議作出行政行為，還是以司法建議督促行政機(jī)關(guān)履職，抑或是相對(duì)人請(qǐng)求將司法建議作為證據(jù)或公開的對(duì)象，這些功能擴(kuò)張的現(xiàn)狀，實(shí)際上都說明了司法建議的作出，已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，司法建議文件的性質(zhì)也不再是單純的內(nèi)部文件，基于此種原因，當(dāng)前司法建議的發(fā)送范圍仍局限于司法機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)之間過于狹窄，此種現(xiàn)狀，不僅不利于個(gè)案行政爭(zhēng)議化解的實(shí)效性，也會(huì)影響法院的公信力，長(zhǎng)此以往，也可能制約行政法的創(chuàng)新發(fā)展。

2．行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)缺乏實(shí)效。司法建議功能擴(kuò)張推動(dòng)了司法建議適用范圍的擴(kuò)大，這也意味著司法建議所面向的被訴行政機(jī)關(guān)的劇增，長(zhǎng)期以來被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的回應(yīng)情況一直受到學(xué)界的詬病。從本文匯總的西部地區(qū)案例中，就被訴行政機(jī)關(guān)回應(yīng)司法建議的情況來看，行政機(jī)關(guān)回復(fù)率總體偏低。相較過去，司法與行政回應(yīng)互動(dòng)不足的情況已經(jīng)有了極大的改善^［18］，在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解層面，情況仍不容樂觀，雖大部分被訴行政機(jī)關(guān)都對(duì)司法建議作出了積極回應(yīng)，但礙于配套制度的缺失，不僅司法建議書的制作流程不規(guī)范、行文格式不統(tǒng)一^［19］，內(nèi)容構(gòu)成缺乏明確依據(jù)，加之司法建議多是對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)作出的籠統(tǒng)且抽象的建議，因此，即便被訴行政機(jī)關(guān)作出了積極回應(yīng)，也是建立在其高度自主權(quán)的基礎(chǔ)之上。往往會(huì)出現(xiàn)被訴行政機(jī)關(guān)形式上積極對(duì)司法建議作出回應(yīng)，實(shí)際上并未觸及行政爭(zhēng)議核心，也就是被訴行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)并未根本性改變。長(zhǎng)此以往也就形成了被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的回應(yīng)率持續(xù)升高，但行政訴爭(zhēng)并未減少的現(xiàn)狀。

（三）相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)面臨困境

行政審判司法建議功能擴(kuò)張，兼具國家權(quán)力結(jié)構(gòu)衍化的客觀映射與司法實(shí)踐理性的隱性考量，是司法權(quán)在社會(huì)治理中話語權(quán)增強(qiáng)的體現(xiàn)，也是行政法創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手。但功能的擴(kuò)張也標(biāo)志著司法參與公共治理的風(fēng)險(xiǎn)增加^［20］，應(yīng)注意司法建議功能擴(kuò)張失當(dāng)可能造成相對(duì)人認(rèn)知偏差以及救濟(jì)困境。

1．相對(duì)人對(duì)司法建議認(rèn)知產(chǎn)生偏差。相對(duì)人借由行政機(jī)關(guān)依據(jù)司法建議采取行動(dòng)、司法機(jī)關(guān)以司法建議化解行政爭(zhēng)議，以及司法建議的作出能夠?qū)ψ陨砗戏?quán)益帶來實(shí)質(zhì)性影響等一系列司法建議功能擴(kuò)張的表象，感知司法建議的功能或已經(jīng)達(dá)到與現(xiàn)行法律具有同等效力的層面，但相較于法律的明文規(guī)定，司法建議卻有更低的適用門檻，因而對(duì)司法建議抱有過高期待。從相對(duì)人角度觀之，過高的期待反而容易造成相對(duì)人認(rèn)知的偏差。基于上述背景，相對(duì)人在行政訴訟中，往往將自身的訴求訴諸司法建議，具體包括將司法建議作為證據(jù)、請(qǐng)求公開司法建議、請(qǐng)求作出或撤銷司法建議等內(nèi)容，如此將司法建議作為爭(zhēng)取自身權(quán)益的手段，也就注定了司法建議難以成為各方訴爭(zhēng)的核心。同時(shí)，礙于當(dāng)前法律滯后于司法建議功能發(fā)展的現(xiàn)狀，法院對(duì)于上述不屬于案件焦點(diǎn)的請(qǐng)求或是不予理會(huì)或是駁回請(qǐng)求。此種現(xiàn)象雖來源于相對(duì)人對(duì)司法建議的認(rèn)知偏差，司法機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)方式也的確不違背法律的明文規(guī)定，但極大地影響了相對(duì)人對(duì)于司法建議功能擴(kuò)張的期待，進(jìn)而對(duì)司法機(jī)關(guān)的公信力以及權(quán)威性產(chǎn)生不利影響。

2．相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)易陷入困境。前文從司法建議書的性質(zhì)及權(quán)力主體的角度論述了司法建議的發(fā)送范圍過于狹窄，若以相對(duì)人視角審視，則會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前在司法建議領(lǐng)域相對(duì)人面臨的權(quán)利救濟(jì)困境。首先，面對(duì)當(dāng)下司法建議中各方權(quán)力配置的失衡，相對(duì)人處于弱勢(shì)位置，因此，不論是希望通過司法建議維護(hù)自身的合法權(quán)益，或是追究被訴行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，抑或是請(qǐng)求撤銷不合理的司法建議，都難以得到司法機(jī)關(guān)的有效回應(yīng)。其次，礙于當(dāng)前司法建議制度缺乏有效監(jiān)督手段，實(shí)施效果難以進(jìn)行有效考察，這也就導(dǎo)致了司法建議缺乏剛性，往往流于形式，因而在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議層面的效力差強(qiáng)人意，難以對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益形成有效保護(hù)。最后，司法建議的功能擴(kuò)張與其自身定位之間存在脫節(jié)，在行政審判實(shí)踐中，司法建議仍主要定位于內(nèi)部文件，但其功能早已突破了內(nèi)部效力的范圍，對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。因?yàn)楣δ芘c定位的脫節(jié)使司法建議披上了不可訴以及不公開的外衣，造成了在司法建議領(lǐng)域中相對(duì)人救濟(jì)途徑的空白。

三、行政審判司法建議的優(yōu)化路徑

雖然學(xué)界對(duì)于司法建議功能擴(kuò)張的認(rèn)識(shí)尚有爭(zhēng)議，但不論觀點(diǎn)如何，司法建議功能的擴(kuò)張都已是不爭(zhēng)的事實(shí)，因此，當(dāng)下更應(yīng)該關(guān)注在功能擴(kuò)張的背景下，如何科學(xué)有效地運(yùn)用行政審判司法建議。這不僅關(guān)系到以“系統(tǒng)論”和階層思維為理論基礎(chǔ)的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的制度建構(gòu)^［21］，也關(guān)涉到司法權(quán)參與社會(huì)治理的實(shí)效。

（一）規(guī)范司法建議的運(yùn)用

1．重新審視司法建議法律效力的特殊性。法律效力是法律存在的方式，對(duì)于司法建議而言，目前其功能擴(kuò)張與其法律效力之間存在著明顯的脫節(jié)，急需從立法層面重新審視其效力范圍。第一，應(yīng)當(dāng)錨定司法建議具有法律效力，這是司法建議存在及功能擴(kuò)張的根本所在^［22］。第二，應(yīng)當(dāng)探討司法建議的法律效力究竟為何。結(jié)合目前學(xué)界不同觀點(diǎn)^{14}，應(yīng)肯定司法建議效力的特殊性，即司法建議的效力應(yīng)當(dāng)介于軟法與硬法效力之間，其法律效力相較于裁判文書應(yīng)當(dāng)是相對(duì)柔性的，但相較于軟法則又是相對(duì)強(qiáng)硬的^［23］。司法建議的本質(zhì)不同于生效的裁判文書，其效力也不應(yīng)隨著功能的擴(kuò)張上升到裁判文書的層面，否則會(huì)對(duì)法院的公信力以及裁判文書的司法權(quán)威造成影響，也違背了司法建議功能擴(kuò)張的目的。相較裁判文書的指令，司法建議提供的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)方向性的指引或參照，不論從內(nèi)容到執(zhí)行都應(yīng)具有更大的自由裁量空間。同時(shí)也要注意，不具備嚴(yán)格的強(qiáng)制執(zhí)行力并不代表不需要法律保障，前文所述司法建議功能擴(kuò)張的前提是司法建議具備法律效力，如不能對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，就違背了此項(xiàng)前提，因此，司法建議需要法律加以保障，為被訴行政機(jī)關(guān)施加認(rèn)真對(duì)待且積極作出應(yīng)對(duì)的義務(wù)。只有明確了司法建議法律效力的特殊性，才能避免司法機(jī)關(guān)不當(dāng)運(yùn)用司法建議處理行政爭(zhēng)議，同時(shí)也能提高被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的回復(fù)率及執(zhí)行力。

2．從立法層面規(guī)范司法建議的運(yùn)用?；诋?dāng)前立法對(duì)于司法建議規(guī)范不足的現(xiàn)狀，在明晰司法建議屬性的基礎(chǔ)上完善司法建議的類型，并就司法建議書規(guī)范方面，立法應(yīng)作出更多回應(yīng)。

首先，明確司法建議并非個(gè)案調(diào)解手段。前文已經(jīng)對(duì)司法實(shí)踐中存在的以司法建議為手段調(diào)解行政爭(zhēng)議的現(xiàn)象進(jìn)行了闡述，并對(duì)其不能被用于調(diào)解的理由作出了分析。在司法建議的優(yōu)化路徑選擇層面，本文主張從立法的層面排除司法建議作為個(gè)案調(diào)解行政爭(zhēng)議手段的可能性。受司法建議權(quán)力配置失衡的影響，司法建議介入的案件，各方主體權(quán)利義務(wù)并不平等。若將司法建議作為調(diào)解手段，則司法機(jī)關(guān)極有可能因追求結(jié)案率，以及避免進(jìn)入復(fù)雜的訴訟程序而強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。既違背了相對(duì)人的真實(shí)意愿，也斷絕了相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的可能性。為避免此類情形的發(fā)生，最重要的手段便是從立法層面杜絕此種可能性，修正司法建議功能擴(kuò)張的異化。司法建議對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)解并非毫無作用，由于個(gè)案類建議依然占據(jù)司法建議的主體地位，前文皆是以個(gè)案為研究對(duì)象，實(shí)際上類案及社會(huì)治理類司法建議都可以在行政復(fù)議，以及行政訴訟訴前調(diào)解階段起到引導(dǎo)作用^［24］。應(yīng)充分發(fā)揮類案司法建議、綜合治理類司法建議對(duì)行政爭(zhēng)議調(diào)解的指導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

其次，科學(xué)劃分具體行政行為的錯(cuò)誤類型。由于我國具體行政行為錯(cuò)誤的消除方式還在探索之中，對(duì)于更正及補(bǔ)正的運(yùn)用尚未達(dá)成一致。有學(xué)者對(duì)行政行為的錯(cuò)誤類型作出了分類，并闡明了具體行政行為的更正本身并不涉及具體行政行為的合法或違法問題，而只是為了消除行政主體在意思表示上的錯(cuò)誤^［25］。也就是將具體行政行為錯(cuò)誤的更正置于具體行政行為合法的基礎(chǔ)之上。而具體行政行為的補(bǔ)正則包含宣告無效、撤銷、變更、確認(rèn)違法以及賠償?shù)龋窃诜穸司唧w行政行為合法性的情形下，為消除其違法性及彌補(bǔ)其造成的損害而采取的糾正措施。這對(duì)本文的啟示是，在司法建議功能擴(kuò)張背景之下，司法建議的確具有了一定的更正被訴行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行政行為的能力，但必須明確此種錯(cuò)誤與違法性之間并無關(guān)聯(lián)，也就是該具體行政行為與其所適用的法律依據(jù)沒有疑義^［26］。一旦涉及具體行政行為的合法性問題，便不能適用司法建議進(jìn)行補(bǔ)正，因司法建議效力的特殊性，其本身并不具備強(qiáng)制力，也就難以消除具體行政行為的違法性以及違法性所造成的損害。因此，對(duì)于錯(cuò)誤的行政行為究竟能否適用司法建議，應(yīng)當(dāng)以合法性為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體行政行為的錯(cuò)誤作出科學(xué)劃分。

最后，規(guī)范司法建議文書的制作。司法建議制度的具體運(yùn)行需要啟動(dòng)程序、制作程序、送達(dá)程序、反饋?zhàn)粉櫝绦虻炔襟E的流暢銜接^［27］，而這其中最關(guān)鍵的莫過于司法建議文書的寫作。我國現(xiàn)行法律已經(jīng)對(duì)司法文書的具體格式做了規(guī)范^{15}。但在文書內(nèi)容方面仍有改進(jìn)的空間。針對(duì)當(dāng)前個(gè)案司法建議書內(nèi)容泛化、抽象，缺乏可操作性，以及措辭不當(dāng)引起被訴行政機(jī)關(guān)抵觸等問題，應(yīng)做以下改進(jìn)：第一，從立法層面明確，在司法建議書制作過程中，既要兼顧類案的共性，更重要的是要發(fā)現(xiàn)個(gè)案的特性，司法建議書的制作應(yīng)當(dāng)圍繞個(gè)案實(shí)際情況及核心問題展開，從根本上杜絕內(nèi)容的泛化。第二，司法建議書的內(nèi)容不能僅羅列法條，而是應(yīng)當(dāng)在充分說理的基礎(chǔ)上，將法律規(guī)定與司法機(jī)關(guān)實(shí)地考察的結(jié)果相結(jié)合，有針對(duì)性地提出具有可操作性的建議。第三，在司法建議書措辭方面應(yīng)當(dāng)減少司法機(jī)關(guān)主觀情緒的帶入，降低被訴行政機(jī)關(guān)的抵觸心理。第四，在反饋階段，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期追蹤回訪，向被建議單位了解落實(shí)情況，做好記錄^［28］，并且將反饋情況及時(shí)匯總并予以公布，以督促被訴行政機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)司法建議作出回應(yīng)。

（二）增加司法建議發(fā)送范圍及內(nèi)容

1.擴(kuò)大司法建議發(fā)送對(duì)象。鑒于當(dāng)前司法建議發(fā)送存在由司法機(jī)關(guān)到被訴行政機(jī)關(guān)的閉環(huán)，擴(kuò)大發(fā)送范圍就應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大發(fā)送對(duì)象，將司法建議的發(fā)送對(duì)象擴(kuò)大至相對(duì)人乃至第三方機(jī)構(gòu)。由于行政訴訟雙方當(dāng)事人的訴訟地位及能力相差懸殊，如不能保障相對(duì)人對(duì)司法建議內(nèi)容的知情權(quán)，會(huì)進(jìn)一步加劇雙方的不對(duì)等性。加之我國司法與行政互動(dòng)較多，行政審判中政府與法院的關(guān)系以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為基礎(chǔ)^［29］。將司法建議的發(fā)送對(duì)象擴(kuò)大至相對(duì)人，有益于加強(qiáng)對(duì)司法建議的監(jiān)督。

2. 增加司法建議發(fā)送內(nèi)容。除發(fā)送對(duì)象外，司法建議的發(fā)送內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)適度增加。原本司法建議僅針對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)，其內(nèi)容多為對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的建議與引導(dǎo)，隨著發(fā)送主體的增加，司法建議的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)適度調(diào)整。司法機(jī)關(guān)可以通過向相對(duì)人發(fā)送司法建議的形式闡述判決作出過程、法官的斷案思路以及其敗訴理由。不僅使被訴行政機(jī)關(guān)樂于積極履行職責(zé)，也能使相對(duì)人信服案件判決結(jié)果，真正化解行政爭(zhēng)議。同時(shí)也能減少訴權(quán)不當(dāng)行使的情形，節(jié)約司法資源。

3.引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)司法建議內(nèi)容作出評(píng)估。對(duì)于有學(xué)者主張鏡鑒美國司法建議制度經(jīng)驗(yàn)，引入第三方機(jī)構(gòu)來代替司法機(jī)關(guān)作出司法建議，本文并不贊同，在我國，司法建議與裁判文書由同一主體發(fā)送，即便司法建議的功能擴(kuò)張，也不致減損裁判文書的公正性與強(qiáng)制力，同時(shí)也能保障裁判文書的有效執(zhí)行。一旦將發(fā)出司法建議的權(quán)利交由第三方機(jī)構(gòu)，雖然能夠?qū)λ痉C(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)形成有效監(jiān)督，但可能導(dǎo)致司法建議的公正性受到質(zhì)疑，對(duì)裁判文書的權(quán)威性也會(huì)造成損害。因此，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)司法建議作出評(píng)估，對(duì)司法建議是否符合法定程序、適用場(chǎng)景是否適當(dāng)、內(nèi)容是否公正合理進(jìn)行綜合分析，并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋給各方當(dāng)事人。此舉既保障了司法建議的公正性，也不致?lián)p害裁判文書的權(quán)威性，同時(shí)也能對(duì)司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)形成有效監(jiān)督，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，使司法建議受到各方信服，達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的。

（三）完善司法建議監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制

1.完善監(jiān)督反饋機(jī)制。行政審判司法建議的優(yōu)勢(shì)在于其互動(dòng)性和雙向性。完善監(jiān)督反饋機(jī)制，應(yīng)當(dāng)參照前文所述司法建議制作的流程，以保障監(jiān)督反饋機(jī)制的完整性。第一，在啟動(dòng)階段，應(yīng)當(dāng)告知被訴行政機(jī)關(guān)，在進(jìn)行充分的交流溝通的基礎(chǔ)上，督促其對(duì)司法建議作出積極反饋。第二，在制作階段，應(yīng)在司法建議書中注明作出反饋的時(shí)限、反饋的形式、內(nèi)容，以及反饋不及時(shí)可能引發(fā)的后果。第三，在送達(dá)階段，不僅要將司法建議送達(dá)被訴行政機(jī)關(guān)，也要送達(dá)相對(duì)人乃至第三方機(jī)構(gòu)，并定期回訪落實(shí)執(zhí)行情況，真正將司法建議落到實(shí)處。第四，在反饋階段，由司法建議作出法院的上級(jí)法院協(xié)同被訴行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)

對(duì)司法建議反饋及落實(shí)情況進(jìn)行匯總并予以公布，對(duì)于反饋及時(shí)且積極履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)予以表彰，對(duì)于回應(yīng)效率低甚至不予回應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，則以負(fù)面典型案例的形式進(jìn)行公布，以此來督促被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議及時(shí)作出回復(fù)。

2.引入檢察機(jī)關(guān)效果保障機(jī)制。引入司法建議全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督反饋機(jī)制，以增強(qiáng)被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的重視與回應(yīng)。參照檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制度^［30］，引入檢察機(jī)關(guān)效果保障機(jī)制。第一，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)在行政審判司法建議制度中的地位與職責(zé)。相較于前文所述的第三方機(jī)構(gòu)既評(píng)估司法建議的合法性，也對(duì)司法建議的合理性展開評(píng)估，檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的監(jiān)督，更多是基于其職能對(duì)司法機(jī)關(guān)所做司法建議的合法性展開審查，確保司法建議的內(nèi)容不會(huì)超越法院職權(quán)范圍，避免司法建議過度干預(yù)被訴行政機(jī)關(guān)行政行為的做出。第二，為了更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在行政審判司法建議制度中的效果保障作用，需要建立檢察機(jī)關(guān)與法院的司法協(xié)作機(jī)制^［31］。法院在發(fā)出司法建議時(shí)，可以同時(shí)抄送檢察機(jī)關(guān)，以便檢察機(jī)關(guān)及時(shí)了解司法建議的內(nèi)容和背景。檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)落實(shí)司法建議的過程中，可以與法院保持溝通和協(xié)調(diào)，以確保司法建議具有實(shí)效性。

3.重視回應(yīng)相對(duì)人的合理請(qǐng)求。針對(duì)當(dāng)前司法機(jī)關(guān)漠視相對(duì)人關(guān)于司法建議的各種請(qǐng)求，其中一個(gè)原因是司法建議當(dāng)前仍屬于內(nèi)部文件，司法機(jī)關(guān)無需對(duì)相對(duì)人的請(qǐng)求作出回應(yīng)。更主要的是，在司法建議制度的設(shè)計(jì)之中，各方權(quán)力（利）配置不夠合理，主動(dòng)權(quán)由司法機(jī)關(guān)掌握，是否回應(yīng)相對(duì)人，對(duì)司法機(jī)關(guān)并無強(qiáng)制要求，改變這種現(xiàn)狀最重要的便是在人文精神這一法律價(jià)值的引導(dǎo)之下^［32］，重新配置各方主體在司法建議當(dāng)中的權(quán)力（利）。由司法機(jī)關(guān)掌握主動(dòng)權(quán)無可厚非，相應(yīng)的也要重視對(duì)相對(duì)人的回應(yīng)。第一，對(duì)于相對(duì)人作出或撤銷司法建議的請(qǐng)求，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人的請(qǐng)求作為是否作出司法建議的重要考量因素，但需明確當(dāng)事人請(qǐng)求并不必然導(dǎo)致司法建議的作出。第二，針對(duì)相對(duì)人以司法建議為訴訟案由的情況，要賦予相對(duì)人訴訟層面的救濟(jì)途徑。換言之，不論是司法機(jī)關(guān)作出的司法建議，抑或是行政機(jī)關(guān)依照司法建議作出的行政行為，都要賦予相對(duì)人訴訟的權(quán)利。第三，對(duì)于相對(duì)人以司法建議作為證據(jù)或信息公開對(duì)象的請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)在甄別的基礎(chǔ)上予以支持。如上文所述，司法建議的效力具有特殊性，因此，司法建議的作出與相對(duì)人的合法權(quán)益息息相關(guān)，也就需要司法機(jī)關(guān)根據(jù)司法建議所針對(duì)主體及事項(xiàng)的不同，有區(qū)別地認(rèn)定其是否可以作為一個(gè)要素參與到訴訟或政府信息公開之列。

四、結(jié)語

當(dāng)前我國已進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，堅(jiān)持全面依法治國對(duì)于現(xiàn)代化國家治理具有重要意義。行政審判司法建議作為實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重要抓手，其功能擴(kuò)張具有理論及現(xiàn)實(shí)意義，在享受行政審判司法建議擴(kuò)張帶來的紅利的同時(shí)，必須正視當(dāng)前行政審判司法建議存在的諸多問題，隨著法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政審判司法建議未來的發(fā)展方向仍應(yīng)以服務(wù)行政審判實(shí)踐為核心，助力行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。在府院良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政訴訟解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、監(jiān)督行政主體依法行政的立法目的，推動(dòng)我國行政法的創(chuàng)新發(fā)展。

【注釋】

① 諸如2007年最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》、2012年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》、2023年我國最高人民法院發(fā)布《關(guān)于綜合治理類司法建議工作若干問題的規(guī)定》。

② 例如章志遠(yuǎn)認(rèn)為司法建議不僅優(yōu)化了行政審判的外部環(huán)境，還將引發(fā)行政訴訟觀念的重大變革。屈慶東從個(gè)案與類案兩方面肯定了司法建議的功能擴(kuò)張。參見章志遠(yuǎn)：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011年第2期，第69頁；屈慶東、張波、尹雙江：《實(shí)現(xiàn)司法建議治理效能的有益探索與完善路徑》，載《人民司法》2023第28期，第49-50頁。

③ 例如徐昕認(rèn)為法院對(duì)外發(fā)出的唯一具有司法權(quán)威的文書只能是裁判文書。黃學(xué)賢、丁鈺認(rèn)為法院不能直接以司法建議方式對(duì)進(jìn)入訴訟的行政行為進(jìn)行具體指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政判決的最終既判力。參見徐昕：《司法建議制度的改革與建議型司法的轉(zhuǎn)型》載《學(xué)習(xí)與探索》2011第2期，第96頁；黃學(xué)賢，丁鈺：《行政審判中的司法建議制度運(yùn)行分析——以江蘇法院為視角》載《行政法學(xué)研究》2011第3期，第86頁。

④ 例如顧培東主張司法建議權(quán)在運(yùn)用范圍、運(yùn)用對(duì)象、建議內(nèi)容、建議約束力等方面都有進(jìn)一步擴(kuò)大或改進(jìn)的必要。崔勝東基于行政審判白皮書作為司法建議方式認(rèn)為在司法實(shí)踐中，其制度運(yùn)行已經(jīng)部分異化，需要進(jìn)行機(jī)制改良。參見顧培東：《新時(shí)代能動(dòng)司法的倡導(dǎo)與回應(yīng)型司法的構(gòu)建》載《中國法學(xué)》2024第2期，第38頁；崔勝東：《行政審判白皮書制度的審視與構(gòu)建——基于上海法院司法建議信息庫的實(shí)證分析》載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢） 》2013年第4期，第74頁。

⑤ 參見寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2020）寧行再8號(hào)行政判決書。

⑥ 參見甘肅省高級(jí)人民法院（2020）甘行申208號(hào)行政裁定書。

⑦ 參見陜西省高級(jí)人民法院（2021）陜行終6號(hào)行政判決書。

⑧ 參見最高人民法院（2017）最高法行申6171號(hào)行政裁定書。

⑨ 參見陜西省高級(jí)人民法院（2017）陜行終401號(hào)行政裁定書。

⑩ 參見陜西省高級(jí)人民法院（2017）陜行終745號(hào)行政判決書。

{11} 如《行政訴訟法》第六十六條、第九十六條；《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第一百二十九條、第一百四十九條、第一百五十條；《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》第七條；《最高人民法院關(guān)于綜合治理類司法建議工作若干問題的規(guī)定》第一條。

{12} 參見重慶市高級(jí)人民法院（2020）渝行申381號(hào)行政裁定書。

{13} 參見寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2018）寧行申31號(hào)行政裁定書。

{14} 李郁主張司法建議僅具有宣傳提醒的效力、劉曉鵬主張司法建議應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)性的拘束力、黃學(xué)賢主張司法建議具有弱強(qiáng)制力，需要法律加以保障而非規(guī)制。參見李郁：《司法建議該不該上升為強(qiáng)制行為》載《法制日?qǐng)?bào)》2007年7月15日；劉曉鵬：《司法建議為何沒人“接茬兒”？》載《人民日?qǐng)?bào)》2007年3月20日；黃學(xué)賢，丁鈺：《行政審判中司法建議制度的幾個(gè)基本問題》載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第1期，第90頁。

{15} 《最高人民法院關(guān)于綜合治理類司法建議工作若干問題的規(guī)定》在附件中對(duì)司法建議書的格式作出了規(guī)范。

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