摘要：研究目的：證成“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度，并進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)。研究方法：規(guī)范分析法、比較分析法和案例分析法。研究結(jié)果：（1）空間公平正義價值觀下，“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度有利于保護(hù)自然生態(tài)空間，一定程度上衡平了自然生態(tài)空間利益。因忽視自然生態(tài)空間安全價值，該制度在自然生態(tài)空間利益全面保護(hù)方面仍面臨主體涵蓋不全、利益混同、補(bǔ)償滯后以及救濟(jì)偏離訴求目標(biāo)等困境。（2）受生態(tài)安全價值觀影響，自然生態(tài)空間利益衡平的理念由“損害最小化”轉(zhuǎn)向“零耗損”。研究結(jié)論：應(yīng)推行“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度，與資源稅費制度并行，與生態(tài)補(bǔ)償、碳匯交易等制度協(xié)同，保障自然生態(tài)空間安全，全面衡平自然生態(tài)空間利益。具體制度建構(gòu)中，應(yīng)秉持權(quán)力制約與權(quán)益保障的理念，厘清生態(tài)券的法律屬性，發(fā)掘生態(tài)券有償使用方式下的權(quán)力與權(quán)利規(guī)范；明確自然生態(tài)空間占用權(quán)，確認(rèn)與合理配置自然生態(tài)空間利益；設(shè)定對價支付自然生態(tài)空間占用的具體義務(wù)，明晰權(quán)利的邊界；加強(qiáng)“生態(tài)券”交易市場的培育與落實，健全制度運(yùn)行的關(guān)鍵程序。

關(guān)鍵詞：自然生態(tài)空間有償使用制度；生態(tài)券；自然生態(tài)空間安全價值；自然生態(tài)空間利益；利益衡平

中圖分類號：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）08-0021-09

基金項目：2023年江西省社會科學(xué)基金項目“雙碳目標(biāo)下自然生態(tài)空間‘生態(tài)券’式有償使用法律制度研究”（23FX15D）； 2022年江西省高校人文社會科學(xué)重點研究基地項目“自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機(jī)制研究”（JD22024）。

國家宏觀生態(tài)安全觀和國土空間治理現(xiàn)代化，催生了自然生態(tài)空間保護(hù)與發(fā)展并重的制度需求[1]。然而，受工礦建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)的影響，自然生態(tài)空間被過度擠占的現(xiàn)象依然屢見不鮮，如違法建設(shè)碼頭擠占水域岸線、礦山開采占用林地草地、房地產(chǎn)開發(fā)占用濱海灘涂等。為矯正這些肆意占用自然生態(tài)空間的行為，中共十八屆三中全會提出了自然生態(tài)空間有償使用制度，要求堅持使用資源付費等原則，逐步“將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”?！岸愘M”式自然生態(tài)空間有償使用制度以空間公平正義為價值追求，一定程度上能衡平當(dāng)代人之間自然生態(tài)空間利益，但因忽視自然生態(tài)空間絕對稀缺性特征而難以衡平代際自然生態(tài)空間利益。為彌補(bǔ)這一缺陷，基于安全價值維度的考量，2021年國家《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確要求“建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度”。但從現(xiàn)實情況看，占用補(bǔ)償制度對替代空間資源儲備建設(shè)的推動力不足，以致存在替代空間存量嚴(yán)重缺乏的困境[2]?？梢?，自然生態(tài)空間占用補(bǔ)償制度自身難以展開，更難實現(xiàn)對“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度的補(bǔ)全。據(jù)此，探尋既彰顯空間公平正義又保障生態(tài)空間安全的自然生態(tài)空間有償使用制度具有現(xiàn)實的必要性。

目前，學(xué)界的研究多居于空間公平正義價值圍繞“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度展開，探索了其產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)、制度框架和具體制度設(shè)計等。如鞏固認(rèn)為應(yīng)該使各種非傳統(tǒng)資源如空間、服務(wù)等“資源化”“財產(chǎn)化”，借助財產(chǎn)手段使生態(tài)空間環(huán)境外部成本內(nèi)部化[3]，簡要指出了自然生態(tài)空間有償使用的法理基礎(chǔ)；李虹等在生態(tài)空間公正占用理論基礎(chǔ)上提出基于生態(tài)赤字價值補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境稅改革方向[4]；熊振興等探索了基于自然生態(tài)空間的資源稅改革框架，并進(jìn)行了水、森林、土地等資源稅具體設(shè)計[5]。當(dāng)然，學(xué)者也已經(jīng)注意到了生態(tài)空間保護(hù)利用中的安全價值，如呂忠梅基于安全價值對生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度進(jìn)行總體架構(gòu)[6]；杜群基于安全價值設(shè)計了自然保護(hù)地的利用規(guī)則[7]?？傮w而言，學(xué)者已經(jīng)對自然生態(tài)空間有償使用進(jìn)行初步研究，但其理論基礎(chǔ)研究尚不深入，更缺乏能全面彰顯空間公平正義與安全等價值的制度創(chuàng)新研究。

地方層面的探索提供了一種新的方案，如2021年江蘇省江陰市通過《江陰市自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制試點實施方案》，嘗試構(gòu)建“生態(tài)銀行”，要求占用林地、園地、草地等開發(fā)建設(shè)，必須購買“生態(tài)券”以補(bǔ)償被占用的自然生態(tài)空間[8]。這一新模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)與理論支撐是什么？是否具有現(xiàn)實推廣的價值？如何進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)？針對以上需要回答的問題，本文在反思“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度的利益保護(hù)困境、分析自然生態(tài)空間利益衡平應(yīng)然狀態(tài)的基礎(chǔ)上，基于實踐凝練提出“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用制度，從價值訴求、制度功能與運(yùn)行機(jī)理三方面進(jìn)行詮釋，并有針對性進(jìn)行制度規(guī)范建構(gòu)。

1 “稅費”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度的反思

1.1 自然生態(tài)空間有償使用法律制度利益保護(hù)需求的擴(kuò)展

自然資源有償使用法律制度的核心功能是利益衡平，主要表現(xiàn)為優(yōu)化自然資源配置，衡平自然資源利益；調(diào)節(jié)自然資源極差收入，衡平相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)利益。自然資源的相對稀缺性理論為自然資源的價值性和有償性奠定基礎(chǔ)[9]，庇古提出通過征稅或補(bǔ)貼的方式來矯正環(huán)境外部性問題。在國際社會中，征收資源稅成為大多數(shù)國家衡平自然資源利益的通行做法，開啟自然資源有償使用模式①。同時，各國針對不同資源、不同區(qū)域、不同資源稟賦等因素設(shè)計了不同的稅率，調(diào)節(jié)自然資源的極差收入，衡平不同主體之間的經(jīng)濟(jì)利益。

生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)理念下，自然生態(tài)空間有償使用法律制度呈現(xiàn)生態(tài)功能主義轉(zhuǎn)向，由維護(hù)空間資源經(jīng)濟(jì)利益向維護(hù)自然生態(tài)空間整體性生態(tài)功能、協(xié)調(diào)自然生態(tài)空間利益拓展。在空間概念嵌入法學(xué)理論的重構(gòu)過程中[10]，空間思維也正嵌入自然資源有償使用法律制度重構(gòu)過程中?！掇o海》中將自然資源定義為：“天然存在的自然物，如土地資源、礦藏資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所”[11]。這一界定將空間（場所）認(rèn)定為自然資源，也即自然生態(tài)空間是一種自然資源，但又明顯區(qū)別于一般的自然資源。依據(jù)2017年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》②，自然生態(tài)空間是具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間，立體化、系統(tǒng)化、絕對稀缺性是其獨特的特性。自然生態(tài)空間有償使用不單是自然資源要素利益的衡平，而是立體的、系統(tǒng)的空間區(qū)域利益衡平，需要致力于生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間收益立體良性互動，兼顧當(dāng)代人和子孫后代人的自然生態(tài)空間利益。

1.2 “稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度利益保護(hù)的困境

源于用益物權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度具有維護(hù)空間資源經(jīng)濟(jì)利益的顯著特征，在自然生態(tài)空間利益全面保護(hù)上存在局限性。

其一，代際自然生態(tài)空間利益衡平難以企及。“稅費”式自然資源有償使用制度本質(zhì)上是資源交易制度，是對自然資源使用權(quán)的承認(rèn)。自然資源使用權(quán)以相對稀缺的資源為基點，以物盡其用、定紛止?fàn)帪閮r值導(dǎo)向。民法體系上自然資源使用權(quán)私權(quán)意蘊(yùn)更有利于保障自然資源經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)，協(xié)調(diào)自然資源使用權(quán)的主體與其他非使用權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)利益[12]。正是由于“稅費”式自然資源有償使用制度在個體利益保護(hù)上對私權(quán)的依附，那些共享自然生態(tài)空間利益的不特定多數(shù)人（包括子孫后代）因缺乏權(quán)利基礎(chǔ)難以實現(xiàn)利益救濟(jì)。

其二，自然生態(tài)空間利益混同資源利益保護(hù)?，F(xiàn)階段，具有自然生態(tài)空間利益保護(hù)功能的資源稅費主要有土地使用權(quán)出讓金、森林植被恢復(fù)費、海域使用金、水資源稅、耕地占用稅等。這些稅費的計算方式多是從量計征或從價計征，核算自然資源價值，未完全彰顯自然生態(tài)空間的價值。學(xué)者指出，建設(shè)單位繳納的土地補(bǔ)償費、森林植被恢復(fù)費等往往與恢復(fù)自然生態(tài)空間的成本不匹配，未補(bǔ)償已消耗自然資本的生態(tài)價值損失[13]，難以實現(xiàn)對自然資本價值的完全補(bǔ)償。

其三，自然生態(tài)空間利益補(bǔ)償滯后與不確定。自然生態(tài)空間有償使用征收的稅費一般都具有補(bǔ)償性，?？顚Ｓ?，如耕地占用稅主要用于耕地的開發(fā)與改良；森林植被恢復(fù)費主要用于植樹造林、恢復(fù)森林植被等。不過，這些稅費對于自然生態(tài)空間的維護(hù)具有事后補(bǔ)救的特點，稅費征收后統(tǒng)籌返補(bǔ)自然生態(tài)空間的建設(shè)和修復(fù)；效果上也具有不確定性，如原國家林業(yè)局的調(diào)查指出，占地承諾的森林植被恢復(fù)措施多數(shù)沒有落實，沒有起到新增森林面積的作用[14]。

其四，司法保護(hù)偏離自然生態(tài)空間利益救濟(jì)目標(biāo)。梳理大量自然資源使用權(quán)糾紛案件可以發(fā)現(xiàn)，案件聚焦自然資源的市場化配置和相關(guān)利益主體的資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)，極少有關(guān)涉自然生態(tài)空間利益保護(hù)的相關(guān)裁判。法官審判的基本理念是依法保護(hù)自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)市場交易安全，保障資源合理開發(fā)利用，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)[15]?？梢钥闯?，審判的邏輯基點依然停留在自然資源使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)是利益衡平的重要考量因素，但總體上未涉及自然生態(tài)空間占用評價，折射出整體性的自然生態(tài)空間利益保護(hù)理念的普遍缺失。

總體而言，自然資源物權(quán)化牢牢確立了“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度維護(hù)資源經(jīng)濟(jì)利益的價值理念，自然生態(tài)空間利益維護(hù)方面仍面臨主體涵蓋不全、利益混同、補(bǔ)償滯后以及救濟(jì)偏離訴求目標(biāo)等困境，既無法回應(yīng)日益擴(kuò)張的自然生態(tài)空間利益保護(hù)需求，也無法實現(xiàn)安全價值維度下自然生態(tài)空間占用的有效監(jiān)管。

2 自然生態(tài)空間利益的獨立化與衡平機(jī)制革新

自然生態(tài)空間利益主要指自然生態(tài)空間對人類生產(chǎn)、生活以及生態(tài)帶來的有益影響，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能或產(chǎn)品的供給[16]，對自然生態(tài)空間利益的損害集中表現(xiàn)為自然生態(tài)空間的擠占[17]。隨著社會的發(fā)展，自然生態(tài)空間利益逐漸獨立化。受生態(tài)安全觀的影響，利益衡平的理念正產(chǎn)生變革，由“損害最小化”轉(zhuǎn)向“零耗損”。

2.1 自然生態(tài)空間利益獨立化：需求與價值主客觀塑造

馬克思主義認(rèn)為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[18]，利益是人們通過一定的社會關(guān)系表現(xiàn)出來的需要。人的自然需要受到社會關(guān)系和歷史條件的制約，隨著生產(chǎn)的發(fā)展和文明的進(jìn)步呈現(xiàn)不斷上升的趨勢[19]。可見，利益的類型是發(fā)展變化的。實踐中，自然生態(tài)空間被擠占的問題自始存在，不過在資源短缺、生態(tài)危機(jī)嚴(yán)重的背景下，資源利益和生態(tài)利益才成為人們普遍的需求，而自然生態(tài)空間利益并未成為人們普遍的需求。隨著社會不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，生態(tài)空間格局破壞和功能下降成為全世界突出的生態(tài)環(huán)境問題，許多種群、群落、景觀和生態(tài)系統(tǒng)消失，野生動物滅絕、棲息地喪失正威脅所有人的未來。這一情況下，人們對自然生態(tài)空間整體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能需要的滿足遭威脅，自然生態(tài)空間利益上升為人們新的利益訴求。國內(nèi)頻發(fā)的“綠地權(quán)”糾紛，檢察機(jī)關(guān)針對非法占用林地、草地、海岸線等提起的環(huán)境公益訴訟，都是維護(hù)自然生態(tài)空間利益的重要體現(xiàn)。

自然生態(tài)空間的多元價值性強(qiáng)化了自然生態(tài)空間利益的獨立性。馬克思的勞動價值理論認(rèn)為，勞動是價值的唯一源泉。自然生態(tài)空間的自然屬性往往使人忽視其價值。但實際上，自然生態(tài)空間從最初的混沌狀態(tài)發(fā)展至今天生態(tài)空間類型多樣、比例與結(jié)構(gòu)多異，無不凝結(jié)了人類的無數(shù)勞動?！霸诳臻g中生產(chǎn)”已轉(zhuǎn)向為“空間的生產(chǎn)”[20]。單一的自然生態(tài)空間如森林，權(quán)利人為維護(hù)、恢復(fù)、增殖其自然再生產(chǎn)也付出了必要勞動。即使是荒地，人們對它的認(rèn)識、標(biāo)記與規(guī)劃，都是勞動的付出。正如馬克思強(qiáng)調(diào)，自然空間不僅是本源性的存在，而且是對象性的存在[21]。列斐伏爾認(rèn)同，隨著人類實踐活動的推進(jìn)，所謂的天然的特殊性，在均質(zhì)化過程中消失了[22]。因此，自然生態(tài)空間是勞動的產(chǎn)物，是有價值的。且價值具有多元性，不僅包括資源供給、生態(tài)供給，還包括資源生態(tài)生產(chǎn)潛力的載體供給。不同的自然生態(tài)空間具有不同的價值。各類自然生態(tài)空間的獨特價值滿足了人們不同的利益需求。

2.2 自然生態(tài)空間利益再衡平：“損害最小化”至“零耗損”

生態(tài)安全已成為國家安全體系的重要組成部分。生態(tài)安全價值對人們行為的指引主要體現(xiàn)為，要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。不僅如此，整體性生態(tài)價值觀亦滲入利益的衡平中，要求實現(xiàn)代內(nèi)與代際生態(tài)利益協(xié)同。不僅要建立當(dāng)代人利益保障制度，還要構(gòu)建保護(hù)后代人利益的機(jī)制，通過代際合作，實現(xiàn)生態(tài)利益在當(dāng)代人和后代人之間公正地分配。

環(huán)境法上素來采取“損害最小化”原則來實現(xiàn)生態(tài)利益分配正義[23]?！皳p害最小化”意味著，一方面堅持底線思維，對于一些資源環(huán)境如自然保護(hù)區(qū)等實行絕對性保護(hù)；另一方面針對可以利用確有利用必要的，堅持“兩害相比取其輕”原則，受益者支付對價合理補(bǔ)償受損者。然而，空間生態(tài)資源天然具有結(jié)構(gòu)性粘連特性，即使是最小化損害，也是對一定范圍內(nèi)特定的自然生態(tài)空間的完全耗損。如建設(shè)項目占用林地，耗損了林地特有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，即使占用荒地，也是對荒地現(xiàn)存或潛在的特有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的耗損?！皳p害最小化”不利于子孫后代公平享有對自然生態(tài)空間的發(fā)展權(quán)利和機(jī)會，也不利于生態(tài)利益空間性分配正義的實現(xiàn)。自然生態(tài)空間利益衡平的理念應(yīng)發(fā)生變革，針對禁止開發(fā)的自然保護(hù)地，需堅持自然生態(tài)安全原則，以 “不勞動”行為實現(xiàn)其原真性保護(hù)；對于確有必要開發(fā)的自然生態(tài)空間，堅持“零耗損”理念，既滿足“儲備優(yōu)先原則”，又滿足“減緩耗竭原則”，方能承載自然生態(tài)安全的法理意蘊(yùn)[24]。

3 “生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度的提出與詮釋

實踐中，地方層面開展了“生態(tài)券”有償支付的先行探索。2021年江蘇省江陰市要求占用林地、園地、草地等開發(fā)建設(shè)，必須購買“生態(tài)券”以補(bǔ)償被占用的自然生態(tài)空間，醞釀出臺《生態(tài)券交易管理辦法（試行）》，規(guī)范生態(tài)券的內(nèi)涵、獲取與交易，同時專章規(guī)定生態(tài)券的使用，試圖明確新增經(jīng)營性建設(shè)用地致使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值減少時繳納生態(tài)券的義務(wù)[25]。山東鄒城市搭建了以生態(tài)券為標(biāo)的物的生態(tài)權(quán)屬交易平臺，服務(wù)于自然生態(tài)空間價值實現(xiàn)[26]。2022年廣東佛山市南海區(qū)出臺《關(guān)于開展“三券”推動全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見》，推出地券、房券、綠券“三券”制度[27]，綠券的使用實現(xiàn)了自然生態(tài)空間合理利用和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增量的“雙贏”。

本文將以上地方實踐提煉為“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用。而“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度，主要指以實現(xiàn)自然生態(tài)空間安全，保障其整體性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目標(biāo)，國家通過強(qiáng)制性手段要求開發(fā)利用自然生態(tài)空間的單位或個人在競買或劃撥等方式獲得開發(fā)許可證之前，提供等價的自然生態(tài)空間（生態(tài)券代表）來補(bǔ)償被開發(fā)利用的自然生態(tài)空間的整套管理舉措。為進(jìn)一步認(rèn)識該制度，以下從價值訴求、制度功能和運(yùn)行機(jī)理三方面進(jìn)行詮釋。

3.1 價值訴求

空間公平正義和效率價值在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國土空間治理法律價值體系中一直處于顯著地位，共同擔(dān)負(fù)增進(jìn)和維護(hù)自然生態(tài)空間利益、促進(jìn)自然生態(tài)空間合理配置與有效利用的重要使命?？臻g公平正義和效率價值是“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用制度的應(yīng)然價值，但是自然生態(tài)空間安全價值之于該制度卻是首要價值。

《現(xiàn)代漢語詞典》將安全解釋為“沒有危險；不受威脅；不出事故”[28]，既指安全的狀態(tài)，也包括對安全的維護(hù)保障。詞義上，自然生態(tài)空間安全不僅包括靜態(tài)上自然生態(tài)空間不受損害威脅，也包括動態(tài)上自然生態(tài)空間的持續(xù)性維護(hù)與保障。從法律價值的角度來講，自然生態(tài)空間安全是指通過法律形成自然生態(tài)空間數(shù)量充足、種類多樣、結(jié)構(gòu)合理的狀態(tài)，滿足當(dāng)代人與子孫后代可持續(xù)利用的需求。E·博登海默指出：“如果法律秩序不表現(xiàn)為一種安全的秩序， 那么它根本就不能算是法律?！盵29]“安全是其他價值的前提和基礎(chǔ)，不論公平、正義還是秩序與效益等價值，都離不開安全。沒有安全，其他價值目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。”[30]自然生態(tài)空間安全價值是實現(xiàn)自然生態(tài)空間公平正義和效率價值的基礎(chǔ)和保障，不僅為空間公平正義價值實現(xiàn)提供物質(zhì)保障[31]，也有助于生態(tài)空間利用的規(guī)模與速度的高效率轉(zhuǎn)向人與自然和諧發(fā)展的高效率。自然生態(tài)空間安全價值理應(yīng)列在“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度價值體系的首位，作為制度構(gòu)建的理念指引，以及行為的評價標(biāo)準(zhǔn)，守住自然生態(tài)空間安全的底線。

自然生態(tài)空間安全價值在本制度中主要體現(xiàn)為在占用自然生態(tài)空間之前，用自然生態(tài)空間補(bǔ)償自然生態(tài)空間的耗損，為子孫后代可持續(xù)發(fā)展提供充足的自然生態(tài)空間本底，矯正當(dāng)代人與子孫后代自然生態(tài)空間利益分配的非正義。相較于“稅費”式自然生態(tài)空間有償使用制度利益保護(hù)上的不全面、不完整以及滯后等特點，安全價值促成了“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度利益保護(hù)上的全面性、完整性以及預(yù)防性。

3.2 制度功能

羅斯科·龐德指出，一個法律制度要達(dá)到法律秩序的目的，需要承認(rèn)某些利益，通過立法明確承認(rèn)和實現(xiàn)這些利益的限度，并保障利益實現(xiàn)[32]?！吧鷳B(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用制度也具有確認(rèn)、限制和衡平自然生態(tài)空間利益的功能。首先，明確“有償”使用而非“無償”使用的規(guī)則，肯定自然生態(tài)空間價值的同時也承認(rèn)了個體的自然生態(tài)空間利益；其次，強(qiáng)制要求“生態(tài)券”有償支付，明確個體占用自然生態(tài)空間的“兌價”，對自然生態(tài)空間利益進(jìn)行限制；再次，生態(tài)券的獲取與使用促進(jìn)自然生態(tài)空間建設(shè)與合理布局；最后，上述確認(rèn)、限制并合理配置自然生態(tài)空間利益行為，使當(dāng)代人與子孫后代自然生態(tài)空間利益處于均衡的狀態(tài)。因此，該制度本質(zhì)上是自然生態(tài)空間價值實現(xiàn)和利益衡平制度。

該制度與資源稅費制度并行，整全自然資源有償使用法律制度利益衡平的功能。資源稅費制度彰顯自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，節(jié)約自然資源，衡平“平面化”資源利益。以早期水資源費征收為例，施行 “用水實行計量收費和超定額累進(jìn)加價制度”，彰顯具有使用價值和資源價值屬性的水資源經(jīng)濟(jì)價值，促進(jìn)水資源節(jié)約，衡平不同主體水資源利益。本制度則是彰顯自然生態(tài)空間整體性價值，維護(hù)包括資源、生態(tài)、資源生態(tài)生產(chǎn)潛力的載體供給等整體性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，衡平“立體化”自然生態(tài)空間利益。

該制度與生態(tài)補(bǔ)償、碳匯交易等制度協(xié)同，實現(xiàn)自然生態(tài)空間利益最優(yōu)保護(hù)。區(qū)別于生態(tài)補(bǔ)償制度，本制度防范開發(fā)利用自然生態(tài)空間的“負(fù)外部性”，生態(tài)補(bǔ)償則保護(hù)建設(shè)自然生態(tài)空間的“正外部性”[33]，兩制度雖然邏輯思路相悖卻目標(biāo)趨同，致力于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的永續(xù)供給，保障自然生態(tài)空間利益。此外，本制度也有利于緩解自然生態(tài)空間占用補(bǔ)償制度存在儲備空間不足的困境。因生態(tài)券的需求與供給市場將推動自然生態(tài)空間的修復(fù)建設(shè)，為占用補(bǔ)償提供一定替代空間資源。

該制度與碳匯交易制度協(xié)同的基點是都有利于緩解自然生態(tài)空間利用帶來的生態(tài)影響。評價自然資源利用帶來的生態(tài)影響主要為生態(tài)占用，亦即生態(tài)足跡，指人類消耗自然資源或消納廢物所占用的具有生態(tài)生產(chǎn)力的地域面積[34]。生態(tài)占用有直接占用和間接占用之分，直接占用主要是為滿足生產(chǎn)和生活需要占用耕地、林地、草地和海域等；間接占用主要指林地等自然生態(tài)空間對工廠生產(chǎn)、生活消費過程中排放的二氧化碳的消納吸收。碳匯交易制度針對污染自然生態(tài)空間的行為，是對間接性生態(tài)占用的抵消補(bǔ)償；而本制度針對利用自然生態(tài)空間的行為，是對直接性生態(tài)占用的替代補(bǔ)償?？梢?，兩制度能形成合力，共同維護(hù)自然生態(tài)空間利益。當(dāng)然，兩制度的性質(zhì)是截然不同的。碳匯交易制度是生態(tài)空間價值實現(xiàn)的市場激勵機(jī)制，是平等主體之間碳匯權(quán)益的交易；本制度是生態(tài)空間價值實現(xiàn)的行政管理制度，是不平等主體之間的監(jiān)督管理。不過，碳匯交易制度運(yùn)行增加的森林、濕地等為“生態(tài)券”交易提供了儲備空間，從而助力本制度的實現(xiàn)。

3.3 運(yùn)行機(jī)理

“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用制度實施主要包括以下程序：生態(tài)券交易需求的培育—生態(tài)券產(chǎn)生與核發(fā)—生態(tài)券交易與獲取—自然生態(tài)空間有償使用所需生態(tài)券公示—生態(tài)券支付—競拍或許可等獲得開發(fā)許可證—生態(tài)券的注銷或退回。由此可見，生態(tài)券獲取與使用是該制度實施的關(guān)鍵程序。

用生態(tài)券進(jìn)行自然生態(tài)空間有償支付是可行的。一方面，生態(tài)券的內(nèi)涵已經(jīng)比較明確。生態(tài)券可追溯至美國的土地發(fā)展權(quán)交易制度[35]，以土地發(fā)展信用和濕地信用等形式存在；也與德國生態(tài)積分概念接近，自然生態(tài)系統(tǒng)“占用者”用生態(tài)賬戶中的生態(tài)積分來消除負(fù)面的生態(tài)影響[36]。國內(nèi)將其定義為特定區(qū)域的某生態(tài)單元生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的量化表達(dá)[37]。權(quán)利人因建設(shè)生態(tài)空間而持有或因購買獲得“生態(tài)券”，與土地權(quán)利人將其建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地后產(chǎn)生的“地票”相比，“生態(tài)券”拓展了“地票”的生態(tài)功能，推動土地空間因地制宜的修復(fù)。另一方面，生態(tài)券的價值核算方法已日趨成熟，不僅同一類自然生態(tài)空間可以進(jìn)行價值轉(zhuǎn)換，不同類自然生態(tài)空間價值轉(zhuǎn)化的渠道也逐漸被打通。江陰、鄒城等地生態(tài)券交易成功運(yùn)行就是最好的例證。

用生態(tài)券作為有償支付的創(chuàng)新方式，有利于政府管控與市場激勵相融合。一方面，政府通過法律手段確定生態(tài)券的價值，監(jiān)管生態(tài)券的驗收核發(fā)、交易和有償支付；另一方面，明確生態(tài)券交易需求，保障人們因生態(tài)券交易獲得的財產(chǎn)性權(quán)益，促成生態(tài)券交易市場的發(fā)展。從整個制度運(yùn)行過程來看，正是由于政府與市場共同發(fā)揮的作用，“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用制度才得以全面展開。

4 “生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度的規(guī)范建構(gòu)

馬克斯·韋伯認(rèn)為，價值理性和工具理性是影響人類行為最重要的二元范疇，價值理性看重行為的固有價值，工具理性則側(cè)重實現(xiàn)行為目的的條件或手段[38]。依據(jù)韋伯的行為“理性”理論，任何制度都可由價值理性和工具理性構(gòu)成，“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度規(guī)范建構(gòu)也可依循此思路。具體而言，結(jié)合其價值訴求、制度功能和運(yùn)行機(jī)理，考察制度運(yùn)行中理論與實踐障礙，從理念、權(quán)利、義務(wù)和程序4個核心要素進(jìn)行展開。

4.1 秉持權(quán)力制約與權(quán)益保障的法治理念

“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用法律制度以保障自然生態(tài)空間安全為首要目標(biāo)。自然生態(tài)空間安全的實現(xiàn)主要依靠國家強(qiáng)制實施生態(tài)券有償支付，但倘若一味強(qiáng)調(diào)公權(quán)限制，忽視生態(tài)券所關(guān)涉的私人利益，那么將可能阻斷自然生態(tài)空間的持續(xù)供給。因此，在自然生態(tài)空間安全價值觀下，應(yīng)秉持權(quán)力制約與權(quán)益保障的法治理念，厘清生態(tài)券的法律屬性，發(fā)掘生態(tài)券有償使用方式下的權(quán)力與權(quán)利規(guī)范。

其一，重塑“生態(tài)券”有償使用過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化公權(quán)制約。其價值在于識別生態(tài)券的公法屬性，并加以規(guī)范。生態(tài)券使用中公權(quán)行使本質(zhì)上是對生態(tài)券使用權(quán)的限制，實體上權(quán)力運(yùn)行的形態(tài)表現(xiàn)為多項公權(quán)力的協(xié)同推進(jìn)，包括生態(tài)券量化權(quán)、生態(tài)券核發(fā)權(quán)、生態(tài)券有償使用規(guī)則制定權(quán)、生態(tài)券驗收管理權(quán)、生態(tài)券交易平臺管理權(quán)、生態(tài)券注銷權(quán)等[39]。公權(quán)的行使使得生態(tài)券使用權(quán)公法上的義務(wù)更為清晰，離開這些公權(quán)的限制，“生態(tài)券”有償使用是難以開展的。程序上，每項權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，做到職權(quán)法定，同時將部門協(xié)調(diào)、公眾參與、專家論證等納入明確法定程序中，維護(hù)程序運(yùn)行的公平正義。

其二，注重“生態(tài)券”私權(quán)的法治化發(fā)展。其價值在于明確生態(tài)券的私法屬性，并保障權(quán)益?！吧鷳B(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用是用生態(tài)券對價支付以獲取自然生態(tài)空間占用的資格，這個過程中“生態(tài)券”代表的利益逐漸顯化。耶林指出“用益塑造了權(quán)利的實質(zhì)”[40]。生態(tài)券所蘊(yùn)含的利益需要通過立法手段上升為權(quán)益，通過法律明確生態(tài)券權(quán)利運(yùn)行規(guī)則，保護(hù)獲取和使用生態(tài)券的善意主體的利益。

4.2 明確自然生態(tài)空間占用權(quán)

自然資源有償使用法律制度運(yùn)行的基礎(chǔ)是自然資源所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的權(quán)利安排體制，這是公平正義和效率價值優(yōu)于安全價值的客觀體現(xiàn)。若此體制毫無保留地移植到本制度建構(gòu)中，既缺乏自然生態(tài)空間所有權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，也不利于代際自然生態(tài)空間利益的衡平。自然生態(tài)空間安全價值觀下，應(yīng)在“所有權(quán)——監(jiān)管權(quán)”分離實現(xiàn)“生態(tài)空間整體性維護(hù)”基礎(chǔ)上[41]，進(jìn)一步分離“自然資源使用權(quán)—自然生態(tài)空間占用權(quán)”，通過法律明確自然生態(tài)空間占用權(quán)，確認(rèn)與合理配置自然生態(tài)空間利益，奠定自然生態(tài)空間利益衡平的價值基礎(chǔ)。

法律明確自然生態(tài)空間占用權(quán)的理性邏輯主要在于，一方面，自然生態(tài)空間占用已成為自然資源利用的重要方式。如占用森林空間發(fā)展林下種植、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等。空間權(quán)利的保護(hù)是空間治理的底層邏輯[42]，也是空間治理過程中相關(guān)主體利益保護(hù)的重要力量，衍生出生態(tài)空間占用權(quán)的實質(zhì)需求。當(dāng)然，自然生態(tài)空間占用權(quán)的確立基于有利于社會的功用，是發(fā)展權(quán)的彰顯，提供民眾特別是后進(jìn)入者公平地利用自然生態(tài)空間獲取利益的機(jī)會。另一方面，自然生態(tài)空間占用配額管制已成為義務(wù)要求。應(yīng)對生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)空間用途管制制度，地方層面實行自然生態(tài)空間的數(shù)量（面積）定量化以保障生態(tài)空間型自然資源資產(chǎn)，這就意味著政府對自然生態(tài)空間施加了人為主動監(jiān)管，可能造成發(fā)展權(quán)益分配非正義的格局，需要通過構(gòu)造自然生態(tài)空間占用權(quán)來進(jìn)行矯正，明確依法進(jìn)行自然生態(tài)空間占用的資格，以保障整體上自然生態(tài)空間利益公平與安全。

自然生態(tài)空間占用權(quán)與自然資源使用權(quán)并存并不沖突。自然資源使用權(quán)是基于自然資源所有權(quán)派生的權(quán)利，資源稅和資源費是自然資源所有權(quán)人在經(jīng)濟(jì)利益上的體現(xiàn)。自然生態(tài)空間占用權(quán)與生態(tài)空間監(jiān)管權(quán)有相同的目標(biāo)，通過確認(rèn)與合理配置自然生態(tài)空間利益，實現(xiàn)自然生態(tài)空間整體性維護(hù)，生態(tài)券的有償支付則彰顯了生態(tài)空間監(jiān)管權(quán)的權(quán)威。而且，借鑒自然資源使用權(quán)權(quán)利體系結(jié)構(gòu)，將不同類型、不同的占用方式作為劃分自然生態(tài)空間占用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，有利于區(qū)分量化自然生態(tài)空間利益的價值。

4.3 設(shè)定對價支付自然生態(tài)空間占用的義務(wù)

要保障自然生態(tài)空間安全，除了明確自然生態(tài)空間占用權(quán)保障自然生態(tài)空間利益外，還應(yīng)該設(shè)定對價支付自然生態(tài)空間占用的義務(wù)，明晰權(quán)利的邊界，推動自然生態(tài)空間利益的衡平。關(guān)鍵是明確義務(wù)主體和義務(wù)內(nèi)容，打造具有內(nèi)在約束力的自然生態(tài)空間價值轉(zhuǎn)化領(lǐng)地。

其一，義務(wù)主體層面，“生態(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用的義務(wù)人為通過競拍或劃撥方式占用自然生態(tài)空間的單位和個人。不管是基于自然生態(tài)空間占用所獲利益的衡平，還是基于對“三生空間”統(tǒng)籌管控的考慮，對占用自然生態(tài)空間的單位和個人施加一定的自然生態(tài)空間安全保障義務(wù)都是有必要的。鑒于義務(wù)主體成本增加的現(xiàn)實問題，為降低此問題帶來的阻礙，宜采取階段性措施。可先在經(jīng)營性建設(shè)以及采礦占用生態(tài)空間等范圍內(nèi)使用①，后期考慮自然生態(tài)空間質(zhì)與量、生態(tài)券交易市場建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，再推行至舊城改建、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)占用自然生態(tài)空間等領(lǐng)域。

其二，義務(wù)內(nèi)容層面，應(yīng)切實履行用生態(tài)券對價支付自然生態(tài)空間占用的義務(wù)，主要從支付的期限、標(biāo)準(zhǔn)以及方式三方面展開。首先，及時支付義務(wù)。貫徹預(yù)防為主原則，對價支付應(yīng)在義務(wù)人獲得相應(yīng)開發(fā)許可證之前完成，以保障自然生態(tài)空間安全。其次，足額支付義務(wù)。生態(tài)券支付的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于自然資源主管部門核定的生態(tài)券數(shù)量，以救濟(jì)因自然生態(tài)空間占用而減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值?！案偵鷳B(tài)投入”用地模式下②，應(yīng)謹(jǐn)防被其他生態(tài)投入稀釋或覆蓋。最后，交付生態(tài)券的義務(wù)。義務(wù)人應(yīng)履行對自然資源主管部門交付生態(tài)券，并轉(zhuǎn)移生態(tài)券所有權(quán)的義務(wù)。在生態(tài)券所代表的利益大于支付標(biāo)準(zhǔn)時，可考慮引入標(biāo)記制度以證明交付義務(wù)的完成。

4.4 培育“生態(tài)券”交易的市場

如前文所述，“生態(tài)券”的獲取是本制度運(yùn)行的前置程序，直接影響制度實施的效率?；诖?，政府應(yīng)加強(qiáng)“生態(tài)券”交易市場的培育與落實。“生態(tài)券”交易的培育，應(yīng)明確自然生態(tài)空間占用造成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的減損需予以補(bǔ)償，以實現(xiàn)自然生態(tài)空間在特定時空范圍內(nèi)的動態(tài)平衡。政府部門應(yīng)在國土空間規(guī)劃內(nèi)配置自然生態(tài)空間保有量或生態(tài)用地保有量[43]，以此作為生態(tài)券交易的底線。

“生態(tài)券”交易主要發(fā)生在自然生態(tài)空間的占用者與修復(fù)建設(shè)者之間。交易的客體為生態(tài)券，價值核算以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為基礎(chǔ)，區(qū)分不同類型的自然生態(tài)空間，通過政府調(diào)控和市場機(jī)制形成交易價格。受自然生態(tài)空間保有量的限制，“生態(tài)券”交易一般應(yīng)在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)實施，是否能跨縣市或跨省交易值得進(jìn)一步探索。為保證交易的公平與透明，“生態(tài)券”交易應(yīng)通過政府交易平臺進(jìn)行?！傲愫膿p”原則對“生態(tài)券”交易提出了關(guān)鍵性要求，即保證生態(tài)券所代表的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與被耗損的價值在質(zhì)與量方面對等。這就需要政府主管部門加強(qiáng)對交易雙方以及修復(fù)建設(shè)效果的評估考核，并進(jìn)行長期的監(jiān)管。

5 結(jié)語

自然生態(tài)空間的價值不僅包括資源供給、生態(tài)供給，還包括資源生態(tài)生產(chǎn)潛力的載體供給等。自然生態(tài)空間抽離自然資源要素范圍進(jìn)行保護(hù)，改變了傳統(tǒng)上依靠自然資源要素法治間接實現(xiàn)自然生態(tài)空間利益調(diào)整的思維定式。如何實現(xiàn)自然生態(tài)空間利益保護(hù)應(yīng)是生態(tài)環(huán)境法治和空間治理法治研究的重要課題?！吧鷳B(tài)券”式自然生態(tài)空間有償使用制度正是契合這一課題的創(chuàng)新制度，基于“生態(tài)券”革新有償支付方式，以自然生態(tài)空間安全為首要價值取向，借助“零耗損”理論，衡平代際自然生態(tài)空間利益。這一制度對于實現(xiàn)國家生態(tài)安全和國土空間治理具有重要意義，未來制度建設(shè)中還需要進(jìn)一步激活“空間化思維”，推動自然生態(tài)空間利益調(diào)整模式下空間權(quán)利和空間治權(quán)理論的革新。

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Proposal and Normative Construction of the Legal System of Paid Use of Natural Ecological Space in the Form of “Ecological Vouchers”

XU liyuan1，2

（1. Research Center for Rule of Law and Government， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China； 2. School of Law， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China）

Abstract： The purposes of this paper are to justify the legal system of paid use of natural ecological space in the form of“ecological vouchers” and to construct the relevant norms. The research methods are normative analysis， comparative analysis and case study. The results show that： 1） under the value of spatial fairness and justice， the “tax and fee” type system of paid use of natural ecological space is conducive to the conservation of natural ecological space， and to a certain extent equalizes the interests of natural ecological space. Due to the neglect of the value of natural ecological space security， the system still faces difficulties in the comprehensive protection of natural ecological space interests， such as incomplete coverage of subjects， mixed interests， lagging compensation， and relief that deviates from the goal of the claim. 2） Influenced by the value of ecological security， the concept of natural ecological space benefit equilibrium has shifted from “minimizing damage” to “zero depletion”. In conclusion， a legal system of paid use of natural ecological space in the form of “ecological vouchers” should be implemented， parallel to the resource tax and fee system， and synergized with the eco-compensation and carbon trading system， to guarantee the security of natural ecological space and comprehensively balance the interests of natural ecological space. In the construction of the specific system， it is necessary to adhere to the concept of power constraints and rights protection， to clarify the legal attributes of the ecological vouchers， and to discover the power and rights norms under the paid use of ecological vouchers. In addition， it is suggested to clarify the right of occupying the natural ecological space， to recognize and reasonably allocate the interests of the natural ecological space， to set up the specific payment obligation for the occupying of the ecological space， to clarify the boundaries of the rights， to strengthen the cultivation and implementation of the “ecological vouchers” trading market， and to improve the key procedures for the operation of the system.

Key words： paid use system of natural ecological space； ecological vouchers； safety value of natural ecological space； natural ecological space interests； balance of interests

（本文責(zé)編：張冰松）

①國內(nèi)自然資源有償使用制度不僅采取征收資源稅的方式，也采取征收資源費的方式，如征收土地使用權(quán)出讓金、臨時使用土地補(bǔ)償費、森林植被恢復(fù)費、海域使用金等。

②參見《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》第二條，自然生態(tài)空間指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

①如我國中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察通報的典型案例多次指明采礦占用草地、自然保護(hù)地等生態(tài)空間的現(xiàn)象突出。https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/ dcjl/index_5.shtml。

②“競生態(tài)投入”供地模式，指在土地出讓競價階段超過終止價格時，系統(tǒng)不再接受競買人報價，土地出讓金競價結(jié)束，轉(zhuǎn)為“競生態(tài)投入”，以生態(tài)投入所報價格最高的報價者為地塊競得人。http：//zrzy.jiangsu.gov.cn/xwzx/mtsy/2023/05/15151356509624.html。