黨的十八大以來(lái)，環(huán)境治理重要性與日俱增，但政府單一主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，這要求公眾也必須參與農(nóng)村環(huán)境治理。文章總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理困境，然后對(duì)四川省三臺(tái)縣的河湖治理實(shí)踐進(jìn)行詳細(xì)分析，希望能夠推動(dòng)農(nóng)村河湖環(huán)境治理工作有效開(kāi)展。

公眾參與是環(huán)境治理體系中不可或缺的一環(huán)，對(duì)完善環(huán)境治理格局具有至關(guān)重要的作用。針對(duì)基層社會(huì)普遍存在的內(nèi)在動(dòng)力不足的問(wèn)題，因地制宜的環(huán)境治理策略，直接關(guān)系到環(huán)境治理效果的達(dá)成及其可持續(xù)性。我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快與環(huán)境污染問(wèn)題相伴而生，尤其是水污染呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì)，高污染、高消耗經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，環(huán)境污染問(wèn)題逐漸引起全社會(huì)的普遍關(guān)注。自2016年全國(guó)推行河長(zhǎng)制以來(lái)，在中央政府高位推動(dòng)下，水污染取得初步治理成效，但也有研究指出河長(zhǎng)制是應(yīng)急的過(guò)渡政策，存在治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為，這種治理成效帶有明顯的局限性。從地域范圍看，我國(guó)河湖治理工作重點(diǎn)在城市，農(nóng)村河湖環(huán)境污染問(wèn)題仍然較為突出，水環(huán)境治理進(jìn)展仍然較為滯后，如何解決農(nóng)村水環(huán)境問(wèn)題已成為十分緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。治理取得成效的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)農(nóng)村相關(guān)利益主體的參與積極性，統(tǒng)合利益訴求，激發(fā)農(nóng)村水環(huán)境治理的內(nèi)生動(dòng)力，形成多元主體協(xié)同治理格局。

鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理頻頻出現(xiàn)在中央政策文件之中。黨的十九大報(bào)告提出構(gòu)建“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，黨的二十大報(bào)告提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這說(shuō)明國(guó)家在將公眾以治理主體角色納入河湖環(huán)境治理格局，轉(zhuǎn)變公眾參與身份。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水環(huán)境治理中政府承擔(dān)了絕大多數(shù)治水任務(wù)，公眾長(zhǎng)期處于高關(guān)注、低參與的“搭便車”狀態(tài)，社會(huì)對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，這種政府主導(dǎo)治水格局在農(nóng)村社會(huì)更為突出。河長(zhǎng)制的建立雖然取得了治理成效，但實(shí)質(zhì)上仍是黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，雖然提升了黨政部門之間的協(xié)同效率，但是并未從根本上調(diào)動(dòng)公眾參與治理實(shí)踐。農(nóng)村的基層河長(zhǎng)由黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任，行政職務(wù)帶來(lái)協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也表明他們無(wú)法專門投入河湖環(huán)境治理，難以形成農(nóng)村水環(huán)境的長(zhǎng)效化管護(hù)機(jī)制。河湖的公共物品屬性決定了水環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須形成集體行動(dòng)共治，激活公眾參與。河長(zhǎng)制全面實(shí)施的背景下，越來(lái)越多的公眾參與實(shí)踐，然而長(zhǎng)期的政府依賴心理導(dǎo)致村民主動(dòng)參與程度低、參與能力缺乏、參與碎片化問(wèn)題依然突出，公眾參與效果尚未隨公眾主體性提升而得到強(qiáng)化。村民“缺席”現(xiàn)象極大阻礙了環(huán)境治理目標(biāo)的達(dá)成，這就凸顯出以下問(wèn)題：如何提升農(nóng)村環(huán)境治理的公眾參與度？政社如何合作治理農(nóng)村河湖環(huán)境？文章基于四川三臺(tái)縣的環(huán)境治理實(shí)踐，觀察政府如何提升公眾合作度，形成鄉(xiāng)村治水格局，以此總結(jié)農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理困境

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的主要問(wèn)題在于政府主導(dǎo)型治理下的公眾參與缺位。從一些較早開(kāi)始農(nóng)村水環(huán)境治理實(shí)踐的地區(qū)來(lái)看，政府主導(dǎo)確實(shí)能有效應(yīng)對(duì)河湖環(huán)境污染提升治污效率。政府部門作為權(quán)力核心，以政府公共權(quán)力的干預(yù)處理環(huán)境問(wèn)題，縱向自上而下傳導(dǎo)政治壓力，由上級(jí)政府確立環(huán)境政策目標(biāo)，下級(jí)政府特別是基層政府制定具體的水環(huán)境治理策略；橫向同級(jí)政府內(nèi)以河長(zhǎng)的權(quán)威統(tǒng)籌相關(guān)職能部門減少利益分歧，協(xié)調(diào)配合共同落實(shí)水環(huán)境政策。政府主導(dǎo)環(huán)境治理具有專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任明確、效率高等優(yōu)勢(shì)，但這種治理模式下為達(dá)成地方政府政績(jī)可能會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)，兩者存在相悖的情況，以至于無(wú)法達(dá)成環(huán)境治理目標(biāo)。同時(shí)，因?yàn)橹卫聿呗赃m應(yīng)性不足、治理措施欠缺整體性、治理環(huán)節(jié)公眾參與缺乏等導(dǎo)致農(nóng)村水環(huán)境治理無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的突發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題。在社會(huì)變遷的大背景下，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題仍具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。事實(shí)上，農(nóng)村場(chǎng)域下村民與其生活所處的河湖等水環(huán)境的環(huán)境關(guān)聯(lián)度比城市更直接、依賴性更強(qiáng)，村民有更強(qiáng)烈的內(nèi)在動(dòng)機(jī)改善和維護(hù)村內(nèi)生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)有的環(huán)境治理體系中，協(xié)同治理已是學(xué)界共識(shí)。農(nóng)村水環(huán)境的外部性和農(nóng)村的特殊性要求建立協(xié)同治理機(jī)制，動(dòng)員黨和政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民等利益相關(guān)者相互配合，發(fā)揮各自在觀念、資金、技術(shù)等差異化優(yōu)勢(shì)，形成集體行動(dòng)共同治理農(nóng)村環(huán)境污染。

案例考察

案例描述

2017年，綿陽(yáng)市設(shè)立雙河長(zhǎng)制。三臺(tái)縣郪江流域借鑒雅安“解放模式”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索出河湖管護(hù)的“4+2”模式，即開(kāi)展“1+N”承包清理、“生態(tài)扶貧”清理、“提質(zhì)行動(dòng)”清理、“協(xié)會(huì)”參與清理4種模式。其一，推行“1+N”清理監(jiān)督模式，將境內(nèi)河道常態(tài)保潔工作承包給專業(yè)合作社，監(jiān)督指導(dǎo)專業(yè)合作社組建專業(yè)清漂保潔隊(duì)，配置相關(guān)裝備，轄區(qū)村級(jí)河長(zhǎng)和“N”個(gè)網(wǎng)格巡河員、“N”個(gè)民間河長(zhǎng)監(jiān)督檢查責(zé)任河段內(nèi)清漂工作落實(shí)情況；其二，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略設(shè)立河道保潔公益性崗位，各村根據(jù)責(zé)任河段距離和清漂工作量，聘用河道專職保潔員，既能激勵(lì)公眾參與河湖環(huán)境治理，又能實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)；其三，沿線縣鎮(zhèn)以全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合提質(zhì)行動(dòng)和流域工作推進(jìn)會(huì)為抓手，組建志愿護(hù)河隊(duì)集中開(kāi)展垃圾清理整治行動(dòng)；其四，推廣“生態(tài)惠民超市”、開(kāi)展“護(hù)河積分兌獎(jiǎng)”和成立流域環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等活動(dòng)，激發(fā)群眾河湖管護(hù)熱情。同時(shí)，建立上下游監(jiān)督補(bǔ)償機(jī)制、左右岸聯(lián)動(dòng)機(jī)制2項(xiàng)機(jī)制，破解河道常態(tài)和長(zhǎng)效管護(hù)難題。其一，針對(duì)跨界流域鎮(zhèn)村之間平級(jí)監(jiān)督協(xié)調(diào)落實(shí)難題，三臺(tái)率先在郪江流域聯(lián)合推行縣、鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦及鎮(zhèn)村河長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督實(shí)施的基層跨界河道漂浮物清理上下游“監(jiān)督補(bǔ)償”機(jī)制；其二，針對(duì)沿河兩岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)責(zé)任不清的問(wèn)題，三臺(tái)縣建中鎮(zhèn)與中江縣普興鎮(zhèn)簽訂《共管責(zé)任河段聯(lián)合清理管護(hù)監(jiān)督協(xié)議》，建立“定期聯(lián)清”機(jī)制。此外，縣河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)指導(dǎo)轄區(qū)郪江兩岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《共管責(zé)任河段輪流承包清理和聯(lián)合監(jiān)督協(xié)議》，建立“輪流承包”清理機(jī)制。縣境內(nèi)涪江、梓江等水質(zhì)提升成效明顯，省、市級(jí)監(jiān)測(cè)斷面全部達(dá)標(biāo)，城鄉(xiāng)集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100％，水域環(huán)境得到持續(xù)改善。2023年水利部將三臺(tái)縣治水模式收錄進(jìn)全國(guó)典型案例。

實(shí)現(xiàn)機(jī)制

1.制度資源嵌入

環(huán)境治理行為只有依賴合適的制度展開(kāi)，才能取得有效的成績(jī)，農(nóng)村環(huán)境治理更是如此。首先，形成了由村級(jí)河長(zhǎng)帶頭、3個(gè)隊(duì)伍協(xié)助、N個(gè)民間河長(zhǎng)監(jiān)督、村民廣泛參與的“1+3+N”護(hù)河模式。三臺(tái)縣以村黨組織為核心，成立村級(jí)河長(zhǎng)工作室，承上啟下負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)聯(lián)絡(luò)村級(jí)河湖管護(hù)各項(xiàng)工作。一方面，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)下達(dá)的任務(wù)，打通治水的“最后一公里”；另一方面，動(dòng)員村內(nèi)黨員率先參與治水，形成鄉(xiāng)村振興的先鋒力量。同時(shí)，組建“志愿巡護(hù)隊(duì)”“河小青志愿宣傳隊(duì)”“河湖保潔隊(duì)”三支隊(duì)伍，建立起河湖管護(hù)工作隊(duì)伍，拓展了村民參與途徑。其次，三臺(tái)縣依托積分制與積分兌換超市，以積分引導(dǎo)村民環(huán)保行為，動(dòng)員村民參與環(huán)?；顒?dòng)。積分制始于企業(yè)管理領(lǐng)域，通過(guò)積分?jǐn)?shù)量精準(zhǔn)激發(fā)個(gè)體潛力，將個(gè)體利益與集體利益捆綁，高效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。積分制引入環(huán)境治理領(lǐng)域，以一套完善的賦分設(shè)計(jì)，以規(guī)范村民環(huán)保行為，并以物質(zhì)或精神的正向獎(jiǎng)勵(lì)激發(fā)參與積極性，確保農(nóng)村環(huán)境目標(biāo)的一致性，形成環(huán)境治理合力。三臺(tái)縣為提高村民參與環(huán)境整治的積極性，結(jié)合村民現(xiàn)實(shí)需要，探索建立了農(nóng)村惠民超市，根據(jù)行為貢獻(xiàn)度將各類環(huán)保參與行為進(jìn)行量化賦分，而該分值可用于在積分超市內(nèi)兌換商品。長(zhǎng)期地看，積分制作為一種分配制度，積分代表村民的社會(huì)貢獻(xiàn)度，能夠以交換方式激發(fā)、維持村民治水熱情。

以上具有特色的制度設(shè)計(jì)嵌入鄉(xiāng)村環(huán)境治理，構(gòu)建起參與鏈條從黨組織到黨員再到村民各司其職，共同推動(dòng)環(huán)境利益主體參與環(huán)境治理，拓展了村民參與的窗口，擴(kuò)大公眾參與途徑，實(shí)現(xiàn)有序參與，起到了良好的效果。首先，拓寬了公眾參與渠道，“志愿巡護(hù)隊(duì)”“河小青志愿宣傳隊(duì)”“河湖保潔隊(duì)”這三支隊(duì)伍的建立為村民參與水環(huán)境治理提供窗口，使有參與意愿的個(gè)體有機(jī)會(huì)加入河湖日常管護(hù)行動(dòng)中。其次，實(shí)現(xiàn)組織化參與，村級(jí)河長(zhǎng)工作室和三支隊(duì)伍的建立規(guī)范了村民的參與行為，統(tǒng)一了村民的集體行動(dòng)，避免河湖治理的碎片化，形成了合理的參與秩序。最后，提升了村民的主體性，公眾的參與行為是一種理性經(jīng)濟(jì)行為，積分超市制度以利益激勵(lì)機(jī)制增加了村民的預(yù)期收益，使村民意識(shí)到“搭便車”行為的負(fù)面效應(yīng)。

2.黨政資源嵌入

三臺(tái)縣充分有效地利用了黨政資源的支持，又通過(guò)黨員示范效應(yīng)，形成了村民對(duì)環(huán)境共治的信心。其一，河長(zhǎng)制建立初期，各村黨員率先行動(dòng)成立黨員巡河隊(duì)，自發(fā)組織對(duì)村內(nèi)河道及兩岸環(huán)境進(jìn)行清理。隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的村民目睹了村莊環(huán)境從雜亂到整潔的轉(zhuǎn)變，由此對(duì)村級(jí)河長(zhǎng)工作室的規(guī)劃和要求越來(lái)越信任，并愿意積極配合。其二，三臺(tái)縣多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣政府引導(dǎo)下，建立環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)，經(jīng)常性適時(shí)開(kāi)展流域環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，流域環(huán)境得到持續(xù)改善。例如，探索“釣魚(yú)協(xié)會(huì)＋河湖協(xié)會(huì)”，依托釣魚(yú)愛(ài)好者“親水愛(ài)水”特點(diǎn)，升級(jí)釣魚(yú)協(xié)會(huì)為河湖保護(hù)協(xié)會(huì)，發(fā)展會(huì)員近2 000人。政府引導(dǎo)協(xié)會(huì)成員帶頭參與護(hù)河行動(dòng)，監(jiān)督舉報(bào)河道衛(wèi)生問(wèn)題，參與打擊和治理違法采砂、非法捕撈等行為，有效促進(jìn)河湖水域環(huán)境治理由“政府治”走向“全民治”。其三，三臺(tái)縣黨委、政府牽頭建立了上下游監(jiān)督補(bǔ)償機(jī)制、左右岸聯(lián)動(dòng)輪流承包清理機(jī)制，形成跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。三臺(tái)率先在郪江流域聯(lián)合推行縣、鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦及鎮(zhèn)村河長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督實(shí)施的基層跨界河道漂浮物清理監(jiān)督補(bǔ)償機(jī)制，為下游監(jiān)督上游提供了抓手。針對(duì)左右岸分屬不同縣鎮(zhèn)管轄、日常管護(hù)劃界模糊導(dǎo)致責(zé)任不明等問(wèn)題，縣委、縣政府協(xié)調(diào)郪江鎮(zhèn)、觀橋鎮(zhèn)分別與中江縣萬(wàn)福鎮(zhèn)、聯(lián)合鎮(zhèn)合力探索踐行“輪流承包”清理機(jī)制，明確雙方清理監(jiān)督責(zé)任，實(shí)行每年輪換承包清理，當(dāng)年未承擔(dān)清理任務(wù)的一方常態(tài)監(jiān)督另一方清理情況，年底雙方對(duì)共管責(zé)任河段清理工作核查移交。

只有場(chǎng)域內(nèi)各利益主體目標(biāo)行為一致才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境共治。由于主體文化程度、思想觀念的差異導(dǎo)致了行為差異，村民往往依據(jù)自身認(rèn)知采取有益或有害的環(huán)境參與行為?；鶎狱h組織和政府的牽頭將環(huán)境政策的要求拆分成村民易于執(zhí)行的措施融入村民日常生活，并由同村黨員和積極分子做宣傳和示范。農(nóng)村是較典型的熟人社會(huì)，群體之間血緣、地緣關(guān)系強(qiáng)，“自己人”帶頭產(chǎn)生的推行效率更高，更易形成統(tǒng)一的目標(biāo)和行為?；鶎诱突鶎狱h組織的嵌入進(jìn)一步明確村民日常河湖環(huán)境行為的方向，落實(shí)環(huán)保責(zé)任，提升環(huán)境政策的執(zhí)行效率，改善生態(tài)環(huán)境。

研究發(fā)現(xiàn)

公眾參與是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，帶動(dòng)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的過(guò)程也是政府與社會(huì)協(xié)調(diào)互動(dòng)過(guò)程。文章發(fā)現(xiàn)：第一，農(nóng)村水域環(huán)境治理需要村民參與，缺乏村民的參與體系是不完整的，應(yīng)通過(guò)動(dòng)員當(dāng)?shù)厝藚⑴c解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題。村民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理可以降低政府治理成本、提高環(huán)境治理效率。第二，依托制度建設(shè)，公眾參與積極性能夠被有效激發(fā)，形成有序且規(guī)范的治理隊(duì)伍；黨和政府嵌入鄉(xiāng)村治理，能發(fā)揮“黨支部+黨員”的先鋒模范作用、政府的引導(dǎo)作用，為村民參與環(huán)境治理奠定基礎(chǔ)，在示范作用機(jī)制下實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與，取得治理成效。當(dāng)前，許多地區(qū)的農(nóng)村面臨嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)，且缺少有效的治理策略。造成這一現(xiàn)狀的原因一方面是農(nóng)村環(huán)境污染未能得到有效遏制，更重要的是公眾參與機(jī)制的缺失。政府“單打獨(dú)斗”的治理模式已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村日益復(fù)雜多樣的環(huán)境問(wèn)題。未來(lái)的環(huán)境治理模式指向政府與社會(huì)合作，統(tǒng)一主體行動(dòng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，激發(fā)和維持公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理熱情，以合力實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的最佳效果。該案例的治理措施能夠?yàn)槠渌r(nóng)村地區(qū)激發(fā)公眾參與積極性提供借鑒。

首先，要構(gòu)建多元主體參與格局。在我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中，合作治理體系的構(gòu)建離不開(kāi)黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨和政府的組織下，各利益主體參與到農(nóng)村環(huán)境合作治理進(jìn)程中，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府引導(dǎo)和公眾參與機(jī)制，使政府、村社企業(yè)、村民等在農(nóng)村環(huán)境治理中扮演好各自的角色，根據(jù)自身特征發(fā)揮好專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在此過(guò)程中，政府要強(qiáng)化政府主體責(zé)任，在制度設(shè)置中，合理運(yùn)用權(quán)力承擔(dān)好自身職責(zé)，充分信任其他治理主體，該放的權(quán)力做到應(yīng)放盡放；鄉(xiāng)村企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中，要勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，不污染環(huán)境，多使用環(huán)保設(shè)備，多做生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益事業(yè)；調(diào)動(dòng)人民群眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性主動(dòng)性自覺(jué)性，提升環(huán)保意識(shí)，通過(guò)宣傳、教育等，激發(fā)村民治理生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力，突出其生態(tài)環(huán)境治理主力軍的角色，彰顯群眾生態(tài)保護(hù)主體的責(zé)任。通過(guò)多元主體合作共治，從形式合作到實(shí)質(zhì)合作，來(lái)提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

其次，要激發(fā)公眾參與積極性。第一，利用黨的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)作用，將基層黨支部、黨員有機(jī)嵌入農(nóng)村環(huán)境治理組織架構(gòu)中，發(fā)揮示范作用帶動(dòng)公眾參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理，將農(nóng)村基層黨建工作與環(huán)境治理的有機(jī)融合。第二，村民參與積極性的提高需要內(nèi)外部動(dòng)力驅(qū)動(dòng)。例如，實(shí)施積分制，以積分的累計(jì)推動(dòng)參與動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的參與行為，加強(qiáng)公眾對(duì)所處村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的歸屬感與認(rèn)同感。但要實(shí)現(xiàn)公眾持續(xù)性地參與，關(guān)鍵在于保持公眾在環(huán)境治理中的參與價(jià)值感，要注重對(duì)公眾的精神激勵(lì)，如對(duì)典型人物的宣傳和表?yè)P(yáng)。完善的激勵(lì)機(jī)制提升了公眾參與度，公眾參與促進(jìn)環(huán)境改善，環(huán)境質(zhì)量提升又肯定了公眾參與作用，提升公眾價(jià)值認(rèn)同，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境參與行為，實(shí)現(xiàn)公眾深度參與。

（作者單位：桂林理工大學(xué)公共管理學(xué)院 ）