摘要：隨著消防救援隊(duì)伍改革轉(zhuǎn)隸和消防執(zhí)法改革的進(jìn)程，當(dāng)前基層消防監(jiān)督模式與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不相匹配問(wèn)題日益突出，消防監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀與依法履職的要求還存在較大距離，筆者結(jié)合多年工作實(shí)踐，分析當(dāng)前消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)面臨的困境和存在的問(wèn)題，并就深入推進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法改革提出意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督；執(zhí)法；規(guī)范化

引言

面對(duì)風(fēng)云變幻的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力的持續(xù)釋放以及后疫情時(shí)代國(guó)家治理發(fā)展面臨的復(fù)雜局勢(shì)，對(duì)消防工作、各領(lǐng)域安全治理和服務(wù)保障水平提出了新要求。貫徹新發(fā)展理念、科學(xué)應(yīng)變，不斷構(gòu)建新發(fā)展格局，是實(shí)現(xiàn)消防安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化、不斷滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和對(duì)安全更高需求的必由之路。

一、消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)概述

消防監(jiān)督執(zhí)法是按照“預(yù)防為主防消結(jié)合”的方針，在火災(zāi)事故發(fā)生前，開(kāi)展重點(diǎn)性、普遍性的監(jiān)督檢查工作，檢查社會(huì)單位（場(chǎng)所）的消防安全隱患、相關(guān)消防制度落實(shí)情況，并依法對(duì)責(zé)任主體采取行政措施，督促隱患整改的一系列做法[1]。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定及消防監(jiān)督執(zhí)法工作實(shí)際，消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)主要分為監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程的規(guī)范化建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法制度的規(guī)范化建設(shè)等。

消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)對(duì)于全面提升執(zhí)法服務(wù)能力、塑造良好社會(huì)形象、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)公共安全具有不可替代的作用。消防監(jiān)督執(zhí)法是將事后處置轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺揽氐闹匾h(huán)節(jié)，其規(guī)范化建設(shè)是滿(mǎn)足城市發(fā)展大局的現(xiàn)實(shí)需要，堅(jiān)決將各類(lèi)消防安全隱患消除在事故發(fā)生前，是各級(jí)消防救援部門(mén)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[2]。

二、消防執(zhí)法規(guī)范化面臨的困境和存在的問(wèn)題

（一）對(duì)照“安全第一，預(yù)防為主”要求，治理理念面臨諸多困境

1.消防安全責(zé)任制未壓實(shí)到位。行業(yè)部門(mén)監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)單位主體責(zé)任、群眾個(gè)體責(zé)任等消防安全責(zé)任全鏈條仍未壓實(shí)，廣大社會(huì)單位落實(shí)消防和風(fēng)險(xiǎn)排查雙重預(yù)防機(jī)制強(qiáng)度不夠，群眾消防安全意識(shí)及良好文明的用火用電用油用氣行為仍未約定俗成。

2.傳統(tǒng)的消防安全隱患存量大?！叭恕钡牟话踩袨楹汀拔铩钡牟话踩珷顟B(tài)都十分突出。在“人”的不安全行為方面，城中村、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域人為導(dǎo)致的疏散通道堵塞、違規(guī)用火用電、違規(guī)住人、違規(guī)停充電動(dòng)自行車(chē)、違規(guī)存放易燃易爆危險(xiǎn)品等消防安全違法行為始終屢治不絕；在“物”的不安全狀態(tài)方面，臨違建筑、經(jīng)營(yíng)性自建房、倉(cāng)庫(kù)、廠房類(lèi)火災(zāi)防控形勢(shì)依然異常嚴(yán)峻，電氣線(xiàn)路老化，“小火亡人”多發(fā)；企業(yè)硬件消防設(shè)施不足、損壞，安全疏散問(wèn)題存量還較大。

3.新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域存在監(jiān)管盲區(qū)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、物流倉(cāng)儲(chǔ)、密室逃脫、電競(jìng)酒店等新興業(yè)態(tài)、新興領(lǐng)域，使用建筑消防安全條件差且使用功能復(fù)雜，有的甚至隱藏在居民樓內(nèi)，消防安全事前、事中監(jiān)管留白斷檔，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定耗時(shí)長(zhǎng)，消防安全監(jiān)管難度大，極易埋下先天性消防隱患。

（二）對(duì)照“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”要求，法治體系有待健全

法律制度與治理需求不相適應(yīng)。部分法律法規(guī)的修訂未能體現(xiàn)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的定位，在監(jiān)管模式、尺度等方面未作具體修訂，也未將基層消防監(jiān)管力量建設(shè)、公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法、生命通道和電動(dòng)車(chē)整治等當(dāng)前難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題納入修訂范圍，滯后于實(shí)現(xiàn)消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求。目前，消防救援機(jī)構(gòu)仍然沿用多數(shù)從前隸屬于公安部時(shí)制定的規(guī)章。

（三）對(duì)照“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，綜合治理亟須提升

1.統(tǒng)籌消防安全與高質(zhì)量發(fā)展有差距。消防法規(guī)制度還不適應(yīng)構(gòu)建消防安全共建共治共享格局，還不完全配套消防工作改革發(fā)展，還不能有效解決各級(jí)各部門(mén)消防責(zé)任虛化、弱化、空轉(zhuǎn)等問(wèn)題。行業(yè)主管部門(mén)落實(shí)“管行業(yè)必須管安全”要求有差距，不熟悉消防業(yè)務(wù)、不善于風(fēng)險(xiǎn)防控、查不出火災(zāi)隱患等現(xiàn)象普遍存在，還未形成社會(huì)消防治理共同體。

2.構(gòu)建消防安全綜合治理體系有差距。當(dāng)前，消防安全治理方式較為單一，督促社會(huì)單位履行消防安全管理主體責(zé)任的辦法不多，還未充分調(diào)動(dòng)火災(zāi)責(zé)任保險(xiǎn)、消防技術(shù)服務(wù)、消防宣傳培訓(xùn)等市場(chǎng)主體和專(zhuān)家學(xué)者、人民群眾等群體參與消防工作，尤其是消防科技信息化應(yīng)用和建設(shè)水平還不高，行業(yè)數(shù)據(jù)共享不足、消防數(shù)據(jù)采集方式落后、數(shù)據(jù)分析研判系統(tǒng)缺項(xiàng)等問(wèn)題較為突出。

（四）對(duì)照“防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)”要求，隊(duì)伍自身能力建設(shè)存在短板

1.消防執(zhí)法與綜合監(jiān)管職責(zé)脫節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，靠消防救援機(jī)構(gòu)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)查隱患、條對(duì)條抓整改、事對(duì)事作處罰的大包大攬、保姆式消防執(zhí)法模式，造成各級(jí)政府、行業(yè)部門(mén)、社會(huì)單位主體責(zé)任落實(shí)始終處于“被動(dòng)缺位”狀態(tài)。從消防執(zhí)法工作實(shí)踐來(lái)看，大量的消防安全問(wèn)題與普遍性的社會(huì)問(wèn)題相互交織，治理城中村、多合一、?；?、違建臨建、電動(dòng)自行車(chē)（電動(dòng)摩托車(chē)）、電氣產(chǎn)品、彩鋼夾芯板房經(jīng)營(yíng)性自建房等突出問(wèn)題的綜合行政管理工作與單純的消防執(zhí)法工作之間存在嚴(yán)重的脫節(jié)和失衡，容易出現(xiàn)政出多頭和責(zé)任真空的問(wèn)題。

2.消防執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足。以衡陽(yáng)為例，全市基層一線(xiàn)消防監(jiān)督員43人，面對(duì)全市6497萬(wàn)人的常住人口，消防監(jiān)督員萬(wàn)人比例007，平均每人要負(fù)責(zé)151萬(wàn)人的消防工作，人均負(fù)責(zé)重點(diǎn)單位達(dá)61家。在日常工作中，消防監(jiān)督員除完成“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查任務(wù)外，還擔(dān)負(fù)著火災(zāi)事故調(diào)查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作指導(dǎo)、消防安全培訓(xùn)、消防安全專(zhuān)項(xiàng)整治、部門(mén)之間聯(lián)合檢查等大量社會(huì)化火災(zāi)防控工作，工作任務(wù)極其繁重。對(duì)比公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理等行政執(zhí)法部門(mén)，消防救援機(jī)構(gòu)現(xiàn)有監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量無(wú)法滿(mǎn)足工作任務(wù)需求。

3.消防執(zhí)法水平滯后于現(xiàn)實(shí)需求。監(jiān)督執(zhí)法干部大多專(zhuān)業(yè)不對(duì)口，都是通過(guò)隊(duì)伍內(nèi)部調(diào)任，在其從事防火專(zhuān)業(yè)后未系統(tǒng)性接受專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，防火專(zhuān)業(yè)知識(shí)大多是通過(guò)自學(xué)和經(jīng)驗(yàn)積累，知識(shí)結(jié)構(gòu)缺乏系統(tǒng)性、工作缺乏專(zhuān)業(yè)性。近年來(lái)，相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范大范圍地修改，上級(jí)機(jī)關(guān)雖開(kāi)展了相應(yīng)的培訓(xùn)，但受限于繁重的工作任務(wù)，實(shí)際的培訓(xùn)效果大打折扣，諸多方面的因素導(dǎo)致消防執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)與時(shí)代的發(fā)展需求存在明顯差距。

三、關(guān)于提升消防執(zhí)法規(guī)范化的舉措思考

（一）突出“以人民為中心”，推行彰顯生命至上的執(zhí)法服務(wù)模式

1.強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，積極順應(yīng)人民群眾對(duì)公共消防安全的新期待新需求，狠抓消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序、轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式、提升執(zhí)法質(zhì)量，打造一支公道正派、文明執(zhí)法、熱情服務(wù)的高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法公信力和人民群眾滿(mǎn)意度“雙提升”。

2.優(yōu)化消防服務(wù)。開(kāi)啟便民利民模式，實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目綠色通道辦理、法律文書(shū)可郵寄送達(dá)等便利化措施。開(kāi)啟包容執(zhí)法模式，對(duì)違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的不予處罰；對(duì)初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的不予處罰；對(duì)監(jiān)督檢查時(shí)主動(dòng)整改隱患并落實(shí)防范措施或停用危險(xiǎn)部位的不予處罰，鼓勵(lì)社會(huì)單位自查自改火災(zāi)隱患。

3．加強(qiáng)消防宣傳。推行“指導(dǎo)式”檢查、“說(shuō)理式”執(zhí)法，教會(huì)群眾識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、自改隱患，發(fā)動(dòng)群眾共管共治生命通道堵塞、占用，電動(dòng)車(chē)違規(guī)停放充電等身邊問(wèn)題。將消防工作深度融入基層自治、網(wǎng)格管理、聯(lián)防聯(lián)控等機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)、村居委會(huì)、網(wǎng)格員、志愿者等力量作用。

（二）堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主”，重構(gòu)和夯實(shí)消防執(zhí)法基礎(chǔ)

1.聚焦法規(guī)立改，完善法律體系建設(shè)。借助當(dāng)前消防體制改革及深化消防執(zhí)法改革的有利契機(jī)，科學(xué)規(guī)劃消防法律法規(guī)修訂與制定工作，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性自建房、酒店式公寓、電動(dòng)自行車(chē)等消防安全監(jiān)管存在的問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，制定出臺(tái)相應(yīng)的政策規(guī)定或規(guī)范性文件，切實(shí)解決困擾消防監(jiān)管的難點(diǎn)問(wèn)題。

2.強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)條線(xiàn)監(jiān)管責(zé)任。對(duì)標(biāo)消防救援工作所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、面臨的形勢(shì)和任務(wù)，進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府、行業(yè)部門(mén)和社會(huì)單位消防安全責(zé)任；推動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)建立“檢消協(xié)作機(jī)制”，開(kāi)展消防安全突出風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)公益訴訟；落實(shí)住建、消防救援部門(mén)《建設(shè)工程消防安全管理協(xié)作機(jī)制》，不斷提升建設(shè)工程施工工地消防安全監(jiān)管水平。

3.著眼執(zhí)法規(guī)范，優(yōu)化執(zhí)法體系建設(shè)。從執(zhí)法單位“軟硬件”達(dá)標(biāo)、執(zhí)法監(jiān)督考評(píng)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方面著手，始終將執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為“生命線(xiàn)”工程，不斷強(qiáng)化消防執(zhí)法條線(xiàn)保障水平。針對(duì)各地執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)滯后的問(wèn)題，推行標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、信息化管理，從監(jiān)管、指導(dǎo)、服務(wù)、執(zhí)法、監(jiān)督等方面進(jìn)行全面優(yōu)化。

（三）遵循“總體國(guó)家安全觀”，理順和完善宏觀消防執(zhí)法體系

1.全面借力社會(huì)資源。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，引進(jìn)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、注冊(cè)消防工程師等力量參與消防監(jiān)督管理。為杜絕外包力量不作為、亂作為現(xiàn)象，消防救援部門(mén)要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，一律從嚴(yán)從重查處。

2.推廣應(yīng)用智能監(jiān)管。將消防安全管理納入“智慧城市”建設(shè)內(nèi)容，分層級(jí)搭建消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，逐步將消防安全重點(diǎn)單位、派出所列管單位、老舊小區(qū)等火災(zāi)高發(fā)易發(fā)對(duì)象接入，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)評(píng)估預(yù)測(cè)，以智能化輔助作出精準(zhǔn)決策。

3.深化防消聯(lián)勤機(jī)制。消防救援站、微型消防站等滅火救援力量結(jié)合六熟悉和日常演練，同步開(kāi)展防火巡查檢查，做到邊熟悉、邊巡查、邊宣傳，此舉能夠有效緩解基層執(zhí)法力量薄弱、防控覆蓋面不廣等現(xiàn)實(shí)緊迫問(wèn)題。

4.改進(jìn)監(jiān)督管理模式。深化完善“監(jiān)督執(zhí)法雙隨機(jī)、指導(dǎo)服務(wù)全覆蓋”的監(jiān)管模式，在監(jiān)督檢查方式上，既要重“懲前”，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和違法行為嚴(yán)格依法查處，更要重“毖后”，通過(guò)對(duì)“點(diǎn)”上具體火災(zāi)隱患和違法行為的查處，強(qiáng)化警示教育，實(shí)現(xiàn)對(duì)“面”上消防安全風(fēng)險(xiǎn)的宏觀控制。

（四）融入“國(guó)家治理體系和治理能力”建設(shè)，深化消防執(zhí)法隊(duì)伍自我革命

1.強(qiáng)化執(zhí)法人員素質(zhì)提升。制定年度消防監(jiān)督崗位練兵比武制度，確保監(jiān)督員、文員、參與執(zhí)法的消防員全員參與；總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)定期分級(jí)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化實(shí)操培訓(xùn)，提升綜合能力，全方位提升監(jiān)督隊(duì)伍學(xué)習(xí)能力；出臺(tái)具體措施，鼓勵(lì)執(zhí)法人員參加國(guó)家法律職業(yè)資格考試和注冊(cè)消防工程師資格考試。

2.優(yōu)化執(zhí)法人員崗位準(zhǔn)入。推行消防監(jiān)督執(zhí)法人員崗位資格準(zhǔn)入制度，在新任職、崗位調(diào)動(dòng)、資格晉升等環(huán)節(jié)，進(jìn)行執(zhí)法資格審查[3]；積極與司法部門(mén)對(duì)接，組織現(xiàn)任監(jiān)督員、新入職及擬調(diào)整到監(jiān)督崗位的干部參加行政執(zhí)法資格考試，確保100%參考，100%過(guò)關(guān)，100%持證上崗；完善消防文員協(xié)助開(kāi)展監(jiān)督管理工作實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)輔助執(zhí)法消防文員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試。

3.細(xì)化執(zhí)法人員考核監(jiān)督。進(jìn)一步規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法人員執(zhí)法行為，提升執(zhí)法能力，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管。進(jìn)一步健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度，把管理重點(diǎn)向生活圈、社交圈、娛樂(lè)圈延伸；加強(qiáng)與同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，完善執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究機(jī)制，健全執(zhí)法腐敗的預(yù)防和懲戒機(jī)制，切實(shí)打造一支清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良、服務(wù)為民的消防執(zhí)法隊(duì)伍。

4．深化基層消防力量建設(shè)。按照新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度設(shè)計(jì)，基層消防安全監(jiān)管迫切需要對(duì)具有易發(fā)多發(fā)、點(diǎn)多面廣特性的非專(zhuān)業(yè)性消防安全違法行為，通過(guò)委托授權(quán)的方式，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使部分消防行政處罰權(quán)和行政檢查權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推行消防工作站，實(shí)施消防文員派駐機(jī)制，積極爭(zhēng)取地方事業(yè)編制和人員專(zhuān)職從事消防工作，有效發(fā)揮“關(guān)鍵人”作用，積極構(gòu)建共建共享共治的消防治理格局。

結(jié)語(yǔ)

總之，消防法治建設(shè)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代大潮，彰顯新時(shí)代價(jià)值，體現(xiàn)新時(shí)代精神，全面深化消防執(zhí)法改革，不斷提升消防監(jiān)管質(zhì)效，全力防范化解重大消防安全風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)就是以服務(wù)人民為宗旨，貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促進(jìn)執(zhí)法公正，不斷提高執(zhí)法水平，更好地為人民生活幸福和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。參考文獻(xiàn)

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