摘要：全過程人民民主與基層治理現(xiàn)代化在“全過程”“人民性”“民主性”等方面，具有內(nèi)在一致性、天然的耦合性。目前，全過程人民民主作為人類政治文明新形態(tài)，已經(jīng)成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要動力，但是，從基層治理實(shí)踐來看，全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。需要以問題為導(dǎo)向，不斷優(yōu)化賦能路徑，真正把全過程人民民主“最管用”的制度優(yōu)勢發(fā)揮出來，全面提升基層民主質(zhì)量和基層治理現(xiàn)代化效能。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；基層治理；現(xiàn)代化

黨的二十大報告指出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”。作為一種治理理念、制度設(shè)計和治理要求，全過程人民民主與基層治理現(xiàn)代化相互促進(jìn)、相互支撐。民主治理是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，全過程人民民主為擴(kuò)大人民群眾有序參與基層治理提供充分政治保障?；鶎又卫憩F(xiàn)代化為發(fā)揮全過程人民民主“最管用”的制度優(yōu)勢提供了廣闊實(shí)踐空間，是發(fā)展和完善全過程人民民主的重要方向。

一、全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化內(nèi)在契合性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作”。發(fā)展全過程人民民主在現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建中發(fā)揮著巨大作用，不僅表現(xiàn)在發(fā)展全過程人民民主與促進(jìn)基層治理具有內(nèi)在一致性、互動性和同構(gòu)性，而且兩者在理念、實(shí)踐和目標(biāo)上高度契合，聯(lián)系密切。

（一）全過程人民民主的“全過程”與基層治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在一致性

全過程人民民主強(qiáng)調(diào)民主貫穿于事物的整個發(fā)展過程中，這與基層治理的要求相契合。民主的實(shí)現(xiàn)過程離不開恰當(dāng)?shù)男问奖磉_(dá)，但是形式上的民主不等于事實(shí)上的民主。民主只有實(shí)現(xiàn)了形式與內(nèi)容的統(tǒng)一才能真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征和價值追求。西方“一人一票”形式很民主，但是民主結(jié)果往往與預(yù)期相左。就像盧梭在《社會契約論》中提到的“英國人民自認(rèn)為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。與之不同，全過程人民民主不僅僅體現(xiàn)在形式上的選舉投票環(huán)節(jié)，更貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)?；鶎又卫碜鳛樯鐣卫淼年P(guān)鍵支撐和國家治理的重要基石，治理主體涉及基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、個人等多方面。基層治理范圍點(diǎn)多面廣，涵蓋了社區(qū)管理、公共安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主協(xié)商等各領(lǐng)域。在基層治理實(shí)踐中，各個治理主體的一致性意見達(dá)成或政策順利落實(shí)離不開民主的全環(huán)節(jié)、全過程覆蓋。所以在基層治理過程中，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的落實(shí)和保障，正是全過程人民民主的具體體現(xiàn)。

（二）全過程人民民主的“人民性”與基層治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在一致性

全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)人民美好生活的內(nèi)在要求。全過程人民民主突出人民的主體地位，基層治理把維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好人民群眾的根本利益放在第一位，兩者都秉持著人民至上的價值追求。一方面，與西方現(xiàn)行民主制度相比，全過程人民民主的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)在人民，跳出了民主被資本所控、民主被資本所用、民主被資本所享的政治怪圈。全過程人民民主突出人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的主人翁意識，廣泛聽取和吸收人民群眾的多元訴求和意見，尋找社會最大公約數(shù)，將多元訴求和意見進(jìn)行整合，凝聚社會共識。以民主促民生，人民群眾通過多種渠道平等參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，能夠以充分的主體性、創(chuàng)造性在基層體驗、感知和構(gòu)建以全過程人民民主為核心特質(zhì)的政治生活?；鶎用裰鲗?shí)踐直接解決各類民生問題，比如通過社區(qū)民主議事會等方式協(xié)商解決物業(yè)管理、道路維修、環(huán)境養(yǎng)護(hù)和配套設(shè)施建設(shè)等問題。因此，全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化，有利于促使廣大基層干部在工作中，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正做到“民有所呼、我有所應(yīng)”，讓治理成果更多惠及全體人民。

（三）全過程人民民主的“民主性”與基層治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在一致性

全過程人民民主的“民主性”體現(xiàn)在民眾參與積極性的提高等多方面，就是要提升民眾的民主意識和參與能力，鼓勵民眾持續(xù)廣泛參與國家和社會事務(wù)管理?；鶎又卫硪笠悦裰髟瓌t和民主方式推進(jìn)社區(qū)共治，通過多元主體參與，達(dá)到基層“善治”目標(biāo)。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理，發(fā)揮群眾等治理主體作用是關(guān)鍵，是構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局的重要基礎(chǔ)。我國幅員遼闊，基層情況復(fù)雜多樣。山區(qū)、沿海、內(nèi)地等不同地區(qū)地形地貌的多樣性引發(fā)需求的差異性；地區(qū)、行業(yè)、群體的多樣性引發(fā)發(fā)展的不平衡性；各地區(qū)文化的多樣性引發(fā)風(fēng)俗心理等差異性等等。復(fù)雜多樣的基層情況既為社會治理帶來了挑戰(zhàn)，也為中國基層治理的創(chuàng)新和發(fā)展提供了機(jī)遇。良好的基層治理就需要合理劃定政府管理權(quán)和群眾自治權(quán)的邊界。邊界不清晰，就可能導(dǎo)致權(quán)力的沖突和濫用：政府可能過度干預(yù)基層事務(wù)，壓制群眾的自治意愿和行動；群眾也可能濫用自治權(quán)，忽視政府的引導(dǎo)和監(jiān)管，導(dǎo)致基層治理的混亂和失效。因此，合理的權(quán)力邊界既有利于將政府從基層紛繁冗雜的事務(wù)中剝離，避免過度干預(yù)和“大包大攬”；又能尊重群眾的自治權(quán)，形成在共建共治共享的社會治理格局內(nèi)，居民等治理主體依法行使民主權(quán)利，參與基層事務(wù)的決策和管理，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。從這個角度來看，全過程人民民主的“民主性”，在賦能基層治理現(xiàn)代化過程中，正是由于與基層治理理念的一致性，所以能夠更好調(diào)動基層群眾的工作積極性創(chuàng)造性，提高人民群眾民主的參與度和滿意度，充分發(fā)揮人民群眾的智慧和力量，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

二、全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化，要求基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、個人等多元主體參與。但在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化過程中，基層黨政部門依然停留在由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型階段，基層群眾等其他主體參與治理的主觀能動性依然還沒有得到充分調(diào)動，內(nèi)生動力不足，全過程人民民主的制度優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。

（一）在全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化過程中，基層政府對傳統(tǒng)管理思維和方式依舊存在路徑依賴

全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化的目的是，增強(qiáng)基層自治能力，提升基層治理效能，發(fā)揮民間治理智慧，減輕基層政府治理壓力。受制于社會自治能力相對薄弱的客觀現(xiàn)實(shí)，黨政部門會主動承擔(dān)公共責(zé)任，在基層治理現(xiàn)代化過程中扮演主導(dǎo)角色。目前，基層群眾公共責(zé)任意識的塑造和培育尚未取得實(shí)質(zhì)性突破，基層政府行政壓力越來越大。為了完成自上而下層層任務(wù)安排和考核指標(biāo)，基層政府用于履行社會責(zé)任的精力和資源被大大擠壓。基層政府受傳統(tǒng)粗放式管理思維的影響，對于治理中的制度、程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等重視程度不夠，致使全過程人民民主的制度效能難以落到實(shí)處。在化解基層治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的新情況時，基層黨政部門依然習(xí)慣性沿用傳統(tǒng)管理思維和方式來應(yīng)對，不能從自身治理理念及體制機(jī)制上做出變革，甚至在某種程度上反而在強(qiáng)化傳統(tǒng)管理模式，認(rèn)為傳統(tǒng)管理模式更加高效。新的治理理念和治理方式更多的被基層黨政部門視為一種純粹策略性的工具選擇，其治理變革缺乏內(nèi)在的動力機(jī)制和外在的保障機(jī)制，這無疑與全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化的要求背道而馳。

（二）在全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化過程中，共建共治共享主體“缺位”現(xiàn)象依舊比較突出

與黨政部門積極進(jìn)行基層治理截然不同的是，基層群眾參與治理的積極性普遍不高，對于自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我規(guī)范的意識并不強(qiáng)烈，缺乏主動參與和建設(shè)的意愿。在中國傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中，基層群眾的主要精力是放在生產(chǎn)生活方面，認(rèn)為治理都是政府的事情，普通老百姓被動地接受管理和服務(wù)就可以。實(shí)踐中能夠參與治理的多以老年人為主，年輕人因為上班、外出務(wù)工等原因，能夠參與的較少。除受傳統(tǒng)觀念影響以外，基層群眾對現(xiàn)代治理理論和實(shí)踐經(jīng)驗的缺乏，也讓他們面對新的治理模式時，表現(xiàn)出無所適從。很多情況下，基層群眾可能并不清楚快捷參與基層治理的方式方法，參與機(jī)制不夠透明、不夠便利，就很難積極投身其中。與此同時，由于基層黨政部門在實(shí)踐中依然存在一些負(fù)面現(xiàn)象，如形式主義、官僚主義等，導(dǎo)致群眾認(rèn)為參與不僅沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而浪費(fèi)自己大量時間和精力，在某種程度上也會影響到基層群眾的參與積極性。

（三）在全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化過程中，多元主體協(xié)商和科學(xué)決策能力有待提升

在基層治理過程中，政府作為主導(dǎo)者擁有較為完善的組織保障體系和資源調(diào)配能力，占據(jù)決策優(yōu)勢和話語權(quán)。與黨政部門相比，其他參與主體相比往往處于不對等的地位。雖然治理的本質(zhì)要求多元主體之間進(jìn)行平等協(xié)商，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的過程中也要求尊重人民群眾的主體地位，但在實(shí)踐中真正地位平等的協(xié)商很難達(dá)到。社會組織、企業(yè)等市場主體在基層治理中扮演著重要角色，他們通常具有較為靈活的組織形式和創(chuàng)新能力，但在參與治理時可能面臨資源有限、影響力不足等挑戰(zhàn)。這限制了他們在基層治理中發(fā)揮更大作用的可能性?；鶎尤罕娮鳛槊裰鲄⑴c的主體，雖然數(shù)量龐大、意愿強(qiáng)烈，但由于個體差異、信息不對稱等原因，他們的參與方式和效果往往也不盡如人意。與此同時，基層事務(wù)公開流于形式，公示方式方法陳舊，公示內(nèi)容簡單抽象，導(dǎo)致群眾無法讀懂整個決策結(jié)果，反而增加群眾的疑慮，監(jiān)督流于形式。都在一定程度上導(dǎo)致政府與社會之間的信息、決策等不對稱性，影響政策落實(shí)與效果檢驗。

（四）在全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化過程中，基層治理范圍和渠道亟須進(jìn)一步擴(kuò)展

基層群眾主要通過村民自治或者居民自治來參與基層治理事務(wù)。在村民委員會或者居民委員會范圍內(nèi)，廣大群眾享有法律保障的自治權(quán)。但是在基層民主實(shí)踐過程中，特別是在老齡化比較嚴(yán)重的農(nóng)村（社區(qū)），許多地區(qū)的基層群眾自治往往更多體現(xiàn)在選舉或會議召開等民主形式層面，實(shí)質(zhì)性的協(xié)商及民主決策、民主監(jiān)督的情況愈發(fā)罕見，導(dǎo)致基層群眾參與治理的范圍不斷收縮?；鶎尤罕娮灾蔚姆秶苎?、地域、人情世故等因素影響不斷收縮。中國自古以家庭為中心、注重相互信任和情感紐帶、注重禮尚往來和社會聲譽(yù)等人情社會的傳統(tǒng)，往往會在基層治理實(shí)踐中表現(xiàn)出村民小隊比村委會更適合群眾溝通、居民樓或居住單元比小區(qū)居委會更適合群眾一致做決定的現(xiàn)象。這也就意味著，群眾在基層治理實(shí)踐中參與的范圍越窄，參與的話題與自身利益越相關(guān)，最終群眾愿意參與的積極性反倒越高，反之超出一定范圍，人情越疏遠(yuǎn)、利益越淡化，群眾的積極性就會逐漸降低。即便是在群眾愿意參與的治理范圍之內(nèi)，真正大概率依靠群眾自身做的有效決策也更多集中于各類興趣化組織、協(xié)會等方面。一旦涉及大范圍的利益分配調(diào)整等基層治理事務(wù)，在做決策、實(shí)施管理和監(jiān)督等方面又表現(xiàn)出習(xí)慣性“失聲”。

三、全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化的路徑

全過程人民民主的性質(zhì)和特點(diǎn)決定，全過程人民民主是破解當(dāng)前基層治理難題的關(guān)鍵所在。目前，中央層面的治理效果已經(jīng)具有較為明顯的現(xiàn)代化傾向，無論是在頂層設(shè)計的系統(tǒng)集成優(yōu)化，還是重點(diǎn)領(lǐng)域的改革深入推進(jìn)，都取得了比較明顯的進(jìn)展?？v觀近十年全面深化改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的難點(diǎn)和堵點(diǎn)依然在基層?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的相對滯后，不僅會制約中央層面國家治理現(xiàn)代化的整體部署，也會影響地方發(fā)展的長治久安。將全過程人民民主貫徹到基層治理的全過程和各方面，能夠充分調(diào)動基層群眾參與治理的積極性和主動性，最大限度激發(fā)基層群眾參與治理的內(nèi)生動力。

（一）以全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化，必須不斷優(yōu)化基層政府角色定位

民主的本質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，因此以全過程人民民主賦能基層治理就需要不斷轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，根據(jù)新形勢下基層治理的需求而合理定位政府角色。第一，政府要加強(qiáng)基層治理隊伍建設(shè)，提升自身專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)能力。通過加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，提高治理人員的政策水平、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)意識；通過信息化建設(shè)，提高工作人員運(yùn)用現(xiàn)代科技手段提高工作效率和質(zhì)量，打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的基層治理隊伍，為基層治理現(xiàn)代化提供有力的人才保障。第二，政府要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，妥善處理基層治理中各主體之間的關(guān)系和矛盾。通過加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，平衡各方利益，化解矛盾和沖突，促進(jìn)基層社會的和諧穩(wěn)定；通過加強(qiáng)對基層治理工作的監(jiān)督和評估，確保治理工作符合法律法規(guī)和政策要求。第三，通過加強(qiáng)法治保障落實(shí)和執(zhí)法監(jiān)督制度來保障基層治理的規(guī)范性和有效性。法治是基層治理的基石，其落實(shí)程度直接影響到基層治理的規(guī)范性和有效性。因此，法律法規(guī)是保障基層多元主體協(xié)商和決策順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)。要加強(qiáng)法治保障落實(shí)，需要完善相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，為基層治理提供有力的法治保障；同時，加大執(zhí)法力度和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，確保法律法規(guī)在基層得到嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）以全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化，必須調(diào)動基層共建共治共享主體的積極性

不斷推動基層治理工作取得新成效自然離不開宣傳教育、機(jī)制建設(shè)、政策支持以及法治保障等多方面的努力。第一，通過宣傳教育和參與機(jī)制的健全來激發(fā)居民的參與意愿。群眾是基層治理的主體力量，應(yīng)充分激發(fā)其參與活力。通過宣傳教育、組織活動等方式，增強(qiáng)居民的參與意識和能力；同時，建立健全的參與機(jī)制，為居民提供多樣化的參與渠道和方式，讓居民能夠真正參與到基層治理中來。第二 ，通過加大政策支持力度和社會組織能力建設(shè)來激發(fā)社會組織的活力，需要加大政策支持力度，提供必要的資源和條件；同時，加強(qiáng)社會組織的能力建設(shè)，提高其專業(yè)化、規(guī)范化水平，引導(dǎo)其積極參與基層治理。第三，通過加強(qiáng)黨員教育管理和健全黨員參與機(jī)制來帶動黨員的先鋒模范作用。加強(qiáng)黨員的教育和管理，提高其政治素質(zhì)和治理能力；建立健全的黨員參與機(jī)制，引導(dǎo)黨員積極參與基層治理工作，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（三）以全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化，必須提升多元主體協(xié)商和科學(xué)決策能力

只有做到統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，才能有效提升基層治理的效能和水平。第一，決策流程規(guī)范化。決策流程的規(guī)范化是提升決策質(zhì)量的重要保障。應(yīng)制定詳細(xì)的決策流程和規(guī)則，明確各環(huán)節(jié)的職責(zé)和要求，確保決策過程的合法性和合理性。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對決策流程的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和決策失誤。第二，信息公開透明化。信息公開透明是增強(qiáng)基層治理公信力的基礎(chǔ)。應(yīng)建立健全信息公開制度，及時公開協(xié)商和決策的相關(guān)信息，包括協(xié)商議題、參與主體、決策依據(jù)等。同時，還應(yīng)加強(qiáng)信息發(fā)布的規(guī)范性，確保信息的真實(shí)性和完整性。第三，監(jiān)督與反饋機(jī)制。建立健全監(jiān)督與反饋機(jī)制是確保協(xié)商和決策質(zhì)量的重要保障。應(yīng)加強(qiáng)對協(xié)商和決策過程的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。同時，建立健全有效的反饋機(jī)制，及時處理來自各方意見建議，不斷優(yōu)化和完善協(xié)商和決策過程。

（四）以全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化，必須拓展基層治理范圍和渠道

為增強(qiáng)協(xié)商的廣泛性和有效性，應(yīng)不斷拓展協(xié)商渠道、完善相關(guān)制度體系，確保各方意見能夠及時、準(zhǔn)確地傳達(dá)和反饋。第一，加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)。搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）立法聯(lián)系活動站和社區(qū)信息采集點(diǎn)，配備立法聯(lián)絡(luò)員、信息采集員隊伍，建設(shè)立法聯(lián)系單位。將傾聽民聲民意觸及到基層，將公眾參與引入立法過程，最終匯聚成人人參與立法的人民民主力量。第二，引入社會多元力量參與。社會多元力量的參與可以為基層治理注入新的活力和動力。應(yīng)積極引導(dǎo)和鼓勵社會組織、企事業(yè)單位等參與基層治理工作，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。同時，建立與社會力量的合作機(jī)制，共同推動基層治理的發(fā)展。第三，拓寬群眾意見征集渠道。通過建立線上線下相結(jié)合的反饋平臺、定期舉行聽證會和座談會、設(shè)立社區(qū)意見箱和聯(lián)絡(luò)員制度、推廣移動政務(wù)服務(wù)APP以及加強(qiáng)宣傳和教育等方式逐漸拓寬群眾意見征集渠道，政府能夠更直接、更廣泛地聽取群眾的意見和建議，從而更加精準(zhǔn)地把握基層的實(shí)際情況和需求，制定出更符合實(shí)際、更貼近民心的政策和措施。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：中共石嘴山市委黨校）