摘要：宅基地制度改革是推動鄉(xiāng)村振興和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重要抓手和引擎，科學(xué)、系統(tǒng)地評估宅基地改革試點(diǎn)成效，對于優(yōu)化完善政策、深入推進(jìn)改革具有重要意義。以江蘇省昆山市為例，在實(shí)地獲取各類宅基地改革資料、多層次開展半結(jié)構(gòu)訪談的基礎(chǔ)上，選擇S-CAD方法評估宅基地改革試點(diǎn)成效，基于政府視角，對宅基地改革政策的受眾、工具、邏輯、因果開展一致性、充要性、依賴性分析。結(jié)果表明，昆山市宅基地改革工作邏輯思維清晰，改革舉措和預(yù)期目標(biāo)一致性較強(qiáng)；設(shè)計(jì)科學(xué)合理，每項(xiàng)改革舉措均發(fā)揮支撐作用；匯聚改革合力，并形成各方利益主體共同推動改革的良好局面，取得了預(yù)期成效，并形成了宅基地改革的“昆山樣本”。根據(jù)評估結(jié)果，凝練出宅基地改革中找準(zhǔn)改革方向、堅(jiān)持因地制宜、尊重農(nóng)戶意愿、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)等經(jīng)驗(yàn)啟示，以期為其他內(nèi)類地區(qū)開展宅基地改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：宅基地；改革；S-CAD；評估；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；經(jīng)驗(yàn)啟示；昆山

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-1302（2024）11-0273-05

理順農(nóng)村土地關(guān)系，是促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手［1］；盤活農(nóng)村閑置宅基地，是推動鄉(xiāng)村振興的重要引擎［2］。一方面，許多農(nóng)村居民進(jìn)城買房或向集中安置小區(qū)動遷，農(nóng)村出現(xiàn)較多閑置農(nóng)房和閑置宅基地［3］；另一方面，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文化康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)，緊缺配套建設(shè)用地，兩者矛盾非常突出。目前，我國城鎮(zhèn)化率突破65%，且仍在不斷推進(jìn)，農(nóng)村常住人口逐年減少，但宅基地用地規(guī)模居高不下，土地利用粗放浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地制度是我國特殊國情下的一項(xiàng)獨(dú)有制度設(shè)計(jì)［4］。近年來，中央農(nóng)村會議、中央一號文件等重要文件和會議均強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，并特別突出宅基地“三權(quán)分置”、自愿有償退出、有償使用、改革試點(diǎn)、確權(quán)登記等工作。社會各界對農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)注更加強(qiáng)烈，研究也更深入，思路也更加開放［5-7］。近十幾年以來，我國各地區(qū)從未停止過探索宅基地改革，紛紛選擇多個試點(diǎn)探索宅基地制度改革的有效實(shí)現(xiàn)路徑，形成了各具特色的做法和經(jīng)驗(yàn)［8］?？茖W(xué)系統(tǒng)地評估宅基地改革試點(diǎn)成效，對于優(yōu)化完善政策、深入推進(jìn)改革具有重要意義。盡管眾多學(xué)者在農(nóng)村宅基地研究領(lǐng)域取得了豐碩的研究成果，但由于宅基地制度改革是深化農(nóng)村改革的一個深水區(qū)，因此仍然存在相對涉足較少的研究地帶。如現(xiàn)有研究中較少見到對宅基地改革試點(diǎn)成效開展評估的研究，在一些有限的相關(guān)研究中，側(cè)重于簡單的宏觀比較或具體的案例分析，僅有個別學(xué)者基于科學(xué)系統(tǒng)的政策評估工具開展宅基地改革成效評估研究［9-10］，并進(jìn)行開拓性探索，宅基地改革成效評估相關(guān)研究尚需要進(jìn)一步引向深入。我國幅員遼闊，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況迥異。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源更加緊缺，農(nóng)村人口就業(yè)具有本地化、非農(nóng)化特征，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位［11］，農(nóng)民更有意愿盤活閑置宅基地進(jìn)而獲得資產(chǎn)性收入［12］。如何有效利用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的條件優(yōu)勢，破解農(nóng)村土地資源利用不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等難題，非常值得研究與思考。本研究基于對江蘇省昆山市的調(diào)研，引入S-CAD方法作為政策評估工具，開展宅基地改革成效評估研究，凝練改革探索的經(jīng)驗(yàn)啟示，旨在為激活鄉(xiāng)村資源要素、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供借鑒。

1 方法選擇與數(shù)據(jù)來源

1.1 方法選擇

目前主流的政策評估方法分為兩大學(xué)派，分別是漸進(jìn)派和理性派。S-CAD方法最早是由梁鶴年提出的［13］一種政策效果評估方法，該方法吸收上述兩大學(xué)派的優(yōu)點(diǎn)，為政策評估工作建立邏輯體系和思維框架，并得到迅速推廣應(yīng)用［9］。目前，S-CAD方法已被應(yīng)用于信息管理、土地管理、PPP模式、農(nóng)村改革等政策評估［10］。因此，本研究選擇S-CAD方法評估宅基地制度改革試點(diǎn)成效。

S-CAD方法站在主導(dǎo)主體的立場，對政策的受眾、工具、邏輯、因果開展一致性、充要性、依賴性分析。第一，農(nóng)村改革涉及政府部門、村集體、農(nóng)戶等多方主體利益，每個主體的關(guān)注視角和立場存在分歧，因此首先須要確定主導(dǎo)觀點(diǎn)方，即從哪一方的立場出發(fā)進(jìn)行評估。第二，從主導(dǎo)觀點(diǎn)方的視角提煉開展改革試點(diǎn)工作的立場、目標(biāo)、策略、預(yù)期等政策要素。第三，開展政策實(shí)施前的一階段評估，分析其一致性、充要性、依賴性。第四，開展政策實(shí)施后的二階段評估，根據(jù)改革試點(diǎn)實(shí)施后的調(diào)研資料分析改革成效。第五，對比改革試點(diǎn)前后的評估結(jié)果，總結(jié)出改革的經(jīng)驗(yàn)啟示。

1.2 研究區(qū)域概況

江蘇省不僅是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，還是農(nóng)業(yè)大?。?4］，近年來農(nóng)村改革工作十分活躍。昆山市位于江蘇省東南部，是我國最富庶的地區(qū)之一，連續(xù)18年經(jīng)濟(jì)總量位于全國百強(qiáng)縣之首，2022年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）突破5 000億元。工業(yè)增加值占GDP的52.2%，已發(fā)展到工業(yè)化中后期階段。一般公共預(yù)算收入430億元，位居全省第一。居民人均可支配收入70 269元，位居全省縣級市第二。農(nóng)村居民人均可支配收入44 583元，位居全省縣級市第二，高出全省平均水平56.5%、全國平均水平121.4%，城鄉(xiāng)居民收入比為1.80 ∶1，是全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小、農(nóng)民收入最高的城市之一。2019年以來，昆山市分別入選國家級和江蘇省宅基地改革試點(diǎn)［15］。與欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，昆山市宅基地改革形成的機(jī)制、制度、模式、經(jīng)驗(yàn)可為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地改革提供參考借鑒，相關(guān)做法可先行在我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣復(fù)制，繼而在更大范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。

1.3 數(shù)據(jù)來源

筆者所在課題組先后多次前往昆山市調(diào)研宅基地改革試驗(yàn)相關(guān)的政策文件、實(shí)施方案、工作總結(jié)、宣傳報(bào)道等資料，對政府部門管理人員、村干部、農(nóng)戶進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談和座談會交流。

2 應(yīng)用S-CAD方法評估昆山市宅基地改革成效

2.1 提煉政策要素

本研究以昆山市宅基地制度改革試點(diǎn)為評估對象，相關(guān)改革試點(diǎn)政策由昆山市自主探索制定實(shí)施，因此將主導(dǎo)觀點(diǎn)方設(shè)定為昆山市政府。

根據(jù)S-CAD方法的邏輯框架，提煉出昆山市宅基地改革的立場、目的、措施、預(yù)期結(jié)果等政策要素（圖1）。在昆山市政府的主導(dǎo)觀點(diǎn)下，基于保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益（V1）、加強(qiáng)農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用（V2）的立場，以實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”（G1、G2、G3）為目標(biāo)，通過認(rèn)定宅基地資格權(quán)（S1）、構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系（S2）、完善宅基地所有權(quán)行使機(jī)制（S3）、多元化盤活利用（S4）、賦予金融功能（S5）、宅基地退出（S6）、改革利益共享（S7）等措施，旨在為鄉(xiāng)村振興提供新動能（ER1）、形成可推廣復(fù)制的改革成果（ER2）。

以昆山市為例，圍繞宅基地改革重點(diǎn)開展7個方面的改革探索。一是探尋保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的路徑。推進(jìn)宅基地資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制定工作，以戶為單位認(rèn)定宅基地資格權(quán)。通過支持農(nóng)民房屋翻建、規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民公寓和集中住宅小區(qū)、貨幣安置補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，保障農(nóng)民住房需求。二是構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式細(xì)分為出租、入股聯(lián)營、繼承、互換、轉(zhuǎn)讓等，確定各類轉(zhuǎn)讓方式的條件和程序，拓展江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易功能，提升宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和合法性。三是完善宅基地所有權(quán)行使機(jī)制。將宅基地所有權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織［16］，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使宅基地所有權(quán)。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立宅基地議事會，在村級宅基地管理工作中行使研究討論、調(diào)解矛盾等功能。四是探索宅基地盤活利用機(jī)制。以推進(jìn)昆山市錦淀周一體化和“兩湖兩線”跨域示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，依托閑置宅基地資源和鄉(xiāng)村獨(dú)特的自然和人文環(huán)境，發(fā)展“吃、游、住、娛、購、健”功能于一體的鄉(xiāng)村特色綜合體，積極發(fā)展其他新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。五是拓展宅基地使用權(quán)的金融功能。通過對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)放交易鑒證書，引導(dǎo)金融部門開發(fā)宅基地信貸業(yè)務(wù)，拓寬宅基地的融資通道。探索宅基地抵押物處置機(jī)制，建立宅基地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，降低抵押風(fēng)險(xiǎn)。六是摸索宅基地退出的有效路徑。在實(shí)行分區(qū)最低定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，在各方自愿的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法、有償收儲農(nóng)民閑置宅基地，相關(guān)利益方共同討論商定宅基地退出條件。探索多元化的宅基地退出補(bǔ)償方式，如資金、城市或農(nóng)村住房、股份、社保、就業(yè)安置等。七是探索宅基地盤活利用的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。探索宅基地有償使用，將宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分為農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，前者歸農(nóng)戶所有，后者由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶共同分配，重點(diǎn)用于宅基地退出、閑置宅基地盤活利用、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)發(fā)展等。

2.2 一階段評估

2.2.1 一致性分析

在昆山市宅基地改革工作中，各政策要素之間有較強(qiáng)的邏輯關(guān)系。通過宅基地資格權(quán)認(rèn)定，有助于保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，從而保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益，形成能推廣、可復(fù)制的改革成果。通過構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，可以促進(jìn)放活宅基地使用權(quán)，保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益、加強(qiáng)農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用，為鄉(xiāng)村振興提供新動能。通過完善宅基地所有權(quán)行使機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)民維護(hù)宅基地權(quán)益的組織保障，進(jìn)而直接顯化村集體的宅基地所有權(quán)，形成改革成果。探索宅基地盤活利用機(jī)制，可以促進(jìn)農(nóng)村土地的高效利用，放活經(jīng)營主體的宅基地使用權(quán)，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源支撐。拓展宅基地使用權(quán)的金融功能，有助于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和土地集約化利用，豐富宅基地使用權(quán)的利用方式，推動鄉(xiāng)村振興并形成改革成果。摸索宅基地退出的有效路徑，可以使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)村土地高效利用提供契機(jī)，農(nóng)戶宅基地資格權(quán)未受到影響、使用權(quán)得以放活，與鄉(xiāng)村振興和改革成果有一致性關(guān)系。探索宅基地盤活利用的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，是維護(hù)農(nóng)民和村集體宅基地權(quán)益的落腳點(diǎn)，是宅基地“三權(quán)”（G1、G2、G3）共同作用下的成果，是鄉(xiāng)村振興和改革成果的一致目標(biāo)。

2.2.2 充要性分析

昆山市宅基地改革過程中選擇各政策要素的理由均是充分必要的，任意刪除其中之一均不能順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。在改革立場方面，保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益（V1）和加強(qiáng)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用（V2）是宅基地改革的基本出發(fā)點(diǎn)，是昆山市政府作為政策主導(dǎo)方行使管理職責(zé)的落腳點(diǎn)，宅基地改革涉及多方主體利益，V1主要考慮作為宅基地資格權(quán)方農(nóng)民的立場，V2則兼顧作為宅基地所有權(quán)方（村集體）、使用權(quán)方（經(jīng)營者）、管理者（政府）的立場。在改革目的方面，宅基地“三權(quán)分置”是國家農(nóng)村“三塊地”改革的另一重大制度創(chuàng)新，落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)是宅基地改革探索的頂層政策設(shè)計(jì)目標(biāo)，其中G1是宅基地制度的基礎(chǔ)和前提，G2是宅基地改革的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)，關(guān)乎農(nóng)戶的切身利益，G3是宅基地改革的突破口和抓手，三者有機(jī)聯(lián)系、缺一不可。在改革舉措方面，S1～S7是為了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的細(xì)化手段，每項(xiàng)改革舉措均具有精準(zhǔn)和具體的改革目標(biāo)指向，對實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)有不可或缺的支撐作用，以宅基地退出為例，如果不采取改革措施，就會導(dǎo)致一部分宅基地仍然延續(xù)無序、閑置狀態(tài)，農(nóng)村土地得不到節(jié)約集約利用，農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而無法促進(jìn)鄉(xiāng)村振興并取得改革成果。在預(yù)期結(jié)果方面，ER1體現(xiàn)了宅基地改革的現(xiàn)實(shí)作用，可以提供鄉(xiāng)村發(fā)展動能、推動鄉(xiāng)村振興；ER2體現(xiàn)了宅基地改革的示范作用，可以形成制度性成果，更大范圍地推廣應(yīng)用。

2.2.3 依賴性分析

宅基地改革工作依賴于政府部門、村集體、農(nóng)戶、社會資本等各方利益群體的共同推動。其中，上級政府部門是昆山市宅基地改革的監(jiān)督管理方和政策指導(dǎo)方，近年來中央一號文件和江蘇省委一號文件均多次鼓勵推動宅基地改革探索，昆山市相關(guān)改革在未突破宅基地管理“底線”和“紅線”的情況下，得到了上級政府部門的支持和肯定。昆山市政府是此項(xiàng)改革的主導(dǎo)方，昆山市具有很好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)，迫切期望通過宅基地改革盤活農(nóng)村閑置土地，進(jìn)而推動城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。農(nóng)戶、村集體分別作為宅基地的資格權(quán)方和所有權(quán)方，通過宅基地改革獲得宅基地盤活利用的自主經(jīng)營收益、入股分紅收益、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利、村莊美化提升等利益，具有支持宅基地改革的內(nèi)在驅(qū)動力。社會資本被引入成為盤活閑置宅基地的使用權(quán)方，將資本、建設(shè)、經(jīng)營、人才等優(yōu)勢與宅基地改革相融合，獲得宅基地的經(jīng)營收益，是推動宅基地改革的外部力量。各級政府部門、村集體、農(nóng)戶、社會資本等多方主體形成利益共同體，合力推動宅基地改革探索。

2.3 二階段評估

2.3.1 激活了沉睡資源

改革試驗(yàn)以來，昆山市盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房1 300余宗，其中第三方開發(fā)民宿、農(nóng)家樂等經(jīng)營利用260余宗，2022年以來退出宅基地645宗，并通過置換商品房或給予貨幣補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｕ狭送顺鲛r(nóng)民的居住權(quán)益。探索完成了全國首筆“區(qū)塊鏈+閑置住宅”交易，并試點(diǎn)開展宅基地互換、宅基地轉(zhuǎn)讓，進(jìn)一步放活了宅基地權(quán)能，釋放了宅基地財(cái)產(chǎn)紅利。積極盤活鄉(xiāng)村閑置宅基地，涌現(xiàn)出金華村菁華民宿、祁浜村“年代秀”、淀山湖鎮(zhèn)“拾柒·隱”等一批精品民宿，打造出周莊鎮(zhèn)和尚明甸村鄉(xiāng)村特色綜合體。通過宅基地制度改革，使農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房活起來、流起來、順起來，鄉(xiāng)村資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金有了穩(wěn)定的通道。

2.3.2 實(shí)現(xiàn)了利益共享

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為此項(xiàng)改革的重要利益方，按一定標(biāo)準(zhǔn)收取宅基地管理費(fèi)用，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有宅基地增值收益。按照“取之于民，用之于民”的原則，收取的費(fèi)用重點(diǎn)用于宅基地退出、閑置宅基地盤活利用、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)發(fā)展等，進(jìn)而保障農(nóng)戶利益。

2.3.3 創(chuàng)新了盤活模式

依托各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的實(shí)際情況，探索不同路徑的宅基地盤活模式，形成了農(nóng)宅合作社、村集體主導(dǎo)開發(fā)、村企合作聯(lián)建、以房解困、鄉(xiāng)村特色綜合體等一批宅基地盤活利用模式，為全面盤活利用農(nóng)村閑置宅基地資源打好樣板。

2.3.4 構(gòu)建了制度體系

構(gòu)建宅基地改革“1+9+X”的政策體系。強(qiáng)化對改革各項(xiàng)環(huán)節(jié)的指導(dǎo)，并保障各項(xiàng)改革工作規(guī)范推進(jìn)，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)改革在基層的可操作、可推廣、可持續(xù)。

2.3.5 形成了“昆山樣本”

昆山市在多個村開展閑置宅基地盤活利用試點(diǎn)并取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全市層面上開展改革成果推廣應(yīng)用工作，產(chǎn)生一批典型模式、典型經(jīng)驗(yàn)和特色亮點(diǎn)，形成閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用的“昆山樣本”，并成功入選2022年全國農(nóng)村宅基地改革與管理優(yōu)秀典型案例。

2.4 評估結(jié)論

本研究利用S-CAD方法對昆山市宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)昆山市宅基地改革試點(diǎn)工作邏輯思維清晰，改革舉措和預(yù)期目標(biāo)任務(wù)具有較強(qiáng)的一致性；設(shè)計(jì)科學(xué)合理，每項(xiàng)改革舉措都能發(fā)揮不可或缺的支撐作用；匯聚改革合力，形成了上級政府部門、昆山市政府、村集體、農(nóng)戶等各方利益主體共同驅(qū)動改革的良好局面；取得預(yù)期成效，激活了閑置宅基地“沉睡資源”，并形成宅基地改革的“昆山樣本”。

然而，囿于國家對于宅基地管理的法律法規(guī)限制，因設(shè)置了極為嚴(yán)格的“底線”和“紅線”，昆山市宅基地改革在一定程度上是在法律法規(guī)框架下推進(jìn)的相對保守型改革，想要取得更具突破性的改革成果，還需要取得上級政府部門的進(jìn)一步改革授權(quán)。

3 昆山市宅基地改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 找準(zhǔn)改革方向

解決宅基地閑置問題的根本途徑和最終方向是宅基地流轉(zhuǎn)的市場化、自由化，但囿于我國的特殊國情和激進(jìn)改革蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)，仍應(yīng)采取分階段、分層次、分區(qū)域的方式推進(jìn)改革。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地治理體系改革和創(chuàng)新的重點(diǎn)和突破口包括4點(diǎn)：一是探索放活農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，使閑置宅基地得到有效盤活利用，同時保障農(nóng)戶資格權(quán)；二是宅基地有償退出，使宅基地合理開發(fā)配置；三是宅基地有償使用，使宅基地供給與需求更加合理匹配；四是宅基地權(quán)能拓展，適度打破宅基地管理的封閉性。

3.2 堅(jiān)持因地制宜

在宅基地改革工作中，不能拘泥于統(tǒng)一形式，要因地制宜、立足優(yōu)勢，探索出多元化的宅基地及農(nóng)房盤活路徑。例如，在尚明甸村的宅基地盤活案例中，該村依托豐富的閑置集體建設(shè)用地資源和優(yōu)越的交通區(qū)位條件，借助昆山市打造國家科創(chuàng)中心的契機(jī)，引入高端企業(yè)下鄉(xiāng)發(fā)展科創(chuàng)經(jīng)濟(jì)，繼而盤活更多的閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)配套業(yè)態(tài)，打造鄉(xiāng)村特色綜合體，走出一條“鄉(xiāng)村+科創(chuàng)”“創(chuàng)業(yè)+生活”的鄉(xiāng)村振興新路徑。再如在紅星村案例中，該村緊鄰上海市，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，具有開發(fā)樂營國際營地、紅星黃桃基地等農(nóng)文旅項(xiàng)目的基礎(chǔ)，因此選擇利用閑置宅基地發(fā)展“拾柒·隱”精品民宿，契合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)輕奢度假的消費(fèi)理念，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)文旅融合發(fā)展。

3.3 尊重農(nóng)戶意愿

宅基地改革中的資格權(quán)實(shí)現(xiàn)、盤活利用方式、產(chǎn)業(yè)選擇、收益分配等環(huán)節(jié)，都與農(nóng)戶的切身利益息息相關(guān)，因此改革涉及利益調(diào)整問題，必然會面臨巨大的阻力。妥善解決好這些問題的辦法就是將問題交給農(nóng)戶，讓農(nóng)戶在政策框架內(nèi)協(xié)商解決。昆山市在宅基地改革過程中，注重樹立農(nóng)戶在宅基地管理過程中的主體意識，建立政府監(jiān)管和村民自治相結(jié)合的宅基地管理體系，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分行使宅基地所有權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，將宅基地管理納入村規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理與農(nóng)戶普遍利益相協(xié)調(diào)，激發(fā)農(nóng)戶參與改革的內(nèi)生動力。

3.4 強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控

農(nóng)戶因失去宅基地的風(fēng)險(xiǎn)而對宅基地改革有所顧慮，但因循守舊則會使宅基地閑置浪費(fèi)等問題持續(xù)深化，因此風(fēng)險(xiǎn)防控與深化改革需要協(xié)同推進(jìn)。昆山市宅基地改革主要采取以下風(fēng)險(xiǎn)防控措施：一是建立全市農(nóng)村宅基地改革和管理聯(lián)席會議制度，明確重大政策需經(jīng)過“三征詢?nèi)龑徸h”流程，經(jīng)全面討論后方可出臺；二是邀請第三方對宅基地資格認(rèn)定等具有重大社會影響的政策開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，梳理政策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，減少可能引發(fā)的社會矛盾；三是化解歷史遺留問題，妥善處理好宅基地信訪工作，積極做好政策解釋，解決宅基地管理中存在的難點(diǎn)問題。

3.5 發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

宅基地改革政策性強(qiáng)、涉及面廣，必須運(yùn)用系統(tǒng)工程思維、整合各方資源，突破既有的體制機(jī)制障礙。昆山市在制定宅基地改革政策時“瞻前顧后”，做到了“三個結(jié)合”，形成政策集成效應(yīng)，從而確保改革順利推進(jìn)。一是與人居環(huán)境整治、宜居鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)戶全面發(fā)展。二是與打造昆山市兩岸產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)相結(jié)合，創(chuàng)造便利條件，支持鼓勵臺灣地區(qū)投資者參與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。三是與長三角地區(qū)一體化戰(zhàn)略相結(jié)合，發(fā)揮臨滬區(qū)位優(yōu)勢，對接服務(wù)上海市，打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)旅結(jié)合項(xiàng)目，全面激發(fā)宅基地改革的整體效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

［1］顧向一，劉永強(qiáng). 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地托管制度的困境與法律對策［J］. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2023，51（3）：241-246.

［2］朱方林，朱大威. 我國農(nóng)村宅基地制度改革：阻點(diǎn)問題、實(shí)踐探索、路徑創(chuàng)新［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2023（8）：95-97.

［3］周曉明，程培堽. 農(nóng)村基層組織“政經(jīng)分開”的蘇州模式實(shí)踐與理論思考［J］. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2023，51（14）：250-256.

［4］王俊龍，郭貫成. 1949年以來中國宅基地制度變遷的歷史演變、基本邏輯與展望［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2022，43（3）：88-96.

［5］楊慶媛，陳鴻基，蘇康傳，等. 中國農(nóng)村宅基地資產(chǎn)化研究進(jìn)展與展望［J］. 中國土地科學(xué)，2022，36（7）：116-126.

［6］陳廣華，李鳳興. 三權(quán)分置視角下外嫁女宅基地使用權(quán)繼承問題研究［J］. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2020，48（6）：283-289.

［7］賀林波，譚 果. 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與資源配置效率：基于湖南省的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)［J］. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2022，50（7）：234-241.

［8］曲 頌，仲鷺勍，郭君平. 宅基地制度改革的關(guān)鍵問題：實(shí)踐解析與理論探釋［J］. 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2022（12）：73-89.

［9］王志鋒，徐曉明，戰(zhàn)昶威. 我國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)評估：基于義烏市與宜城市對比研究的視角［J］. 南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021（1）：33-42.

［10］劉潤秋，黃志兵. 基于S-CAD方法的宅基地退出試點(diǎn)政策評估：以成都市為例［J］. 四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021（5）：138-147.

［11］韓 君，高瀛璐. 中國省域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)測算［J］. 數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2022，39（4）：45-66.

［12］朱方林，朱大威. 基于有序Logistic模型的宅基地使用權(quán)充分放活態(tài)度［J］. 江蘇農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2021，37（5）：1327-1332.

［13］梁鶴年. 政策規(guī)劃與評估方法［M］. 丁進(jìn)鋒，譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：25-26.

［14］李欣澤，宋冠呈，朱方林，等. 江蘇省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興：典型案例、現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)路徑［J］. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2023，51（24）：229-233.

［15］朱方林，朱大威. 江蘇省盤活利用閑置宅基地的典型模式與實(shí)現(xiàn)路徑［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2021（11）：102-104.

［16］吳 迪，陳耀東，龔 淋. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度構(gòu)建研究：基于宅基地“三權(quán)分置”的改革視角［J］. 天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2021（5）：82-87.