［摘 要］隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，地方政府的債務規(guī)模迅猛擴大，導致地方政府面臨著巨大的償債壓力和債務風險，為地方經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來了極大的挑戰(zhàn)，甚至會對金融體系和經(jīng)濟局帶來系統(tǒng)性風險。為此，本文通過對地方政府債務風險的成因及現(xiàn)狀的分析，提出了深化財政體制改革、強化債務風險監(jiān)管、加快融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、遏制隱性債務增量、建立健全償債機制等一系列防范措施和建議，可為地方政府化解債務風險提供參考依據(jù)和應對措施，確保將地方政府債務規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)，有效防范化解債務風險，促進地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］新常態(tài)；地方政府；債務風險

［中圖分類號］F20 文獻標志碼：A

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，改革進入深水區(qū)，地方經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟增速放緩，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，財政收支矛盾日益凸顯，地方政府性債務累積的潛在風險進一步增加。在新發(fā)展階段，正確認識和妥善化解地方政府債務風險是“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的要求，也是維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。

1 我國地方政府債務風險的概念及成因

地方政府債務風險是指地方政府承擔債務但無能力按期還本付息的可能性以及相應產(chǎn)生的后果，即面臨償還債務能力受限或債務違約的潛在風險，若地方政府無法按時償還本金和利息，或者發(fā)生債務違約，就會出現(xiàn)債務風險。如導致政府財政不能正常運轉(zhuǎn)，拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進行公用事業(yè)投入等［1］。地方政府債務風險的具體表現(xiàn)為財政收入不足以支持債務償還、債務融資成本提高、債務償還周期過長、隱性債務增加、土地財政收入下滑等情況，這些因素可能對地方政府的財政穩(wěn)定性和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響，甚至造成系統(tǒng)性金融風險。地方政府債務風險的成因主要有以下幾點：一是地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等。自1994年分稅制改革以來，中央政府將一部分事權(quán)下放給地方政府，要求其負責轄區(qū)內(nèi)的民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務設(shè)施等職責，地方政府的財政支出逐年增加。與此同時，受財權(quán)上移的影響，地方財政收入明顯減少［2］，無法滿足日益增長的建設(shè)資金需求，導致地方財政的收支缺口增大。二是地方融資平臺債務規(guī)模不斷擴大。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)的資金需求與日俱增，為了彌補資金缺口，地方政府不得不依靠融資平臺等新的融資渠道進行舉債，從而導致地方政府融資平臺融資規(guī)模迅速擴大，政府隱性債務風險不斷增加，部分地方政府舉債已經(jīng)超過了地方經(jīng)濟和財政的承受能力。三是財政收入下降。經(jīng)濟增長放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整使得地方政府財政收入下降；同時，為了促進經(jīng)濟發(fā)展，中央政府實行大規(guī)模減稅降費，財政汲取能力下降；此外，很多地方政府的主要收入來源為土地出讓收入，隨著房地產(chǎn)市場的萎縮和政府對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)整政策，土地市場也受到了很大的打擊，很多開發(fā)商不再積極參與土地競買，導致土地出讓收入銳減，財政收入大幅下降，增加了債務償還的風險［3］。四是地方政府財政支出不斷擴大。中央對地方政府政績考核不再以國內(nèi)生產(chǎn)總值為唯一考核指標，但實際上地方政府面臨著更多元的政績考核指標，包括脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護、防范化解重大風險等，導致地方政府支出責任范圍擴大。另外，地方政府舉債主要用于公益性項目，而這些項目缺乏良好的收益，地方政府只能通過不斷的舉債來彌補公益性項目收支缺口，同時繼續(xù)舉債保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)的資金需求，財政支出不斷擴大，加劇了地方政府債務風險。

2 新常態(tài)下我國地方政府債務風險的特征及現(xiàn)狀

2.1 地方政府債務風險危害嚴重

隨著地方政府債務規(guī)模不斷擴大，債務風險也隨之增加，引發(fā)地方財政支付危機。一是限制地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的投入，減少固定資產(chǎn)投資，導致公共服務水平下降，或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，延緩地方經(jīng)濟發(fā)展。二是造成企事業(yè)單位干部職工工資拖欠，不能及時支付離退休干部職工養(yǎng)老金，民生問題沒有資金保障，地方財政不能正常運轉(zhuǎn)，可能引發(fā)社會問題。三是引發(fā)債務危機，無法及時償還債務可能導致債務危機的發(fā)生，如發(fā)生債務違約將會嚴重影響地方政府信譽，導致地方政府獲取金融機構(gòu)的資金支持難度加大，從而影響地方經(jīng)濟發(fā)展。

2.2 債務規(guī)模巨大，債務償還風險高

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程不斷加快，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)的資金需求日益增加，地方政府只能通過平臺公司或城投公司進行融資、發(fā)行大量政府專項債等手段來籌措建設(shè)資金，導致地方政府債務規(guī)模巨大且不斷增長，加上“十四五”時期面臨還本付息的高峰期，未來債務償還壓力將更大，債務償還風險更高［4］。此外，地方政府債務存在債務總量不清、或有債務不確定等風險。因此，地方政府債務總量無法準確統(tǒng)計，只知道債務規(guī)模相當龐大；而且大部分債務用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期投資項目，收益率低且資產(chǎn)回報期較長，加上地方經(jīng)濟下行，地方政府的財政收入下降，增加了地方政府償債的風險。

2.3 或有債務比重高，潛在債務風險大

在地方政府債務中，或有債務占有相當?shù)谋戎?，主要體現(xiàn)為地方政府通過融資平臺、城投公司等渠道大規(guī)?；I集資金形成的巨額隱性債務。由于這些債務不在財政預算中顯示，具有隱蔽性，因此很難進行有效的監(jiān)管和控制。雖然或有債務不是地方政府的直接債務，不需要地方政府直接償還，但在借款人無法如期償還的情況下，地方政府為了維護當?shù)卣男庞煤腿谫Y平臺、城投公司等國有企業(yè)的良好形象，主動承擔起了或有債務的還債責任，或有債務就會變?yōu)檎闹苯语@性債務，容易引發(fā)地方政府局部性債務風險向全局性債務風險的演變。

2.4 缺乏債務風險提示和管控機制

我國地方政府債務種類繁多，且其統(tǒng)計口徑不一致，主要包括直接債務，未包括全部或部分隱性債務，導致中央政府無法全面了解地方政府債務的實際規(guī)模，進而使各項債務指標（如債務負擔率、債務依存度和償債率等）無法準確運用，也難以建立完善的地方政府債務風險預警機制。由此造成缺乏對債務風險的及時提示和有效管控機制，大大削弱了中央政府對地方政府債務風險的管理能力。另外，缺乏債務風險提示和管控機制，意味著對地方政府債務風險沒有定期進行評估和監(jiān)測并及時發(fā)現(xiàn)潛在的風險因素，如果出現(xiàn)債務風險，便不能及時采取措施進行防范、化解和控制，可能導致債務風險進一步加劇。

3 新常態(tài)下我國地方政府債務風險的防范舉措

3.1 深化財政體制改革，促進地方政府職能轉(zhuǎn)型

深化財政體制改革需要進一步明確中央和地方各級政府的事權(quán)范圍和支出責任，合理優(yōu)化財政收入在中央和地方的劃分，實現(xiàn)地方政府財政支出與收入合理匹配。首先，加強財政監(jiān)管和約束機制，中央政府應加強對地方政府債務的監(jiān)管和約束，確保地方政府在債務融資過程中遵循合規(guī)和可持續(xù)原則。建立健全的審批制度和評估機制，明確債務限額和使用范圍，避免過度借貸和亂象發(fā)生。其次，強化地方政府財政自主權(quán)。在財政體制改革中，要進一步增強地方政府的財政自主權(quán)，減少對中央財政的依賴。通過優(yōu)化稅收分配機制增加地方財政收入來源，增強地方政府的財政實力，減輕債務壓力。最后，加強債務管理和風險評估能力建設(shè)。地方政府應提高自身債務管理能力，建立健全債務管理制度和流程。同時，加強風險評估和預警機制建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)和應對潛在的債務風險問題。

3.2 強化債務風險監(jiān)管，完善監(jiān)督問責機制

強化債務風險監(jiān)管，完善監(jiān)督問責機制，應從多方面入手。一是設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)對地方政府債務進行嚴格的監(jiān)測管控，定期進行債務風險評估，及時發(fā)現(xiàn)潛在的風險因素，并制定相應的風險應對策略。同時，建立債務風險預警機制，設(shè)立科學合理的地方政府債務風險預警線，實現(xiàn)債務風險早識別、早預警、早處置，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。二是加強信息披露和公開透明［5］。要求地方政府及時、準確地向社會公眾披露債務相關(guān)信息，提高公眾對債務狀況的了解程度，增強輿論監(jiān)督和市場約束作用，各地方政府應統(tǒng)一債務核算的口徑，從債務規(guī)模、用途和償還情況等方面全面具體、及時、準確地公開披露債務信息，完善地方政府債務信息披露機制。三是嚴格控制地方政府債務規(guī)模的擴張，避免過度依賴債務融資，通過設(shè)定債務限額或債務上限，確保債務規(guī)模在可控范圍內(nèi)，嚴格控制債務規(guī)模，確保不出現(xiàn)債務風險。四是完善監(jiān)督問責機制。明確責任分工，建立追責機制，對監(jiān)管不力或失職行為進行嚴肅處理，推動出臺終身問責、倒查責任制度辦法，堅決查處問責違法違規(guī)行為。此外，政府應加大監(jiān)察力度，建立有效的投訴渠道和舉報機制，鼓勵公眾參與監(jiān)督。

3.3 規(guī)范地方政府融資平臺，加快融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

防范地方政府債務風險，應規(guī)范地方政府融資平臺。首先，嚴禁新設(shè)融資平臺，切實貫徹落實“開前門，堵后門”的要求，堅決遏制隱性債務的增量。其次，督促金融機構(gòu)提高風險管理能力，并建立健全的金融監(jiān)管體系，加強對融資平臺金融業(yè)務的監(jiān)管和風險防控，以確保融資平臺的資金運作合規(guī)、風險可控，嚴禁把融資平臺和地方政府信用掛鉤，減少金融風險對地方政府的影響。為了處理融資平臺的債務和資產(chǎn)，并防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位平臺化，應該針對融資平臺逐步剝離其政府融資職能，使其真正實現(xiàn)市場化運作。政府應提供清晰的退出政策和指導，鼓勵融資平臺發(fā)展獨立的經(jīng)營模式，減少其對政府支持的依賴。對于已存在的隱性債務，必須明確償付責任，并采取措施推動其顯性化。政府應制訂具體的計劃，逐步轉(zhuǎn)移隱性債務到明確的債務責任主體上，降低風險并維護債權(quán)人利益。針對可能出現(xiàn)的風險情況，需要建立完善的應急預案。政府應與相關(guān)機構(gòu)合作，制定有針對性的風險管理措施和解決方案，以應對突發(fā)事件和債務風險的出現(xiàn)。

3.4 堅決遏制隱性債務增量，穩(wěn)妥化解隱性債務存量

防范地方政府債務風險，應堅決遏制隱性債務增量，穩(wěn)妥化解隱性債務存量。首先，加強監(jiān)管和約束，政府應加大對各級地方政府債務的監(jiān)管和約束力度。建立健全審批制度和評估機制，明確債務限額和使用范圍，防止未經(jīng)批準和超過限額的債務違規(guī)行為。其次，加強財政體制改革。在財政體制改革中，應進一步推動地方政府財政自主權(quán)的增加，減少對中央財政的依賴。通過優(yōu)化稅收分配機制、增加地方財政收入來源等方式，提高地方政府自身的財政實力，減輕債務壓力。最后，明確債務責任和償還計劃。對于已有的隱性債務，政府應明確債務責任和償還計劃，保障債務的償還能力和透明度，避免因債務違約而引發(fā)金融風險和信用危機。

3.5 建立健全償債機制，落實償債來源和責任

防范地方政府債務風險，應建立健全償債機制，落實償債來源和責任。首先，地方政府應制訂清晰的債務規(guī)劃，包括債務新增計劃、償還計劃和債務限額等。同時，建立有效的債務管理系統(tǒng)，確保對債務的跟蹤、記錄和監(jiān)督。另外，地方政府還應該積極開拓多元化的融資渠道，如發(fā)行債券、吸引社會資本、開展公私合作等，減少對單一融資來源的依賴，避免風險過度集中。其次，地方政府應加強財政收入管理，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和稅收征管能力提高，例如，通過擴大稅收基礎(chǔ)、增加非稅收入來源等手段，不斷增強財政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。同時，定期進行債務風險評估，識別潛在的風險因素，并建立健全的預警機制，相關(guān)部門還要保障償還債務的優(yōu)先性，將債務償還納入財政預算，地方政府應優(yōu)先保障債務償還的資金安排，確保按期足額償付債務。最后，高度重視政府債務管理工作，積極履行債務償還責任，不斷提高政治站位，增強債務風險意識和憂患意識，嚴控債務規(guī)模，堅守債務風險底線。通過堅決遏制隱性債務增量，穩(wěn)妥化解存量隱性債務，有效防范地方政府債務風險，維護國家財政穩(wěn)定和經(jīng)濟安全，提高地方政府的債務管理能力和風險應對能力。同時，在推進財政體制改革、加強監(jiān)管機制和市場約束的同時，加強信息披露和提高透明度，提高公眾對地方政府債務情況的了解程度，加強社會對債務風險的監(jiān)督和參與。

4 結(jié)語

綜上所述，為防范化解地方政府債務風險，應深化財政體制改革，加強債務管理，建立風險預警機制、問責機制和償債機制，規(guī)范地方政府融資平臺。積極穩(wěn)妥地化解地方政府債務風險，不僅關(guān)系經(jīng)濟的良性運行，而且關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局。有效防范和化解地方政府性債務帶來的財政風險，既能促進經(jīng)濟社會發(fā)展，又能確保財政經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

參考文獻

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［2］劉松. 我國地方政府債務風險及防范研究［D］. 武漢：中南財經(jīng)政法大學，2019.

［3］史亞榮. 西部地區(qū)資源依賴型城市地方政府債務風險評價與防范［J］. 隴東學院學報，2019，30（6）：106-112.

［4］武玉清，陳玉如. 江蘇省地方政府債務風險評價與防范［J］. 淮海工學院學報（人文社會科學版），2019，17（9）：84-87.

［5］白飛野. 供給側(cè)改革背景下我國地方政府性債務風險評價與防范研究［D］. 青島：青島科技大學，2018.

［作者簡介］董桔生，男，江西瑞金人，瑞金市城市發(fā)展投資集團有限公司，中級經(jīng)濟師，本科，研究方向：政府平臺公司投融資、化解地方政府債務危機。