基金項(xiàng)目：本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展機(jī)制的完善研究”（編號：2022J1101）的研究成果

摘要：我國環(huán)境民事公益訴訟是具有“公益”性質(zhì)的環(huán)境維權(quán)機(jī)制，但其中涉及的生態(tài)修復(fù)資金卻存在管理方面的困頓，制約了環(huán)境民事公益訴訟制度功能的發(fā)揮。對環(huán)境民事公益訴訟案件中生態(tài)修復(fù)資金的管理機(jī)制進(jìn)行現(xiàn)狀考察發(fā)現(xiàn)，我國司法實(shí)踐中存在生態(tài)修復(fù)資金管理主體雜亂、管理主體權(quán)力擴(kuò)張、監(jiān)督體系缺失等問題。為確保生態(tài)修復(fù)資金在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中得到最優(yōu)利用，應(yīng)當(dāng)確定生態(tài)修復(fù)資金的合理管理主體、明確管理權(quán)限、建立監(jiān)督體系，以真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟的價(jià)值追求。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；生態(tài)修復(fù)資金；管理路徑

中圖分類號：D922.68;D915.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2024）14-0063-06

Selection of the Management Path of Ecological Restoration Funds

in Environmental Civil Interest Litigation

Wu Di1Zhang Xin2

（1. College of Law， Kunming University， Science and Technology Oxbridge College， Kunming 650101;

2. Kunming Environmental Resources Court of Kunming Railway Intermediate People’s Court， Kunming 650228）

Abstract： Environmental civil public interest litigation in China is an environmental protection mechanism with the nature of “public welfare”， but there are difficulties in the management of the funds involved in ecological restoration， which restricts the function of environmental civil public interest litigation system. By investigating the current situation of the management mechanism of ecological restoration funds in environmental civil public interest litigation cases， it’s found that some problems do exist in our country’s judicial practice， including the ambiguity of subjects of ecological restoration funds， expansion of the management subject’s power， and the lack of supervision system. To ensure that the funds for ecological restoration are optimally utilized in the process of ecological restoration， the reasonable management subject of ecological restoration funds must be determined， the management authority should be clarified and a supervision system is expected to be determined， so that the value pursuit of environmental civil public interest litigation can be realized.

Keywords： environmental civil public interest litigation; ecological restoration funds; management path

我國環(huán)境民事公益訴訟制度在2012年修正的《中國人民共和國民事訴訟法》、2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱為《環(huán)境保護(hù)法》）中均有所體現(xiàn)，但并未涉及環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)資金問題。直至2020年4月，財(cái)政部等印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《資金管理辦法》），為環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)資金的使用及管理提供了參照。2021年1月《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）正式施行，明確了生態(tài)環(huán)境受損應(yīng)當(dāng)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、并由侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的基本制度。值得注意的是，明確涉及生態(tài)修復(fù)資金的管理及使用的規(guī)范性文件僅有《資金管理辦法》，但《資金管理辦法》針對生態(tài)修復(fù)資金使用與管理的規(guī)定，呈現(xiàn)出較為明顯的原則性、粗放性特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)對相應(yīng)資金合理有序的管理。近年來，環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐年增加，涉及生態(tài)修復(fù)資金的情況頻頻出現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)資金的管理失序不僅影響生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，也在一定程度上削弱了司法機(jī)關(guān)的公信力。探索民事環(huán)境公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)資金的合理管理路徑，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，不僅有利于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的有序進(jìn)行，也在一定程度上促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟制度的深度發(fā)展。

一、生態(tài)修復(fù)資金的內(nèi)涵界定

法國民法典對“生態(tài)損害修復(fù)”的定義概括為通過經(jīng)濟(jì)手段恢復(fù)或修補(bǔ)因侵害行為對生態(tài)環(huán)境造成的功能性損失，以及損害行為通過對環(huán)境的改造或利用而造成的集體利益的損失。生態(tài)修復(fù)資金即為因此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)支出；美國雖然沒有在民法中直接對“生態(tài)修復(fù)資金”進(jìn)行概念闡釋，但從其1990年頒布的《石油污染法》中可窺見一斑?！妒臀廴痉ā访鞔_規(guī)定，因石油溢出造成的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)包括自然資源的損失及清理、恢復(fù)、建設(shè)、評估等方面造成的成本，因此產(chǎn)生的費(fèi)用支出即為“生態(tài)修復(fù)資金”。我國《民法典》在吸收《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱為《生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定（試行）》）及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為《環(huán)境民事公益訴訟的解釋》）等司法解釋的基礎(chǔ)上，延展了“修復(fù)”的概念外延，將修復(fù)或恢復(fù)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能、永久性功能及因此產(chǎn)生的其他合理費(fèi)用均納入到“生態(tài)修復(fù)資金”的范疇內(nèi)，最終形成了《民法典》第一千二百三十五條中對“生態(tài)修復(fù)資金”的類型劃分?！吧鷳B(tài)修復(fù)資金”應(yīng)當(dāng)包括損害至修復(fù)期間生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能、永久性功能方面的損失及因調(diào)查、鑒定、評估、預(yù)防等產(chǎn)生的合理費(fèi)用。從概念和內(nèi)涵上看，我國民法典對“生態(tài)修復(fù)資金”的定義在一定程度上借鑒了法國與美國的立法經(jīng)驗(yàn)。

環(huán)境民事公益訴訟中的“生態(tài)修復(fù)資金”的目的是彌補(bǔ)因侵權(quán)人的加害行為而導(dǎo)致的環(huán)境公共利益的損害，以期最大限度地恢復(fù)遭到損害的生態(tài)環(huán)境。這一資金僅適用于生態(tài)環(huán)境受損后可修復(fù)或可替代修復(fù)的情形，若生態(tài)環(huán)境受損致無法修復(fù)或無法替代修復(fù)，則認(rèn)為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)已造成永久性損害，應(yīng)當(dāng)適用“永久性損害賠償金”［1］?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》中對生態(tài)環(huán)境的“永久性損害”概念進(jìn)行了解釋，其所表達(dá)的內(nèi)涵是因生態(tài)環(huán)境的受損而導(dǎo)致的生態(tài)服務(wù)功能難以恢復(fù)。然而，我國尚沒有法律法規(guī)或規(guī)范性文件對“永久性損害”中的“功能喪失”的含義及其應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)解釋，司法實(shí)踐中法院通常根據(jù)侵權(quán)責(zé)任中的完全損害賠償原則來確定賠償數(shù)額，用于彌補(bǔ)生態(tài)服務(wù)功能難以恢復(fù)狀態(tài)下的損失。依據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟的解釋》的規(guī)定及《民法典》第1235中詳細(xì)列舉的“生態(tài)修復(fù)資金”的類型，“生態(tài)修復(fù)資金”本質(zhì)上是以“填補(bǔ)損害”為功能的賠償金。

二、司法實(shí)踐中的生態(tài)修復(fù)資金的管理方式

我國包括《資金管理方案》在內(nèi)的法律或規(guī)范性文件中并未涉及統(tǒng)一明確的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的管理方式，因此，各地對賠償義務(wù)人支付的賠償金的管理方式各不相同。《環(huán)境民事公益訴訟解釋》（征求意見稿）中雖曾試圖對其管理和使用進(jìn)行規(guī)定，但由于各地的財(cái)政管理制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度大相徑庭，無法形成統(tǒng)一做法，僅進(jìn)行了較為原則性的條文設(shè)置，并未涉及明確具體的管理機(jī)制［2］?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)定（試行）》中也僅對生態(tài)修復(fù)資金管理進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定。據(jù)此，各地在確保生態(tài)修復(fù)資金專款專用的前提下，可根據(jù)本地的實(shí)際情況設(shè)置不同的資金管理和使用方式。目前，對于生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用，司法實(shí)踐中主要有如下幾種方式。

第一，采用政府統(tǒng)一財(cái)政賬戶的方式。2010年，云南省昆明市人民政府發(fā)布《昆明市環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對環(huán)境民事公益訴訟中涉及生態(tài)修復(fù)資金，確定由昆明市環(huán)保局建立專項(xiàng)賬戶進(jìn)行統(tǒng)一管理；2012年，江蘇省無錫市發(fā)布《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》，由無錫市財(cái)政局設(shè)立專門賬戶進(jìn)行生態(tài)修復(fù)資金管理；2015年，福建省漳州市發(fā)布《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法（試行）》，由漳州市政府設(shè)立專門賬戶，對生態(tài)修復(fù)資金實(shí)施?？顚Ｓ?；2016年，江蘇省泰州市發(fā)布《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，由泰州市環(huán)保局申請專門賬戶，對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行管理和使用；2017年，江蘇省丹陽市發(fā)布《丹陽市環(huán)境保護(hù)公益金管理暫行辦法》，由丹陽市環(huán)保局設(shè)立專門賬戶，并對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理。

第二，采用法院執(zhí)行款賬戶的方式。法院通過判決將賠償義務(wù)人自覺履行或由法院強(qiáng)制執(zhí)行的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金納入法院執(zhí)行款專用賬戶進(jìn)行管理和使用。參見（2016）最高法民再47號審判監(jiān)督民事裁定書，中國環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱為“綠發(fā)會”）訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染案。該案最終判決由被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，修復(fù)資金直接支付至法院執(zhí)行款專用賬戶，由法院進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用。

第三，采用檢察院指定賬戶的方式。山東省檢察院探索設(shè)立縣級公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶，在臨沂市臨沭縣檢察院設(shè)立公益訴訟資金專項(xiàng)賬戶，制定《公益訴訟資金使用管理辦法》，確定由檢察院承擔(dān)生態(tài)修復(fù)資金的管理工作。檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的主要發(fā)起人，對環(huán)境公共利益的保護(hù)及受損后的修復(fù)有較高的注意義務(wù)。筆者在已審結(jié)的云南省2022年環(huán)境民事公益訴訟中隨機(jī)抽取了20份結(jié)案文書進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中有8件案件中對生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的處置方式是由賠償義務(wù)人直接繳納至檢察院指定賬戶，由檢察院對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行管理和使用。

第四，采取公益信托的方式。將生態(tài)修復(fù)資金存入公益信托的專門賬戶，委托信托基金會對資金進(jìn)行管理。司法實(shí)踐中，江西省高級人民法院曾探索生態(tài)修復(fù)資金的公益信托監(jiān)管模式，將生態(tài)修復(fù)資金存入江西思華生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會賬戶，委托其管理。

第五，采取設(shè)立生態(tài)損害賠償保證金賬戶的方式。內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗檢察院與達(dá)拉特旗法院、林業(yè)和草原局、財(cái)政局聯(lián)合設(shè)立生態(tài)修復(fù)保證金賬戶并下發(fā)《生態(tài)損害賠償保證金管理實(shí)施辦法》，對生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用作出了具體規(guī)定，適用于檢察機(jī)關(guān)、法院辦理生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟收取的生態(tài)修復(fù)保證金。賬戶的資金來源主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商確認(rèn)的修復(fù)保證金、生態(tài)環(huán)境損害訴訟中經(jīng)人民法院生效裁判確定的修復(fù)保證金、賠償義務(wù)人自愿支付的修復(fù)保證金。賬戶資金用于辦理公益訴訟案件造成損害的修復(fù)和相關(guān)支出，以及異地修復(fù)生態(tài)環(huán)境支出的費(fèi)用。審計(jì)機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害賠償保證金收繳及支出情況進(jìn)行審計(jì)，財(cái)政局對生態(tài)環(huán)境損害賠償保證金的支出進(jìn)行監(jiān)管。檢察機(jī)關(guān)對社會公開資金的詳細(xì)使用情況和審計(jì)結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

筆者以云南省環(huán)境民事公益訴訟案件為主，選取涉及生態(tài)修復(fù)資金賬戶管理的案例，對環(huán)境民事公益訴訟中“生態(tài)修復(fù)資金”的管理方式進(jìn)行了劃分，如表1所示。

管理如表1所示，就生態(tài)修復(fù)資金的管理方式而言，我國更傾向于通過公權(quán)力賬戶進(jìn)行統(tǒng)一的管理和使用。

三、生態(tài)修復(fù)資金管理方式的優(yōu)劣對比

以現(xiàn)階段我國生態(tài)損害賠償金具體管理方式為依據(jù)，我國對生態(tài)修復(fù)資金的管理主要分為兩大類型。一是國家機(jī)關(guān)賬戶統(tǒng)一管理。國家機(jī)關(guān)賬戶主要有法院執(zhí)行款專用賬戶、檢察院財(cái)政賬戶、地方財(cái)政專用賬戶及環(huán)保部門專用賬戶。二是社會賬戶管理。社會賬戶主要體現(xiàn)為環(huán)保組織開設(shè)的信托類賬戶或基金會賬戶，主要對環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金進(jìn)行管理。兩種賬戶類型在司法實(shí)踐中各有優(yōu)劣。

（一）國家機(jī)關(guān)賬戶優(yōu)劣勢分析

環(huán)境民事公益訴訟制度是為維護(hù)社會公眾對生態(tài)環(huán)境享有的公共利益而設(shè)置，因此產(chǎn)生的生態(tài)修復(fù)資金應(yīng)當(dāng)具有“公益”性質(zhì)。以行政機(jī)關(guān)為代表的國家機(jī)關(guān)無疑是社會公共利益的當(dāng)然維護(hù)者，對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行管理和使用正是履行維護(hù)社會公眾環(huán)境公共利益的體現(xiàn)，多數(shù)案件中生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用均傾向于選擇國家機(jī)關(guān)賬戶。首先，國家機(jī)關(guān)賬戶能夠有效保障資金安全。生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)入到國家機(jī)關(guān)賬戶后，需要特定許可或提供有效證明材料才能對賬戶中的資金進(jìn)行處置，這就極大降低了賬戶資金被濫用或隨意挪用的可能性。其次，資金使用及管理規(guī)則清晰。司法實(shí)踐中，云南、山東、江蘇等地在其生態(tài)修復(fù)資金具體管理規(guī)范中均明確了相應(yīng)的資金管理規(guī)則，對資金的管理主體、資金的產(chǎn)生途徑、資金的用途及具體支出明細(xì)等方面作出了明確規(guī)定［3］。最后，具有資金管理的主動性及相應(yīng)環(huán)保技術(shù)支撐。我國法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件對環(huán)境保護(hù)主管部門或有關(guān)政府部門進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)設(shè)定，并提供了必要的專業(yè)技術(shù)保障。為履行本部門行政職責(zé)，行政機(jī)關(guān)需主動對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行管理并推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作。例如，我國《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，國務(wù)院及各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；《中華人民共和國森林法》規(guī)定，森林的經(jīng)營管理由國務(wù)院或縣級以上人民政府林業(yè)主管部門進(jìn)行，國家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，上級人民政府對下級人民政府完成森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)等工作進(jìn)行考核，并公開考核結(jié)果。

國家機(jī)關(guān)賬戶對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行使用管理亦有其局限之處。第一，專用賬戶設(shè)立門檻高。國家機(jī)關(guān)資金使用應(yīng)當(dāng)依照《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國庫資金和財(cái)政專戶資金管理的通知》（財(cái)庫〔2014〕175號）的要求，依據(jù)該通知，各級財(cái)政部門一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶；若要開立其他財(cái)政專戶的，須嚴(yán)格執(zhí)行《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政專戶管理辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2013〕46號）規(guī)定的開立條件和程序，未經(jīng)核準(zhǔn)，一律不得新開立財(cái)政專戶［4］。按照該通知要求，新設(shè)公權(quán)力財(cái)政專戶準(zhǔn)入困難、程序復(fù)雜。第二，賬戶資金使用效率不高。雖然多地陸續(xù)對國家機(jī)關(guān)賬戶的資金管理和使用規(guī)范作出了明確規(guī)定，但實(shí)際運(yùn)作并不盡如人意。國家機(jī)關(guān)賬戶類型多樣，涉及的管理主體廣泛，各管理主體之間沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，聯(lián)動協(xié)調(diào)能力有限，動用專用賬戶中的資金需經(jīng)過層層審批，效率較低。同時(shí)，部分管理主體對資金性質(zhì)認(rèn)知不清，也易發(fā)生生態(tài)修復(fù)資金專用賬戶與其他財(cái)政賬戶混同使用，導(dǎo)致資金管理失序的亂象。

（二）社會賬戶優(yōu)劣勢分析

社會賬戶主要包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會和生態(tài)環(huán)境公益信托兩種類型。生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會是典型的資合形態(tài)法人，資金來源主要以社會捐贈為主，其運(yùn)行模式是將籌集到的社會資金用于公益性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作；生態(tài)環(huán)境公益信托本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)托管，即由委托人提供資金，交由專業(yè)組織和團(tuán)隊(duì)，對提供的資金進(jìn)行管理，并將其用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益事業(yè)［5］。

社會賬戶于生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用而言，具有明顯的優(yōu)勢。首先，設(shè)立機(jī)制簡便、管理方式靈活。設(shè)立社會賬戶無需經(jīng)歷多層級的審核批準(zhǔn)，也沒有嚴(yán)苛的法律規(guī)范對準(zhǔn)入門檻進(jìn)行限制。同時(shí)，資金使用流程簡便順暢，能夠在一定程度上避免產(chǎn)生如同國家機(jī)關(guān)賬戶設(shè)立及資金使用過程中限制過多的困境。其次，資金管理具有專業(yè)性。無論是基金會還是公益信托，均由專業(yè)的資金管理團(tuán)隊(duì)收集或受托資金，并利用資金管理專業(yè)知識實(shí)現(xiàn)資金使用價(jià)值的最大化［6］。

雖然社會賬戶具有簡便、靈活的特點(diǎn)，但其固有的局限性也不可忽視。第一，資金使用及管理規(guī)則缺失。大部分地區(qū)仍未建立社會賬戶的有效管理制度，各地具體做法也不盡相同，賬戶資金的管理和使用制度較為混亂。因此，易導(dǎo)致資金難以得到有效使用，在一定程度上制約了環(huán)境民事公益訴訟功能的發(fā)揮。第二，社會賬戶管理人準(zhǔn)入機(jī)制缺失。雖然基金會或公益信托均要求由專業(yè)人員對相應(yīng)資金進(jìn)行管理，但無論是環(huán)境公益信托資金的受托人還是基金會的管理者，我國均未制定法律規(guī)范對其準(zhǔn)入資格進(jìn)行明確規(guī)定。環(huán)境公益信托或基金會相較于扶貧、防疫等其他公益信托或基金會而言，管理人應(yīng)當(dāng)具有較高的專業(yè)知識及職業(yè)素養(yǎng)，準(zhǔn)入機(jī)制的缺失易導(dǎo)致管理人趨利而為，衍生腐敗現(xiàn)象。第三，資金安全保障及監(jiān)管缺失。社會賬戶的設(shè)立和管理均由民間組織進(jìn)行，普遍存在對資金的管理和使用監(jiān)管不足的缺陷。

現(xiàn)階段，我國在對生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用問題陷入到兩難的境地，無論是國家機(jī)關(guān)賬戶還是社會賬戶，均有其優(yōu)劣之處。事實(shí)上，利用社會賬戶管理生態(tài)修復(fù)資金曾有過成功案例。例如，美國在1980年制定了《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又稱《超級基金法》），該法重要貢獻(xiàn)之一就是創(chuàng)設(shè)了危險(xiǎn)物質(zhì)超級基金，這一基金本質(zhì)上是為了保護(hù)環(huán)境和潔凈水質(zhì)而設(shè)立的生態(tài)修復(fù)基金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1983年至2008年，美國通過這一生態(tài)修復(fù)基金清潔了高達(dá)12.9億立方的水體，維護(hù)了社會公眾在水資源方面的環(huán)境公共利益［7］。據(jù)此，我國也曾經(jīng)試圖利用社會賬戶管理生態(tài)修復(fù)資金，但社會賬戶固有的局限過于明顯，較難從根源上解決目前面臨的難題。為保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的順利進(jìn)行，社會賬戶幾乎都存在國家機(jī)關(guān)參與甚至國家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的情況，如2016年貴州清鎮(zhèn)市人民法院與綠發(fā)會共同設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金，江西高院主導(dǎo)設(shè)立的公益信托生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金等。美國的政治體制及社會結(jié)構(gòu)與我國大相徑庭，政府職能設(shè)置和民間環(huán)保制度與我國也存在較大差異，若貿(mào)然對美國資金管理方式照抄照搬，由社會賬戶獨(dú)立管理生態(tài)修復(fù)資金，風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，筆者更傾向于選擇國家機(jī)關(guān)賬戶對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用。雖然國家機(jī)關(guān)賬戶的管理機(jī)制尚存不足，但若轉(zhuǎn)換思路，彌補(bǔ)缺陷，破局仍有希望。

四、生態(tài)修復(fù)資金管理的合理路徑

環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用并非僅涉及個(gè)別主體，而是與社會公眾的共同利益息息相關(guān)。筆者從環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)修復(fù)資金管理和使用的司法實(shí)踐出發(fā)，以實(shí)踐中面臨的問題為導(dǎo)向，尋求資金管理的合理路徑，探索環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)修復(fù)資金管理和使用的合理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會環(huán)境公共利益的立法預(yù)期。

（一）明確資金屬性，開設(shè)政府專門賬戶

如前文所述，根據(jù)我國《民法典》及相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)資金雖然種類多樣，但其本質(zhì)屬性是建立在侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上的以修復(fù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會公共利益為目的的公益性賠償金，具有強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境公益色彩。基于我國政府職能的設(shè)置和收入來源的統(tǒng)一性，政府機(jī)關(guān)相較于私人主體或民間組織而言，更能維護(hù)社會公眾利益。應(yīng)當(dāng)警惕的是，生態(tài)修復(fù)資金與政府其他財(cái)政資金有著本質(zhì)區(qū)別，不可隨意混同使用。首先，生態(tài)修復(fù)資金不可與政府機(jī)關(guān)薪資收入相混同。政府機(jī)關(guān)薪資收入用于發(fā)放具有行政編制的國家機(jī)關(guān)工作人員勞動報(bào)酬，無論是按月發(fā)放的工資薪金還是按年發(fā)放的政府財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，均不屬于公益性質(zhì)的財(cái)政支出，與保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境更是毫無關(guān)聯(lián)。因此，不可對生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行隨意挪用或混同使用。其次，生態(tài)損害賠償金不可與“扶貧”“教育”等其他公益性質(zhì)的財(cái)政資金相混同，生態(tài)修復(fù)資金的目的是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)、維護(hù)社會公眾環(huán)境公共利益，雖然“扶貧”“教育”內(nèi)容的財(cái)政資金也具有公益性質(zhì)，但與生態(tài)修復(fù)資金的屬性完全不同，隨意混同不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的順利推進(jìn)。

在明確生態(tài)修復(fù)資金屬性的基礎(chǔ)上，開通政府專門賬戶財(cái)政通道，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，有利于從根本上實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)資金保護(hù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)的目的。雖然我國對政府專門賬戶的設(shè)置門檻高、流程要求復(fù)雜，但在生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)問題上開通必要的通道，并不違背我國財(cái)政制度設(shè)置的初衷。如前文所述，我國云南省、江蘇省、福建省等多地為解決生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用問題，在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際、有利于環(huán)境保護(hù)的前提下，均進(jìn)行了開通生態(tài)修復(fù)資金政府的專門賬戶的嘗試，并取得了一定的成效。因此，在堅(jiān)持合法、合理原則的基礎(chǔ)上，為生態(tài)修復(fù)資金的政府專門賬戶的開設(shè)開通綠色通道，不失為一種有益探索。

（二）合理限制國家機(jī)關(guān)賬戶管理主體

近年來，環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐年攀升，不同地區(qū)對由此產(chǎn)生的生態(tài)修復(fù)資金的管理方式雖各有千秋，但均明顯傾向于選擇由國家機(jī)關(guān)賬戶對資金進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用?，F(xiàn)階段我國司法實(shí)踐中生態(tài)修復(fù)資金的國家機(jī)關(guān)賬戶管理主體主要分為以法檢機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的管理主體和以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的管理主體。

第一，以法檢機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的管理主體。此類管理主體設(shè)立的生態(tài)修復(fù)資金賬戶主要體現(xiàn)為法院執(zhí)行款專門賬戶和檢察院指定賬戶。筆者認(rèn)為，法檢機(jī)關(guān)作為生態(tài)修復(fù)資金賬戶管理主體的做法有待商榷。首先，法院執(zhí)行款專用賬戶僅有臨時(shí)性效力，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定（試行）》，對人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)去向有明確規(guī)定，通常應(yīng)當(dāng)直接將執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)交付或劃撥給申請人，若執(zhí)行款所有權(quán)有爭議或需再分配，可以暫時(shí)劃入法院執(zhí)行款專用賬戶，待確定歸屬或分配方式后，及時(shí)交付相關(guān)人員。然而，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的過程可能持續(xù)較長時(shí)間，涉及的修復(fù)主體和修復(fù)過程復(fù)雜多變，臨時(shí)性效力的專用賬戶無法支撐長時(shí)間的資金需求。其次，司法機(jī)關(guān)的司法資源有限，不足以承擔(dān)環(huán)境修復(fù)工作。法院業(yè)務(wù)工作任務(wù)繁重，法院的工作人員也缺乏環(huán)境修復(fù)方面的專業(yè)知識，難以發(fā)揮資金的最大價(jià)值。檢察院同樣具有明顯的職責(zé)限制，檢察院雖是環(huán)境公益訴訟的適格原告，但其職責(zé)大都限制在法律監(jiān)督方面，原告身份也具有明顯的“候補(bǔ)”性質(zhì)。于生態(tài)環(huán)境修復(fù)而言，檢察院缺乏主動性，加之缺乏環(huán)境保護(hù)的專業(yè)技術(shù)知識，難以合理有效地對資金進(jìn)行規(guī)劃和使用，無法實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值的最大化。

第二，以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)力量的管理主體。行政機(jī)關(guān)部門類型繁多，并非所有的行政機(jī)關(guān)均適合成為生態(tài)損害賠償金的管理主體。從我國環(huán)境民事公益訴訟中確定的生態(tài)修復(fù)資金管理主體的司法實(shí)踐出發(fā)，大多數(shù)案件均傾向于選擇由對環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門承擔(dān)生態(tài)修復(fù)資金的管理職責(zé)，這一做法具有明顯的優(yōu)勢。首先，對環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)具有履行環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作的主動性。如前文所述，環(huán)境保護(hù)主管部門需主動開展生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)工作，生態(tài)修復(fù)資金是其履行法定職責(zé)的重要保障，對資金進(jìn)行合理規(guī)劃和使用有利于其順利完成工作任務(wù)。其次，對環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)具有環(huán)境保護(hù)的專業(yè)技術(shù)知識。我國相關(guān)行政機(jī)關(guān)均根據(jù)各自的工作性質(zhì)設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)人員，因不同的生態(tài)破壞、環(huán)境污染產(chǎn)生的生態(tài)修復(fù)資金交由對應(yīng)的對環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用，有利于資金的合理有效使用，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化。

筆者認(rèn)為，相較于法檢機(jī)關(guān)專門賬戶及社會賬戶，由職能主動性和環(huán)保專業(yè)知識優(yōu)勢的環(huán)境保護(hù)主管部門作為賠償金賬戶的管理主體，具有更明顯的優(yōu)勢，也與司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)需求相契合。

（三）設(shè)置合理有效的監(jiān)督機(jī)制

于生態(tài)修復(fù)資金賬戶而言，無論選擇何種管理主體，適用何種管理方式，若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，賬戶設(shè)置的預(yù)期目標(biāo)可能難以實(shí)現(xiàn)。對賬戶管理的監(jiān)督內(nèi)容包括資金流轉(zhuǎn)和使用兩方面。環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)工作因其專業(yè)性、長期性等特點(diǎn)，具有較高的監(jiān)督要求。

第一，確定恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督主體。環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)的是社會公眾環(huán)境公共利益，利益涉及范圍廣泛。我國曾就環(huán)境民事公益訴訟的生態(tài)修復(fù)資金流轉(zhuǎn)與使用的監(jiān)督進(jìn)行過探索。例如，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立法院回訪執(zhí)行監(jiān)督，將法院作為資金流轉(zhuǎn)和使用的監(jiān)督主體，通過不斷更新使用進(jìn)程，持續(xù)性回訪監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，但最終并未取得預(yù)期效果。由于法院對專業(yè)要求高、持續(xù)時(shí)間較長的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作進(jìn)行監(jiān)督不具備優(yōu)勢，因此，選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督主體才能使監(jiān)督工作真正落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值［8］。筆者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)資金賬戶的流轉(zhuǎn)和使用問題涉及資金的安全性、穩(wěn)定性和行為的合法性，從職能設(shè)置角度出發(fā)，由審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察院作為監(jiān)督主體較為合理。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，而檢察院主要承擔(dān)對行政機(jī)關(guān)履職情況的監(jiān)督職責(zé)，二者各司其職，有利于監(jiān)督工作順利有序地推進(jìn)。

第二，確定合理的監(jiān)督途徑。筆者認(rèn)為，檢察院的監(jiān)督方式可以不局限于某種特定形式，根據(jù)作為賬戶管理主體的行政機(jī)關(guān)行為性質(zhì)及情節(jié)的不同，綜合適用檢察建議、提起行政公益訴訟等多種形式督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)可結(jié)合實(shí)際情況，適用駐地審計(jì)、巡回審計(jì)等方式履行對生態(tài)修復(fù)資金賬戶的監(jiān)督職責(zé)。陽光是最好的防腐劑，權(quán)力應(yīng)在陽光下運(yùn)行。生態(tài)修復(fù)資金賬戶的使用情況還應(yīng)當(dāng)接受社會公眾的監(jiān)督。承擔(dān)資金賬戶管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可在當(dāng)?shù)卣拈T戶網(wǎng)站上及時(shí)公布各個(gè)案件生態(tài)修復(fù)資金的使用情況，包括但不限于修復(fù)事項(xiàng)、修復(fù)措施、資金使用等相關(guān)情況，以充分保障社會公眾的知情權(quán)。

五、結(jié)束語

法律設(shè)置環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)環(huán)境公共利益，而構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)修復(fù)資金的有效管理機(jī)制，確保生態(tài)修復(fù)資金能夠及時(shí)、有效地用于污染防治和環(huán)境修復(fù)，是環(huán)境民事公益訴訟實(shí)現(xiàn)其價(jià)值追求的重要手段。因此，應(yīng)直面我國現(xiàn)階段在生態(tài)修復(fù)資金管理機(jī)制上的不足，在明確生態(tài)修復(fù)資金屬性的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w，設(shè)置合理的管理職能，并建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)資金管理路徑的最優(yōu)選擇，實(shí)現(xiàn)真正維護(hù)社會公眾的環(huán)境公共利益的預(yù)期目標(biāo)。

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張欣（1989—），男，彝族，云南昆明人，昆明鐵路運(yùn)輸中級法院昆明環(huán)境資源法庭一級法官，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：楊超）