摘要：簡(jiǎn)要梳理國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從概念提出到逐步完善的歷史演變，重點(diǎn)介紹山東省流域生態(tài)補(bǔ)償方面的發(fā)展歷程，及其在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋的實(shí)踐案例，總結(jié)其借鑒和啟示意義，并對(duì)下一步山東省和其他地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化和完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：流域；生態(tài)補(bǔ)償；政策實(shí)踐

中圖分類號(hào)：S157.2；X171.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2024）08-0-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.048

Practice and Suggestion of Watershed Ecological Compensation in Shandong Province

MA Tianli1， HAO Man2， LIU Shi3， XUE Lin4

（1.Key Laboratory of Land and Sea Ecological Governance and Systematic Regulation， Shandong Academy for Environmental Planning， Jinan 250101， China; 2. Jinan Institute of Environment （Jinan Yellow River Basin Ecological Protection Promotion Center）;

3. Department of Ecological Environment of Shandong Province;

4. Jinan Ecology and Environment Monitoring Center of Shandong Province， Jinan 250100， China）

Abstract： This paper briefly reviews the development process of ecological compensation mechanism from proposal to further improvement and the situation of ecological compensation in some provinces （cities）. Introduced the experience and practice of realizing the full coverage of horizontal ecological compensation among counties in Shandong province. The significance of watershed ecological compensation in Shandong province was summarized， and some suggestions for the next step of water ecological environment management were put forward.

Keywords： drainage basin; ecological compensation; policy practice

流域生態(tài)補(bǔ)償可以有效緩解流域生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益沖突，屬于一種政策工具，具有較高的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。山東省結(jié)合自身情況，優(yōu)化和創(chuàng)新流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化其適宜性和有效性，為流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)提供了政策支持。

1 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展背景

流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。它一般意指以水資源保護(hù)為主線，有效平衡流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水質(zhì)保護(hù)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段[1]。在國(guó)外，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐相對(duì)較早，如1990—2000年，德國(guó)先后投入約2 000萬德國(guó)馬克，與捷克在易北河建立了跨國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，有效改善了易北河的水質(zhì)。在國(guó)內(nèi)，國(guó)家層面關(guān)于建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的論述首見于2007年。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出要在自然保護(hù)區(qū)、流域水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2012年，國(guó)家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部等四部委印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》，提出要完善流域內(nèi)跨市斷面考核和賠償補(bǔ)償機(jī)制。2015年，國(guó)務(wù)院為鼓勵(lì)各地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》和《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》均鼓勵(lì)建立重點(diǎn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。整體來看：我國(guó)對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制雖然起步較晚，但是政府及部門推動(dòng)強(qiáng)力；以橫向補(bǔ)償為主，且在2010年后總體思路、工作目標(biāo)、推進(jìn)措施逐步具體化和深化。

山東省作為人口大省、工業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大省，在保障流域水生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步向好方面面臨巨大壓力。文章總結(jié)山東省開展的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐歷程，通過分析問題提煉經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了山東省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可為全國(guó)其他地區(qū)開展流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐提供參考案例和借鑒經(jīng)驗(yàn)。

2 國(guó)內(nèi)各省（市）流域生態(tài)補(bǔ)償情況

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體進(jìn)程的滯后，直至20世紀(jì)末，我國(guó)仍未出現(xiàn)真正意義上的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。進(jìn)入2000年后，隨著國(guó)家和各地對(duì)水污染治理、水質(zhì)保障工作的高度重視，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從萌芽狀態(tài)獲得了快速發(fā)展，其中浙江省、江蘇省、江西省3個(gè)省份的做法經(jīng)驗(yàn)較具代表性[2]。

2.1 浙江省

2012年，浙江省在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)下，與安徽省實(shí)施了全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)——新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償金額最高達(dá)5億元，后又自行在浦陽江流域、錢塘江流域上下游地區(qū)建立了全面的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2.2 江蘇省

2014年，江蘇省建立了涉及66個(gè)斷面的“雙向補(bǔ)償”機(jī)制（即橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制）。該機(jī)制涵蓋太湖、長(zhǎng)江等6個(gè)干線及入干線的主要支流，創(chuàng)新設(shè)定不同超標(biāo)倍數(shù)下補(bǔ)償基準(zhǔn)隨之調(diào)整的懲罰性條款，對(duì)連續(xù)3年達(dá)到考核要求斷面的責(zé)任地區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)。江蘇省是全國(guó)首個(gè)水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)全境覆蓋的省份。

2.3 江西省

2016年，江西省出臺(tái)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》。2019年，江西省出臺(tái)了省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案和省內(nèi)的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定額獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)施辦法，進(jìn)一步健全了省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。截至2020年底，江西全省已簽訂省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議90份，80%以上的縣（市、區(qū)）均建立了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

3 山東省在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的實(shí)踐與探索

山東省在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的實(shí)踐與浙江省、江蘇省、江西省略有不同。早在2007年，山東省政府開始了部分流域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，主要涉及南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域、大汶河流域、小清河流域，初步形成了具有一定特色的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架。2010年，山東省財(cái)政廳、原環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合出臺(tái)了《小清河流域上下游協(xié)議生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，在小清河沿線的濟(jì)南等5市試點(diǎn)建立了橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但此后并未將其在全省予以鋪開推廣，轉(zhuǎn)而嘗試朝縱向補(bǔ)償方向進(jìn)行探索。2019年，山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《地表水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法》，實(shí)現(xiàn)了省級(jí)對(duì)市級(jí)縱向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的全覆蓋，大大推動(dòng)完成了全省水環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。

2021年，財(cái)政部等四部門印發(fā)《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》。山東省積極響應(yīng)國(guó)家要求，作為黃河流域最下游的省份，主動(dòng)與上游河南省進(jìn)行對(duì)接，于2021年4月簽訂了為期2年、最高補(bǔ)償資金規(guī)模達(dá)1億元的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，是黃河流域首個(gè)建立省際間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的省份。2021年7月，山東省印發(fā)《關(guān)于建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對(duì)全面完成縣際橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽訂工作、實(shí)現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋提出具體的時(shí)間要求。

2021年8月，山東省印發(fā)《流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了補(bǔ)償模式，制發(fā)了協(xié)議模板，明確了跨界斷面清單。根據(jù)報(bào)道，該文件規(guī)定了單個(gè)跨市、市內(nèi)斷面月度補(bǔ)償基準(zhǔn)金額分別為100萬元和85萬元，年度補(bǔ)償總額根據(jù)斷面全年水質(zhì)類別實(shí)行20%的浮動(dòng)額度。從2021年9月3日泰安市泰山區(qū)政府與徂汶景區(qū)管委會(huì)簽訂首個(gè)協(xié)議，到2021年9月30日16市133個(gè)縣（市、區(qū)）全部完成301個(gè)橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽訂工作，前后僅耗時(shí)28 d，是全國(guó)第一個(gè)全面建立縣際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的省份，初步測(cè)算全省年度全口徑協(xié)議補(bǔ)償金額最高可達(dá)38.74億元。

4 山東省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過程的借鑒與啟示

整體來看，山東省對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)識(shí)，相較傳統(tǒng)理念有了較大轉(zhuǎn)變，不再單純追求實(shí)現(xiàn)“誰污染，誰賠償”“誰保護(hù)，誰受益”的格局，而是通過縣際間簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，在原有的生態(tài)環(huán)境垂直監(jiān)管體系以外，以一種類行政化的方式，營(yíng)造出了新的同級(jí)之間相互監(jiān)督、相互制約的“隱形”機(jī)制。在這一機(jī)制下，上下游的縣（市、區(qū)）在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作方面，由原本的“鄰居”關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，迫使其必須徹底摸清補(bǔ)償斷面周邊的污染排放情況，以保障協(xié)議內(nèi)容條款的公平與準(zhǔn)確。同時(shí)，這一機(jī)制要求上游的縣（市、區(qū)）必須保持對(duì)河湖水質(zhì)的常態(tài)化關(guān)注，因?yàn)橄掠螘?huì)時(shí)刻監(jiān)測(cè)和跟蹤上游來水水質(zhì)，以待出現(xiàn)惡化時(shí)及時(shí)獲取補(bǔ)償。

5 進(jìn)一步完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

5.1 進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)償模式和出資比例

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心是協(xié)議補(bǔ)償斷面水質(zhì)改善時(shí)下游補(bǔ)償上游，水質(zhì)惡化時(shí)上游補(bǔ)償下游。這一基礎(chǔ)原則隱藏了兩個(gè)難以解決的問題：一是最下游的地區(qū)水質(zhì)改善時(shí)，面臨“無人可付補(bǔ)償”的尷尬局面；二是下游對(duì)上游來水水質(zhì)改善的獲益不明顯時(shí)，其提供補(bǔ)償?shù)囊庠敢矔?huì)隨之降低，甚至可能對(duì)簽訂協(xié)議持抵觸態(tài)度。究其原因，實(shí)際不難理解：只有當(dāng)上游來水是下游地區(qū)的飲用水水源，如新安江協(xié)議、六盤水協(xié)議等，上游水質(zhì)的改善才會(huì)給下游帶來直接的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益；當(dāng)上游來水水質(zhì)僅在一個(gè)較短時(shí)期內(nèi)有快速提升時(shí)，下游往往難以迅速調(diào)整，只能維持河湖原有使用功能，無法享受水質(zhì)改善的益處。針對(duì)這些情況，建議調(diào)整現(xiàn)有的縱向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用縱向補(bǔ)償?shù)奶烊粌?yōu)勢(shì)解決最下游地區(qū)問題，使其在形式上成為橫向補(bǔ)償?shù)挠行аa(bǔ)充，構(gòu)建起縱橫結(jié)合的流域生態(tài)補(bǔ)償模式。同時(shí)，可以參照昆明市《滇池流域河道生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》中“水質(zhì)惡化時(shí)上游補(bǔ)償下游、水質(zhì)改善時(shí)上一級(jí)補(bǔ)償上游”的做法，優(yōu)化部分補(bǔ)償基準(zhǔn)為Ⅳ、Ⅴ類水體的水質(zhì)改善補(bǔ)償資金出資比例，由省一級(jí)全額或差額予以墊付。

5.2 進(jìn)一步優(yōu)化河湖補(bǔ)償基準(zhǔn)額度

目前，山東省建立的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于跨市、跨縣界斷面均統(tǒng)一設(shè)置了每月100萬元和85萬元的補(bǔ)償基準(zhǔn)額度。在機(jī)制建立的初始階段實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償基準(zhǔn)額度，可以在一定程度上避免各地的爭(zhēng)執(zhí)，但難以兼顧公平性和客觀性。例如，山東省此次橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制同時(shí)覆蓋了沂河和寧陽溝兩條河流。其中：沂河的多年流量在4 000～6 000 m3/s，屬于大型河流；而寧陽溝僅為泰安市寧陽縣匯入濟(jì)寧市兗州區(qū)的一條小型支流，非汛期外最大徑流量不足1 m3/s，甚至年內(nèi)多個(gè)月份處于徹底斷流狀態(tài)?？梢?，兩條河流的水質(zhì)保障壓力不能相提并論。此外，補(bǔ)償基準(zhǔn)類別為Ⅲ類的水體，相對(duì)補(bǔ)償基準(zhǔn)類別為Ⅴ類的水體而言，水質(zhì)提升、獲取補(bǔ)償?shù)碾y度更大；反之，水質(zhì)惡化、付出補(bǔ)償?shù)目赡苄砸哺摺Ｒ虼?，?duì)徑流量不同、水質(zhì)基礎(chǔ)不同的河流設(shè)定相同的補(bǔ)償基準(zhǔn)額度存在改進(jìn)空間。針對(duì)這些情況，建議相關(guān)決定由省級(jí)主導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)，采取“包攬”而非“引導(dǎo)”方式建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以在后續(xù)機(jī)制調(diào)整過程中，根據(jù)河流具體情況實(shí)行分級(jí)管理，如對(duì)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)河流分別賦以不同的補(bǔ)償基準(zhǔn)額度，并根據(jù)協(xié)議斷面的級(jí)別、水質(zhì)目標(biāo)、日均流量等設(shè)置不同的調(diào)整系數(shù)，力爭(zhēng)較為精準(zhǔn)地反映河湖治理難度，實(shí)現(xiàn)公平公正，從而使機(jī)制獲得上下游各方的認(rèn)同。

6 結(jié)論

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作受到挑戰(zhàn)，山東省可以結(jié)合不同省份的實(shí)際情況，制定針對(duì)性、可行性的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化各級(jí)政府與社會(huì)各界的協(xié)同合作，共同恢復(fù)流域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。在具體實(shí)施中，山東省可以優(yōu)化補(bǔ)償模式和出資比例，完善河湖補(bǔ)償基準(zhǔn)額度，深化對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作用的理解和認(rèn)識(shí)，推動(dòng)政策轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)紅利。

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