摘要：推動(dòng)城市地下空間確權(quán)登記的科學(xué)化、規(guī)范化開展，對(duì)促進(jìn)地下空間資源的合理開發(fā)利用、保障地下空間權(quán)利人合法權(quán)益有著積極意義。本文在分析濟(jì)南市、青島市城市地下空間登記工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外地下空間立法實(shí)踐，提出城市地下空間確權(quán)登記工作合理化建議，通過明確地下空間權(quán)屬范圍、推行權(quán)利化確權(quán)登記、分類解決地下空間權(quán)利沖突、探索不動(dòng)產(chǎn)三維確權(quán)登記、規(guī)范登記行為，促進(jìn)相關(guān)爭(zhēng)議問題解決、提高山東省地下空間利用效率。

關(guān)鍵詞：城市地下空間；確權(quán)登記；建設(shè)用地使用權(quán)；濟(jì)南市；青島市

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.08.012

引文格式：焦繼波，馮燕，鄭燕鳳，等.城市地下空間確權(quán)登記的問題與思考——以山東省濟(jì)南市、青島市為例［J］.山東國(guó)土資源，2024，40（8）：73-78.JIAO Jibo，F(xiàn)ENG Yan，ZHENG Yanfeng，et al. Problems and Thoughts on Right Registration of Urban Underground Space——Taking Ji'nan and Qingdao City in Shandong Province as an Example［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（8）：73-78.

0 引言

城市的高效發(fā)展與土地的高效利用緊密關(guān)聯(lián)［1］。城市地下空間是城市未來發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。我國(guó)城市地下空間的類型多樣，主要包括地下商業(yè)街、地鐵系統(tǒng)、地下停車場(chǎng)、人防工程、地下綜合管廊、地下儲(chǔ)庫(kù)等。這些地下空間不僅豐富了城市的功能，還提高了土地資源的利用效率，緩解了地面交通壓力，增強(qiáng)了城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。然而，在地下空間快速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出一些管理問題。例如，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，地下空間的開發(fā)往往各自為政，導(dǎo)致資源配置不合理、安全隱患增多。此外，地下空間的產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，給后期的管理和運(yùn)營(yíng)帶來了困難。這些問題不僅影響了地下空間的綜合效益，也對(duì)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

確權(quán)登記可以明晰地下空間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為地下空間的合理開發(fā)和有效管理提供法律保障，有助于規(guī)范地下空間的市場(chǎng)交易，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高地下空間的使用效率［2-11］。同時(shí)，明確的產(chǎn)權(quán)界定也有助于降低糾紛風(fēng)險(xiǎn)，保障投資者的合法權(quán)益，從而吸引更多的社會(huì)資本參與到地下空間的開發(fā)中來。一些省市已先行探索土地立體化登記規(guī)則，并相繼出臺(tái)地方性法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，上海、廣州、武漢、青島等幾十個(gè)省市針對(duì)地下空間的開發(fā)利用制定了專門的辦法規(guī)定，上海、杭州、福州、蘇州、無錫等地區(qū)則針對(duì)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記問題制定了專屬文件加以規(guī)范。因此，加強(qiáng)地下空間的確權(quán)登記工作，完善相關(guān)法律法規(guī)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)城市地下空間管理的重要任務(wù)和研究課題。

1 兩市城市地下空間確權(quán)登記現(xiàn)狀分析

2021年10月，山東省自然資源廳開展地上地下國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及其所附建（構(gòu)）筑物所有權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。濟(jì)南市作為試點(diǎn)地區(qū)，先后從地下空間規(guī)劃編制、政策文件制定以及技術(shù)規(guī)范編制等方面形成了系列成果。與此同時(shí)，青島市多年來不斷摸索推進(jìn)地下空間不動(dòng)產(chǎn)登記及地籍調(diào)查工作，逐步形成了以權(quán)屬調(diào)查為基礎(chǔ)、規(guī)劃建設(shè)為關(guān)鍵、確權(quán)登記為保障的工作鏈條。

1.1 濟(jì)南市城市地下空間確權(quán)登記現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)

1.1.1 濟(jì)南市確權(quán)登記現(xiàn)狀

自2005年起，濟(jì)南市地下空間正常發(fā)證。截至目前，共進(jìn)行了94宗結(jié)建式地下空間登記，所涉類型十分廣泛，包括不限于：人防工程、商業(yè)建筑、軌道交通、地下儲(chǔ)藏室等。濟(jì)南市城市地下空間確權(quán)登記主體以政府和平臺(tái)為主，開發(fā)商數(shù)量較少。此外，存在以劃撥方式取得使用權(quán)的登記類型。登記的主體與類型正逐步拓展。

1.1.2 濟(jì)南市確權(quán)登記實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（1）采取申請(qǐng)登記模式，依照不動(dòng)產(chǎn)登記的一般程序進(jìn)行。濟(jì)南市城市地下空間確權(quán)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地登記機(jī)構(gòu)辦理。此外，并非所有地下權(quán)益都能受到類型化登記保護(hù)。例如，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)未單獨(dú)設(shè)立登記類型，而是納入建設(shè)用地使用權(quán)的登記范圍。

（2）依據(jù)地下空間建設(shè)類型的不同，采用差異化登記方式。單建地下空間項(xiàng)目用地手續(xù)適用一體規(guī)劃、一體出讓的方法依法依規(guī)辦理；結(jié)建地下空間項(xiàng)目用地手續(xù)隨地表建設(shè)項(xiàng)目一并辦理。原則上不單獨(dú)登記結(jié)建式地下建（構(gòu)）筑物對(duì)應(yīng)的地下建設(shè)用地使用權(quán)。

（3）相鄰?fù)恋氐叵驴臻g登記需作具體處理。通常，與相鄰宗地有關(guān)的爭(zhēng)議不屬于確權(quán)范圍之內(nèi)。但軌道交通領(lǐng)域中存在特殊情形，即相鄰?fù)恋刂校蛔谕恋氐臋?quán)利人地下挖掘范圍已超越其權(quán)利界限，進(jìn)入他人對(duì)地表享有使用權(quán)的地下空間。此類情況，往往按照建筑物的范圍線劃清宗地界限，宗地范圍內(nèi)符合條件要求的，方進(jìn)行確權(quán)登記。

（4）出讓金適用標(biāo)準(zhǔn)的確定。目前，各地對(duì)于出讓金適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一。據(jù)濟(jì)南市實(shí)踐做法，應(yīng)依據(jù)地下空間的用途確定出讓金。住宅用地標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)不同，若有用途轉(zhuǎn)變則需要補(bǔ)繳出讓金。

（5）三維登記方式是濟(jì)南市城市地下空間登記工作的亮點(diǎn)所在。近年來，濟(jì)南市已辦理單建地下空間的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記94宗，對(duì)其中已進(jìn)行規(guī)劃核實(shí)的24個(gè)項(xiàng)目完成了三維宗地模型制作，并通過新建成的三維權(quán)籍系統(tǒng)將二維登記成果轉(zhuǎn)化為三維成果［12］。濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局圍繞制度機(jī)制、管理模式、試點(diǎn)項(xiàng)目、平臺(tái)支撐、數(shù)據(jù)建設(shè)等方面的探索實(shí)踐［13］，初步構(gòu)建了以三維地籍為核心的不動(dòng)產(chǎn)立體化管理新模式［14］。

1.2 青島市城市地下空間確權(quán)登記現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 青島市確權(quán)登記現(xiàn)狀

從青島市現(xiàn)有城市地下空間確權(quán)登記情況來看，青島市目前已辦理地下空間建設(shè)用地使用權(quán)首次登記42筆，地下建（構(gòu)）筑物首次登記441筆。其中，地下空間單建工程主要集中在地鐵、地下道路、地下管線、交通樞紐、停車場(chǎng)、市政廠站、重點(diǎn)商務(wù)區(qū)等項(xiàng)目；結(jié)建工程則主要集中在房地產(chǎn)項(xiàng)目，如地下空間配套建設(shè)停車、倉(cāng)儲(chǔ)、設(shè)備用房等建筑。

1.2.2 青島市確權(quán)登記實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（1）明確地下空間范圍認(rèn)定與測(cè)算方法。青島市對(duì)于城市地下空間確權(quán)登記中地下空間范圍的認(rèn)定，以城市規(guī)劃控制開發(fā)利用的批準(zhǔn)界線為準(zhǔn)；批準(zhǔn)地下空間用地范圍與實(shí)際不一致及沒有批準(zhǔn)數(shù)據(jù)的，按照實(shí)際用地空間范圍調(diào)查。地下空間面積按水平投影面積測(cè)算，具備有上蓋、結(jié)構(gòu)牢固、層高≥2.20 m（有特殊規(guī)定的除外）的永久性地下空間均屬計(jì)算全部建筑面積的范圍。

（2）明確地下空間登記的條件與限制。確權(quán)登記需符合不動(dòng)產(chǎn)單元?jiǎng)澐謼l件，一是已經(jīng)取得地下空間建設(shè)用地使用權(quán)；二是需權(quán)屬界線封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值；三是凈高度大于2.2 m（含）。

（3）三維立體登記分情況開展。對(duì)于一個(gè)宗地體，僅在土地空間權(quán)利出現(xiàn)重疊或土地內(nèi)建筑物空間權(quán)利出現(xiàn)重疊時(shí)，進(jìn)行三維權(quán)籍調(diào)查。制作三維宗地模型時(shí)需使用專用不動(dòng)產(chǎn)權(quán)三維模型制作軟件平臺(tái)，生成的三維模型示意圖可作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的附圖。

2 確權(quán)登記實(shí)踐困局及原因剖析

2.1 確權(quán)登記實(shí)踐困局

2.1.1登記工作滯后于登記實(shí)踐需求，登記范圍有待日后規(guī)定拓展

實(shí)踐中所需的地下車庫(kù)車位登記、管廊登記等尚未展開。例如，濟(jì)南目前綜合管廊有50 km，但尚無管廊登記。一是供地手續(xù)不完備，部分地段以協(xié)議的方式獲得使用權(quán)，難以進(jìn)行登記確權(quán)；二是未進(jìn)行竣工驗(yàn)收而無法進(jìn)行登記。此外，單建式地下空間在原有高度確定后，在此基礎(chǔ)上的再深層次的地下空間是否可以進(jìn)行地下空間確權(quán)登記未可知。城市與農(nóng)村土地銜接處的地下空間登記問題，同樣存在立法的空白。例如，當(dāng)城市地下軌道跨越集體所有的耕地、基地時(shí)，此時(shí)的權(quán)利來源仍在探討階段，如果認(rèn)定權(quán)利來源于同集體簽訂的協(xié)議，則協(xié)議性質(zhì)屬地役權(quán)協(xié)議抑或地上權(quán)協(xié)議并不明確。當(dāng)?shù)叵碌乇碛玫胤秶灰恢聲r(shí)如何登記尚存爭(zhēng)議。對(duì)事關(guān)地下空間開發(fā)的融資、稅收等，缺乏有力措施［15］。實(shí)踐中，結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)和建（構(gòu)）筑物范圍往往超出地表建設(shè)用地使用權(quán)范圍，或多宗地表建設(shè)用地使用權(quán)地下結(jié)建空間連通，致使地下和地表建設(shè)用地使用權(quán)宗地范圍無法統(tǒng)一。此種情形如何登記未予明確。

2.1.2 登記實(shí)踐情況復(fù)雜，登記標(biāo)準(zhǔn)不一

地下空間缺少標(biāo)高基準(zhǔn)規(guī)范。地表高度作為相對(duì)高度，是否應(yīng)當(dāng)探索采用“絕對(duì)高度”的標(biāo)記方式，有待探究。此外，關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的分層標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也有不同適用。一是按照用地批準(zhǔn)范圍劃分，不同建設(shè)用地使用權(quán)可以在同一地表投影范圍內(nèi)上下重疊，同一宗地豎向高程范圍內(nèi)無論建筑物有幾層均劃分為一層；二是按照地下建筑物層劃分，即同一宗豎向高程范圍建筑物有幾層就劃分為幾層。

2.1.3 登記流程不規(guī)范

作為登記重要依據(jù)的合同款項(xiàng)規(guī)定不明，易導(dǎo)致后續(xù)登記工作推進(jìn)困難。例如，在土地出讓合同中，雖有出讓宗地的數(shù)項(xiàng)界限范圍和高程等欄目，但實(shí)踐中未予填寫，對(duì)分層供地的面積表述不明，增加了后續(xù)立體確權(quán)辦證的難度。

2.2 實(shí)踐困局的原因剖析

2.2.1登記實(shí)踐的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需要與滯后的立法之間產(chǎn)生矛盾

我國(guó)城市地下空間建設(shè)與發(fā)展需求迅猛增長(zhǎng)，但立法工作卻處于滯后狀態(tài)。隨著城市化進(jìn)程的加快，地下空間被視為解決城市土地資源緊張、提高城市空間利用率的重要途徑。地下空間的開發(fā)利用有助于解決交通擁堵、停車難、環(huán)境污染等城市問題，同時(shí)也是城市可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。但對(duì)于當(dāng)前地下空間的高需求而言，我國(guó)尚無專門針對(duì)城市地下空間登記的立法，現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)對(duì)地下空間登記的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的操作指南和詳細(xì)的法律條文，導(dǎo)致地下空間權(quán)利的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、獲取、登記和保護(hù)等方面缺乏法律依據(jù)，無具體可行的登記操作規(guī)定一定程度上導(dǎo)致當(dāng)前登記實(shí)踐工作推進(jìn)困難。

2.2.2各地地下空間建設(shè)進(jìn)展不一，需統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)又無普適的操作規(guī)范

操作標(biāo)準(zhǔn)愈細(xì)致，其可行性便愈強(qiáng)。但具體可行的操作標(biāo)準(zhǔn)在更大范圍或其他地區(qū)內(nèi)是否仍具有可行性存有疑問。當(dāng)前城市地下空間立法或者處于籠統(tǒng)規(guī)定以擴(kuò)大其適用范圍，或強(qiáng)調(diào)其適用性與針對(duì)性，突出地方特色卻存有普適難題。以立體化登記為例，當(dāng)前三維模型技術(shù)的運(yùn)用屬地下空間登記工作之創(chuàng)新，但軟件平臺(tái)的建設(shè)、更新與應(yīng)用所耗成本需慎重考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。例如，所在地區(qū)城市地下空間建設(shè)進(jìn)展如何，是否存有立體化登記的較多需求，是否該立體化登記依托現(xiàn)有登記技術(shù)與方式無法滿足，即三維立體模型的運(yùn)用是否必要仍需具體考量。

3 國(guó)內(nèi)外城市地下空間確權(quán)登記啟示

3.1 俄羅斯

俄羅斯關(guān)于地下空間權(quán)利問題規(guī)定在《俄羅斯聯(lián)邦民法典》《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源法》《俄羅斯聯(lián)邦山林法》以及多部政府規(guī)章、地方性法規(guī)當(dāng)中。

關(guān)于土地所有權(quán)與使用權(quán)問題。俄羅斯承認(rèn)土地私有制，規(guī)定土地所有權(quán)人可以通過登記（國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度）方法獲得自己所有土地的地下停車場(chǎng)以及其他地下空間建筑的所有權(quán)。但土地所有權(quán)僅及于地界之內(nèi)的土地表層（土壤層）以及封閉的水體、森林和植被，即土地所有權(quán)人僅依靠土地的自然延伸享有地下停車場(chǎng)以及其他地下建筑的所有權(quán)，并不享有地下空間的所有權(quán)。而對(duì)于地下空間而言，土地所有權(quán)人享有使用權(quán)。

3.2 日本

日本承認(rèn)土地私有制，土地所有權(quán)人享有地下空間權(quán)利，他人對(duì)其享有的地下空間的使用需經(jīng)其同意。但是為了更好地促進(jìn)公共設(shè)施的建設(shè)及大深度地下空間的合理利用，日本推出《大深度地下法》《大深度地下公共利用的基本方針》《大深度地下使用指南》，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于地表約40 m以下的大深度地下。

較為特殊的是，通常對(duì)于他人土地地下空間之利用需經(jīng)其同意，但深度達(dá)到地表約40 m以下的大深度地下通常無需事前補(bǔ)償就可以設(shè)定使用權(quán)。這對(duì)于以往因公共地下設(shè)施的建設(shè)而陷入困難的城市而言，有望實(shí)現(xiàn)公共地下設(shè)施的建設(shè)、縮短建設(shè)周期及按照計(jì)劃建設(shè)地下公共設(shè)施。

3.3 英國(guó)

英國(guó)法律對(duì)土地空間的法律規(guī)制在判例法中逐漸形成，在不同的法律規(guī)范中零星分布。關(guān)于地下權(quán)（underground space）歸屬，英國(guó)法律認(rèn)為土地所有者對(duì)土地連接的地下空間有所有權(quán)，即使此地下空間由第三人開發(fā)，其所有權(quán)仍歸屬于土地所有者。而對(duì)于涉及公共事務(wù)的地下空間使用及管理，英國(guó)實(shí)踐中采用的一般做法是：通過法律規(guī)定的強(qiáng)制購(gòu)買、恢復(fù)、土地征用等措施對(duì)國(guó)家需要的土地進(jìn)行征用，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。

3.4 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)承認(rèn)土地私有制，同時(shí)將地下空間權(quán)利命名為“區(qū)分地上權(quán)”，即在他人土地上下的一定空間內(nèi)設(shè)定的權(quán)利，其性質(zhì)等同于用益物權(quán)。在區(qū)分地上權(quán)有效期間，如果出現(xiàn)足以影響第三人利益的情形，法院需作考慮。當(dāng)區(qū)分地上權(quán)到期需延長(zhǎng)或補(bǔ)償致使出現(xiàn)影響第三人權(quán)利的情形時(shí)，同樣需對(duì)第三人作出補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額協(xié)議約定，不能協(xié)議，則由法院裁定。

3.5 小結(jié)

3.5.1 地下空間所有權(quán)問題

日本、英國(guó)均規(guī)定地表土地所有權(quán)人享有自然延伸的地下空間相對(duì)所有權(quán)；而俄羅斯則規(guī)定地表所有人僅享有自然延伸的地下停車場(chǎng)及其他建筑的所有權(quán)，對(duì)地下空間僅有使用權(quán)。

3.5.2 地下空間使用權(quán)問題

俄羅斯規(guī)定土地所有權(quán)人享有使用地下空間的權(quán)利，日本立法則規(guī)定須經(jīng)土地所有權(quán)人同意方可使用地下空間。鑒于我國(guó)的土地公有性質(zhì)，我國(guó)可將地下國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式定為有償出讓和劃撥，對(duì)同一用地有兩個(gè)及兩個(gè)以上意向者的，也可以依法采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開競(jìng)價(jià)方式出讓使用權(quán)。

3.5.3 涉及公共事務(wù)的地下空間使用及管理問題

對(duì)于人民防空工程、地下管廊等涉及公共事務(wù)的地下空間使用及管理，我國(guó)可以借鑒英國(guó)的做法，通過法律規(guī)定的強(qiáng)制購(gòu)買、恢復(fù)、土地征用等措施對(duì)國(guó)家需要的土地征用，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。

4 完善城市地下空間確權(quán)登記的對(duì)策建議

4.1 明確地下空間權(quán)屬范圍

何為地下空間權(quán)屬范圍？對(duì)其正面規(guī)定較有難度，因此，應(yīng)當(dāng)采用排除規(guī)定的方式，明確地表建設(shè)用地使用權(quán)可利用的土地空間范圍，所涉范圍以下空間便為地下空間確權(quán)登記的權(quán)屬范圍。實(shí)踐中往往通過城市規(guī)劃和建筑技術(shù)確定地表建設(shè)用地使用權(quán)客體范圍，即通過城市規(guī)劃所確定的相應(yīng)地塊的建筑物限高來確定該地表建設(shè)用地使用權(quán)可利用土地空間的上限，明確地塊用途、容積率、建筑密度等控制指標(biāo)；利用建筑技術(shù)和地塊的土壤質(zhì)地，預(yù)測(cè)該地表建設(shè)用地使用權(quán)可能利用的地下最大深度，據(jù)此確定該地表建設(shè)用地使用權(quán)可利用土地空間的下限［16］。

4.2 推行權(quán)利類型化確權(quán)登記

對(duì)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)、地下建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、地役權(quán)進(jìn)行類型化確權(quán)登記。

（1）明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記范圍。2021年頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》第345條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。建設(shè)用地使用權(quán)的概念從平面走向立體空間。盡管權(quán)利稱謂先后經(jīng)歷了多種變化，但此類登記一般適用本市國(guó)有土地范圍內(nèi)地下空間開發(fā)建設(shè)的用地審批和房地產(chǎn)登記。

（2）明確地下建（構(gòu)）筑物所有權(quán)登記范圍。單建式可以單獨(dú)辦理地下建設(shè)用地使用權(quán)和建（構(gòu)）筑物所有權(quán)首次登記。結(jié)建式則應(yīng)當(dāng)與其地上部分一并辦理建設(shè)用地使用權(quán)和建（構(gòu)）筑物所有權(quán)首次登記。若同一宗地下的建設(shè)項(xiàng)目有兩個(gè)或兩個(gè)以上使用權(quán)人，則根據(jù)各自建筑面積所占建筑總面積的百分比，確認(rèn)各自地下空間使用權(quán)面積，分別進(jìn)行確權(quán)登記。

（3）明確地役權(quán)登記范圍。在出入口、通風(fēng)口、排水口等處與原有地表建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)通過地役權(quán)登記解決相關(guān)問題，即開發(fā)利用者與原有權(quán)利人協(xié)商取得地役權(quán)，簽訂合同，并向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)地役權(quán)登記。

4.3 分類解決地下空間權(quán)利沖突

地下建設(shè)用地使用權(quán)將可能與多種權(quán)利發(fā)生沖突，對(duì)此應(yīng)當(dāng)分類討論。

（1）地下建設(shè)用地使用權(quán)與地表建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生沖突。①當(dāng)?shù)乇砼c地下的土地使用性質(zhì)分別為公益性與私益性時(shí)，采用“征收/法律特別規(guī)定+適度補(bǔ)償”的模式。具有公益性質(zhì)的綜合管廊建設(shè)、地鐵建設(shè)、人防建設(shè)等分層建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保護(hù)。②當(dāng)?shù)乇砼c地下的土地使用性質(zhì)均為公益性時(shí)，分層建設(shè)用地使用權(quán)之間的權(quán)利沖突由共同上級(jí)機(jī)關(guān)確定優(yōu)先順序，這也體現(xiàn)了綜合開發(fā)、統(tǒng)籌規(guī)劃的地下空間利用原則。③當(dāng)?shù)乇砼c地下的土地使用性質(zhì)均為私益性時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照私法自治的整體原則，在民法框架下由當(dāng)事人雙方協(xié)商處理。

（2）地下建設(shè)用地使用權(quán)與地役權(quán)發(fā)生沖突。此時(shí)，在先權(quán)利與社會(huì)公共利益受法律保護(hù)。例如，地下街先行建造完畢后，為了防止街頂陷落，地下街權(quán)利人可以限制地表權(quán)利人建造高樓的樓層數(shù)。具體而言：①地下建設(shè)用地使用權(quán)確立在先，地役權(quán)的效力范圍是否當(dāng)然涵射在先設(shè)立的地下建設(shè)用地使用權(quán)中。對(duì)此，依據(jù)《民法典》第246條的規(guī)定，作為在先權(quán)利的地下建設(shè)用地使用權(quán)享有“不被損害”的權(quán)利，后設(shè)立的地役權(quán)不能影響地下空間權(quán)的行使。②地表土地先設(shè)置地役權(quán)，而后確立的地下建設(shè)用地使用權(quán)是否受在先成立的地役權(quán)影響。此種情況涉及地下建設(shè)用地使用權(quán)是否具有獨(dú)立性的問題。如果認(rèn)定其具有獨(dú)立性，不因地上權(quán)設(shè)有權(quán)利負(fù)擔(dān)而“受到牽連”，則在先成立的地役權(quán)的效力便無法當(dāng)然涉及地下建設(shè)用地使用權(quán)；持非獨(dú)立性的觀點(diǎn)則認(rèn)為在后成立的地下建設(shè)用地使用權(quán)受到在先成立的地役權(quán)影響。

（3）地下建設(shè)用地使用權(quán)與相鄰關(guān)系發(fā)生沖突。根據(jù)《民法典》第345條，建設(shè)用地使用權(quán)可分層設(shè)立。但與傳統(tǒng)的土地、建筑物相鄰關(guān)系比較而言，建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立使相鄰關(guān)系不僅僅適用于橫向的不動(dòng)產(chǎn)之間，也適用于縱向的不動(dòng)產(chǎn)之間。對(duì)于土地上下的空間而言，其權(quán)利不僅會(huì)受到橫向不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的限制，還受縱向不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的影響。我國(guó)地方地下空間管理規(guī)范大多規(guī)定要遵循“統(tǒng)一規(guī)劃”“地下與地上相協(xié)調(diào)”等原則。若建設(shè)用地立體利用范圍超出與地表橫斷面面積垂直范圍，則按各分層范圍推斷權(quán)利人是否構(gòu)成對(duì)他人侵權(quán)，如權(quán)利人在建造地下室、加高房屋等過程中，越界占用他人權(quán)利，從而造成對(duì)他人權(quán)利的損害，在此情況下，權(quán)利人應(yīng)對(duì)其侵權(quán)行為負(fù)賠償責(zé)任［17］。

（4）地下建設(shè)用地使用權(quán)與海域使用權(quán)發(fā)生沖突。目前，我國(guó)對(duì)于海域立體分層使用在權(quán)屬、權(quán)能、權(quán)利管理層面的法律制度尚未建立。同時(shí)，由于在政策制定環(huán)節(jié)中仍然受“平面化”思維影響，我國(guó)海域立體分層設(shè)權(quán)使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作指南缺失。

4.4 探索不動(dòng)產(chǎn)三維確權(quán)登記

二維地籍管理模式已難以應(yīng)對(duì)地下空間各種權(quán)利分層設(shè)立的管理需要。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)運(yùn)用數(shù)字賦能思維，對(duì)現(xiàn)有權(quán)籍管理系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，完成地上地下不動(dòng)產(chǎn)三維權(quán)籍管理系統(tǒng)，建設(shè)三維確權(quán)登記的方式，為不動(dòng)產(chǎn)立體確權(quán)登記工作全面鋪開提供可靠的系統(tǒng)保障。

4.5 規(guī)范登記行為

（1）規(guī)范地下空間確權(quán)登記內(nèi)容。以明晰地下空間確權(quán)登記操作依據(jù)為目標(biāo)，依據(jù)分層設(shè)立原則劃分不動(dòng)產(chǎn)登記單元，需明確權(quán)利人、坐落、三維界址、面積、用途、使用年限、權(quán)利性質(zhì)、取得方式等登記要素。

（2）規(guī)范登記簿表達(dá)方式。為解決地下空間開發(fā)利用環(huán)節(jié)中存在的多頭管理或管理缺位的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)利用三維數(shù)據(jù)進(jìn)行地下空間的立體化表達(dá)。即結(jié)合技術(shù)手段，通過三維權(quán)籍調(diào)查和城市地質(zhì)調(diào)查來獲取三維地籍?dāng)?shù)據(jù)，進(jìn)行空間立體規(guī)劃和利用，在登記時(shí)，以立體空間為登記單元，將同一宗地上的地表、地下、地上權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一登記，并分層記載權(quán)利要素和內(nèi)容。

5 小結(jié)

濟(jì)南市與青島市的城市地下空間確權(quán)登記工作整體居于山東省前列，但仍在建設(shè)用地使用權(quán)分層標(biāo)準(zhǔn)、地下用地范圍等特殊登記方面存在諸多問題。當(dāng)前對(duì)土地資源的開發(fā)利用由平面向立體轉(zhuǎn)變，地下空間確權(quán)登記的必要性與重要性也逐漸凸顯。只有在明確地下空間權(quán)屬范圍、推行權(quán)利類型化確權(quán)登記、有針對(duì)性地化解各類權(quán)利沖突并規(guī)范登記行為的基礎(chǔ)上，才能真正推動(dòng)地下空間確權(quán)登記的科學(xué)化、規(guī)范化開展，推動(dòng)城市綜合發(fā)展。

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Problems and Thoughts on Right Registration of Urban Underground Space

——Taking Ji'nan and Qingdao City in Shandong Province as an Example

JIAO Jibo，F(xiàn)ENG Yan，ZHENG Yanfeng，ZHAO Jing，ZHENG Xuerong，LU Hongchun

Abstract： Promoting scientific and standardized registration of urban underground space has positive significance in promoting rational development and utilization of underground space resources and safeguarding the legitimate rights and interests of underground space rights holders. In this paper， on the basis of analyzing present condition of registration of urban underground space in Ji'nan city and Qingdao city， combing with practice of domestic and international legislation on underground space， rationalization suggestions for urban underground space property rights confirmation and registration work have been put forward. Through clarifying the scope of underground space ownership， promoting rights based registration， resolving conflicts of underground space rights through classification， exploring three-dimensional real estate registration， and regulating registration behavior. The resolution of related disputes will be improved， and the efficiency of underground space utilization in Shandong province will be promoted.

Key words： Urban underground space; rights registration; construction land use right; Ji'nan city; Qingdao city

收稿日期：2024-04-10；修訂日期：2024-07-10；編輯：王敏

基金項(xiàng)目：山東省不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)審查及課題研究項(xiàng)目“山東省城市地下空間確權(quán)登記研究”（項(xiàng)目號(hào)為SDGP370000000202202001354）

作者簡(jiǎn)介：焦繼波（1975—），男，山東汶上人，正高級(jí)工程師，主要從事不動(dòng)產(chǎn)登記工作；E-mail：290630424@qq.com