摘" "要：鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行，是對我國農業(yè)農村基礎設施建設的有力支持和保障。以鄉(xiāng)村振興專項地方債為研究對象，從2018年以來鄉(xiāng)村振興專項地方債發(fā)行背景、歷程等情況出發(fā)，分析鄉(xiāng)村振興專項地方債實際運行過程中存在的問題，并針對問題提出對策建議，旨在為后續(xù)鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行管理提供思路。

關鍵詞：地方政府專項債券；鄉(xiāng)村振興債券；鄉(xiāng)村振興專項地方債

中圖分類號：F32；F832.5" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）10-0076-04

鄉(xiāng)村振興是當今社會的重要目標任務。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，農村基礎設施建設的資金需求急劇增加，但是當前地方財政收入狀況卻不容樂觀。隨著公共預算收入增速的放緩，財政支農資金的供給可能會受到限制。然而發(fā)行鄉(xiāng)村振興類債券并引導社會資本進入該領域，可以解決公共預算收入放緩對鄉(xiāng)村振興帶來的影響。

一、發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項地方債的背景分析

在政策上，為了促進地方政府積極發(fā)行鄉(xiāng)村振興領域的專項債券，我國制定了一系列相關政策（見表1）。政府對鄉(xiāng)村振興專項地方債的支持范圍進行了明確規(guī)定，不但加強鄉(xiāng)村振興專項債的儲備工作，鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行規(guī)模也在逐步擴大?？偟膩碚f，鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行為農業(yè)農村注入了更多資金，從而加強了基礎設施建設。鄉(xiāng)村振興專項地方債是由省級政府發(fā)行的、用于籌集市縣級政府項目收益的債券。這種債券的作用是引導其他信用債分支市場與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相協(xié)調，可以利用政府資助的公共項目資金和專項收入投資的政府債券，從而有效抵消其所承擔的債務。債券的發(fā)行時間一般會隨著項目的收益而變化，但最多也只能持續(xù)30年，因此，在投資時需要結合項目的具體情況來進行合理的還款安排。

在經(jīng)濟上，鄉(xiāng)村振興與第一產業(yè)緊密聯(lián)系。2017—2022年的資料顯示，我國第一產業(yè)在2017—2019年期間對GDP的貢獻率一直低于5%（見表2），固定資產投資在全社會固定資產投資比例長期在3%以下（圖1）。農業(yè)農村基礎設施的薄弱是制約鄉(xiāng)村振興的重要問題之一。由于長期以來第一產業(yè)發(fā)展投入的不足，農村地區(qū)的道路、供水、電力等基礎設施建設相對滯后。因此，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要加大第一產業(yè)中農業(yè)農村固定資產的投資力度。

二、鄉(xiāng)村振興專項地方債存在的現(xiàn)實問題

自2018年第一支鄉(xiāng)村振興專項地方債發(fā)行至2023年5月共發(fā)行75支債券。由于2018年只發(fā)行一支債券，因此，以2019—2022年發(fā)行的鄉(xiāng)村振興專項地方債為樣本進行研究分析，發(fā)現(xiàn)其發(fā)行和流通存在以下問題。

（一）發(fā)債區(qū)域及規(guī)模不足

2019—2022年，10個地區(qū)（四川、江西、江蘇、山東、河南、西藏、云南、甘肅、河北、遼寧）發(fā)行的鄉(xiāng)村振興專項地方債共有71只。這些債券的規(guī)模存在一定的差異，最小為0.4億元，最大為128.7億元；發(fā)行規(guī)模低于5億元的債券有33只，約占總數(shù)的46.48%。平均而言，每只債券的發(fā)行規(guī)模為13億元，明顯小于同期發(fā)行的全部地方政府專項債券的平均發(fā)行規(guī)模（29.70億元）。鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行總體及單支規(guī)模均偏小，無法滿足實際需求，不符合農業(yè)的經(jīng)濟基礎地位要求。

（二）發(fā)行項目收入?yún)T乏而不可持續(xù)

從鄉(xiāng)村振興專項地方債發(fā)行模式現(xiàn)狀看，上下級信息不對稱不利于項目可持續(xù)性發(fā)展。在省級政府代市縣級政府發(fā)行后轉貸給市縣的模式中，因為各級政府權責不統(tǒng)一、上下級政府信息不對稱，易造成上級分配的資金額度與下級實際需求不匹配的現(xiàn)象，以及市縣政府市場化經(jīng)營管理能力缺位的局面，不利于鄉(xiāng)村振興政策的推進以及農業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

從鄉(xiāng)村振興專項地方債管理現(xiàn)狀看，項目資金的自平衡條件和地方政府財政限額規(guī)定限制了項目獲取收益的途徑；項目收費較城鎮(zhèn)收費標準更低，存在現(xiàn)金流測算被高估的情況；部分地方政府并未充分優(yōu)化財政資源配置；許多鄉(xiāng)村振興項目忽視后續(xù)運營，導致項目經(jīng)營屬性衰退，收入不足以維持項目可持續(xù)性。

（三）二級市場承銷認購積極性低

市場溢價未體現(xiàn)。2019—2022年，鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行利率大致呈降低趨勢。4年加權平均發(fā)行利率為3.25%，遠低于同期5年期以上LPR（貸款市場報價利率），整體低于貸款融資成本。鄉(xiāng)村振興專項地方債的市場溢價沒有得到充分體現(xiàn)，不利于吸收社會資本擴充二級市場的承銷認購占比。

償債風險高于其他專項債券。2019—2022年，鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行期限以短中期為主，平均期限約10.33年，而同期地方政府專項債（共5 630支）的發(fā)行期限以中長期為主，平均期限均為13.70年，鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行期限相對較短。因此，專項地方債的發(fā)行期限越短，發(fā)行主體的短期債務償債壓力越大，資金越不穩(wěn)定。并且易引發(fā)投資者擔憂存在償還風險，導致承銷認購積極性不高[1]。

（四）信息披露不全面

在信用評級方面，缺少資金使用主體的信用評定。我國鄉(xiāng)村振興地方債采取省級或計劃單列市政府舉債轉貸市縣地方政府的模式，舉債的名義主體與實際資金使用主體、償還主體并不一致[2]。然而，在鄉(xiāng)村振興專項地方債發(fā)行前公布的信用評級文件中，僅涉及舉債名義主體（省級政府及其部門）的信用評級，而未考慮債務償還主體（市縣級政府及其部門）的信用評級，易導致償債責任不清楚。

在審計報告方面，大部分關于鄉(xiāng)村振興項目的審計信息及審計后整改情況的披露，只可在省級政府的年度審計報告中找到經(jīng)過整合匯總的些許披露信息，且沒有其他文件對披露的信息進行詳解[3]。由于這種公開的審計信息并不能為相關投資者提供項目實際信息，所以會減少投資者投資熱情，不利于后續(xù)債券承銷認購。

三、對策建議

（一）擴大鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行

鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行規(guī)模對穩(wěn)定農業(yè)經(jīng)濟增長、保持農村經(jīng)濟杠桿率、防控系統(tǒng)性金融風險等方面起著重要作用。因此，應綜合考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金需求情況，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村振興項目資金，特別注重服務農村地區(qū)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，著重保障重點項目、重點工程；擴大鄉(xiāng)村振興專項地方債的發(fā)行區(qū)域，持續(xù)加大鄉(xiāng)村振興專項債投資。

（二）多途徑提升項目收益率

1.提高項目儲備質量

地方政府應提前對需要政府投資擬開展建設的農業(yè)農村公益性項目進行評估，并納入鄉(xiāng)村振興儲備項目庫，同時，建立涉農投資負面清單，排除不符合要求的基礎設施項目。

2.關注發(fā)債資金投向、用途

對于依賴土地出讓收入償債的鄉(xiāng)村振興專項地方債，預測土地出讓收入時需要采取更為謹慎的原則，使其具備更高的本息覆蓋倍數(shù)，提高債務償還的安全性和穩(wěn)定性。精準發(fā)債融資投放和充分發(fā)揮資本配置功能，有助于優(yōu)化資源配置，推動鄉(xiāng)村振興建設的實施和農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.審查項目進行有效投資

通過經(jīng)濟、社會、生態(tài)、空間等多重視角綜合審查，分析擬支持項目建設的必要性、符合國家政策取向和經(jīng)濟發(fā)展理念的程度，以及是否需要通過發(fā)債融資來解決或補充資金來源。同時，要評估項目的整體收益是否可以充分實現(xiàn)債券本息覆蓋。

（三）降低市場投資風險以吸引投資

1.優(yōu)化鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行期限和利率，更好服務鄉(xiāng)村振興項目

應提高鄉(xiāng)村振興專項地方債的長期發(fā)行比例，降低項目違約、發(fā)行再融資債券的風險性；吸引二級市場投資，增加二級市場債務比重，減少出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性的財政金融風險[4]。

2.建立償債基金和債券保險機制

償債基金是指為債券到期實現(xiàn)順利償還而設置的專項基金，相當于形成具有儲備作用的“資金池”以彌補和平衡償債風險，有助于使鄉(xiāng)村振興專項地方債獲取市場更高的認可程度，增強市場承銷認購債券和投資支農的信心。債券保險是指發(fā)行人向保險機構支付保費，將信用風險作為保險標的，如果出現(xiàn)違約時保險機構按照合約對被保險債券本息進行償付。通過風險分散分擔機制，可以弱化風險、降低投融資成本[5]。

（四）完善信息披露機制

1.提高信息披露標準化程度

增加市縣級資金使用方信息評級等披露文件的相關內容，每月上報調查項目的推進程度、完成質量，讓廣大社會公眾及時全面了解鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行及各階段情況。

2.加強審計結果的公開透明度

及時發(fā)布審計結果公告，擴大公告范圍，以加強審計監(jiān)管，借助社會監(jiān)督將鄉(xiāng)村振興專項資金使用途徑透明公開。促進資金使用主體及管理部門在群眾監(jiān)督下增加鄉(xiāng)村振興專項地方債資金效益，加快違規(guī)問題的整改。同時，要重點提高審計結果公布的質量，不要出現(xiàn)審計走形式的行為，通過公告真實有效的內容讓公眾充分了解債券信息等途徑來提升審計公告質量。

四、結論

本研究說明了鄉(xiāng)村振興專項地方債實際運行過程中存在的發(fā)債區(qū)域及規(guī)模不足、發(fā)行項目收入?yún)T乏而不可持續(xù)、二級市場承銷認購積極性低、信息披露不全面等問題，并提出了四點對策建議。

具體來說，（1）針對鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)債區(qū)域及規(guī)模不足的問題，建議增加鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行主體范圍，持續(xù)加大鄉(xiāng)村振興專項債投資。（2）針對發(fā)行項目收入?yún)T乏而不可持續(xù)的問題，建議通過提高項目儲備質量、關注發(fā)債資金投向用途、審查項目進行有效投資來多途徑提升項目收益率。（3）針對二級市場承銷認購積極性低的問題，建議通過優(yōu)化鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行期限及發(fā)行利率、建立償債基金和債券保險機制來降低市場投資風險以吸引投資。（4）針對信息披露不全面的問題，建議通過提高信息披露標準化程度、增強審計結果公告力度來完善信息披露機制。

綜合上述對策建議，可以有效提升鄉(xiāng)村振興專項地方債的應用效果，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻：

[1]" "戴曉燕，劉窮志.雙循環(huán)新發(fā)展格局下專項債券助力鄉(xiāng)村振興研究[J].理論探討，2022（4）：167-173.

[2]" "封北麟.欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制研究：以廣西壯族自治區(qū)為例[J].經(jīng)濟縱橫，2021（4）：103-110.

[3]" "薛建君.鄉(xiāng)村振興專項資金審計問題研究[D].哈爾濱：哈爾濱商業(yè)大學，2020.

[4]" "徐曉君.地方政府專項債券發(fā)行研究[D].北京：中國財政科學研究院，2020.

[5]" "楊皖寧.鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行機制優(yōu)化探究[J].農業(yè)經(jīng)濟，2023（1）：99-101.

Research on the Application of Special Local Bonds for Rural Revitalization

ZENG Kerui

（Huaibei Normal University， Huaibei 235065， China）

Abstract： The issuance of special bonds for rural revitalization provides strong support and guarantee for the construction of agricultural and rural infrastructure in China. Taking the rural revitalization special local bonds as the research object， starting from the background and process of the issuance of rural revitalization special local bonds since 2018， this paper analyzes the problems that exist in the actual operation process of rural revitalization special local bonds， and proposes countermeasures and suggestions for the problems， aiming to provide ideas for the subsequent issuance and management of rural revitalization special local bonds.

Key words： Local government special bonds; Rural revitalization bonds; Rural revitalization special local bonds

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