近年來，出售過期食品、無營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營食品等現(xiàn)象屢禁不止。人們也逐漸意識到僅依靠強制執(zhí)法的手段，難以及時遏制此類犯罪行為。為了及時發(fā)現(xiàn)、控制和消除食品安全隱患，確保食品藥品安全，《中華人民共和國食品安全法》第十三條明確規(guī)定對打擊食品違法犯罪行為作出突出貢獻的政相對人，給予物質(zhì)或精神獎勵，大大鼓勵了社會公眾參與舉報食品違法行為的積極性。但是，法律制度銜接不緊密，引發(fā)了關(guān)于相關(guān)規(guī)范性文件的選擇適用問題。因此，本文以行政獎勵相關(guān)案例為研究樣本，對行政獎勵的合法性審查進行探討。

一、問題引入：

何為行政獎勵的合法性審查

在行政管理實踐中，行政獎勵作為激勵群眾的手段被廣泛應用于治理活動中。因此，對行政獎勵的合法性審查意義重大，不僅能夠確保行政獎勵的各項流程更加的公開透明符合法律的規(guī)定，而且能更好地維護行政相對人的合法權(quán)益。但是，這在實踐中依舊存在著審查困境。

（一）事實概要

2018年10月29日，唐某某向原海南省三亞市食品藥品監(jiān)督管理局投訴舉報過期食品，海南省食品安全協(xié)調(diào)委員會辦公室（以下簡稱海南省食安辦）依據(jù)《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（食藥監(jiān)稽〔2017〕67號，以下簡稱《2017年總局辦法》）作出編號201900009號《海南省食品安全有獎舉報獎勵通知書》（以下簡稱《獎勵通知》）。唐某某不服，并向海南省政府申請行政復議，復議機關(guān)予以維持。早在2017年原國家食品藥品監(jiān)督管理局、財政部就已重新發(fā)布《2017年總局辦法》，《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（國食藥監(jiān)辦〔2013〕13號，以下稱《2013年總局辦法》）同時廢止。但是，以《2013年總局辦法》為依據(jù)的《海南省食品藥品安全有獎舉報實施辦法（試行）》（瓊府辦〔2015〕118號，以下簡稱《2015年省辦法》）至該案審理時仍未被行文廢止。海南省食安辦對唐某某進行獎勵時，二者均處于有效狀態(tài)。唐某某認為，應當選擇適用有利于行政相對人的《2015年省辦法》對他進行獎勵，以保護市民對政府承諾獎勵的信賴而形成的信賴利益，故其訴至法院。

這一案件審理主要涉及三個爭議問題：一是《獎勵通知》適用《2017年總局辦法》是否合法問題，二是未適用《2015年省辦法》是否違反信賴利益保護原則問題，三是有利于相對人的法律規(guī)范的判斷與選擇適用問題。

（二）提出問題

2022年，四川省廣安市的群眾舉報某塑料制品公司違法排污。經(jīng)調(diào)查，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該公司將污水池中的污水抽入附近廢棄廠房后排入河流。該公司依照相關(guān)規(guī)定被處罰款。本案爭議的焦點集中于舉報人的獎勵資格認定以及獎勵標準的確定。今年，某管委會與上海某資產(chǎn)管理公司簽訂招商合作協(xié)議書，約定按項目注冊資本外資實際到賬金額的6%給予該公司獎勵。后來，雙方因為獎金支付問題產(chǎn)生爭議，遂訴至法院。法院認為，根據(jù)協(xié)議約定和綜合考量，雙方爭議的焦點主要集中在招商合作協(xié)議書約定的金額支付條件是否成就。在上述案件中，法院同樣通過審查行政機關(guān)的行為是否符合公共利益，以及當事人是否滿足獲得獎勵的條件，從而判斷行政獎勵行為的合法性。

在行政規(guī)范性文件中，我國行政訴訟制度的適用與審查一直缺乏完整的適用制度。司法人員在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的修改過程中，多次探討此問題，但最終仍然留有較大的制度空間。因此，我們通過上述案件法院的判決內(nèi)容及爭議焦點可以看出，案件引發(fā)的主要問題包括兩個方面：一是在行政獎勵案件中，規(guī)范性文件自身可否作為被訴行政行為合法性審查的依據(jù)；二是當規(guī)范性文件內(nèi)容不一致時，法院應當如何選擇適用。

二、規(guī)范性文件選擇適用的前提

當前，在司法實務中有一些案件涉及規(guī)范性文件能否作為被訴行政行為合法性判斷標準的問題。我們根據(jù)法院判決內(nèi)容可知，法院對此的態(tài)度是具體情況具體判斷，只有在滿足相應的條件后，其才能對此作出肯定性的回應。將規(guī)范性文件一并審查后，法院最常用的審查標準是“是否與上位法的規(guī)定相抵觸”，在上位法規(guī)定不明確或沒有上位法的情形下，需要區(qū)分審查強度，對于不違反法律底線的部分特殊規(guī)范性文件，要給予必要的尊重。

通過研讀唐某某案例的裁判文書，我們發(fā)現(xiàn)在行政獎勵類案件中，法院在判決理由方面先認定了《2017年總局辦法》與《2015年省辦法》均屬行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，且不違反法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，原則上均可以作為行政執(zhí)法與行政訴訟審查的依據(jù)。

（一）關(guān)于合法性的分析

《行政訴訟法》明確規(guī)定法院在審理行政案件時要審查行政行為是否合法。但是，對如何審查行政行為的合法性，司法部門并未達成一致觀點，在司法實務中審查規(guī)范性文件的合法性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，選擇適用時的操作程序是否合法，即法院在選擇適用時如果存在更加有利于相對人的規(guī)范性文件，就不能選擇損害當事人的規(guī)范性文件。另一方面，規(guī)范性文件內(nèi)容是否合法，即文件內(nèi)容是否與現(xiàn)存的上位法相抵觸，是否違反相關(guān)的法律原則等。而在唐某某案例中，海南省食安辦依據(jù)《2017年總局辦法》作出《獎勵通知》，不存在選擇上述情形，故符合合法性的要求。

（二）關(guān)于合理性的分析

為了滿足行政管理的需要，各級行政機關(guān)在行政管理活動中制定了大量的規(guī)范性文件，這是由于兩個方面的原因。一方面是為了幫助行政機關(guān)提高事件處理效率，減輕工作負擔；另一方面，是因為我國人口不集中、各地區(qū)情況不同，僅靠國家法律法規(guī)來規(guī)范，針對性不足。

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條規(guī)定，“經(jīng)審查規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)”，因此，合法的規(guī)范性文件可以作為認定行政行為合法的依據(jù)。但是，這一觀點在理論上還存在一些分歧。規(guī)范性文件作為證明被訴行政行為合法性的依據(jù)時，應當是處于法律、法規(guī)以及規(guī)章制度沒有規(guī)定，且根據(jù)文件立法精神和立法原則也不能得出相應結(jié)論的情況下；如果存在明確的相關(guān)法律規(guī)定，或根據(jù)相應的立法精神原則可以作出判斷時，則不能直接將規(guī)范性文件作為被訴行政行為合法性的依據(jù)，不然就可能導致該文件與上位法產(chǎn)生沖突。

三、規(guī)范性文件選擇適用的標準

在規(guī)范性文件體系中，存在一些上位法與下位法效力層級關(guān)系，以及同一層級的規(guī)范性文件之間的適用沖突。因法律條文規(guī)定的不明確性、如何精準判斷各個文件之間的效力關(guān)系以及優(yōu)先適用問題，就需要綜合考慮法律條文的立法精神及規(guī)范性文件的設(shè)立目的，對此問題設(shè)定一定的適用標準。

（一）一般標準

針對上下級規(guī)范性文件在具體事項上規(guī)定不一致時的選擇適用問題，現(xiàn)行的法律條文并沒有作出規(guī)定。但是，通過理解《中華人民共和國立法法》規(guī)定精神和分析規(guī)范性文件本身的性質(zhì)，人們可以得出當上下級規(guī)范性文件對具體事項的規(guī)定不一致，導致行政行為結(jié)果出現(xiàn)較大差別時，應當優(yōu)先適用作為制定依據(jù)的規(guī)范性文件的結(jié)論。

第一，對于唐某某案例爭議的適用規(guī)范性文件而言，《2017年總局辦法》與《2015年省辦法》之間的關(guān)系，本質(zhì)上類似創(chuàng)制性規(guī)范與實施性規(guī)范的關(guān)系。食品藥品監(jiān)督管理和投訴舉報是需要在全國范圍內(nèi)制定全國統(tǒng)一的市場標準的事項，可見中央統(tǒng)一事項的屬性比地方管理事項的屬性更強。因此，當《2017年總局辦法》與《2015年省辦法》的適用產(chǎn)生沖突時，法院應結(jié)合中央統(tǒng)一管理事項的屬性，優(yōu)先選擇適用作為制定依據(jù)的《2017年總局辦法》。第二，雖然在案件審理時《2015年省辦法》仍未被行為廢止，但作為其制定依據(jù)的上位法已經(jīng)被廢止，《2015年省辦法》關(guān)于舉報獎勵的規(guī)定目的和精神已經(jīng)失去了上位規(guī)范的支撐，屬于待清理的規(guī)范性文件。因此，選擇適用《2017年總局辦法》是合理的。

（二）特殊標準

行政法適用基本原則之一為“從新兼有利原則”，即新舊實體法對當事人權(quán)益保障不一致時，原則上法院應按照新法執(zhí)行。但是，舊法對相對人更為有利的情況除外。唐某某案例所涉及的是食品藥品安全領(lǐng)域的規(guī)范性文件，因此國家為了更好地鼓勵社會公眾積極舉報食品藥品違法行為，嚴厲打擊食品藥品違法犯罪行為，頒布了《2017年總局辦法》并廢止了《2013年總局辦法》，其目的之一是放寬舉報獎勵的條件和提高獎勵的標準。因而從總體上看，《2017年總局辦法》是更有利于保護舉報人合法權(quán)益的規(guī)范性文件。

唐某某要求法院分別審查每一個規(guī)范性文件的不同情形，再分別作出最有利于當事人的適用決定。這與司法機關(guān)高效兼顧大眾利益的理念相悖，也會增加行政機關(guān)的工作負擔，反而不利于實現(xiàn)公平公正。因此，在唐某某案例中，法院選擇適用《2017年總局辦法》，遵循了有利于行政相對人的特殊選擇標準。

此外，行政獎勵是行政機關(guān)實施的授益性行政行為。根據(jù)法院的判決可知，當新法與舊法、后法與前法發(fā)生變化后，相對人主張適用舊法、前法來保護自身的信賴利益，必須同時具備以下三個要件：一是要存在信賴基礎(chǔ)，二是相對人要實施了信賴行為，三是相對人所形成的信賴利益值得保護。

在唐某某案例中，法院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)《2017年總局辦法》是他獲得的多份獎勵的依據(jù)，且該法在其余3份獎勵中均認可適用，而在《獎勵通知》中請求適用《2015年省辦法》。由此可知，唐某某已經(jīng)知曉《2017年總局辦法》正式頒布施行的情況，此時其并未形成穩(wěn)定的信賴基礎(chǔ)。因此，唐某某案例中的《獎勵通知》沒有適用《2015年省辦法》而是適用了《2017年總局辦法》，并不違反信賴利益保護原則。

四、判決的規(guī)范性意義

第一，在面對規(guī)范性文件選擇適用沖突問題時，法院應當先審查部門規(guī)范性文件的合法性、有效性以及是否存在與之沖突的相關(guān)法律、法律和規(guī)章制度。在上下級部門制定的規(guī)范性文件均有效的情況下，如果下級部門規(guī)范性文件與上級部門規(guī)范性文件不一致，且會導致結(jié)果出現(xiàn)較大差異時，法院應當優(yōu)先適用上級部門制定的規(guī)范性文件規(guī)定。

第二，在選擇適用存在沖突的規(guī)范性文件時，法院要遵循信賴利益保護原則，不能損害行政相對人的信賴利益，以免造成政府公信力喪失，影響誠實守信原則的貫徹。同時，法院要盡可能地選擇有利于行政相對人的規(guī)范性文件。但是，根據(jù)唐某某案例的裁判，人們要明確此處的有利于相對人，并非要求法院具體審查選擇每一個行為后再作出有利于相對人的判斷，而是要考慮總體效益。只要在總體上有利于相對人，那么選擇相應的規(guī)范性文件就不違背有利于相對的原則。除此之外，法院在適用相應的法律規(guī)范時要充分考慮當下的一些社會形勢政策因素。

結(jié)語

唐某某案例本質(zhì)上是研究規(guī)范性文件可否作為審查被訴行政行為合法性的依據(jù)，以及當規(guī)范性文件規(guī)定不一致時如何選擇適用的問題。在適用規(guī)范性文件過程中，上下級規(guī)范性文件的選擇適用問題目前還沒有明確的、可以在實踐中通行的標準。因此，本文結(jié)合相關(guān)案件，淺析了行政獎勵領(lǐng)域規(guī)范性文件產(chǎn)生沖突時的選擇適用問題，旨在歸納出處理此類沖突問題的一般性思路和需要考慮的相關(guān)因素。但是，由于個案存在差異，上述內(nèi)容不足以涵蓋所有情況，因此對于規(guī)范性文件選擇適用問題，還有待我們進一步細化和類型化論證。

（作者單位：溫州大學法學院）