內(nèi)容摘要：建立什么樣的政治制度，是近代以后中國面臨的歷史性課題。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、戊戌變法、清末新政及其預(yù)備立憲，是清王朝的自救之舉，客觀上也為其后的革命與共和作了思想準(zhǔn)備。辛亥革命開啟了中國民主共和新紀(jì)元，革命黨和立憲派合力仿效美國建立了亞洲歷史上第一個(gè)共和國——中華民國。一脈相承的各省都督府代表聯(lián)合會、南京參議院、北京參議院，是近代中國“立憲法、開國會”理想的即將實(shí)現(xiàn)，也是近代中國人心所向的求變之舉。新成立的中華民國對國會制度進(jìn)行了美妙的構(gòu)想和設(shè)計(jì)，但宋教仁的被刺及其后召開的第一屆國會實(shí)證了議會道路在中國的失敗。袁世凱等封建勢力的破壞、多黨制和“不黨主義”的亂象以及國會議員的弄權(quán)納賄造成了議會制度在中國的徹底消亡。

關(guān)鍵詞：議會制度；預(yù)備立憲；辛亥革命；中華民國；各省都督府代表聯(lián)合會；宋教仁

在中國建立什么樣的政治制度，是近代以后中國人民面臨的一個(gè)歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國人民進(jìn)行了艱辛探索。

一、議會思想的傳入與清末君主立憲的失敗

1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，封建的中國逐漸變成半殖民地、半封建的國家，墜入了亡種亡國的邊緣。這迫使中國開始對君主專制的國家制度進(jìn)行反思。如何選擇一個(gè)良好的G5RgtXQ2XXHtl3FWN+iiJj4Jpojkc3lV+A6ooDv+Als=國家制度，以避免亡國亡種，使中華民族走向國富民強(qiáng)，成為一代仁人志士孜孜以求的最高理想。作為資產(chǎn)階級國家制度標(biāo)志的憲法和國會，開始登上中國近代政治思想和政治制度的歷史舞臺。

議會政治思想是在1840年前后開始進(jìn)入中國的。林則徐是最早注意到西方議會制度的中國官員，被后人稱為“睜眼看世界”的第一人。1840年，林則徐組織人員編寫《四洲志》，首次向中國介紹了英、美、法等西方國家議會，包括議會的組織、權(quán)力關(guān)系和選舉等。

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)是近代中國推行的第一場改革自救運(yùn)動(dòng)。這場運(yùn)動(dòng)試圖通過練兵、興辦軍事工業(yè)和民用企業(yè)來“求強(qiáng)”“求富”。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)堅(jiān)持在不觸動(dòng)封建統(tǒng)治制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，是一場以維護(hù)封建皇權(quán)為前提的改良運(yùn)動(dòng)。然而在甲午戰(zhàn)爭中，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志性成果——北洋艦隊(duì)全軍覆沒，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)也隨之破產(chǎn)。清王朝統(tǒng)治集團(tuán)中的有為者，也日益認(rèn)識到制度問題對國家強(qiáng)弱的決定性作用，由此發(fā)動(dòng)了戊戌變法。

戊戌變法運(yùn)動(dòng)是中國近代史上效法俄國和日本進(jìn)行的一次政治改革運(yùn)動(dòng)，它以日本明治維新為藍(lán)本，學(xué)習(xí)西方的各種制度，提倡科學(xué)文化，改革政治、教育制度，發(fā)展農(nóng)、工、商業(yè)等，試圖通過對國體政體的變革，使中國走向富強(qiáng)。但它觸動(dòng)了清王朝封建專制的根基，被以慈禧太后為代表的統(tǒng)治集團(tuán)血腥鎮(zhèn)壓。

1900年八國聯(lián)軍攻占北京，是中華民族又一次的“創(chuàng)鉅痛深”，又一次的生死存亡考驗(yàn)。1901年1月，清政府痛定思痛，詔令變法，開始了晚清第三次新政，史稱清末新政。在十年時(shí)間里，清朝幾乎同時(shí)進(jìn)行了教育制度、軍事制度、經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政制度、法律制度等方面的改革，直至進(jìn)行政治體制的改革。在政治領(lǐng)域，晚清政府于1906年派出五大臣出洋“考察憲政”，隨后宣布實(shí)行預(yù)備立憲，議定在中央實(shí)行行政、司法、立法三權(quán)分立。1907年，清廷下諭在中央設(shè)立資政院，作為立法院的“預(yù)備”，在各省設(shè)立咨議局，作為省議會的過渡。這些政治變革，基本打破了沿襲兩千余年的君主專制政治體制，初步建立了一個(gè)已顯三權(quán)分立雛型的立憲政體。此外，還制定了憲法大綱、民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法等近代法律，建立律師制度，中國政治開始向法制化、民主化邁進(jìn)。

但清王朝統(tǒng)治者主持清末新政和預(yù)備立憲是被形勢所迫的無奈之舉，其目的是維護(hù)和加強(qiáng)以清朝皇帝為代表的封建統(tǒng)治者的專制權(quán)力，他們是根本不愿意、也根本不可能承認(rèn)國家權(quán)力是來源于人民并且屬于人民的。他們反而借立憲之名行集權(quán)之實(shí)，走上了一條自我滅亡之路。

一是在宣布預(yù)備立憲時(shí)沒有規(guī)定立憲時(shí)間，而是“視進(jìn)步之遲速，定期限之遠(yuǎn)近”，竭力拖延時(shí)間。二是在改革中央官制和地方官制過程中，保留了軍機(jī)處，滿族親貴專權(quán)傾向非常明顯，滿漢矛盾未能得到調(diào)和。三是壓制民間國會請?jiān)高\(yùn)動(dòng)，拒絕提前召開國會，堅(jiān)持先制憲后開國會，變相剝奪立憲派在制定憲法過程中的話語權(quán)，把制憲主導(dǎo)權(quán)牢牢控制在手中。四是推出“皇族內(nèi)閣”，13位國務(wù)大臣中滿族占了9位，其中皇族又占7人，赤裸裸地反映出了清廷皇族集權(quán)的真正用意，打破了立憲派對預(yù)備立憲的幻想，成為辛亥革命的催化劑。

但在清末新政及其預(yù)備立憲活動(dòng)中，立憲思想的傳播，資政院、咨議局的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)，國會大請?jiān)高\(yùn)動(dòng)的廣泛開展，卻為其后的革命與共和作了思想、輿論、人才、組織和制度的準(zhǔn)備。

二、彪炳史冊的各省都督府代表聯(lián)合會與中華民國國旗

1911年10月10日武昌起義，結(jié)束了二百多年的清朝封建統(tǒng)治和中國歷史上二千多年的君主專制，開啟了中國民主共和新紀(jì)元。

各省都督府代表聯(lián)合會是辛亥革命期間，獨(dú)立的南方14省為盡早確立共和政體、籌組臨時(shí)中央政府，仿效美國大陸會議成立的一個(gè)過渡性議政權(quán)力機(jī)構(gòu)。1911年11月15日，各省都督府代表聯(lián)合會首先在上海宣告成立，其后又移遷漢口、南京開會，幾經(jīng)波折，終于議決臨時(shí)中央政府的基本組織模式和建國程序，并就爭執(zhí)最激烈的首都設(shè)置地點(diǎn)和元首人選達(dá)成共識，從而迅捷迎來亞洲歷史上第一個(gè)民主共和國——中華民國的誕生。該機(jī)構(gòu)起初由各省獨(dú)立后成立的都督府派出的代表組成，后來一些未獨(dú)立的省（直隸、奉天、河南）立憲派把持的咨議局也派出代表參加，具有臨時(shí)國會的性質(zhì)。南京臨時(shí)政府成立后，各省都督府代表聯(lián)合會仍代行參議院的職權(quán)，成為民國第一個(gè)議政機(jī)關(guān)。直到1912年1月28日南京參議院正式開幕，才圓滿完成自己的歷史使命。

各省都督府代表聯(lián)合會的成立和履職，是辛亥革命歷史的重要組成部分，更是中國國會成立的重要開端。辛亥革命從無序變?yōu)橛行颉姆稚②呄蚪y(tǒng)一，共和民主從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、從愿望變?yōu)閷?shí)踐，中華民國從提出到成立，如通過《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》、選舉臨時(shí)大總統(tǒng)、成立臨時(shí)政府、組織參議院，以及南北雙方從停戰(zhàn)議和到和平統(tǒng)一，各省都督府代表聯(lián)合會都功不可沒，彪炳史冊。

《臨時(shí)政府組織大綱》是各省都督府代表聯(lián)合會通過的關(guān)于籌建中華民國臨時(shí)政府的綱領(lǐng)性文件。雖然是一部政府組織法，但因?yàn)樗谝淮我苑尚问酱_認(rèn)了中華民國的民主共和政體，確定中華民國仿效美國實(shí)行民選總統(tǒng)制，宣告了君主專制世襲制度正式退出歷史舞臺，并據(jù)此產(chǎn)生了中華民國南京臨時(shí)政府，可以說是中國資產(chǎn)階級共和國的第一個(gè)憲法性文件，起著臨時(shí)憲法的作用。

《臨時(shí)政府組織大綱》共4章21條，對臨時(shí)政府建制作了粗線條勾勒。內(nèi)容主要有：1.臨時(shí)大總統(tǒng)由各省都督府代表選舉產(chǎn)生。2.參議院以各省都督府所派之參議員組成。3.行政機(jī)關(guān)設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通五部等。

南北議和是武昌起義勝利、南方各省獨(dú)立后，南方革命政權(quán)與北方袁世凱政府就停戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)和平、建立未來統(tǒng)一政權(quán)的談判活動(dòng)。它醞釀?dòng)诤避娬c清朝軍隊(duì)的停戰(zhàn)協(xié)議，后成為南方政權(quán)與北方政府的全面談判。各省都督府代表聯(lián)合會全程指導(dǎo)了南北議和活動(dòng)。具體表現(xiàn)為：一是授權(quán)湖北軍政府派出議和代表；二是制定臨時(shí)停戰(zhàn)規(guī)約5則；三是公布長期停戰(zhàn)條件，全面議和；四是確定4點(diǎn)議和原則（推倒?jié)M洲政府、主張共和政體、禮遇舊皇室、以人道主義待滿人）；五是兩次通過以“五色旗”為中華民國國旗，為將來統(tǒng)一全國、建立全國性的共和政體作法理準(zhǔn)備。

國旗是一個(gè)國家的象征和標(biāo)志，在帝國主義用武力打開中國大門以前，大清國是沒有國旗的。直到1888年10月，清朝才在《北洋海軍章程》中，規(guī)定大清國的國旗為黃龍旗。

用什么樣的國旗，實(shí)際上代表著什么樣的建國理想和政治理念。早在辛亥革命前，革命黨人在海外討論成立一個(gè)什么樣的共和國時(shí)，就曾在國旗問題上發(fā)生過激烈的爭執(zhí)。孫中山主張沿用興中會的青天白日旗為國旗；黃興主張用旗幟左上角帶“井”字的井田旗為國旗；辛亥革命的發(fā)動(dòng)者、武昌起義的組織實(shí)施者——湖北革命團(tuán)體共進(jìn)會和文學(xué)社，則設(shè)計(jì)了“十八星旗”，以表示漢族為主體的關(guān)內(nèi)十八省人民團(tuán)結(jié)和鐵血的革命精神。

武昌起義成功后，“十八星旗” 高高飄揚(yáng)在蛇山黃鶴樓上，成為革命的象征。但“十八星旗”僅代表清帝國的十八個(gè)行省，黑龍江、吉林、奉天、新疆四個(gè)行省以及內(nèi)外蒙古和西藏等廣大區(qū)域被排除在外。使用這一旗幟的建國思路是借鑒美國的獨(dú)立模式：十三個(gè)英國殖民地的北美革命者們豎起了“十三星條旗”，把北美殖民地從英國的版圖上分裂出去，建立自己的獨(dú)立國家。

“五色旗”最早由李鴻章北洋陸師、水師所使用，后來的北洋新軍也沿用為海軍軍旗。1911年12月2日，江浙聯(lián)軍攻占南京后，立憲派召集已移會武漢的各省都督府代表聯(lián)合會在上海的留守代表召開各省代表會，決定賦予五色旗以“五族共和”的意義，采用五色旗為中華民國國旗。經(jīng)輿論媒體的廣為宣傳報(bào)道，五色旗代表漢、滿、蒙、回、藏“五族共和”的觀念深入人心。正是由于“五族共和”，加上南北議和之后清皇帝遜位詔書的合法性，使得中華民國大致完整地繼承了大清王朝的主權(quán)、版圖與人口，包括完整的疆域、整合的政制體系、多元融合的民族、自由發(fā)展的宗教，以及其他所有的物質(zhì)和精神財(cái)富，從而避免了邊疆和民族地區(qū)因?yàn)榇笄宓蹏慕怏w崩盤而落入列強(qiáng)之手，避免了國家分裂，維護(hù)了民族團(tuán)結(jié)。這不能不說是個(gè)奇跡。

由于五色旗曾作為北洋軍旗，孫中山一直反對將五色旗作為中華民國國旗，曾兩次利用臨時(shí)大總統(tǒng)的法律發(fā)布權(quán)把五色旗作為國旗的決議案擱置了。但“五族共和”的思想早已被全體國民所認(rèn)同。五色旗事實(shí)上作為中華民國國旗在使用。南北和談統(tǒng)一后，1912年5月10日，北京參議院第三次通過決議以五色旗為國旗，由袁世凱正式頒布。其后的中華民國，有十多年都是使用五色旗作為國旗的，直到中國國民黨成立國民政府后，才又以青天白日旗作為中華民國的新國旗。

三、臨時(shí)政府時(shí)期南北兩個(gè)參議院的歷史功績

1912年1月1日，中華民國正式成立，孫中山在南京宣誓就任中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)。1月2日，各省都督府代表聯(lián)合會宣告代行參議院職權(quán)。1月28日，南京參議院成立，各省都督府代表聯(lián)合會宣告結(jié)束。由于同盟會與立憲派在辛亥革命取得政權(quán)后，迅速分化為對立的兩股政治勢力，南京參議院也迅速形成了以同盟會為代表和以立憲派為代表的兩派。在此期間同盟會會員人數(shù)一直穩(wěn)定占據(jù)參議院議員半數(shù)以上。這使得新成立的中華民國中央政權(quán)基本上由同盟會所控制。

南京參議院的主要成就：一是用法律形式確認(rèn)清朝皇帝遜位，接收清王朝主權(quán)、領(lǐng)土和人口，通過談判和平統(tǒng)一全國。二是制定和頒布《臨時(shí)約法》，粗線條地勾勒了中華民國過渡時(shí)期政治體制的基本輪廓，通過臨時(shí)憲法的形式確立了民主共和的立國原則。三是制定了一批法律，奠定了中華民國基本政治制度和嶄新的法律基礎(chǔ)。如參議院于1912年4月1日制定的《參議院法》，對參議院的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)作了比較全面的規(guī)定，為北京參議院的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

北京參議院是在南京參議院基礎(chǔ)上改選而成的。與南京參議院比較，北京參議院明顯具有以下特點(diǎn)：一是議員的產(chǎn)生具有一定的民主性。南京參議院議員由各省都督指派；北京參議院議員由各省民意機(jī)構(gòu)——臨時(shí)省議會或咨議局選舉。二是議員人數(shù)多、代表區(qū)域廣。南京參議院由17省代表、最多時(shí)49人組成；北京參議院則除西藏外，其他25個(gè)省區(qū)都有代表出席，議員達(dá)120多人。三是參議院兩黨對峙局面初步形成。同盟會成功改組為國民黨后，國民黨成為參議院第一大黨；重組后的共和黨在參議院中人數(shù)也達(dá)40余人，成為與國民黨抗衡的一支政治力量。四是北京參議院議員成分復(fù)雜，良莠不齊，一些議員議政能力不強(qiáng)，一些議員道德素質(zhì)低下。社會輿論開始對北京參議院進(jìn)行抨擊。

北京參議院的根本任務(wù)是制定法律，產(chǎn)生國會。其主要功績：一是通過《國會組織法》，明確中國國會采取兩院制；二是公布國會參眾兩院議員選舉法及施行細(xì)則；三是發(fā)布正式國會召集令，成立第一屆中國國會。此外，北京參議院還在內(nèi)閣組成問題上，與袁世凱進(jìn)行了幾次的斗爭，甚至彈劾了陸征祥內(nèi)閣。

一脈相承而來的各省都督府代表聯(lián)合會、南京參議院、北京參議院，是近代中國“立憲法、開國會”理想的即將實(shí)現(xiàn)，也是近代中國救亡圖存求變的人心所向。特別是南京、北京參議院，在一年多的時(shí)間里，“先后開會，綜220次，議決之案，凡230有余”，創(chuàng)造了制定臨時(shí)約法、國會組織法、國會兩院議員選舉法、省議會選舉法、國務(wù)院及各部官制以及有關(guān)國籍法、印花稅法等55部法律的非凡業(yè)績，“制定各項(xiàng)法律之成績，似較正式國會為優(yōu)”[1]?？梢赃@么說，“自清末中國引進(jìn)西方政治制度，大凡從憲法、國會、政黨、內(nèi)閣著手，其中內(nèi)閣向國會負(fù)責(zé)，政黨以國會為活動(dòng)中心，國會又為制定憲法的機(jī)構(gòu)，議會明顯居于民主政治之樞紐”[2]。

四、承載著光榮與夢想的民國國會及宋教仁遇刺案件

新成立的中華民國，對國會制度進(jìn)行了美妙的構(gòu)想和設(shè)計(jì)。根據(jù)《中華民國國會組織法》《參議院議員選舉法》《眾議院議員選舉法》等法律規(guī)定：中華民國國會由參議院和眾議院兩院組成，實(shí)行兩院制。國會職權(quán)在憲法沒有制定以前，延用《臨時(shí)約法》中所規(guī)定的參議院職權(quán)。兩院職權(quán)基本相同，凡《臨時(shí)約法》所規(guī)定的臨時(shí)政府時(shí)期的參議院職權(quán)，均為國會兩院的共同職權(quán)。

這種照搬西方國家議會兩院制模式的做法，給其后的民國國會行使職權(quán)帶來了很大的困擾。民初國會議事效率低下，與國會的兩院制設(shè)計(jì)不當(dāng)具有很大的關(guān)聯(lián)性。因?yàn)闉榱梭w現(xiàn)兩院的平等，保障兩院共同行使職權(quán)，設(shè)計(jì)者們不厭其煩地設(shè)計(jì)了一套兩院議事的程序規(guī)定，卻不知正是這套繁瑣復(fù)雜的程序規(guī)定，影響到國會的議事效率，致使國會運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢，給世人留下了極壞的印象，損害了國會的尊嚴(yán)。

國會兩院議員的任期是不同的。參議員任期六年，每兩年改選三分之一。眾議員任期三年，到期全體同時(shí)改選。國會兩院議員的產(chǎn)生方法是不同的。參議員采取地域代表制，由地方議會選出，代表地方政治勢力；眾議員按“人口比例主義”選舉，由各地方人民選舉產(chǎn)生，代表人民之意。

選舉眾議員，有性別、財(cái)產(chǎn)、文化程度等方面的限制。如：（1）男子；（2）年滿21歲；（3）在選舉區(qū)內(nèi)住滿2年以上，以及年納直接稅2元以上，或有價(jià)值500元以上的不動(dòng)產(chǎn)或有小學(xué)以上畢業(yè)或相當(dāng)之資格。選舉參議員沒有對選舉人的文化、財(cái)產(chǎn)等作出限制，但參議員由地方議會選出，只有地方議會議員才有選舉權(quán)。而地方議會議員也是有類似于上述資格規(guī)定的。廣大婦女沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在1912年12月舉行眾議員選舉時(shí)，全國人口總數(shù)估計(jì)為40680余萬人，參加投票的僅4293.3992萬人，占總?cè)丝诘?0.5％。

國會組織法和選舉法頒布施行后，中國進(jìn)入了國會選舉階段。各黨派秣馬厲兵，積極參加競選。此時(shí)同盟會已由宋教仁實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)改組為國民黨。國會選舉期間，宋教仁在各地演講，不遺余力宣揚(yáng)其議會組閣的政見。宋教仁明確表示，同盟會改組為國民黨，本來就是為了在國會選舉中取得多數(shù)席位：“我們此時(shí)雖然沒有掌握著軍權(quán)和治權(quán)”，但“世界上的民主國家，政治的權(quán)威是集中于國會的”，“我們要停止一切運(yùn)動(dòng)，來專注于選舉運(yùn)動(dòng)。我們要在國會里頭獲得半數(shù)以上的議席，進(jìn)而在朝，就可以組成一黨的責(zé)任內(nèi)閣；退而在野，也可以嚴(yán)密的監(jiān)督政府，使它有所憚而不敢妄為，應(yīng)該為的，也使它有所憚而不敢不為”[3]。

選舉結(jié)果表明，國民黨在兩院中的席位遙領(lǐng)其他黨派之上?！皣顸h對于國會之前途遂抱以無窮之希望”。興奮之中，黃興、宋教仁等在上海討論未來政治方針時(shí)，一致議決“組織政府采議院政府制，即國務(wù)總理由眾議院自行選定，由大總統(tǒng)任命。各部總長由國務(wù)總理推定，由大總統(tǒng)任命”[4]。然而，正當(dāng)宋教仁滿懷希望準(zhǔn)備登車北上組織責(zé)任內(nèi)閣時(shí)，他在上?；疖囌驹獾桨禋?，給尚未召開的第一屆國會、新成立的中華民國帶來不祥征兆。

在清末民初，宋教仁是最為積極主動(dòng)推行政黨議會制度的革命家、政治家。1911年武昌起義后，宋教仁曾奔赴武昌主持起草《中華民國軍政府鄂州約法》。它以“天賦人權(quán)”為理論基礎(chǔ)，仿照西方“三權(quán)分立”原則，把孫中山及同盟會的三民主義政綱和《革命方略》所勾畫的資產(chǎn)階級共和國藍(lán)圖，第一次以約法的形式確定下來，為以后其他獨(dú)立各省組建政府和制定約法提供了樣板，是《中華民國臨時(shí)約法》的藍(lán)本和雛形。

及至各省都督府代表聯(lián)合會召開后，宋教仁作為湖南代表，更是竭力主張臨時(shí)中央政府實(shí)行英法式的內(nèi)閣制。在孫中山回國的第二天，革命黨人開會討論組建臨時(shí)政府時(shí)，宋教仁即與孫中山在實(shí)行總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制問題上產(chǎn)生嚴(yán)重分歧。黃興勸宋教仁取消提議，宋教仁沒有答應(yīng)。于是，政體問題被提交各省都督府代表聯(lián)合會討論。結(jié)果各省代表一致反對宋教仁的提議，選擇了孫中山期盼的總統(tǒng)制。

此后，宋教仁在南京臨時(shí)政府擔(dān)任法制局局長、在北京臨時(shí)政府擔(dān)任農(nóng)林部總長。1912年宋教仁隨唐紹儀內(nèi)閣辭職后，袁世凱曾派人做他的工作，邀請他擔(dān)任混合內(nèi)閣總理。但宋教仁醉心于組織純粹的“政黨內(nèi)閣”，因此袁世凱的提議被他斷然拒絕。

宋教仁精通法律，對憲政制度情有獨(dú)鐘，一直寄希望于中國實(shí)行議會制度，通過議會和政黨斗爭，和平奪取政權(quán)。1912年春，他作為南京臨時(shí)政府派出北上迎接袁世凱到南京任職的特派專員之一，在經(jīng)歷了北京兵變之后，改變初衷，贊成政府定都北京，回南京后被同盟會元老指責(zé)為“袁世凱的說客”并遭到毆打。他贊成“革命功成革命黨消”的主張，在缺乏同盟會高層有力支持的情況下，聯(lián)合統(tǒng)一共和黨等小黨，將具有幫會性質(zhì)的同盟會改造成現(xiàn)代政黨——國民黨，并使國民黨成為中國第一大政黨。他還在國民黨理事長孫中山拒不就職的情況下，代理理事長，負(fù)起國民黨的組織、建設(shè)工作，領(lǐng)導(dǎo)國民黨取得了國會選舉的勝利。他在國會選舉后躊躇滿志，欲行政黨內(nèi)閣之時(shí)，卻招來殺身之禍。

宋教仁之死，一般史學(xué)上定論為袁世凱所指使。“二次革命”失敗后國民黨勢力遭受重大挫折，致使宋案真相陷入歷史迷霧中。宋去世后緊接召開的中國歷史上第一個(gè)國會，以實(shí)例證明了議會道路在中國的失敗。

五、中華民國第一屆國會第一期常會及其黨爭內(nèi)斗

1913年4月8日，中華民國第一屆國會開幕典禮在北京新落成的眾議院議場舉行。袁世凱特派代表、總統(tǒng)府秘書長梁士詒登臺代讀致賀詞：“我中華民國第一次國會正式成立，實(shí)四千余年歷史上莫大之光榮，四萬萬人億兆年之幸福。世凱亦國民一分子，當(dāng)與諸君子同謀幸?！保⒏吆簟爸腥A民國萬歲！民國國會萬歲！”[5]

由于第一屆國會是在宋教仁被刺后不久召開的，社會上傳言紛紛、人心浮動(dòng)，對國家前途、國會命運(yùn)和共和政制存亡的擔(dān)憂始終如一片巨大的陰影，籠罩著第一屆國會。當(dāng)月25日，宋教仁被害案件證據(jù)公布，表明為袁世凱授意指使。7月，國會兩院向袁世凱提出了四項(xiàng)彈劾案。國民黨同時(shí)發(fā)動(dòng)“二次革命”。但很快，“二次革命”被袁世凱以武力鎮(zhèn)壓了。

袁世凱一面用武力鎮(zhèn)壓“二次革命”，一面加緊向?qū)O中山稱之為“民國之命脈”的國會和《臨時(shí)約法》進(jìn)攻。當(dāng)時(shí)第一屆國會的中心任務(wù)是制定憲法。國會兩院所組織的憲法起草委員會，以天壇祈年殿為會場，在60名憲法起草委員中，國民黨人占多數(shù)。袁世凱采取公開迫害手段，逮捕、拘留和殺害多名國民黨籍委員。憲法起草委員會預(yù)見到袁世凱的全面迫害即將來臨，于是加快起草速度，于10月31日“三讀”通過中華民國憲法案。這個(gè)憲法案后稱《天壇憲草》。

《天壇憲草》所設(shè)計(jì)的政體主要參照了法國的責(zé)任內(nèi)閣制度，在議會的召集、對總統(tǒng)的彈劾、對國務(wù)總理的任命和對國務(wù)員的不信任、對財(cái)政的緊急處分以及眾議院的解散、政府官制官規(guī)的制定等重大問題上，都作出了有利于國會的嚴(yán)格規(guī)定。這是國民黨人在“二次革命”失敗后，在法律條款上對袁世凱作的最后限制。

袁世凱得知憲法草案將大大不利于自己后，兩次發(fā)表通電組織各省軍閥反對憲草，隨后又宣布國民黨為“亂黨”，兩次下令取消國民黨人的國會議員資格，致使國會兩院人數(shù)不足法定的半數(shù)，不能舉行會議。11月13日，國會兩院議長宣布次日起停止議事，袁世凱破壞國會的目的得逞。次年元月，袁世凱正式下令將滯留在京的非國民黨籍議員遣散回籍。至此，第一屆國會連第一期常會也沒完成，即告解散。

在第一屆國會第一期常會期間，中國實(shí)行多黨制。自民國成立后，政黨紛起，各黨成立、分化、合并及黨員跨黨現(xiàn)象層出不窮。國會議員選舉揭曉后，共和黨、民主黨和統(tǒng)一黨議席相加不及國民黨。要想抗衡國民黨，三黨除了合并別無選擇。在袁世凱的支持以及梁啟超、黎元洪等少數(shù)黨重要人物的積極努力下，1913年5月27日三黨正式組建進(jìn)步黨，標(biāo)志著民國政黨發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。此時(shí)進(jìn)步黨已為原立憲派所控制。袁世凱軍事鎮(zhèn)壓“二次革命”后，為了政治對抗國民黨，遂指使總統(tǒng)府秘書長梁士詒于1913年9月成立了御用的公民黨，為袁世凱順利當(dāng)選正式大總統(tǒng)服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)其個(gè)人目的。它的成立，標(biāo)志著民初政黨發(fā)展走向了私利化和工具化。

各黨派在國會內(nèi)部的分化、合并以及斗爭，構(gòu)成了中國第一屆國會最令人無法接受的景象：各黨派以本黨利益為最高利益，以打擊對抗其他黨派為唯一目的，在國會內(nèi)激烈爭吵，影響了國會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職權(quán)行使。如國會召開伊始不久，議長選舉競爭激烈，參眾兩院都用了近一個(gè)月時(shí)間，才勉強(qiáng)選出議長、副議長。國會兩院的全院委員會和各審查委員會，則一直爭執(zhí)到10月才終告選出。但不及半月，國會就被迫宣告解散了。又如國會議員們在爭執(zhí)過程中，動(dòng)輒采取非正常的議事手段阻礙會議，往往使國會因不足法定人數(shù)而無法開議；有時(shí)甚至大打出手，在社會上造成極其惡劣的影響。國會討論大借款案時(shí)，就有議員以墨盒拋擊議長，此后這種場面屢見不鮮，逼得國會兩院秘書廳不得不用鐵鏈把硯臺、墨盒、毛筆等固定在座位上。

六、第一屆國會的兩次恢復(fù)及議會制的終結(jié)

1916年6月6日，袁世凱在舉國上下一片討伐聲中死去了。在全國輿論壓力下，黎元洪下令恢復(fù)被袁世凱解散的第一屆國會，恢復(fù)《臨時(shí)約法》。

第一屆國會恢復(fù)后，自行行使它在解散之前所具有的權(quán)力，并繼續(xù)進(jìn)行被中斷的制憲活動(dòng)。由于經(jīng)歷了之前多黨制下非正常的黨爭之后，各政黨都對此深惡痛絕，認(rèn)為黨爭是影響國會議事效率、讓袁世凱坐收漁利、最終損毀國會、損害共和政治的主要根源之一。為此，國會再次召開會議的第一時(shí)間里，進(jìn)步黨黨魁梁啟超、湯化龍等即高唱“不黨主義”，反對國會議員組織政黨，要求國會議員超越政黨，一致協(xié)商，共濟(jì)國事。

然而，國會奉行“不黨主義”以后，800名議員立即失去了組織，猶如一盤散沙，各自為政了。時(shí)人對國會這種狀態(tài)戲稱為“八百羅漢八百黨”。“不黨主義”的實(shí)質(zhì)，是拋棄了議會政黨制度。在“不黨主義”的國會里，由于沒有有效的政治和組織保障，國會議員們對一項(xiàng)議案，或贊成，或反對，或修正，眾說紛紜，難以形成比較一致的意見。且議員們不受政黨紀(jì)律的約束，往往各行其是，在議場動(dòng)輒起哄鬧事。很快，國會又完全無法正常議事了。

于是，國會議員們故態(tài)復(fù)萌，在議事活動(dòng)中發(fā)生各種爭執(zhí)，甚至變本加厲，以至互相斗毆并分別訴訟法院，演繹了一出出比之前黨爭更為火爆和吸人眼球的鬧劇。最終，國會在“不黨主義”的幻象中四分五裂，以第二次被解散的命運(yùn)，為政黨政治的失敗作了一次很好的注解。

第一屆國會第二次解散后，中華民國再次分裂為南北兩個(gè)政權(quán)。南北雙方為宣示各自政府的正當(dāng)性和法統(tǒng)，各自成立了國會，南方為“非常國會”（國會非常會議）、“護(hù)法國會”，北方為“第二屆國會”，形成了“一國兩政府”“一國兩國會”的混亂局面。經(jīng)過多年軍閥混戰(zhàn)，1922年春第一次直奉戰(zhàn)爭結(jié)束后，直系軍閥曹錕、吳佩孚取勝，控制了北京中央政府，通電提出“恢復(fù)法統(tǒng)”，主張恢復(fù)第一屆國會。8月1日，第一屆國會第二次恢復(fù)。此時(shí)，距第一屆國會召開，已經(jīng)過去近十年了。

國會第二次恢復(fù)后，更是亂象紛生，比第一次恢復(fù)時(shí)有過之而無不及。經(jīng)過一年多的內(nèi)部爭權(quán)斗毆和外部武力傾軋，1923年又由直系軍閥驅(qū)逐總統(tǒng)黎元洪下臺。10月，在直系軍閥曹錕以每張選票五千元的高額賄誘下，國會選舉曹錕為繼任大總統(tǒng)。曹錕賄選總統(tǒng)丑聞一經(jīng)揭出，全國各地同聲反對，國會被斥為“豬仔國會”。為了遮掩賄選總統(tǒng)的賣身行為，國會選完總統(tǒng)后，發(fā)奮工作，“于是把爭持十余年以來，制不成功的憲法，在兩三天工夫以內(nèi)通過二讀三讀”，火線通過了《中華民國憲法》，“遮一遮羞”[6]。

1923年10月10日，曹錕在北京宣誓就職。同日，國會公布《中華民國憲法》。由于曹錕等直系軍閥對一紙憲法根本不放在眼里，對憲法條文不加干預(yù)，于是該憲法規(guī)定“中華民國為聯(lián)省共和國”，實(shí)行聯(lián)邦制度，其他方面則仍是以《臨時(shí)約法》和《天壇憲草》為基礎(chǔ)，實(shí)行“三權(quán)分立”。曹錕賄選總統(tǒng)，使國會及議員聲名狼藉。所謂《中華民國憲法》，也隨著后來曹錕的下臺無疾而終。

1924年秋爆發(fā)第二次直奉戰(zhàn)爭。10月馮玉祥發(fā)動(dòng)北京政變，曹錕被囚。奉系軍閥推舉段祺瑞重新上臺，出任“中華民國臨時(shí)執(zhí)政”。11月，段祺瑞下令搜捕賄選議員，隨后宣布廢棄曹錕制定之憲法，廢棄法統(tǒng)，取消約法。自此，以“三權(quán)分立”為原則的資產(chǎn)階級議會制度，在辛亥武昌起義、中華民國成立十三年后，在中國徹底消亡。

七、四度擔(dān)任國會議長的吳景濂及其炮制的“羅文干案”

吳景濂（1873—1944），遼寧寧遠(yuǎn)人。自幼聰慧好學(xué)，21歲中舉人，1897年考取副貢，成為天子門生。甲午戰(zhàn)爭后，吳景濂開始探討時(shí)務(wù)，支持維新派圖強(qiáng)救國主張，在家鄉(xiāng)開館布學(xué)，研授新學(xué)。1900年后，在官府和士紳支持下，操辦團(tuán)練，維持地方治安。1902年，考入京師大學(xué)堂（北京大學(xué)前身）師范館。后留學(xué)日本考察教育和新政，歸國后任奉天兩級師范學(xué)堂監(jiān)督。1909年，當(dāng)選為奉天省咨議局議員、議長。

辛亥革命爆發(fā)后，吳景濂曾與革命黨人藍(lán)天蔚密議奉天獨(dú)立，事泄逃亡，南下參加各省都督府代表聯(lián)合會，參與《臨時(shí)政府組織大綱》起草及臨時(shí)大總統(tǒng)選舉。中華民國成立后，為南京臨時(shí)參議院議員，同時(shí)受蔡鍔支持組建統(tǒng)一共和黨。臨時(shí)參議院遷移北京后，為議員、議長，主持起草并通過國會組織法、選舉法等系列法律，“頗能盡職”。后率統(tǒng)一共和黨與同盟會合并，成立國民黨，為國民黨創(chuàng)始人之一。

1913年，吳景濂當(dāng)選第一屆國會眾議院議員，競選議長，落選。1916年國會第一次恢復(fù)后重為眾議院議員，湯化龍辭職后接任眾議院議長職務(wù)。1917年國會第二次被解散后，響應(yīng)孫中山號召南下“護(hù)法”，組建國會非常會議（后宣布召開正式國會），任眾議院議長。1922年，國會第二次恢復(fù)后，回北京出任眾議院議長。同年，在直系爭權(quán)內(nèi)耗中配合曹錕等打擊吳佩孚勢力，以議長身份制造“羅文干案”，推倒王寵惠內(nèi)閣。

1923年3月，吳景濂引發(fā)“議長大鬧東方飯店”事件，一時(shí)轟動(dòng)全國。事件緣于吳景濂在東方飯店打麻將時(shí)，要求飯店墊付50大洋作為陪同打牌小姐賞錢，遭婉拒后指使手下怒打茶房，砸毀房間陳設(shè)，留下查封飯店的揚(yáng)言后拂袖而去。因吳議長身份，當(dāng)時(shí)雖有巡警在場，也熟視無睹。飯店經(jīng)理在股東會的支持下通過媒體大造輿論，堅(jiān)決要求賠償損失。北京各大報(bào)和上海報(bào)紙連篇累牘發(fā)表文章，一時(shí)輿論大嘩，導(dǎo)致60多名議員聯(lián)名提出懲戒。在強(qiáng)大輿論壓力下，不得不道歉賠償。

1923年10月，吳景濂為謀求國務(wù)總理職位，以滿足曹錕當(dāng)總統(tǒng)的愿望為交換，組織實(shí)施了賄選總統(tǒng)。但曹錕當(dāng)選后未履行承諾，雙方矛盾激化。不久后，直系高凌尉攝政內(nèi)閣指令京師警察廳強(qiáng)制撤換國會眾議院警衛(wèi)和吳景濂住宅警衛(wèi)，迫使吳景濂連夜逃離北京到天津寓居。后幾次活動(dòng)復(fù)出，意圖東山再起，均未成功。九一八事變后，多次拒絕日本人請他回東北主持政務(wù)的要求，拒不復(fù)出。1944年在天津病逝。

羅文干是王寵惠內(nèi)閣財(cái)政總長，上任后堅(jiān)持財(cái)政公開，得罪了直系軍閥中的天津派和保定派。王寵惠內(nèi)閣是以直系重要將領(lǐng)、洛派首領(lǐng)吳佩孚的意見成立的，時(shí)稱“洛派內(nèi)閣”或“英美派內(nèi)閣”。直系天津派、保定派對洛派包辦王寵惠內(nèi)閣、把控北京政權(quán)十分不滿。加上眾議院議長吳景濂也對吳佩孚主張限制國會職權(quán)不滿，故直系天津派、保定派與吳景濂聯(lián)手，意圖推倒王內(nèi)閣，打擊吳佩孚。

1922年11月15日，吳景濂與王寵惠在外交總長顧維鈞的晚宴上，因立憲與政黨政治問題發(fā)生爭辯。王寵惠是留美法學(xué)博士、著名法學(xué)家，對吳挾國會以自重不以為然，借題發(fā)揮語有譏諷之意。吳景濂爭辯不過，與王寵惠發(fā)生口角。宴會后，睚眥必報(bào)的吳景濂決心彈劾內(nèi)閣，于是借財(cái)政總長羅文干可能受賄的密報(bào)材料，等不及眾議院召開會議彈劾羅文干，即以國會議長、副議長名義起草致大總統(tǒng)的公函，親自到總統(tǒng)府檢舉羅文干違背約法、僭越職權(quán)、收受巨額賄賂，要求立即逮捕羅文干?？芸偨y(tǒng)黎元洪同意了。

王寵惠獲知羅文干被捕后，立即率全體內(nèi)閣成員到總統(tǒng)府質(zhì)問黎元洪：國會不開會，議長私自請大總統(tǒng)逮捕內(nèi)閣成員是否違法？總統(tǒng)不把此事交內(nèi)閣議決，不與內(nèi)務(wù)總長、司法總長商量而直接動(dòng)用軍警逮捕羅文干是否違法？黎元洪理屈，于是答應(yīng)王寵惠發(fā)布命令說明事件經(jīng)過，并議定由法庭傳喚舉報(bào)人吳景濂、張伯烈到法庭對質(zhì)。吳景濂、張伯烈見法警上門傳喚自己，大為憤怒，認(rèn)為議員、議長有司法豁免權(quán)，何況檢舉別人受賄并不是犯罪，于是也率議員20來人趕赴總統(tǒng)府質(zhì)問黎元洪。黎元洪又把責(zé)任推到內(nèi)閣。

為抓住機(jī)會一鼓作氣推翻王寵惠內(nèi)閣，吳景濂全力發(fā)動(dòng)國會，一連通過《查辦派署財(cái)政總長羅文干喪權(quán)禍國納賄瀆職案》《咨請政府前財(cái)政總長羅文干所訂之華義銀行借款合同宣告無效建議案》，將兩案通告全國。同時(shí)還率國會議員30余人到黎元洪總統(tǒng)府值守，要求黎下令免職王寵惠、羅文干。

吳景濂制造“羅文干案”，目的在于倒閣，最終是要盡快把曹錕扶上總統(tǒng)寶座。眼見國會與內(nèi)閣在“羅文干案”問題上糾纏不休沒有結(jié)果，后臺老板曹錕只好親自出臺，通電痛斥羅文干喪權(quán)辱國，提出組織特別法庭徹底根究。吳佩孚在曹錕表明立場后也立即改變態(tài)度，舍王寵惠內(nèi)閣而去。國會乘勝追擊，又于11月27日一連通過了4個(gè)查辦案。29日，黎元洪發(fā)布命令，免去王寵惠內(nèi)閣全體閣員職務(wù)。

1923年1月11日，經(jīng)過兩個(gè)多月的關(guān)押，京師地方檢察廳對“羅文干案”作出裁決，公布了《羅文干案不起訴處分書》，認(rèn)定羅文干受賄不成立、偽造文書不成立、損害國產(chǎn)不成立。羅文干得以釋放。但吳景濂等再次利用國會通過內(nèi)閣名單的權(quán)力作要挾，迫使新內(nèi)閣通過重辦“羅文干案”的決定，使羅文干第二次被捕。后京師地方檢察廳再次裁定羅文干無罪釋放。

中國國會，以其三起三落的悲劇命運(yùn)和招致國人一片臭罵的意外結(jié)果，為議會制度在中國的移植和實(shí)施，樹立了一座歷史的墓碑。國會先后被獨(dú)裁者、北洋軍閥、革命黨、立憲派和廣大民眾所拋棄，以國會為重要載體和產(chǎn)生形式的中國“憲政”“法統(tǒng)”，也一并垮臺。議會制度，在中國徹底失敗。

“經(jīng)過民初短暫的民主憲政之不成功嘗試后，革命的呼聲再度在中國掀起”，“國民黨的‘國民革命’、共產(chǎn)黨的‘階級革命’與青年黨的‘全民革命’幾乎同時(shí)并起”“革命由過去的一黨獨(dú)導(dǎo)發(fā)展為多黨競舉的局面”[7]。

此后，以中國國民黨、中國共產(chǎn)黨為代表的新興政治力量，徹底放棄了所謂“立憲法、開國會”的民主共和幻想，兩黨合作進(jìn)行“國民革命”，實(shí)行“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”的“新三民主義”，開始走上發(fā)動(dòng)工農(nóng)群眾、開展國民運(yùn)動(dòng)、組織新型政黨、建立國民政府、北伐統(tǒng)一中國的嶄新政治道路，開啟了中國民主主義革命的新階段。歷史就此翻開了嶄新的一頁。

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