[摘 要]國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排是全球氣候治理的重要部分，為了有效規(guī)制國(guó)際航運(yùn)產(chǎn)生的溫室氣體排放，國(guó)際海事組織正在制定具有全球約束力的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排法律機(jī)制。然而，國(guó)際社會(huì)對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排中的適用問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議，各國(guó)在減排措施的具體設(shè)計(jì)上也存在很大差異，歐盟對(duì)國(guó)際航運(yùn)碳排放的單邊規(guī)制，使建立全球多邊體系進(jìn)一步復(fù)雜化。為推動(dòng)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的全球規(guī)制，化解相關(guān)爭(zhēng)議勢(shì)在必行。因此，在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排多邊談判中，中國(guó)應(yīng)維護(hù)國(guó)際海事組織的統(tǒng)籌地位，堅(jiān)定倡導(dǎo)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排規(guī)則的多邊主義立法方向，完善中國(guó)方案，推動(dòng)構(gòu)建公平公正、合作共贏的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排法律機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]國(guó)際航運(yùn)；溫室氣體減排；法律爭(zhēng)議；中國(guó)方案

[中圖分類(lèi)號(hào)]D996.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2024）04-0084-11

Legal disputes over the global regulation of greenhouse gas emission reduction in international shipping and China’s solution

LI Hao-mei，HUANG Hui

（Law School，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：Mitigating greenhouse gas emissions from international shipping constitutes a crucial aspect of global climate governance. To effectively govern these emissions，the International Maritime Organization （IMO） is currently in the process of devising a globally binding legal framework specifically tailored for greenhouse gas reduction in international shipping. However，the international community remains divided on the application of the principle of“common but differentiated responsibilities”within the realm of greenhouse gas reduction in international shipping. Additionally，there exist significant disparities among nations regarding the specific design of emission reduction measures. The unilateral implementation of a carbon emissions trading system for certain international shipping routes by the European Union has further complicated the establishment of a comprehensive multilateral regulatory system. To facilitate global regulation of greenhouse gas emissions from international shipping，it is imperative to resolve these pertinent disputes. Therefore，during multilateral negotiations on greenhouse gas reduction in international shipping，China should uphold the coordinating role of the IMO，steadfastly advocate for multilateralism in international shipping greenhouse gas reduction rules，improve China’s proposal and promote the establishment of a fair，equitable，and mutually beneficial legal mechanism for reducing greenhouse gas emissions in international shipping.

Key words：international shipping；greenhouse gas emission reduction；legal disputes；China’s solution

一、引言

氣候變化是國(guó)際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，全球溫室氣體減排進(jìn)程和國(guó)家行動(dòng)不斷推進(jìn)。根據(jù)國(guó)際海事組織（International Maritime Organization，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IMO）的報(bào)告顯示，2018年全球航運(yùn)排放量為10.76億噸二氧化碳，占全球人類(lèi)活動(dòng)排放量的2.89%，且預(yù)測(cè)顯示，到2050年航運(yùn)排放量可能增加到2008年排放量的130%[1]。

作為聯(lián)合國(guó)主管?chē)?guó)際航運(yùn)的專(zhuān)門(mén)組織，IMO近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排工作，先后制定了兩輪國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排戰(zhàn)略，確定了減排中長(zhǎng)期目標(biāo)，并且通過(guò)修訂《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，以下簡(jiǎn)稱(chēng)MARPOL公約）相關(guān)規(guī)則，對(duì)船舶碳排放和操作提出了新的強(qiáng)制要求。當(dāng)前，各國(guó)正在IMO框架下就國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的全球規(guī)制進(jìn)行多邊談判，但因利益訴求不同，各方的立場(chǎng)和主張存在較大分歧。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家就適用“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（Common But Differentiated Responsibilities，以下簡(jiǎn)稱(chēng)CBDR）原則還是“平等減排原則”存在爭(zhēng)議。此外，不同利益集團(tuán)提出了多種減排措施或方案，歐盟與小島嶼國(guó)家希望通過(guò)制定嚴(yán)格的措施達(dá)到高雄心的減排效果，而中國(guó)、巴西等發(fā)展中國(guó)家則主張采取循序漸進(jìn)的平穩(wěn)方案。在多邊談判之外，歐盟單方面宣布自2024年起將涉歐盟的國(guó)際航運(yùn)納入其區(qū)域碳排放交易體系，意圖在實(shí)現(xiàn)自身減排目標(biāo)的同時(shí)，倒逼全球多邊規(guī)制的進(jìn)程。

由于國(guó)際航運(yùn)碳減排的規(guī)則制定不但會(huì)引發(fā)航運(yùn)業(yè)的重大變革，還會(huì)影響各國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的利益分配，IMO框架下的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排全球規(guī)制談判成為各國(guó)爭(zhēng)奪碳減排制度話語(yǔ)權(quán)的前沿陣地。中國(guó)是航運(yùn)大國(guó)和貿(mào)易大國(guó)，國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的全球規(guī)制方案將對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和發(fā)展利益產(chǎn)生重大影響。因此，把握國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排規(guī)制形勢(shì)、爭(zhēng)議及走向，研究提出中國(guó)的立場(chǎng)與方案，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和社會(huì)價(jià)值。

目前，中國(guó)學(xué)者的相關(guān)研究主要涉及國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的適用原則、責(zé)任分配以及中國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)制構(gòu)建三個(gè)方面。在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的適用原則方面，有的學(xué)者探討了適用CBDR原則的正當(dāng)性[2]及可能產(chǎn)生的方便旗船問(wèn)題[3]，有的探討了海運(yùn)減排法律機(jī)制的協(xié)同性[4]。在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的責(zé)任分配上，有學(xué)者主張應(yīng)在國(guó)際合作原則指引下按照利益攸關(guān)者規(guī)則進(jìn)行責(zé)任分配[5]。在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的國(guó)內(nèi)機(jī)制構(gòu)建方面，有學(xué)者梳理了船舶溫室氣體減排國(guó)際立法的發(fā)展動(dòng)向[6]，提出中國(guó)航運(yùn)實(shí)現(xiàn)碳中和的路徑建議[7]，并專(zhuān)門(mén)探討了中國(guó)海運(yùn)碳排放市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)建[8]。但總體上看，既有研究缺少對(duì)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排多邊機(jī)制構(gòu)建的法律障礙及其破解的系統(tǒng)論述。因此，本文在梳理IMO框架下國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排全球規(guī)制進(jìn)展的基礎(chǔ)上，對(duì)全球規(guī)制中存在的核心法律爭(zhēng)議進(jìn)行深入剖析，并從化解相關(guān)爭(zhēng)議、維護(hù)中國(guó)合法權(quán)益的角度論述中國(guó)主張和中國(guó)方案，以期為推動(dòng)構(gòu)建公平合理的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排法律機(jī)制提供參考。

二、國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的全球規(guī)制進(jìn)展

1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下簡(jiǎn)稱(chēng)UNFCCC）、《京都議定書(shū)》以及《巴黎協(xié)定》是國(guó)際社會(huì)處理全球氣候變化問(wèn)題的核心法律文件?！毒┒甲h定書(shū)》是最早提及航運(yùn)溫室氣體排放問(wèn)題的國(guó)際條約，《京都議定書(shū)》第2.2條規(guī)定：“附件一所列締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體排放?！贝藯l款為IMO主導(dǎo)全球范圍內(nèi)的航運(yùn)溫室氣體減排規(guī)制提供了明確的法律依據(jù)。從1998年起，IMO開(kāi)始關(guān)注國(guó)際航運(yùn)減排問(wèn)題，隨后幾屆IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（Maritime Environment Protection Committee，以下簡(jiǎn)稱(chēng)MEPC）持續(xù)圍繞國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排技術(shù)和方法展開(kāi)討論[2]。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，IMO不僅從宏觀層面制定了船舶溫室氣體減排的戰(zhàn)略文件，提出國(guó)際航運(yùn)碳減排的愿景目標(biāo)，而且通過(guò)修訂MARPOL公約加強(qiáng)了對(duì)船舶溫室氣體減排的技術(shù)性要求，并在磋商制定中長(zhǎng)期，包括市場(chǎng)措施在內(nèi)的一攬子措施，構(gòu)建國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的法律機(jī)制。

（一）IMO關(guān)于船舶溫室氣體減排的戰(zhàn)略

船舶溫室氣體戰(zhàn)略是整個(gè)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排進(jìn)程中最有效的產(chǎn)出[9]。2018年4月，MEPC第72次會(huì)議通過(guò)了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《初步戰(zhàn)略》），力爭(zhēng)到2030年將所有船舶碳強(qiáng)度較2008年水平降低40%，旨在與《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的溫控目標(biāo)保持一致，推動(dòng)國(guó)際航運(yùn)業(yè)盡快減排，并在21世紀(jì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)溫室氣體零排放?！冻醪綉?zhàn)略》提出的減少?lài)?guó)際航運(yùn)溫室氣體排放總量的設(shè)想，標(biāo)志著國(guó)際航運(yùn)業(yè)首次為應(yīng)對(duì)氣候變化制定了溫室氣體減排目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一減排目標(biāo)，《初步戰(zhàn)略》還提出了相應(yīng)的短期、中期和長(zhǎng)期措施①[10]。

2023年7月，在MEPC第80次會(huì)議上，IMO通過(guò)了更新版的《IMO船舶溫室氣體減排戰(zhàn)略》，設(shè)定了更具體、更具雄心的減排目標(biāo)，提出航運(yùn)業(yè)要在2030年實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放總量與2008年相比減排20%、到2040年實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放總量與2008年相比減排70%，并在2050年前后實(shí)現(xiàn)凈零排放[11]。為實(shí)現(xiàn)這一減排目標(biāo)，IMO需要制定一攬子備選措施，促進(jìn)全球航運(yùn)業(yè)公平、公正地向低碳和零碳的未來(lái)轉(zhuǎn)型。備選措施包括技術(shù)措施和經(jīng)濟(jì)措施。技術(shù)措施的核心是設(shè)定目標(biāo)型船用燃料標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)逐步降低船用燃料的溫室氣體強(qiáng)度來(lái)減少船舶的燃料消耗及排放；經(jīng)濟(jì)措施是以海運(yùn)溫室氣體排放定價(jià)機(jī)制為基礎(chǔ)，旨在通過(guò)增加船舶使用化石燃料的成本，促進(jìn)零/近零船舶燃料的創(chuàng)新與使用，減少航運(yùn)溫室氣體排放。

（二）MARPOL公約相關(guān)規(guī)則修訂

1973年，IMO通過(guò)了歷史上第一個(gè)綜合性防污染公約—MARPOL公約，此公約是防止船舶因運(yùn)營(yíng)或以外原因造成海洋環(huán)境污染的主要國(guó)際公約。1997年，IMO修訂了MARPOL公約，增加了“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”作為附則VI，對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)、氮氧化物、硫氧化物、揮發(fā)性有機(jī)化合物、船用焚燒物的排放進(jìn)行限制。此附則于2005年5月19日生效，IMO的工作范圍也從防止和控制船舶造成的海洋水體污染擴(kuò)大到了船舶造成的大氣污染。

2011年7月，MEPC第62次會(huì)議通過(guò)了MARPOL公約附則VI第四章“船舶能效規(guī)則”修正案，增加了針對(duì)新船舶的能效設(shè)計(jì)指數(shù)（Energy Efficiency Design Index）和針對(duì)現(xiàn)有船舶的船舶能效管理計(jì)劃（Ship Efficiency Management Plan）的規(guī)則，旨在提高船舶的能源效率，減少?lài)?guó)際航運(yùn)的二氧化碳排放量。隨后，IMO船舶燃油消耗數(shù)據(jù)收集機(jī)制（IMO Data Collection System for Fuel Oil Consumption of Ships，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IMO DCS）于2018年3月生效，用于監(jiān)測(cè)全球5000噸以上船舶的二氧化碳排放，并通過(guò)報(bào)告制度減少二氧化碳排放[12]。隨后，為了完成《初步戰(zhàn)略》設(shè)定的工作進(jìn)度并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，IMO又引入了船舶能效指數(shù)（Energy Efficiency Existing Ship Index）和年度營(yíng)運(yùn)碳強(qiáng)度指標(biāo)（Carbon Intensity Indicator，以下簡(jiǎn)稱(chēng)CII），旨在從技術(shù)和營(yíng)運(yùn)兩個(gè)方面提高現(xiàn)有船舶能效，降低碳強(qiáng)度水平。2021年6月，MEPC第76次會(huì)議通過(guò)了MARPOL公約附則VI關(guān)于降低國(guó)際航運(yùn)碳強(qiáng)度的修正案，明確指出自2023年1月1日起正式實(shí)施EEXI和CII[13]。這些措施為實(shí)施未來(lái)制定的中長(zhǎng)期減排措施奠定了規(guī)制基礎(chǔ)。

三、國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排全球規(guī)制中的法律爭(zhēng)議

由于國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的規(guī)制方案涉及各國(guó)切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，各國(guó)爭(zhēng)奪規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的博弈日趨激烈，當(dāng)前爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在適用原則、制度方案以及路線三個(gè)方面。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排應(yīng)適用CBDR原則還是平等減排原則存在嚴(yán)重分歧，在此基礎(chǔ)上，各國(guó)針對(duì)減排措施提出了不同的規(guī)劃方案。在多邊框架之外，歐盟單方面將涉歐盟的國(guó)際航運(yùn)納入其區(qū)域性的碳排放交易體系的做法，也給國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排全球規(guī)制進(jìn)程帶來(lái)了消極影響。因此，推動(dòng)構(gòu)建國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排全球規(guī)制方案，需要對(duì)上述爭(zhēng)議進(jìn)行探討，并尋求解決之策。

（一）適用原則之爭(zhēng)

CBDR原則于1992年在UNFCCC中正式確立，其第3.1條規(guī)定：“各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，并根據(jù)他們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類(lèi)當(dāng)代和后代利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對(duì)氣候變化及其不利影響?！盋BDR原則是針對(duì)當(dāng)今世界國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況，以及溫室氣體排放歷史責(zé)任的差異而提出的，且一直是全球環(huán)境治理的重要原則與國(guó)際氣候治理體系的基石?！毒┒甲h定書(shū)》第2.2條明確要求其附件一的成員方（發(fā)達(dá)國(guó)家）應(yīng)通過(guò)國(guó)際組織作出努力，減少?lài)?guó)際航運(yùn)的溫室氣體排放，而對(duì)發(fā)展中國(guó)家并未做出此種要求?！栋屠鑵f(xié)定》在序言中再次強(qiáng)調(diào)了CBDR原則在氣候治理中的地位：“為實(shí)現(xiàn)UNFCCC的目標(biāo)，應(yīng)遵循UNFCCC的各項(xiàng)原則，包括公平原則以及共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則，同時(shí)要根據(jù)不同的國(guó)情……還要認(rèn)識(shí)到發(fā)展中國(guó)家締約方的具體需要和特殊情況?！贝送?，《巴黎協(xié)定》要求發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體繼續(xù)提出絕對(duì)量減排目標(biāo)，并鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家根據(jù)自身國(guó)情逐步向碳減排絕對(duì)量指標(biāo)或相對(duì)限排目標(biāo)邁進(jìn)[14]。由于UNFCCC、《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》為溫室氣體減排設(shè)定了基礎(chǔ)原則和法律框架，理應(yīng)作為IMO討論國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的立法基礎(chǔ)。

在IMO的談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家未能就“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的適用達(dá)成一致。一方面，發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為國(guó)際航運(yùn)業(yè)任何溫室氣體減排的方案應(yīng)與《京都議定書(shū)》無(wú)縫銜接，并遵循CBDR原則[15]。在其看來(lái)，在國(guó)際航運(yùn)中不采用CBDR原則可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)在“無(wú)區(qū)別”模式下部門(mén)減排的先例和對(duì)發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)制減排[16]。發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)完成，而發(fā)展中國(guó)家正處于工業(yè)化階段，以犧牲發(fā)展中國(guó)家的基本生存和發(fā)展為代價(jià)來(lái)滿足發(fā)達(dá)國(guó)家的奢侈排放是不公平的。而且，發(fā)達(dá)國(guó)家資金實(shí)力遠(yuǎn)強(qiáng)于發(fā)展中國(guó)家，技術(shù)水平也遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家，由其承擔(dān)較多的減排義務(wù)，既容易實(shí)現(xiàn)，也比較公平[17]。此外，強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持共同責(zé)任時(shí)不應(yīng)忽視“有區(qū)別的責(zé)任”，并非否定發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境責(zé)任。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速上升期，其溫室氣體排放量并不少，僅對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家提出減排要求并不能緩解氣候危機(jī)，發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)為溫室氣體減排承擔(dān)責(zé)任，而不應(yīng)受到優(yōu)待。他們提出，全球1/3的商船懸掛的是非《京都議定書(shū)》附件一中所列的發(fā)展中國(guó)家的國(guó)旗，如果任何減排措施只適用于附件一國(guó)家，那么減排措施將變得毫無(wú)意義[18]。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家還主張IMO與聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，IMO的談判具有相對(duì)獨(dú)立性[19]，出臺(tái)的文件不應(yīng)受UNFCCC的約束。

在發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)下，MEPC第57次會(huì)議通過(guò)了在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排領(lǐng)域適用“平等減排原則”的相關(guān)決議。此原則要求IMO有關(guān)航運(yùn)減排的法律規(guī)制應(yīng)有約束地、平等地適用于所有船旗國(guó)。在這一問(wèn)題上，中國(guó)、印度、巴西等國(guó)家提出了保留意見(jiàn)，認(rèn)為平等減排原則忽略了UNFCCC及其《京都議定書(shū)》中強(qiáng)調(diào)的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的區(qū)別責(zé)任[20]。盡管如此，各國(guó)在MEPC第62次會(huì)議上通過(guò)的對(duì)MARPOL公約附則VI第四部分“船舶能效規(guī)則”修正案，被強(qiáng)制適用于所有國(guó)家。實(shí)際上，此修正案從技術(shù)層面突破了CBDR原則[6]，體現(xiàn)了IMO適用平等減排原則的決心。

國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排能否克服獲取低碳和零碳海運(yùn)燃料的難題，確保所有國(guó)家都有能力向低碳和零碳的未來(lái)轉(zhuǎn)型、過(guò)渡，很大程度上取決于CBDR原則與平等減排原則之間的協(xié)調(diào)[8]。盡管平等減排原則在技術(shù)上更可行，但是忽略了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)溫室氣體排放的歷史責(zé)任，會(huì)給發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)業(yè)帶來(lái)額外的不公平負(fù)擔(dān)[21]。因此，現(xiàn)階段急需完成CBDR原則在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排領(lǐng)域適用的應(yīng)然性和可行性研究，以期在發(fā)達(dá)國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家間找到利益平衡點(diǎn)，有效地推動(dòng)航運(yùn)減排工作的實(shí)施[3]。

（二）制度方案之爭(zhēng)

氣候談判的實(shí)質(zhì)是各國(guó)為搶奪低碳經(jīng)濟(jì)控制權(quán)展開(kāi)的博弈，涉及世界各國(guó)的切身利益[22]。當(dāng)前溫室氣體減排多邊談判進(jìn)入以實(shí)體規(guī)則制定為核心的攻堅(jiān)階段，并因利益的多樣性和復(fù)雜性，國(guó)際海事組織174個(gè)會(huì)員國(guó)和3個(gè)準(zhǔn)會(huì)員國(guó)分化成了不同的利益集團(tuán)，提出了符合各自利益的溫室氣體減排方案。各方案均包含技術(shù)措施和經(jīng)濟(jì)措施，其中經(jīng)濟(jì)措施差異較大，各方立場(chǎng)分歧明顯。

1.征稅機(jī)制類(lèi)方案

征稅機(jī)制類(lèi)方案的支持者主要是歐盟和小島嶼國(guó)家。氣候變化引發(fā)的海平面上升對(duì)小島嶼國(guó)家具有毀滅性的影響，這些國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題時(shí)立場(chǎng)激進(jìn)。歐盟擁有先進(jìn)的技術(shù)和充足的資金，在全球氣候治理領(lǐng)域一直扮演“先行者”與“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色，在航運(yùn)業(yè)脫碳這一氣候治理子領(lǐng)域的表現(xiàn)同樣如此[23]。因此，歐盟的提案和馬紹爾群島等小島嶼國(guó)家的提案均主張制定嚴(yán)格的減排措施，尤其是主張對(duì)船舶溫室氣體排放進(jìn)行統(tǒng)一征稅。在技術(shù)措施方面，歐盟主張通過(guò)制定溫室氣體燃料標(biāo)準(zhǔn)（GHG Fuel Standard）嚴(yán)格控制船舶的溫室氣體強(qiáng)度（GHG Fuel Intensity，以下簡(jiǎn)稱(chēng)GFI），并對(duì)船舶全生命周期①（Well-to-Wake，以下簡(jiǎn)稱(chēng)WtW）的GFI做強(qiáng)制性規(guī)制。此外，作為技術(shù)措施的一部分，歐盟方案還為船舶提供了靈活合規(guī)機(jī)制（Flexibility Compliance Mechanism，以下簡(jiǎn)稱(chēng)FCM）。但馬紹爾群島等小島嶼國(guó)家反對(duì)引入類(lèi)似機(jī)制，認(rèn)為FCM會(huì)增加措施的復(fù)雜性[24]。與繳款和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制類(lèi)方案相比，征稅機(jī)制類(lèi)方案的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在對(duì)船舶溫室氣體排放成本核算的管理最為簡(jiǎn)單，行政負(fù)擔(dān)較低，而其弊端在于單純強(qiáng)調(diào)減排要求，對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)重視不足。

2.繳款與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制類(lèi)方案

日本是繳款與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制類(lèi)方案的主要支持者。在技術(shù)措施上，日本支持采用歐盟提出的GFS，但又認(rèn)為其中的FCM存在缺陷[25]。經(jīng)濟(jì)措施方面，日本提出“收費(fèi)退費(fèi)機(jī)制”（Feebate Mechanism），要求船舶根據(jù)其溫室氣體排放量向零排放航運(yùn)基金（Zero Emission Shipping Fund）繳款，同時(shí)對(duì)使用符合條件的零/近零排放燃料的船舶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。其主要理由是，現(xiàn)階段的技術(shù)成熟度和燃料生產(chǎn)能力有限，零排放燃料和技術(shù)的成本仍然很高，如果在現(xiàn)階段引入嚴(yán)格的碳定價(jià)，不但會(huì)提高使用傳統(tǒng)燃料的成本，還會(huì)破壞國(guó)際航運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展；當(dāng)務(wù)之急是需要通過(guò)為先行者提供激勵(lì)，拉動(dòng)零碳燃料的需求[26]。

3.繳款與獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的基礎(chǔ)上引入靈活性合規(guī)機(jī)制類(lèi)方案

以中國(guó)、阿根廷、巴西為代表的新興發(fā)展中國(guó)家主張采取循序漸進(jìn)的平穩(wěn)減排規(guī)制方案，反對(duì)強(qiáng)制性普遍征稅，支持采用繳款與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的機(jī)制，以最大限度地減少可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家造成的負(fù)面影響。理由是，稅收作為一種主要功能是籌集資金的經(jīng)濟(jì)工具，并不一定能有效地減少排放；而且，通過(guò)征稅實(shí)現(xiàn)減少船舶溫室氣體排放的目的，還能幫助發(fā)達(dá)國(guó)家利用航運(yùn)業(yè)和IMO規(guī)避其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的氣候融資責(zé)任[27]。因此，上述國(guó)家聯(lián)合提出了“國(guó)際海運(yùn)可持續(xù)資助與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”方案（International Maritime Sustainability Funding and Reward，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IMSFamp;R）。在技術(shù)措施上，此機(jī)制支持利用IMO現(xiàn)有的能耗收集機(jī)制、碳強(qiáng)度指標(biāo)等技術(shù)手段，結(jié)合船舶的運(yùn)載能力和實(shí)際航程，設(shè)定船舶的二氧化碳排放上/下限基準(zhǔn)水平。在經(jīng)濟(jì)措施上，此方案要求二氧化碳實(shí)際排放量高于上限基準(zhǔn)水平的船舶繳款，并對(duì)二氧化碳排放量低于下限基準(zhǔn)水平的船舶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)[28]。

之后，為了彌合不同方案之間的分歧，中國(guó)在IMSFamp;R機(jī)制的基礎(chǔ)上納入其他提案中兼容的技術(shù)要素和經(jīng)濟(jì)要素，進(jìn)一步提出“國(guó)際海運(yùn)可持續(xù)燃料和基金機(jī)制”（International Maritime Sustainable Fuels and Fund，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IMSFamp;F）方案。在技術(shù)措施上，IMSFamp;F機(jī)制以GFI取代CII為船舶燃料設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)船舶船端（tank-to-Wake，以下簡(jiǎn)稱(chēng)TtW）排放的GFI做量化要求，而對(duì)上船前（Well-to-tank，以下簡(jiǎn)稱(chēng)WtT）的GFI則不做強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)引入一個(gè)可持續(xù)性框架，以整體評(píng)估船用燃料是否是可持續(xù)燃料[29]。同時(shí)，IMSFamp;F機(jī)制為航運(yùn)業(yè)設(shè)定了一個(gè)年度溫室氣體燃料強(qiáng)度目標(biāo)，以此評(píng)估船舶是否合規(guī)[30]。此外，按照IMSFamp;F機(jī)制的規(guī)定，不合規(guī)船舶可以通過(guò)參與此方案提供的靈活合規(guī)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)合規(guī)，合規(guī)船舶則可以向可持續(xù)航運(yùn)基金（Sustainable Shipping Fund，以下簡(jiǎn)稱(chēng)SSF）申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)。因此，與要求對(duì)船舶全生命周期的GFI做強(qiáng)制性規(guī)制的歐盟方案相比，IMSFamp;F機(jī)制給予了發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)減排的緩沖時(shí)間，改革步伐更加平穩(wěn)；與日本的收費(fèi)退費(fèi)機(jī)制相比，IMSFamp;F機(jī)制中加入的靈活合規(guī)方法更有利于激勵(lì)船舶減排。

目前，各類(lèi)方案在技術(shù)措施上的爭(zhēng)議主要在于碳足跡的計(jì)算方式是采用WtW還是TtW，以及是否要在燃料標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上引入FCM。此外，還存在觀念上的沖突。譬如有些方案認(rèn)為目標(biāo)型燃料標(biāo)準(zhǔn)的FCM是技術(shù)措施的一部分[31]，有些則認(rèn)為FCM屬于經(jīng)濟(jì)措施[30]。關(guān)于經(jīng)濟(jì)措施上的爭(zhēng)議，主要在于是采用征稅還是繳款與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。然而，國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排不僅是海洋環(huán)境治理問(wèn)題，更是一個(gè)世界利益博弈和分配的問(wèn)題[32]。因此，最終制度方案的制定，需要協(xié)調(diào)不同國(guó)家之間的利益訴求。

（三）單邊主義與多邊主義之爭(zhēng)

盡管IMO國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的全球規(guī)制進(jìn)程在不斷推進(jìn)，但歐盟認(rèn)為IMO顧慮太多，IMO對(duì)船舶溫室氣體減排問(wèn)題的現(xiàn)有規(guī)制不足以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)。因此，歐盟于2023年出臺(tái)2023/959號(hào)指令，決定從2024年1月起將航運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（European Union Emissions Trading System），并通過(guò)了碳排放交易指令的修正案。指令規(guī)定，對(duì)從歐盟管轄港口出發(fā)至歐盟管轄港口的航次、在歐盟管轄港口停泊和航行的船舶，進(jìn)行100%的碳排放量監(jiān)管；對(duì)從歐盟管轄港口出發(fā)至非歐盟管轄港口的航次、從非歐盟管轄港口出發(fā)至歐盟管轄港口的航次，進(jìn)行50%的碳排放量監(jiān)管，并要求船舶為其碳排放繳納碳配額（European Union Allowance，以下簡(jiǎn)稱(chēng)EUA），每排放一噸二氧化碳，需要繳納一個(gè)EUA，即需要支付約100美元[33]。歐盟單邊措施的出臺(tái)受到多方批評(píng)和質(zhì)疑。IMO前秘書(shū)長(zhǎng)林基澤（Kitack Lim）表示，將航運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系會(huì)嚴(yán)重影響IMO處理國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的公正性，破壞全球?qū)用娴呐34]；亞洲船東協(xié)會(huì)同樣認(rèn)為此舉會(huì)阻礙國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的規(guī)制進(jìn)程[35]。

歐盟這一單邊措施不僅會(huì)損害多邊談判的進(jìn)展，還會(huì)引發(fā)一連串負(fù)面后果。首先，歐盟單邊措施的生效，會(huì)直接削弱IMO在管理全球航運(yùn)溫室氣體減排方面的權(quán)威性，打擊多邊談判中各方間的互信，以及合力應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的信心。IMO作為《京都議定書(shū)》授權(quán)的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的規(guī)制主體，任何關(guān)于此議題的規(guī)則制定都應(yīng)在其框架下進(jìn)行磋商、討論。IMO近年來(lái)一直致力于推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排，其所采取的碳強(qiáng)度技術(shù)規(guī)則實(shí)施后已初見(jiàn)成效，但歐盟區(qū)域性減排機(jī)制可能導(dǎo)致的單邊主義擴(kuò)大化[36]、碳泄漏[37]等問(wèn)題，會(huì)影響IMO相關(guān)措施的有效實(shí)施，阻礙IMO多邊進(jìn)程的推進(jìn)。其次，如果歐盟航運(yùn)碳排放交易體系與其他國(guó)家、地區(qū)或IMO未來(lái)的航運(yùn)碳減排經(jīng)濟(jì)措施重疊實(shí)施，也可能會(huì)出現(xiàn)排放量重復(fù)計(jì)算的情況[38]，導(dǎo)致對(duì)同一艘船舶雙重征費(fèi)、繳款的情形。再次，歐盟對(duì)船舶溫室氣體排放數(shù)據(jù)的收集是通過(guò)引入歐盟監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核實(shí)（Monitoring，Reporting，and Verification）機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。此機(jī)制要求歐盟碳排放交易體系所涵蓋的航運(yùn)公司，必須有一個(gè)經(jīng)批準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃用以監(jiān)測(cè)和報(bào)告船舶溫室氣體排放量，而IMO則是通過(guò)IMO DCS監(jiān)測(cè)全球船舶的二氧化碳排放。這兩種監(jiān)測(cè)和報(bào)告排放的系統(tǒng)并存會(huì)在規(guī)制國(guó)際航行船舶排放量方面造成沖突[39]。最后，歐盟單邊措施的實(shí)施還將擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在航運(yùn)減排方面的能力差距，加深發(fā)展中國(guó)家的減排困境。亞洲船東協(xié)會(huì)主席卡梅麗塔·哈托托（Carmelita Hartoto）認(rèn)為，非歐盟船舶掛靠歐盟港口所需購(gòu)買(mǎi)的碳配額產(chǎn)生的資金會(huì)給歐盟國(guó)家產(chǎn)生巨大的收益，因而質(zhì)疑這一體系的公平性[40]。一方面，數(shù)據(jù)顯示，希臘和西班牙每年預(yù)計(jì)從歐盟航運(yùn)公司的碳配額資金中獲得超過(guò)10億歐元的收入[41]，但這些資金是否會(huì)被真正用于投資支持航運(yùn)減排工作，尚未可知。另一方面，船舶溫室氣體排放量的減少主要依賴(lài)于低碳燃料的使用和造船技術(shù)的升級(jí)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，因缺少先進(jìn)技術(shù)和充足的資金投入，相比發(fā)達(dá)國(guó)家需要投入更多資源才能滿足合規(guī)要求，這就會(huì)導(dǎo)致馬太效應(yīng)的惡性循環(huán)。事實(shí)上，歐盟看似非歧視的碳排放交易體系帶來(lái)的負(fù)面影響很大程度會(huì)落在發(fā)展中國(guó)家身上。

歐盟航運(yùn)碳排放交易體系自2024年實(shí)施以來(lái)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。首先，規(guī)則程序繁雜導(dǎo)致航運(yùn)公司適應(yīng)緩慢。由于航運(yùn)業(yè)的碳配額交易需要通過(guò)海事運(yùn)營(yíng)商持有賬戶（Maritime Organization for Healthier Atmosphere，以下簡(jiǎn)稱(chēng)MOHA）進(jìn)行，船運(yùn)公司需要在特定時(shí)間內(nèi)向相關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)開(kāi)設(shè)MOHA的信息[42]，并將MOHA存放在聯(lián)合登記處（the Union Registry）①。根據(jù)指令規(guī)定，航行于歐盟港口的航運(yùn)公司應(yīng)在2025年9月30日交出其在歐盟航運(yùn)碳排放交易體系中的配額。然而，部分歐盟成員國(guó)沒(méi)有及時(shí)將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法，導(dǎo)致對(duì)船運(yùn)公司相關(guān)交易賬戶的審批相對(duì)緩慢[43]。截至2024年9月，航運(yùn)公司僅開(kāi)設(shè)約940個(gè)MOHA[44]。此外，歐盟配額系統(tǒng)還將使非歐盟航運(yùn)公司處于較為不利的地位。一方面，歐盟在實(shí)施規(guī)則和具體執(zhí)行的指導(dǎo)上進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致非歐盟航運(yùn)公司需要盡快適應(yīng)歐盟的配額制度[45]；另一方面，語(yǔ)言障礙會(huì)加大亞洲航運(yùn)公司在短時(shí)間內(nèi)了解和執(zhí)行歐盟新規(guī)的難度[46]，進(jìn)而引發(fā)歐盟和非歐盟航運(yùn)公司之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

其次，減排效果與預(yù)期存在較大差距。一方面，為應(yīng)對(duì)碳排放成本上升帶來(lái)的不利影響，航運(yùn)公司會(huì)尋求航線調(diào)整來(lái)規(guī)避歐盟監(jiān)管。西班牙交通創(chuàng)新中心（the Center of Innovation and Transport）對(duì)連接西班牙在地中海區(qū)域貿(mào)易的主要集裝箱航線進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，在歐盟航運(yùn)碳排放交易體系實(shí)施后，為了規(guī)避成本，有些航運(yùn)公司會(huì)先把集裝箱運(yùn)到北非港口，然后再將貨物運(yùn)往歐洲。雖然這樣可以有效降低此線路的碳排放成本，但卻會(huì)導(dǎo)致碳泄漏問(wèn)題[47]。比較此體系實(shí)施前后的排放數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)目前作為規(guī)避航線的中間港口的碳排放量并沒(méi)有顯著增加[48]52-54，這是因?yàn)榕c避開(kāi)歐盟港口相關(guān)的額外成本相比，當(dāng)前歐盟碳排放交易體系下排放配額的額外成本相對(duì)較低[49]。然而，當(dāng)未來(lái)碳配額的價(jià)格隨著市場(chǎng)波動(dòng)而上升時(shí)，碳泄露的問(wèn)題將難以避免。另一方面，大型船舶的溫室氣體減排量低于預(yù)期。船舶速度是溫室氣體排放的主要驅(qū)動(dòng)因素，將速度降低10%可以減少13%的碳排放[50]。從2024年歐盟航運(yùn)碳排放交易體系實(shí)施后的數(shù)據(jù)來(lái)看，小型船舶的平均航速降低了1.92節(jié)，從而迅速降低了碳排放量；對(duì)于較大的船舶，它們?cè)谒俣群团欧欧矫娴慕档头容^小，有些甚至提高了速度[48]55。這項(xiàng)數(shù)據(jù)也表明，比起優(yōu)先考慮在碳減排上下功夫，大型船舶似乎更愿意購(gòu)買(mǎi)碳配額，這與此體系實(shí)施的初衷相背離。

四、國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排全球規(guī)制的中國(guó)方案

中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展還有多卡點(diǎn)瓶頸，譬如科技創(chuàng)新能力還不強(qiáng)、資源要素投入消耗較大、綠色生產(chǎn)生活方式還未完全形成等，應(yīng)對(duì)氣候變化還面臨不少困難[51]。在此種背景下，中國(guó)應(yīng)深度參與國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的多邊談判，維護(hù)IMO在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排領(lǐng)域的統(tǒng)籌地位，提出切實(shí)符合自身利益、能夠彌合各方分歧的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排方案。

（一）堅(jiān)持多邊主義，積極參與國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排談判

中國(guó)作為IMO的成員國(guó)和A類(lèi)理事國(guó)，高度重視并堅(jiān)定維護(hù)以IMO為核心的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排框架。中國(guó)始終本著建設(shè)性的態(tài)度，與其他成員國(guó)保持友好合作關(guān)系，積極推動(dòng)IMO以中國(guó)方案為基礎(chǔ)達(dá)成的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排初步戰(zhàn)略，牽頭制定重要減排措施和技術(shù)文件，參與開(kāi)展IMO專(zhuān)項(xiàng)基礎(chǔ)研究，并在關(guān)鍵進(jìn)程中多次發(fā)揮引導(dǎo)和橋梁作用，贏得了各成員國(guó)的廣泛認(rèn)可[52]。

應(yīng)對(duì)氣候變化等全球性挑戰(zhàn)，多邊主義是良方[53]。歐盟將航運(yùn)業(yè)納入其碳排放交易體系的舉措是在IMO多邊機(jī)制之外采取的單邊主義行動(dòng)。因此，歐盟應(yīng)處理好其區(qū)域碳排放交易體系與IMO國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排多邊框架之間的關(guān)系。歐盟在推行其單邊主義行動(dòng)時(shí)，為避免船舶面臨雙重計(jì)算的負(fù)擔(dān)，在2023/959號(hào)指令中列入了一項(xiàng)審查條款，規(guī)定如果IMO最終通過(guò)了一項(xiàng)基于市場(chǎng)的全球措施，歐盟委員會(huì)有義務(wù)對(duì)其碳排放交易體系進(jìn)行修改審查。IMO也應(yīng)未雨綢繆，針對(duì)單邊舉措與未來(lái)多邊措施之間可能產(chǎn)生的規(guī)制沖突，做好協(xié)調(diào)和因應(yīng)工作，處理好二者之間的適用關(guān)系。一方面，IMO可以主動(dòng)與歐盟進(jìn)行磋商和溝通，討論逐步取消歐盟將國(guó)際航運(yùn)納入其碳排放交易體系的措施，針對(duì)歐盟產(chǎn)生的合理顧慮，在多邊機(jī)制中尋求解決方案；另一方面，IMO可以出臺(tái)有關(guān)措施，通過(guò)對(duì)已經(jīng)在歐盟碳排放交易體系中履約的船舶不進(jìn)行額外征費(fèi)等措施，防止?jié)撛诘碾p重計(jì)算問(wèn)題。

中國(guó)堅(jiān)決反對(duì)歐盟的單邊主義做法，維護(hù)以IMO為核心的多邊規(guī)制體系。在MEPC第80次會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)提出，氣候變化是世界面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要各國(guó)攜手應(yīng)對(duì)，中國(guó)一直以開(kāi)放、合作、建設(shè)性的態(tài)度，推動(dòng)IMO在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成科學(xué)、務(wù)實(shí)、合理的溫室氣體減排戰(zhàn)略[54]。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年，中國(guó)是歐盟貨物進(jìn)口的最大合作伙伴，也是歐盟貨物出口的第三大合作伙伴[55]，歐盟此舉將給中國(guó)開(kāi)展國(guó)際航運(yùn)貿(mào)易帶來(lái)較大壓力。在2023/959號(hào)指令已經(jīng)生效的背景下，中國(guó)應(yīng)積極尋求破解手段。一方面，可以聯(lián)合同樣反對(duì)歐盟單邊舉措的國(guó)家在IMO平臺(tái)上發(fā)聲，爭(zhēng)取歐盟做出讓步或改變；另一方面，在歐盟單邊主義行動(dòng)實(shí)施期間，中國(guó)也應(yīng)就此議題積極與歐盟進(jìn)行談判磋商，對(duì)中國(guó)至歐盟水域的航行船舶提供相關(guān)優(yōu)待，盡量減小對(duì)中國(guó)航運(yùn)業(yè)的影響。

（二）促進(jìn)公平公正減排，推動(dòng)CBDR原則落地實(shí)施

2022年，中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅在聯(lián)合國(guó)氣候變化高級(jí)別會(huì)議上的致辭中提出，要遵循共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，加快推進(jìn)《巴黎協(xié)定》的溫控目標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家要切實(shí)兌現(xiàn)承諾，向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，各方都應(yīng)摒棄單邊主義、地緣博弈和綠色壁壘[56]。面對(duì)當(dāng)前國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排多邊談判中遇到的分歧、困境和阻力，中國(guó)應(yīng)在IMO框架下繼續(xù)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

首先，推動(dòng)IMO出臺(tái)相關(guān)決議，確定CBDR原則的指導(dǎo)地位，推動(dòng)CBDR原則以及平等減排原則在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排領(lǐng)域中的協(xié)調(diào)適用。CBDR原則是全球氣候治理的基石，也是發(fā)展中國(guó)家參與全球治理和接受全球氣候協(xié)議的先決條件[57]。各國(guó)理應(yīng)在充分尊重和遵循UNFCCC確定的目標(biāo)、原則和框架的基礎(chǔ)上，推動(dòng)IMO國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排談判。鑒于CBDR原則貫穿于《京都議定書(shū)》，而《京都議定書(shū)》對(duì)IMO的授權(quán)也表明CBDR原則應(yīng)適用于減少?lài)?guó)際航運(yùn)溫室氣體排放。雖然IMO肯定了在航運(yùn)溫室氣體減排領(lǐng)域適用平等減排原則，但仍應(yīng)考慮歷史排放責(zé)任，顧及發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家各自能力的現(xiàn)實(shí)差距，在機(jī)制設(shè)定中予以發(fā)展中國(guó)家特殊照顧。發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排領(lǐng)域反對(duì)CBDR原則適用的主要理由有兩點(diǎn)，一是認(rèn)為由于國(guó)際航運(yùn)的復(fù)雜性，特別是船舶登記和所有權(quán)的復(fù)雜性，很難根據(jù)船舶懸掛的旗幟來(lái)明確區(qū)分附件一國(guó)家的船舶和非附件一國(guó)家的船舶。二是認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)該承擔(dān)減排責(zé)任。在第一點(diǎn)上，IMO可以參照聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UN Trade and Development）的“真正控制方法”，定義船舶的真正控制國(guó)或?qū)⒋皣?guó)家定義為船東的居住國(guó)，并由此來(lái)區(qū)分其附件一國(guó)家的船舶與非附件一國(guó)家的船舶[58]。此外，需要從學(xué)理上闡述清楚，在對(duì)CBDR原則與平等減排原則進(jìn)行協(xié)調(diào)后，如何對(duì)國(guó)際海運(yùn)碳排放責(zé)任進(jìn)行分配。在第二點(diǎn)上，堅(jiān)持CBDR原則，并沒(méi)有否認(rèn)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的共同減排責(zé)任，而是強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)履行國(guó)際合作責(zé)任，幫助發(fā)展中國(guó)家在海運(yùn)碳減排中更好地履行碳排放責(zé)任[5]。

其次，推動(dòng)制定落實(shí)CBDR原則的具體規(guī)則。一方面，在制定一攬子減排措施時(shí)可以設(shè)定過(guò)渡期或分階段實(shí)施規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)對(duì)一般性溫室氣體減排措施的差異化適用，為發(fā)展中國(guó)家的綠色轉(zhuǎn)型提供更大的制度空間；另一方面，推動(dòng)制定發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)的義務(wù)規(guī)則，構(gòu)建系統(tǒng)有效的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排規(guī)則體系。在2024年6月舉行的海洋與氣候變化對(duì)話會(huì)上，IMO倫敦公約辦公室主任弗雷德里克·哈格（Fredrik Haag）再次強(qiáng)調(diào)采用新技術(shù)的必要性、能力建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)海事部門(mén)的能源轉(zhuǎn)型以及確保小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的公正轉(zhuǎn)型[59]。為防止發(fā)達(dá)國(guó)家企圖以協(xié)定“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”的目標(biāo)來(lái)替代其在UNFCCC及《巴黎協(xié)定》下出資支持發(fā)展中國(guó)家的法定義務(wù)[60]，國(guó)際社會(huì)有必要督促發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供必要的資金和技術(shù)支持，提高發(fā)展中國(guó)家解決國(guó)際航運(yùn)溫室氣體排放問(wèn)題的能力，幫助其加快形成低碳發(fā)展方式，推動(dòng)CBDR原則在國(guó)際航運(yùn)減排中落地實(shí)施。

（三）回應(yīng)合理關(guān)切，完善中國(guó)方案

在國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排這一問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)允許各方充分表達(dá)利益訴求，通過(guò)協(xié)商，在全球共同利益范圍內(nèi)不斷調(diào)適國(guó)際利益[61]。目前，在提出的幾個(gè)主要的規(guī)制措施方案中，中國(guó)提出的IMSFamp;F機(jī)制具有一定的優(yōu)勢(shì)。一方面，此方案對(duì)TtW排放的GFI做量化要求，并結(jié)合可持續(xù)框架對(duì)碳足跡進(jìn)行計(jì)算的方法，既能滿足歐盟與小島嶼國(guó)家對(duì)強(qiáng)化船舶減排的要求而實(shí)現(xiàn)IMO的減排目標(biāo)，又因不過(guò)于激進(jìn)，能夠?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家開(kāi)展技術(shù)研發(fā)和燃料轉(zhuǎn)型提供緩沖時(shí)間。同時(shí)，此方案通過(guò)設(shè)立SSF給發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)轉(zhuǎn)型提供資金支持，既可以對(duì)使用符合條件燃料的船舶提供獎(jiǎng)勵(lì)，還可以通過(guò)設(shè)定適當(dāng)?shù)睦U款率為公平公正的過(guò)渡創(chuàng)造所需的收入，大幅縮小傳統(tǒng)船舶與零排放船舶之間的成本差異，有助于船東制定投資決策，避免對(duì)傳統(tǒng)船舶和貿(mào)易造成不必要的負(fù)擔(dān)。此外，通過(guò)設(shè)置FCM，可以保證船舶以盡可能低的成本和負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)整體合規(guī)，為航運(yùn)業(yè)燃料轉(zhuǎn)型提供激勵(lì)。

然而，為確保航運(yùn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，則現(xiàn)階段不宜采取激進(jìn)的減排方案，特別是要避免對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響?？紤]到采用WtW和征稅結(jié)合的機(jī)制會(huì)造成合規(guī)的成本較高[62]，中國(guó)方案可繼續(xù)堅(jiān)持TtW的碳足跡計(jì)算方式。在接下來(lái)的談判中，中國(guó)應(yīng)考量其他國(guó)家的合理利益訴求和共同關(guān)切，不斷修正、完善和細(xì)化所提出的技術(shù)措施和經(jīng)濟(jì)措施，提升中國(guó)方案的競(jìng)爭(zhēng)力，為最終規(guī)制方案的達(dá)成貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

第一，平衡強(qiáng)制減排與各方參與，保證機(jī)制實(shí)施的有效性與普遍性。比起征稅機(jī)制類(lèi)方案的強(qiáng)制征稅模式，IMSFamp;F機(jī)制以靈活合規(guī)方法處理不合規(guī)船舶的方式更符合當(dāng)下《巴黎協(xié)定》倡導(dǎo)的自愿減排的全球氣候治理模式。《巴黎協(xié)定》確立了以國(guó)家自主貢獻(xiàn)為核心“自下而上”的減排模式，以鼓勵(lì)更多國(guó)家參與，推動(dòng)全球溫室氣體減排進(jìn)程。2021年11月，UNFCCC第二十六次締約方大會(huì)已就與碳市場(chǎng)相關(guān)的《巴黎協(xié)定》第6條的實(shí)施細(xì)則達(dá)成共識(shí)[63]。然而真正建立全球碳交易市場(chǎng)仍將面臨發(fā)達(dá)國(guó)家單邊主導(dǎo)、全球協(xié)同困難[64]，以及缺乏保證國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾有效兌現(xiàn)的實(shí)施問(wèn)責(zé)機(jī)制[65]的現(xiàn)實(shí)難題。因此，可借鑒全球碳市場(chǎng)機(jī)制建立的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)更多國(guó)家參與航運(yùn)減排，參考征稅機(jī)制類(lèi)方案，對(duì)強(qiáng)制性征稅模式作出規(guī)范調(diào)整，并在靈活合規(guī)方法的基礎(chǔ)上設(shè)立一定的強(qiáng)制繳款的懲罰措施。此外，對(duì)不積極參與減排的船舶，可以先進(jìn)行通報(bào)警示，若仍不能改進(jìn)，再處以一定的罰款，以避免打擊航運(yùn)公司減排的積極性。同時(shí)這也有利于消除各國(guó)對(duì)機(jī)制實(shí)施有效性的質(zhì)疑，保證機(jī)制參與的普遍性。

第二，減少機(jī)制實(shí)施的行政負(fù)擔(dān)和運(yùn)作成本，提高運(yùn)行效率。征稅機(jī)制類(lèi)方案之所以得到廣泛支持的一大優(yōu)勢(shì)便是管理足夠簡(jiǎn)單，它不需要建立、管理和監(jiān)督溫室氣體交易的一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)或其他交易機(jī)制[66]。為了簡(jiǎn)化國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的實(shí)施流程，減少行政負(fù)擔(dān)，IMSFamp;F機(jī)制應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的IMO管理程序，簡(jiǎn)化機(jī)制實(shí)施流程，盡量減少需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的組織或程序進(jìn)行管理的情況。對(duì)于燃料的溫室氣體強(qiáng)度和燃料/能源的可持續(xù)性表現(xiàn)的有關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)IMO DCS進(jìn)行收集，并與其他DCS數(shù)據(jù)一起報(bào)告、核實(shí)和確認(rèn)。

第三，將可持續(xù)框架的具體評(píng)判規(guī)則納入法律文本，明晰評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使得規(guī)則清晰化、具體化?？沙掷m(xù)框架是IMSFamp;F機(jī)制最重要的技術(shù)要素，包括一套可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)、燃料的可持續(xù)分類(lèi)、評(píng)估溫室氣體燃料強(qiáng)度和燃料可持續(xù)性性能的方法以及核查和認(rèn)證程序，目前階段主要是依托《船用燃料生命周期溫室氣體強(qiáng)度指南》進(jìn)行評(píng)估，尚缺乏具體規(guī)則。后續(xù)應(yīng)繼續(xù)掌握不同船隊(duì)中船舶的溫室氣體強(qiáng)度、每艘船舶的運(yùn)營(yíng)成本等情況，探索最適合國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的規(guī)制模式，盡快形成科學(xué)、可操作的具體規(guī)則。此外，在談判階段，中國(guó)應(yīng)重視對(duì)具體規(guī)則的介紹和宣傳推廣，力爭(zhēng)獲得更多國(guó)家的支持和認(rèn)可。在規(guī)則實(shí)施階段，應(yīng)吸取歐盟在航運(yùn)碳排放交易體系遇到的非歐盟航運(yùn)公司因語(yǔ)言障礙而難以熟悉規(guī)則、無(wú)法參與交易的問(wèn)題，制作并提供不同語(yǔ)言版本的機(jī)制運(yùn)行介紹，使各國(guó)航運(yùn)公司能夠更好地了解機(jī)制運(yùn)作模式，保障機(jī)制落到實(shí)處。

第四，優(yōu)化SSF管理，提高資金收取與分配的透明度。發(fā)展中國(guó)家，特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家，在如何獲取海洋技術(shù)和相關(guān)資金方面具有巨大的能力和資金需求，資金和能力建設(shè)是加速與技術(shù)相關(guān)的海洋氣候行動(dòng)的關(guān)鍵推動(dòng)因素[59]。IMSFamp;F機(jī)制的一大優(yōu)勢(shì)便是可以為發(fā)展中國(guó)家提供資金支持，因此對(duì)于資金的管理十分重要。一方面，可以參考日本收費(fèi)退費(fèi)機(jī)制，為SSF設(shè)立一個(gè)理事會(huì)，負(fù)責(zé)管理資金的收取與分配，同時(shí)由MPEC對(duì)理事會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化調(diào)整SSF的具體運(yùn)作細(xì)則，明確基金的具體分配原則，及時(shí)公示基金管理費(fèi)的收取和支出使用等，保障資金的有效使用。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著氣候變化議題受到廣泛關(guān)注，各國(guó)圍繞國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪和競(jìng)爭(zhēng)博弈加劇，中國(guó)在有關(guān)溫室氣體減排的多邊談判中面臨越來(lái)越大的國(guó)際壓力。當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，把握和延長(zhǎng)中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，為中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造有利的國(guó)際環(huán)境，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益。為此，一方面，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)秉持人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，深度參與國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排的全球治理，以中國(guó)方案引領(lǐng)碳減排規(guī)則制定，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的國(guó)際航運(yùn)溫室氣體減排規(guī)制體系，提升中國(guó)的制度話語(yǔ)權(quán)和大國(guó)影響力。另一方面，中國(guó)應(yīng)著眼于國(guó)際航運(yùn)脫碳總體發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)內(nèi)航運(yùn)業(yè)減排工作和能力建設(shè)，鼓勵(lì)清潔船用燃料研發(fā)生產(chǎn)應(yīng)用，積極推進(jìn)交通運(yùn)輸綠色轉(zhuǎn)型，提升航運(yùn)綠色發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。

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[責(zé)任編輯 祁麗華]

[基金項(xiàng)目]山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究一般項(xiàng)目（22CFXJ04）；青島科技大學(xué)研究生自主科研創(chuàng)新項(xiàng)目（S2023KY036）

[收稿日期]2024-08-28

[作者簡(jiǎn)介]李浩梅（1989-），女，山東臨沂人，青島科技大學(xué)法學(xué)院講師，博士。