摘 要：發(fā)展新質生產力，建設我國數(shù)字金融強國，離不開數(shù)字金融監(jiān)管。如何對創(chuàng)新特性數(shù)字金融進行有效監(jiān)管，是世界各國共同面臨的難題，也是對我國金融監(jiān)管提出的重大挑戰(zhàn)。本文基于數(shù)字金融監(jiān)管的本土實踐，借鑒域外有益的監(jiān)管經驗，在厘清數(shù)字金融監(jiān)管法律邏輯的基礎上，圍繞構建全新的數(shù)字監(jiān)管框架，針對我國數(shù)字金融監(jiān)管存在的困境，提出構建系統(tǒng)重要性機構監(jiān)管制度、革新傳統(tǒng)的監(jiān)管方式、搭建數(shù)字監(jiān)管平臺、完善細化“監(jiān)管沙盒”制度與消費者保護法規(guī)等數(shù)字金融監(jiān)管創(chuàng)新路徑，促進數(shù)字金融創(chuàng)新，防范系統(tǒng)性金融風險。

關鍵詞：數(shù)字金融；法律邏輯；系統(tǒng)性金融風險；監(jiān)管方式；數(shù)字監(jiān)管平臺

中圖分類號：F833 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）11（b）--04

世界經濟論壇創(chuàng)始人克勞斯·施瓦布認為，世界當前正處于“第四次工業(yè)革命的開端，是在數(shù)字革命的基礎上發(fā)展起來的。”[1]以數(shù)字新興技術與經濟的融合，產生了數(shù)字經濟，這也成為當今世界經濟增長的主要動力。金融作為經濟的核心，又是數(shù)據(jù)密集型行業(yè)。因此，數(shù)字科技革命與金融的創(chuàng)新融合，催生出一個生態(tài)系化、系統(tǒng)化的數(shù)字金融。如今，數(shù)字金融已成為全球大國競爭的重要內容，是新質生產力的重要體現(xiàn)。毋庸置疑，數(shù)字科技對整個金融業(yè)具有強大的推動與變革作用，但同時也潛藏著更大的破壞力。今后，如何促進數(shù)字金融創(chuàng)新與發(fā)展，預防系統(tǒng)性金融風險，確保金融體系穩(wěn)定，是世界各國監(jiān)管者最為關心的問題。

1 數(shù)字金融監(jiān)管的法律邏輯

1.1 在法律語境下對數(shù)字金融的再界定

目前，世界各國尚未達成統(tǒng)一的數(shù)字金融概念。當下，國外以金融科技（Fintech）概念為主導。在國內，數(shù)字金融與互聯(lián)網(wǎng)金融、金融科技等幾個概念混用。在理論界，數(shù)字金融代表性的定義有三類：一是認為數(shù)字金融同于互聯(lián)網(wǎng)金融，基本上是混同使用。二是認為數(shù)字金融是指傳統(tǒng)金融機構與互聯(lián)網(wǎng)公司利用數(shù)字技術實現(xiàn)融資、支付、投資和其他新型金融業(yè)務模式。相較而言，數(shù)字金融更加中性，涵蓋的面更廣泛[2]。三是數(shù)字金融必須以數(shù)字資產為核心[3]。就監(jiān)管層而言，中國人民銀行等十部委出臺的相關文件及監(jiān)管部門的監(jiān)管規(guī)則中，在2017年之前主要使用的是“互聯(lián)網(wǎng)金融”概念；在人民銀行發(fā)布的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2019—2021 年）》和《中國金融穩(wěn)定報告2019》中，使用的卻是“金融科技”的概念。國務院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》明確使用了“數(shù)字金融”概念；2023年召開的中央金融工作會議，確立數(shù)字金融作為金融五篇大文章之一。明確了法律概念，進而才能實現(xiàn)法律的首要目的，即將人的行動與行為置于某些規(guī)范標準的支配之下[4]。如果概念模糊不清則難以厘定法律的邊界，從而更難以明確金融監(jiān)管部門的職能、金融機構的權利義務。因此，非常有必要從概念入手來分析法律制度。對數(shù)字金融的法律界定，應采用“歸納概括+不完全列舉”的方式，即圍繞數(shù)字金融的核心本質，列舉其主要業(yè)務模式，并給后續(xù)發(fā)展的業(yè)務模式留有空間。具體而言，可將數(shù)字金融歸納概括為：持牌的傳統(tǒng)金融機構與互聯(lián)網(wǎng)公司運用數(shù)字技術，在金融數(shù)據(jù)和數(shù)字技術的驅動下實現(xiàn)融資、支付、投資和其他新型金融業(yè)務模式，為客戶提供精準化、智能化與個性化的金融服務，是數(shù)字經濟時代的金融形態(tài)。其業(yè)務形態(tài)不完全列舉為：第三方支付、數(shù)字貨幣、數(shù)字信貸、互聯(lián)網(wǎng)貸款、數(shù)字保險、數(shù)字證券與互聯(lián)網(wǎng)保險等新型業(yè)態(tài)。從而，能使國家立法、監(jiān)管者執(zhí)法、司法和守法等層面保持高度一致；在國際監(jiān)管合作層面，保持相對、主要方面的協(xié)同。綜上，互聯(lián)網(wǎng)金融著重于互聯(lián)網(wǎng)公司從事的金融業(yè)務，金融科技更突出技術特性，而數(shù)字金融更加中性、范圍更加廣泛，既包括互聯(lián)網(wǎng)金融各業(yè)態(tài)，又涵蓋了金融科技的內容。

1.2 數(shù)字金融監(jiān)管的法理

市場經濟本質是法治經濟，離不開契約精神和法治保障。數(shù)字金融借助于現(xiàn)代數(shù)字信息技術，賦能于金融業(yè)，極大提高了金融效率，促進普惠金融的發(fā)展。同時，數(shù)字金融也伴隨新的風險。數(shù)字金融最大的風險挑戰(zhàn)是系統(tǒng)性風險，其源于數(shù)字金融系統(tǒng)內部的高度互聯(lián)性和對復雜技術基礎設施的依賴性[5]。此外，還會產生數(shù)據(jù)安全與隱私保護風險、算法風險、“共債風險”[6]?？傊瑪?shù)字金融的風險更為隱蔽、更易擴散和更為復雜[7]，這亟須法律監(jiān)管規(guī)則的到位。第四次工業(yè)革命需要建立一個抗風險力更強的監(jiān)管體系和立法體系[1]。金融市場運行的基礎規(guī)則就是法律，法律制度的健全程度決定著金融的公平性和開放性[8]。建設數(shù)字金融強國，則須以法治化的金融監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風險，維護金融安全秩序、促進數(shù)字金融的創(chuàng)新與保護金融消費者權益。

2 數(shù)字金融監(jiān)管的困境

2.1 系統(tǒng)性重要機構識別機制缺失，影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定

金融與生俱來就伴隨風險，其核心就是進行風險管理。數(shù)字金融也存在著系統(tǒng)性風險問題。數(shù)字金融監(jiān)管的主要職能就是確保數(shù)字金融更好地服務于實體經濟，防范及化解金融風險。目前，中國人民銀行和國家金融監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布了有關銀行、保險行業(yè)的系統(tǒng)重要性評估辦法與機構名單，有效防范系統(tǒng)性金融風險。目前，對于數(shù)字金融領域的系統(tǒng)性重要機構的評估辦法與重要機構的名單尚無。如果沒有相應的監(jiān)管規(guī)則去識別數(shù)字金融系統(tǒng)性重要機構，那么這些機構一旦發(fā)生風險，就會對整個金融穩(wěn)定產生重大影響。

2.2 傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管不契合，易形成監(jiān)管套利和空白

我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管是按照不同行業(yè)的機構監(jiān)管，即“牌照”基礎下的“分段式監(jiān)管”，運用的是剛性的監(jiān)管思維。但是，數(shù)字金融天生就是混業(yè)經營，例如螞蟻金服、京東金融、陸金所等都是混業(yè)經營。數(shù)字金融的跨業(yè)務、跨市場、跨區(qū)域等特性，所帶來的金融活動已經突破了傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管的范圍，顯而易見機構監(jiān)管不契合數(shù)字金融的需求。同時，數(shù)字金融大量的金融業(yè)務活動突破了機構監(jiān)管的范圍，容易造成監(jiān)管空白。一些金融機構利用數(shù)據(jù)信息不對稱，通過數(shù)字技術法規(guī)監(jiān)管，甚至產生行業(yè)內、跨行業(yè)和跨地域等模式的數(shù)字金融監(jiān)管套利問題[9]。

2.3 數(shù)智化監(jiān)管不到位，監(jiān)管效能受抑制

目前，發(fā)達國家都在積極推進監(jiān)管數(shù)智化轉型。盡管數(shù)字金融監(jiān)管主管部門提升了數(shù)智化的監(jiān)管水平并取得了很多成效，但是仍然存在著一些問題：數(shù)據(jù)驅動的監(jiān)管理念不到位，數(shù)智化的監(jiān)管平臺建設尚未完全到位，監(jiān)管數(shù)據(jù)的采集、存儲、應用和管理規(guī)則與體系還不完善；監(jiān)管的關鍵在于人，只有監(jiān)管者懂技術了，才會知道風險所在。數(shù)字監(jiān)管人才亟待加強培養(yǎng)，必須解決懂數(shù)字技術的不熟悉金融監(jiān)管業(yè)務、熟悉金融監(jiān)管業(yè)務的不掌握數(shù)字技術的問題；數(shù)智化的監(jiān)管工具有待豐富，例如數(shù)字化嵌入式監(jiān)管工具的開發(fā)與運用。

2.4 監(jiān)管沙盒制度不完善，妨礙數(shù)字金融的創(chuàng)新

針對數(shù)字金融創(chuàng)新及引發(fā)的新型風險問題，數(shù)字金融領域推廣使用“監(jiān)管沙盒”制度，其體現(xiàn)的是一種實驗型的規(guī)制思路。2019年，中國人民銀行開展了央行版監(jiān)管沙盒的監(jiān)管試點，它具有階段性與臨時性的特性[10]。盡管我國“監(jiān)管沙盒制度”成功試行，但是還存在著一些需要改進的問題。例如，監(jiān)管主體的單一性、試點范圍較窄、參與的機構、相關政策不明確性和消費者權益保護及地方監(jiān)管沙盒制度的完善等方面還存在著問題[11]。

2.5 保護數(shù)字金融消費者的法規(guī)不完善，影響市場穩(wěn)定

在數(shù)字科技革命與金融的創(chuàng)新融合發(fā)展浪潮中，中央提出加快建設金融強國戰(zhàn)略，啟動了金融監(jiān)管機構改革——由國家金融監(jiān)管局承擔全國金融消費者的保護工作的職責，原來的中國人民銀行與證監(jiān)會的消費者保護工作并入金融監(jiān)管局。G20根據(jù)數(shù)字時代的新變化，對數(shù)字金融消費者的保護又做了新的闡釋，即完善法律與監(jiān)管框架、公平公正地對待消費者、加強信息披露提高透明度等方面的內容[12]。目前，我國已經指定了多部保護金融消費者的法律法規(guī)，主要有《消費者權益保護法》《個人信息保護法》《證券法》（投資者保護專章）《數(shù)據(jù)安全法》《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》《銀行保險機構消費者權益保護管理辦法》等。但是，數(shù)字金融消費者亟待解決身份界定、數(shù)字化的金融服務導致的信息披露與公平公正的問題。保護金融消費者權益是維護金融市場穩(wěn)定、構筑良好金融秩序、實現(xiàn)金融為民的基礎性工程。

3 數(shù)字金融監(jiān)管的創(chuàng)新路徑

數(shù)字金融是借助于先進的數(shù)字技術進行金融產品、服務甚至金融工具的創(chuàng)新，其本質仍然是金融，仍然要遵循金融的邏輯與規(guī)律?！氨O(jiān)管和立法生態(tài)應具備靈活性和責任感，既要鼓勵創(chuàng)新，也要把風險控制在最低水平，以確保社會的穩(wěn)定和繁榮。”[1]這一全新業(yè)態(tài)的數(shù)字金融，應從其金融本質與數(shù)字化的技術稟賦上進行監(jiān)管路徑的創(chuàng)新，構建與完善一個能平衡進入創(chuàng)新與穩(wěn)定的適配的數(shù)字金融監(jiān)管的框架。

3.1 構建數(shù)字金融系統(tǒng)重要性機構監(jiān)管制度，防范系統(tǒng)性金融風險

2008年金融危機之后，各國從中吸取的教訓與經驗是破除單一的微觀監(jiān)管，而是在金融監(jiān)管體系中強化與突出了宏觀審慎監(jiān)管的地位和作用。換言之，世界各國均設立宏觀審慎監(jiān)管機構，并確立中央銀行在宏觀金融監(jiān)管體系中的核心地位，重點加強風險隔離和系統(tǒng)性風險防控要求。其中，對系統(tǒng)性重要性金融機構的監(jiān)管是關鍵。數(shù)字金融隨著數(shù)字技術與金融的融合創(chuàng)新發(fā)展，其中必然會產生對金融穩(wěn)定具有重大影響的金融機構。例如，世界前列的數(shù)字金融公司包括螞蟻金服、騰訊、字節(jié)跳動、京東數(shù)科等國內知名公司。一旦這些機構運營產生問題，勢必會影響金融穩(wěn)定與實體經濟的發(fā)展。因此，基于守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的理念，監(jiān)管部門應構建數(shù)字金融系統(tǒng)重要機構監(jiān)管制度：一是出臺數(shù)字金融系統(tǒng)重要性的機構的監(jiān)管辦法，可參酌銀行、保險的相關指標，諸如資本金、流動性與業(yè)務范圍等設置相關的監(jiān)管指標與要求，建立識別數(shù)字金融系統(tǒng)重要性機構的制度[13]；二是可基于監(jiān)測分析和壓力測試結果，強化事前風險預警，引導機構降低系統(tǒng)性金融風險；三是設置對數(shù)字金融系統(tǒng)重要性機構處置制度，即包括加大數(shù)字金融系統(tǒng)重要性機構的違法成本、制定相應的具有系統(tǒng)相關性服務的恢復計劃與有序退出的重組和清算監(jiān)管制度?？傊?，通過構建數(shù)字金融系統(tǒng)重要機構監(jiān)管制度，可以有效降低這些機構出現(xiàn)重大風險的概率，并在必要時提供支持與幫助，以確保金融體系的穩(wěn)定。

3.2 秉持“同樣業(yè)務、同樣風險、同樣監(jiān)管”的理念，革新傳統(tǒng)的監(jiān)管方式

監(jiān)管理念決定了監(jiān)管者采取什么樣的監(jiān)管方式。數(shù)字金融在金融創(chuàng)新與大型金融機構的業(yè)務多元化發(fā)展的過程中，金融產品法律屬性的界定問題成為機構監(jiān)管的難題。機構監(jiān)管與功能監(jiān)管的最大區(qū)別是：在功能監(jiān)管中，按照金融業(yè)務類型，由監(jiān)管機構分段、各司其職負責。而在機構監(jiān)管中，即使金融機構涉及多種類型業(yè)務，仍然由所屬監(jiān)管機構對其實行并表監(jiān)管或全面監(jiān)管。如果采用傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式，必然適得其反。但同時，數(shù)字金融的金融本質不會改變?；诖?，應該基于“同樣業(yè)務、同樣風險、同樣監(jiān)管”的理念，一是依法將所有的數(shù)字金融活動納入監(jiān)管之中，由國家金融監(jiān)管總局牽頭建立協(xié)同監(jiān)管機制，減少監(jiān)管空白，消除監(jiān)管套利空間；二是實施功能監(jiān)管打破傳統(tǒng)機構監(jiān)管的壁壘。在功能監(jiān)管下，以數(shù)字金融業(yè)務的功能來確定對應的監(jiān)管歸屬；三是對于數(shù)字金融某些業(yè)務具有混業(yè)跨界、交叉與嵌套的復雜特性，則需要以“實質屬性”為原則，判定業(yè)務性質與功能，融合功能監(jiān)管與穿透監(jiān)管進行全方位的、有效監(jiān)管；四是強化行為監(jiān)管與功能監(jiān)管的協(xié)同。20世紀70年代，美國國家保險協(xié)會在《市場行為檢查手冊》中正式提出行為監(jiān)管（Market Conduct Regulation）的概念。何謂行為監(jiān)管？泰勒認為行為監(jiān)管（Conduct of Business）是確保金融機構在為客戶提供服務的時候遵守商業(yè)行為規(guī)范，最終目的旨在讓消費者能在一個公平、透明的環(huán)境中交易，防止欺詐。新加坡在數(shù)字金融領域采用行為監(jiān)管是最好的佐證。新加坡的經驗是對數(shù)字金融活動采取基于行為或風險而不是基于機構的監(jiān)管方法。只要是發(fā)生相應的金融活動，就會按照業(yè)務性質被納入相應的監(jiān)管框架，而不在于機構采取了何種技術。

3.3 搭建數(shù)字監(jiān)管平臺，形成數(shù)據(jù)驅動型監(jiān)管

數(shù)據(jù)驅動型監(jiān)管是數(shù)字金融發(fā)展的新型監(jiān)管要求，也是世界各國大力發(fā)展數(shù)字金融的監(jiān)管新保障。數(shù)據(jù)驅動型監(jiān)管以數(shù)據(jù)能力建設為核心的新型監(jiān)管方式。針對數(shù)字金融的新模式，搭建數(shù)字監(jiān)管平臺，具體包括：一是構建數(shù)字化監(jiān)管平臺，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)一網(wǎng)通。首先，完善監(jiān)管數(shù)據(jù)治理規(guī)制體系，進一步完善數(shù)字金融數(shù)據(jù)的采集、加工、存儲、應用、流轉等管理環(huán)節(jié)。其次，按照數(shù)據(jù)分級管理要求，保障數(shù)據(jù)安全。再次，建立不同監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)協(xié)同互通機制，即通過不同金融監(jiān)管部門數(shù)據(jù)互聯(lián)共享與市場監(jiān)管、稅務、司法等相關部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)，形成全方位、多層次的數(shù)據(jù)資源庫，形成監(jiān)管合力。最后，加強金融法治人才的培養(yǎng)，提升監(jiān)管水平，即通過高素質的監(jiān)管人才，運用數(shù)字技術激活和分析機構報送的數(shù)據(jù)，對關聯(lián)交易和復雜產品以及股東身份、入股資金等進行穿透分析，提高防控金融風險能力，實現(xiàn)數(shù)智化的穿透監(jiān)管。二是建立風險處置數(shù)字化監(jiān)管機制，規(guī)范風險處置流程與操作程序。三是開發(fā)嵌入式監(jiān)管工具。嵌入式監(jiān)管實現(xiàn)全鏈條的監(jiān)管，要求機構通過 “了解你的客戶”和持續(xù)的盡職調查，監(jiān)管數(shù)字金融機構監(jiān)管的合規(guī)性，實現(xiàn)事前、事中、事后全流程的監(jiān)管，并能提升嵌入式、穿透式監(jiān)管的效能。

3.4 完善細化“監(jiān)管沙盒”制度，促進數(shù)字金融創(chuàng)新

金融“監(jiān)管沙盒”體現(xiàn)了以“試錯”為核心鼓勵金融創(chuàng)新的試驗型規(guī)制的理念。目前，我國金融“監(jiān)管沙盒”制度屬于制度初建之期，尚需多方面完善。反觀，新加坡、我國香港的金融“監(jiān)管沙盒”建設的實踐，不難發(fā)現(xiàn)其成功的經驗體現(xiàn)了改變監(jiān)管理念，真正做到鼓勵新產品創(chuàng)新的作用。新加坡成功的經驗在于：在不可放松的核心要求（比如用戶隱私、誠信正直、第三方托管客戶的資金和資產、反洗錢和反恐怖融資等項目不可測試等項目不可測試）的前提下，按照真正的促進金融創(chuàng)新的邏輯，明確市場主體和業(yè)務范圍的準入規(guī)則即建立負面清單[14]；香港的經驗在于，香港的證監(jiān)會、金管局與保監(jiān)局建立了各自領域內的“監(jiān)管沙盒”制度，并在其主管的領域內明確制定了準入門檻、測試流程、退出機制等規(guī)則，并相互協(xié)同合作[15]。針對我國“監(jiān)管沙盒”實踐的不足，在借鑒新加坡、中國香港經驗的基礎上，應進一步完善細化我國數(shù)字金融“監(jiān)管沙盒”制度：一是進一步明確堅持金融創(chuàng)新與“容錯”理念，改變是“命令—控制”的監(jiān)管方式，創(chuàng)建回應型的監(jiān)管。二是可借鑒我國香港地區(qū)以業(yè)務準入而非以機構準入為導向，鼓勵業(yè)務較為成熟的機構入盒創(chuàng)新，完善金融監(jiān)管局、證監(jiān)會等機關主導的“監(jiān)管沙盒”制度，逐步建立新加坡式準入的“負面清單制度”，允許合規(guī)不確定的項目在入盒創(chuàng)新過程中逐步明晰業(yè)務和監(jiān)管的邊界[14]；三是可探索建立地方“監(jiān)管沙盒”制度，即地方金融監(jiān)督管理部門應牽頭地方各金融業(yè)務主管部門，在中央政策和行業(yè)標準的制約下，制定“監(jiān)管沙盒”的具體細則和運行機制，設置科學合理的測試評價模型，對“監(jiān)管沙盒”的項目測試進行日常管理，延伸“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管深度和廣度[11]。

3.5 完善數(shù)字金融消費者保護法規(guī)，構筑良好的金融秩序

金融消費者是金融市場的基石與關鍵性因素。在我國實行新的金融消費者保護的新體制下，應遵循我國基本法律的規(guī)定，借鑒G20等國際組織適應數(shù)字化時代要求的金融消費者保護基本原則，再結合數(shù)字化時代金融的產品與服務方式等，應進一步完善我國數(shù)字金融消費者保護法規(guī)。具體而言，一是可統(tǒng)籌制定《金融消費者權益保護條例》，明確金融消費者內涵與外延、金融消費者的權利義務、金融機構的權利義務、監(jiān)管部門的職能職責與糾紛解決等基本問題；二是國家金融監(jiān)管局可進一步細化制度《數(shù)字金融消費者保護實施辦法》，結合數(shù)字金融領域的權益保護問題細化規(guī)定；三是省級監(jiān)管部門結合上位法律法規(guī)的規(guī)定，再進一步結合并細化規(guī)定。如此一來，形成了一個系統(tǒng)化、全方位的保護法律法規(guī)，實現(xiàn)金融法治、金融為民。

4 結語

在金融數(shù)據(jù)和數(shù)字技術背景下，世界各國爭相發(fā)展數(shù)字金融，并與時俱進的改進數(shù)字金融的監(jiān)管。由于“監(jiān)管將對技術的適應性和傳播力發(fā)揮至關重要的作用”且大多數(shù)技術并未在現(xiàn)有的監(jiān)管框架中得以合理規(guī)范[1]。因此，建設數(shù)字金融強國、發(fā)展新質生產力，數(shù)字金融監(jiān)管需要適時創(chuàng)新、不斷修正與改進，構建一個數(shù)據(jù)驅動型、常態(tài)化的數(shù)字監(jiān)管框架，力求實現(xiàn)數(shù)字金融效率與穩(wěn)定之間求得良好的平衡。同時，數(shù)字金融監(jiān)管創(chuàng)新并非一蹴而就，而是一個充滿挑戰(zhàn)的過程。

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