［摘要］資本下鄉(xiāng)進入規(guī)范階段后，涉農(nóng)項目“爛尾”、企業(yè)“跑路”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，“有進無退”的資本下鄉(xiāng)格局亟待向“進退有序”轉變。圍繞新時代資本下鄉(xiāng)退出問題是什么以及如何形成，構建包括資本“能不能退”和“退出的影響因素”等構成的退出問題分析框架展開探究。研究發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)退出主要產(chǎn)生資本下鄉(xiāng)退出存在的“三無”現(xiàn)象和政策執(zhí)行偏差、調節(jié)機制缺失以及連帶問題衍生的三類問題。分析認為，退出問題的形成是規(guī)制失靈導致，實踐中核心主體異化造成了政府越位、市場弱位和社會缺位的非正常行為，并形成價值混淆、事實失真和技術迷惑的規(guī)制互動局面，進而誘致政府和社會回應性缺失的規(guī)制“失準”、政府和市場能動性不足的規(guī)制“失效”、社會和市場認可性不夠的規(guī)制“失位”發(fā)生，成為約束退出規(guī)制體系構建和效能發(fā)揮的阻礙力量。

［關鍵詞］資本下鄉(xiāng)；資本退出；規(guī)制失靈；主體異化

一、引言

資本下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中的重要舉措，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2015-2021年期間中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體投資1346起，投資規(guī)模1947.3億元，其中2021年中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體投資144起，投資規(guī)模363.98億元。資本下鄉(xiāng)能否破除城鄉(xiāng)要素流動阻礙的關鍵在于市場資源調配作用的有效發(fā)揮，要素配置格局在市場競爭規(guī)則的“進出有序”中不斷優(yōu)化。然而，隨著國家相關政策導向由鼓勵下鄉(xiāng)向規(guī)范下鄉(xiāng)的轉變，資本下鄉(xiāng)格局悄然由配置缺失向配置錯位轉變，并表現(xiàn)出項目“爛尾”、投資“跑路”等下鄉(xiāng)失敗現(xiàn)象。剖析資本熱烈入場、慘淡跑路的“有頭無尾”現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)這是大量資本投資行為的短期性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的長期性激烈沖突的體現(xiàn)。而這也預示著新發(fā)展階段資本下鄉(xiāng)關鍵問題的轉化，即從片面追求下鄉(xiāng)資本的數(shù)量規(guī)模向推動資本“有序入場”與“合理退出”相結合的轉變。

2023年中央一號文件強調“加強資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管”在此過程中，構建資本下鄉(xiāng)有序退出機制程序、健全資本下鄉(xiāng)“進入—退出”的規(guī)則體系顯得尤為重要。梳理既有研究，發(fā)現(xiàn)大量成果依然側重于闡釋資本下鄉(xiāng)的理論及實踐意義，以及在經(jīng)驗層面對資本下鄉(xiāng)驅動機制與邏輯的梳理，關注資本下鄉(xiāng)退出問題的研究較少。本研究試圖在梳理資本下鄉(xiāng)運行實踐新動態(tài)的基礎上，結合要素錯配、調節(jié)缺失等表征，明確資本下鄉(xiāng)的問題意涵并展開動因分析，進而對如何規(guī)范資本下鄉(xiāng)做出回應。

二、文獻回顧和分析框架

（一）文獻回顧

1.資本下鄉(xiāng)的動因與影響。

“何以吸引資本下鄉(xiāng)”？現(xiàn)有研究以主體關系為依托從內(nèi)外動力層次展開探討。研究者認為，全球范圍內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投資的巨大需求和推動農(nóng)業(yè)治理轉型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所具備的成本利潤愿景，是驅動資本下鄉(xiāng)的關鍵內(nèi)生動力要素，而政府和村民自治組織則是資本下鄉(xiāng)的核心動力供應主體，中央政府推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、機械化的公利型政策頒布，地方政府在完成政治任務和化解農(nóng)業(yè)治理困境的雙重邏輯下發(fā)揮主導作用，村級組織為治理卸責或為獲取某些潛在收益密切配合吸引資本下鄉(xiāng)。在捕捉到積極政策對下鄉(xiāng)資本激勵的利好后，資本集團會為追求項目補貼和額外收益快速下鄉(xiāng)，并在資本下鄉(xiāng)過程中生成一種“投資不（為）掙錢”的“行政邏輯”。

資本下鄉(xiāng)旨在實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營，并帶來先進技術和管理經(jīng)驗，同時通過優(yōu)化農(nóng)村土地、勞動力等配置，引發(fā)規(guī)模經(jīng)濟效應、知識溢出效應和社會組織效應等正外部性效應。但也有研究者以農(nóng)村社會結構、農(nóng)民權益為出發(fā)點，提出資本下鄉(xiāng)再造了社會結構，擠占了大量農(nóng)戶權益，剝奪農(nóng)戶就業(yè)機會，造成大資本與農(nóng)爭地、與民爭利，加劇了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化、村莊治理虛無化以及失地農(nóng)民邊緣化等現(xiàn)象，同時還衍生出資源沖突等外部性問題；在具體過程中，資本下鄉(xiāng)還涉及到土地流轉、生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配等多重利益沖突，容易演變成非糧化、經(jīng)營不善等農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實障礙。

2.資本下鄉(xiāng)的障礙及趨勢。

資本下鄉(xiāng)一定程度上彌補了政府農(nóng)業(yè)資金投入的不足，矯正和克服了政府失靈的問題，但隨著發(fā)展的深入，其過程中也相繼出現(xiàn)資本投機行為、農(nóng)業(yè)基礎設施和相關投資平臺不完善、區(qū)域間農(nóng)業(yè)投資領域趨同化和工商資本缺乏投入糧食生產(chǎn)積極性等問題。從在場主體看，資本介入重構空間生產(chǎn)主體，將排除村民主體的社會網(wǎng)絡形態(tài)逐步固化，工商資本自身的非理性選擇可能導致企業(yè)管理能力不適應、要素供求不匹配、市場環(huán)境不優(yōu)化等結果，其深層次原因則是政府過度干預以及農(nóng)村要素改革系統(tǒng)性、協(xié)同性與配套性不足。同時，作為外來者的資本會遭遇由村莊社會抵抗帶來的社會困境而影響其持續(xù)生存。

在發(fā)展趨勢方面，有研究者指出當前資本下鄉(xiāng)尚未形成多樣性、復雜性環(huán)境下農(nóng)村資源與支配主體的良性互動，未來應著重以“四位一體”的村社組織為抓手來推動實現(xiàn)二者的有機結合。另外有研究者提出，以人情活動為顯現(xiàn)的非契約互動將有助于下鄉(xiāng)資本構建良好嵌入關系，而正式契約互動如優(yōu)先雇傭本地人對農(nóng)場的本地嵌入沒有顯著影響，村企共申項目甚至呈現(xiàn)負向影響。未來村企合作良性互動中最為重要的是取得以資本為代表的效率邏輯與以農(nóng)戶為代表的主體經(jīng)營權益邏輯的雙重平衡。

3.文獻述評。

資本下鄉(xiāng)在內(nèi)外多重動力驅動下，為完成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型發(fā)展、助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等提供了現(xiàn)實助益。但深究“向好”現(xiàn)象則發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)的“成功”集中在有限的時空環(huán)境內(nèi)，大多數(shù)成功案例顯現(xiàn)于資本下鄉(xiāng)的初期，后續(xù)事關資本下鄉(xiāng)效益的持續(xù)跟蹤幾近缺失，加之近年來頻繁爆出的下鄉(xiāng)項目爛尾等報道，更印證了部分下鄉(xiāng)項目存在因“水土不服”而導致的“戛然而止”問題，并遺留大量的社會經(jīng)濟矛盾。

既有研究對資本下鄉(xiāng)的關注側重于“只進不出”“重發(fā)展輕退出”，集中于梳理資本下鄉(xiāng)的利弊影響、分析資本下鄉(xiāng)的動因機理、破除下鄉(xiāng)過程中的困境阻礙等以回應“如何下”的問題，這一方面造成了資本下鄉(xiāng)“只許成功不會失敗”的刻板印象，另一方面對于資本下鄉(xiāng)中后期事務關注的缺失也容易生成農(nóng)村發(fā)展研究的“黑箱”。本研究基于上述認識，試圖對“資本下鄉(xiāng)退出是什么？”以及“資本下鄉(xiāng)為何退出？”這兩個問題進行回答。

（二）分析框架

“退出”被廣泛用于特殊角色退出轉換、國企退出轉型等社會問題分析。在農(nóng)業(yè)發(fā)展領域，林毅夫將“退出”引入農(nóng)業(yè)合作社研究，認為社員可以通過“退出”來要求那些愿意留在合作社里的違約者去履行承諾。劉同山和孔祥智、刁其懷等人聚焦宅基地及其空心化現(xiàn)象，論證了對承包地、宅基地、其他集體土地以及集體成員身份實施有償退出的可行性。

退出問題是因監(jiān)督成本、制度約束等因素缺失，導致合作體系內(nèi)某一主體違背承諾，進而侵害其他主體權益的行為。其核心是合作體系內(nèi)各主體權益的保護問題，包含了能不能退出、退出的影響因素兩層議題。一般來說，一個主體能不能退出取決于自身對所進入場域內(nèi)個體利益得失的判斷考量。在多元主體利益訴求異質化，主體間資源稟賦非均等化形成的不對等發(fā)展格局下，會出現(xiàn)某一主體“能退不能退”“想退不能退”的失衡局面，對整個合作體系發(fā)展造成影響。而影響因素與主體密切相關，江小涓認為退出失敗的原因是退出壁壘的存在，其來源于資產(chǎn)專用性、工資剛性以及社會保障不完善；楊蕙馨則用制度性退出壁壘解釋了地方政府出于經(jīng)濟考慮阻礙企業(yè)的退出，包括政府部門預算需要、政府領導人政績需要等?；诖?，本文認為資本下鄉(xiāng)退出問題是下鄉(xiāng)資本出現(xiàn)違背入場初衷、偏離預設軌跡時本應退場，但在市場機制缺失和非市場機制干擾這兩大因素影響下，呈現(xiàn)出應退卻退不出的困境，具體包括了資本能不能退和退出的影響因素兩個分析維度，能不能退是探討資本在投資領域為何無法正常退出的具體表現(xiàn)；退出的影響因素則指影響資本無法退出的關鍵要素及作用機理。

三、資本下鄉(xiāng)退出的問題意涵

（一）資本下鄉(xiāng)退出的概念辨析

資本下鄉(xiāng)是企業(yè)經(jīng)營理念延伸到農(nóng)業(yè)領域的一種模式，即工商企業(yè)參與農(nóng)產(chǎn)品流通、加工和經(jīng)營。在城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉型中，資本下鄉(xiāng)又被政府視作“經(jīng)營村莊”以解決資金不足難題的一把鑰匙，之后其內(nèi)涵不斷延伸：一是下鄉(xiāng)資本形式的拓展，如徐勇提出的資金、管理、技術、知識等現(xiàn)代生產(chǎn)要素；二是下鄉(xiāng)領域的拓展，周飛舟和王紹琛就認為村莊經(jīng)營規(guī)模持續(xù)擴大，資本的輻射范圍已不再局限于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，表現(xiàn)出向農(nóng)村治理領域的擴張趨勢，典型便是“農(nóng)民上樓”。

一般認為，資本下鄉(xiāng)退出是資本下鄉(xiāng)的延續(xù)，是一種自發(fā)的偏差糾正行為?！掇o?！分小巴顺觥钡暮x為：（1）離開某種場合，脫離組織或活動；（2）把已經(jīng)取得的東西交出來。經(jīng)濟學最先將“退出”概念化，將其定義為市場機制中“某些消費者不再購買企業(yè)產(chǎn)品或某些會員退出組織”，并認為其是市場交易主體理性選擇的權利之一。結合上述認識，本研究認為資本下鄉(xiāng)退出是指工商業(yè)資本進入農(nóng)村后，相關投資行為出現(xiàn)既定軌跡趨勢偏差時，主動選擇或強制被動中止投資項目的行為?；诖?，本研究所指資本下鄉(xiāng)的退出主體是出現(xiàn)不良行為征兆的下鄉(xiāng)資本，是對資本的行為約束；退出客體則是基層政府、農(nóng)民群眾等，下鄉(xiāng)資本是否遵循市場邏輯的效益效率導向、是否依照政府明確的政策導向、是否符合農(nóng)民的長遠利益需求等接受以基層政府和農(nóng)民群眾為代表的客體監(jiān)督。若其中出現(xiàn)上述偏離、違悖等跡象，便是投資愿景的偏差，企業(yè)資本需在監(jiān)管約束下自行選擇或被動強制退出。在此過程中，政府是資本下鄉(xiāng)方向的制定者和監(jiān)督者。當外來資本構成對農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的潛在威脅，就必須通過激活約束機制予以糾偏，并采用進出有序的方式予以實現(xiàn)。

（二）資本下鄉(xiāng)退出的實踐意涵

1.資本下鄉(xiāng)退出的特征評估。

在實踐層面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特定的時空特征與組織形式，資本下鄉(xiāng)退出呈現(xiàn)出影響范圍廣、時間長、關系復雜等特征。

一是影響范圍廣，主要指土地和資金兩大核心要素投入規(guī)模大?，F(xiàn)有資本下鄉(xiāng)退出的案例中，下鄉(xiāng)資本動輒成百億級資金規(guī)?；蛏锨М€土地規(guī)模，其倉促退出對地方招商引資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展影響巨大。例如河北行唐縣光伏發(fā)電項目“毀麥”規(guī)模達1000多畝，四川南充首家上市農(nóng)業(yè)公司打造1000余畝現(xiàn)實版開心農(nóng)場開張八個月即關門，而作為資本下鄉(xiāng)“風口”的農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)投資熱潮，則在部分地區(qū)異化成產(chǎn)業(yè)同質化的無序競爭。

二是影響時間長，指受資本下鄉(xiāng)退出影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以在短時間內(nèi)恢復原樣，例如土地肥力短期內(nèi)不可修復、農(nóng)作物生長周期不可逆轉等。部分資本下鄉(xiāng)項目在投資中后期擅自改變土地用途，種植收益更高的經(jīng)濟作物，甚至違規(guī)開發(fā)建設樓盤、別墅、跑馬場等設施，在此過程中成百上千畝的農(nóng)村土地被改變原有用途脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分土地甚至被連年撂荒、土地肥力不斷降低以至板結。

三是影響關系復雜，是指資本無序退出的影響并不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而且會延伸至農(nóng)村社會與鄉(xiāng)村治理等領域，而影響主體也不局限于參與生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)，還會關聯(lián)到基層黨委政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等多重主體。例如資本退出后留下大量未付的租金和爛尾的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民群眾合法地租、工資以及分紅等收入長期無法兌現(xiàn)，極易引發(fā)越級上訪和群體性事件，不少曾經(jīng)被基層政府視為農(nóng)業(yè)發(fā)展“牽引”“龍頭”的資本下鄉(xiāng)項目變成危及地方安全穩(wěn)定的“燙手山芋”。

2.資本下鄉(xiāng)退出的現(xiàn)象表征。

資本下鄉(xiāng)退出問題主要表現(xiàn)為“三無”，即無效投資毀約退出、無序投資進退兩難、無能投資亟待清退。

一是無效投資毀約退出。無效是指資本下鄉(xiāng)只見投入、不見成效，甚至給地方農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來負面沖擊，其主要表現(xiàn)為資方不履行投資契約，毀約跑路致使農(nóng)業(yè)投資項目“爛尾”。無效投資現(xiàn)象廣泛存在于兩類投資主體的項目中：一類是動機不純的資本，入場即一心一意逐利，通過謀取國家農(nóng)業(yè)項目補貼，或懷揣“經(jīng)營城市”中的“土地”思維，圈地占地來謀取巨額利益。這類資本的顯著特征是出身混雜，起家于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的第二、三產(chǎn)業(yè)，如房地產(chǎn)、電子商務領域等。另一類是認知不清的資本，僅靠情懷支撐但運營能力與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理要求不匹配，對農(nóng)業(yè)發(fā)展投資周期長、專業(yè)要求高、抗風險能力差等認識不足，例如湖北省某房地產(chǎn)公司斥資三億元打造的“亞洲玫瑰園”項目，將“挖個水坑都能吹成景觀湖”的地產(chǎn)思維帶入玫瑰種植基地的經(jīng)營管理之中，致使項目爛尾并使8000畝耕地數(shù)年無人打理、荒草叢生。

二是無序投資進退兩難。無序是指在農(nóng)業(yè)規(guī)?；厔葜?，下鄉(xiāng)資本為爭奪商機，輕視投資產(chǎn)業(yè)的周密評估，呈現(xiàn)“熱熱鬧鬧進入一大波，慘慘淡淡懸置一大群”的亂象。這類亂象與基層農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃、重復建設密切相關，只要產(chǎn)業(yè)導向政策一出，各類企業(yè)迅速呼應搶奪“風口”，能不能做、如何做的市場理性在“政策風”中蕩然無存。當行業(yè)遭遇危機時，只有為數(shù)不多的龍頭企業(yè)能抽身而退，留下一大堆中小企業(yè)陷入兩難境地，想進缺乏資金，想退傾家蕩產(chǎn)。例如諸多資本目睹柑橘的經(jīng)濟效益后，一窩蜂下鄉(xiāng)進行規(guī)?；\作，推動廣西規(guī)?；麍@數(shù)量迅速增長，基地種植面積從數(shù)千畝至上萬畝不等，然而自桂北2017年擴種潮席卷后該行業(yè)競爭程度加劇，同時受疫情影響不少柑橘基地進入低谷階段，大量生產(chǎn)基地暴露出種植管理跟不上、資金鏈條中斷、人工成本高等問題，導致大量柑橘種植基地陷入生存困境。類似現(xiàn)象也發(fā)生在大棚番茄、獼猴桃等生產(chǎn)領域，溫州等地區(qū)域同類品種農(nóng)產(chǎn)品種植面積占比超過80%，致使豐收季時不得不壓價賤賣，嚴重損害農(nóng)戶經(jīng)濟權益、破壞農(nóng)產(chǎn)品市場秩序。

三是無能投資亟須清退?！盁o能”是指資本已經(jīng)“跑路”或出現(xiàn)“爛尾”趨勢后，缺乏叫停項目及時止損的警戒機制而任由損失擴大化。無能投資行為的發(fā)生主體是資本，但起關鍵作用的卻是基層政府。其主要有兩種表象，一種是農(nóng)業(yè)投資出現(xiàn)“爛尾”趨勢后，農(nóng)民沒有話語權利反饋、政府沒有有效手段回應。如河南淮陽的“怪事”，當?shù)剞r(nóng)戶與一家農(nóng)業(yè)公司簽訂三年合約后，第一年秋季公司就出現(xiàn)未如約支付租金的違約情況，無人耕種的農(nóng)田淪為無人監(jiān)管、雜草叢生的荒地，正如當?shù)剞r(nóng)民所形容的，“這么好的地，不管誰種，不管種啥，也不能荒著，但在合同沒解除的情況下，我們單方面去種又怕說不清”。另一種是基層對于下鄉(xiāng)資本“爛尾”現(xiàn)象缺乏檢討反思，對已爛尾資本下鄉(xiāng)項目無法有效應對、及時止損，面對新的項目依然重蹈覆轍致使農(nóng)業(yè)投資項目反復陷入困境。

3.資本下鄉(xiāng)退出的問題表征。

資本下鄉(xiāng)退出的“三無”現(xiàn)象，暴露出資本下鄉(xiāng)過程中政策執(zhí)行偏差、調節(jié)機制缺失，以及負面連帶衍生等多個方面的問題。

（1）政策執(zhí)行偏差：社會還是經(jīng)濟問題。

在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。執(zhí)行退出是體現(xiàn)政策目標的重要一環(huán)，能夠成為約束不良資本的重要手段，有助于規(guī)范資本力量向農(nóng)民靠攏。退出執(zhí)行核心是一個如何保護農(nóng)民權益、帶動農(nóng)村發(fā)展的社會問題，但屬地政府往往將其按照招商引資的經(jīng)濟問題等同對待，表現(xiàn)出兩種偏差類型。一種是選擇式執(zhí)行，退出問題本屬于資本下鄉(xiāng)體系中的一個子問題，部分地方執(zhí)行過程中只看到了驅動下鄉(xiāng)帶來的政治和經(jīng)濟收益，并沒有關注到資本下鄉(xiāng)的風險預控，忽略退出問題在政策議程中的設定。如無序投資的重復建設問題，地方政府為了推動經(jīng)濟快速發(fā)展，著急上馬一大批所謂的特色產(chǎn)業(yè)、規(guī)模開發(fā)項目，卻并未設置約束企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的相關條件，導致產(chǎn)業(yè)整體出現(xiàn)風險時下鄉(xiāng)資本進退不得的兩難境地，給農(nóng)民帶來不小風險。另一種是替代式執(zhí)行，退出問題尚屬一個高度模糊的問題，這就給執(zhí)行政策的屬地政府帶來了各種可能性。中央一號文件提出加強資本下鄉(xiāng)的全過程監(jiān)管，但對退出環(huán)節(jié)仍停留在頂層設計階段，這使得處于探索階段的屬地政府將退出執(zhí)行演變?yōu)橛衅湫蔚囊粋€項目叫停、一個工程中斷等荒唐行為。無效投資毀約退出的一個重要因素就是部分地方和資本在前期上馬一些大公園、大廣場、大村莊標志、大亭子（牌坊、門樓、棧道）等“形象工程”的項目以應付上級檢查，等評估期結束或風口轉移后便馬上轉變陣地，不僅對帶動農(nóng)民增收、改善農(nóng)村生活沒有任何實質幫助，反而會對地方農(nóng)地發(fā)展、治理結構調整帶來不良沖擊。

（2）調節(jié)機制缺失：寬入、缺管與無出。

機制創(chuàng)新是緩解政府有限穩(wěn)定體制與治理事務無限變化間矛盾，進而實現(xiàn)有效治理的重要方式。在農(nóng)村，資本涉獵的領域是全方位的，資本下鄉(xiāng)的機制建設也勢必要求全覆蓋。按照資本“入場—在場—離場”的正常思路，屬地政府至少需設置三道調節(jié)機制來對接資本下鄉(xiāng)的階段性過程。但前述“三無”現(xiàn)象的存在，表明這三個方面均存在缺失的問題，其具體概括為“寬入、缺管、無出”。首先，“寬入”指入場階段，下鄉(xiāng)資本的準入門檻設置為負，屬地政府沒有資質資格審查機制，在政績驅使下反而通過減稅、降息、補貼租金等各種政策福利提升資本吸引力。這也吸引了一部分認知不清和動機不純的資本，其在巨大利益想象的誘惑下伺機入場，成為投資無效毀約退出的風險因子。其次，“缺管”指在場階段，由于政府在方向規(guī)范、問題識別等方面監(jiān)管機制缺失而導致約束失靈。資本下鄉(xiāng)熱潮中在政策紅利的驅使下各類資本泥沙俱下涌往鄉(xiāng)村，在給基層地方以紙面投資數(shù)據(jù)的短暫繁榮之后，資本下鄉(xiāng)項目如何落地、如何盈利、如何維護直至如何退場等問題逐步顯現(xiàn)，這都需要屬地政府通過制度建設和監(jiān)管機制的完善予以回應，但目前資本下鄉(xiāng)的全過程監(jiān)管機制仍在建設進程之中，離有效監(jiān)管要求尚存在距離。無序投資“熱熱鬧鬧進入一大波，慘慘淡淡懸置一大群”現(xiàn)象的呈現(xiàn)，證明了屬地政府面對地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時缺乏管理，對進入的龍頭企業(yè)、中小企業(yè)等不同主體的發(fā)展路徑并未深入謀劃，大量同質性的資本重復推動相同項目，最終導致行業(yè)整體性風險出現(xiàn)時無力退出。最后，“無出”指離場階段，下鄉(xiāng)資本缺乏退出的制度設計。當企業(yè)面臨的問題超出資本的承載能力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域往往反映為資金鏈緊張、開發(fā)進度放緩、土地拋荒等現(xiàn)象，屬地政府如何有效把握投資項目生產(chǎn)經(jīng)營真實狀況以防止資本“跑路”與項目“爛尾”，第三道及時止損的機制門檻十分重要，但既有制度設計的匱乏致使政府無法及時消除資本無序退出的影響。這體現(xiàn)在亟須清退的無能投資實踐中，屬地政府一方面無法清退并重新合理安排已經(jīng)“爛尾”或“跑路”的投資項目；另一方面也不能做到“吃一塹，長一智”，仍存在盲目引資搞項目的重復建設可能性，由此導致資本退出的影響不斷串聯(lián)發(fā)酵并引發(fā)恐慌性連鎖反應。

（3）負面連帶衍生：退出的外部性問題。

資本進入鄉(xiāng)村并不僅局限于資金、土地等要素流動對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響，還會涉及文化理念等隱性要素在當?shù)氐慕换?。資本無序退出不僅會對農(nóng)業(yè)造成直接沖擊，也會形成對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、社會結構的破壞。首先，在逐利邏輯下部分企業(yè)依靠非可持續(xù)的資源掠奪模式經(jīng)營農(nóng)業(yè)，大量化學試劑被用以加快農(nóng)作物生長速度，農(nóng)藥化肥的大規(guī)模使用也被用以追求產(chǎn)量與短期利益的最大化，這些做法不可避免地對當?shù)剞r(nóng)村生態(tài)結構與環(huán)境造成破壞，并帶來土壤酸化、水質污染、生物多樣性減退等問題。其次，由資金鏈斷裂引發(fā)的項目爛尾，造成大量農(nóng)民地租被拖欠并造成下鄉(xiāng)項目的債務危機，基于維穩(wěn)的迫切性，部分債務被迫轉為政府兜底，這使得很多本不富裕寄希望于資本下鄉(xiāng)破解財政壓力的基層政府陷入困境，并直接影響到基層公共設施與公共服務的供給。再次，下鄉(xiāng)資本的無序退出使地方政府公信力受到挑戰(zhàn)。當?shù)卮迕駶M懷期待積極配合農(nóng)村招商引資政策的執(zhí)行，希望通過資本下鄉(xiāng)推動農(nóng)民致富，但資本的無序退出導致村民期待落空并付出耕地、環(huán)境及傳統(tǒng)生產(chǎn)方式被破壞的慘痛代價，這勢必會影響后續(xù)涉農(nóng)政策動員的執(zhí)行力并使基層政府陷入公信力危機。

四、資本下鄉(xiāng)退出問題的動因分析

根據(jù)公共管理研究譜系，資本退出的“能不能退”和“怎么退”問題與市場監(jiān)管領域“為誰監(jiān)管、監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管”在本質上有共同的內(nèi)核，都著重探索政府角色重新定位和職能梳理，通過研究政府、市場等主體間的規(guī)制行為和互動，進而明確政府管理的范疇和邊界，明晰政府與市場之間的分工關系。但與一般的市場監(jiān)管議題有所區(qū)別的是，農(nóng)村領域的資本既要實現(xiàn)自身的經(jīng)濟效益，也應產(chǎn)生帶動農(nóng)民發(fā)展、促進農(nóng)村共同富裕的社會效益。那么，下鄉(xiāng)資本退出如何在更注重社會效益生成的同時維護農(nóng)民權益？規(guī)范資本的主體間規(guī)制又將如何實現(xiàn)對資本下鄉(xiāng)的規(guī)制目標？本研究以基層政府、市場和農(nóng)村社會在規(guī)制互動中的角色定位、互動狀態(tài)為分析思路，對下鄉(xiāng)資本能不能退出、如何退出等問題的動因展開探討。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公共規(guī)制被認為是克服市場失靈、維護市場主體權益的一種努力，既包括對微觀市場的干預，也包括對宏觀經(jīng)濟的調控。在國家治理中不斷強調“以公民為中心”的時代背景下，公共規(guī)制也應建立一個以“社會需求”為中心的運行結構。公共規(guī)制的理想狀態(tài)是以各級政府為代表的規(guī)制主體與資本為代表的規(guī)制客體實現(xiàn)互動，達成統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益雙重目標的規(guī)制平衡狀態(tài)。要想達到這種平衡，屬地政府應準確領會中央政府政策精神，在“退出應該是什么”的價值界定層面精準施策，使充當“幫手”作用的完整市場在發(fā)揮決定性資源配置的同時，又能約束住部分個體對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的破壞沖擊，在“如何退出”的技術層面不斷創(chuàng)新治理手段。但僅靠上述主體只是構成規(guī)制的外部條件，要想使資本下鄉(xiāng)真正實現(xiàn)社會效益，達成以農(nóng)民自主性為內(nèi)生動力的內(nèi)部條件，還需要對鄉(xiāng)土社會塑造具有話語權的農(nóng)民主動參與，在與外來者的互動中對“退出是什么”的事實層面清晰識別，不斷修補理想與現(xiàn)實的背離、技術與實踐的誤差，最終形成價值、技術和事實相匹配的有效規(guī)制互動。

但資本下鄉(xiāng)退出問題的現(xiàn)實發(fā)展背離了上述預設，基層政府并未達到中央政府的期望。事實場景中，執(zhí)行情景偏差、非完全市場對資本的監(jiān)督失靈以及振興主體參與淡漠現(xiàn)象層出不窮，形成一種基層政府越位、市場弱位和農(nóng)民缺位的非正常形態(tài)，由非常態(tài)主體互動的公共規(guī)制便陷入一種失靈狀態(tài)，并以各主體互動的失能、失效等局面呈現(xiàn)，最終阻礙退出問題的正常解決。

（一）主體異化

1.政府越位：基層政府認知偏差。

政府越位指屬地政府容易陷入的一種認知偏差狀態(tài)，處于該狀態(tài)的政府主體混淆中長期、宏微觀之間的政策目標關系，出現(xiàn)預定邊界之外的非理性行為，進而超出抑制市場失靈和維持市場機制正常運行的合理需要。在資本下鄉(xiāng)的政策執(zhí)行過程中，屬地政府一開始受縱向激勵和橫向競爭約束并未保持政策制定和執(zhí)行的一致性，導致執(zhí)行退出的政策意圖被選擇性忽視，由此與退出問題形成直接關聯(lián)。一個高度自律、有效的政府能夠在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。在頂層設計中，資本入場一方面是為緩解政府在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中的投入后勁不足。據(jù)統(tǒng)計未來5到10年，鄉(xiāng)村振興還存在15萬億的投資需求，需要與每年投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模在萬億元以上的工商資本形成有效補充。另一方面，政府借助市場充當激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力的杠桿，市場主體資本在助推本地特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化、品牌化后退場，習得先進經(jīng)營理念和知識的農(nóng)民再度掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主動性，并利用資本構建的本地市場與其他區(qū)域進行資源互換，形成農(nóng)民振興的內(nèi)生動力。但在實際過程中卻是政策經(jīng)過層層的在地化生產(chǎn)后，執(zhí)行意圖就已經(jīng)從核心問題“如何善用資本振興農(nóng)民”演變?yōu)榫窒抻凇叭绾我胭Y本”的具體問題，這樣一來便忽略了振興農(nóng)民的核心目標。如果說屬地政府能夠精準認知核心問題，那么承擔兜底作用的資本退出機制便會獲得與引入資本機制同等程度的注意力分配，也就不會呈現(xiàn)出向棘手難題轉變的趨勢。然而越位的屬地政府并不如此，其認知往往存在“農(nóng)民為主還是資本為主”“政績重要還是農(nóng)村發(fā)展重要”的混淆，部分地方為完成招商引資任務，不顧資本資質、經(jīng)驗與水平而貿(mào)然引入，并輔以政策福利、稅收優(yōu)惠等優(yōu)厚條件，甚至成為資本的“代理人”，作為資本代表與農(nóng)民談判以博取其項目的青睞。

2.市場弱位：資本約束薄弱。

可競爭性理論認為，只要一個市場是可競爭的，就必定不存在嚴重的進入或退出障礙，即便是只有少數(shù)廠商，也會對市場現(xiàn)有廠商行為形成有力約束，因此退出問題的化解需要形成一個可競爭的市場作為基礎性條件。但大規(guī)模下鄉(xiāng)資本并未構建出一個可競爭的農(nóng)村市場，市場組成要素主體意識、技術等基礎仍較為薄弱，尚無法支撐起約束在場資本的完整體系，反而發(fā)展出一種“弱位”形態(tài)，使得資本容易產(chǎn)生制度預期之外的規(guī)避、直接違法等行為。具體而言，以市場產(chǎn)品質量為導向的競爭機制和以企業(yè)家精神為內(nèi)容的聲譽機制的缺失造就了農(nóng)村市場的薄弱基礎，以至于市場既無法為退出問題提供制度保障，又難以培育理念內(nèi)驅。

競爭機制方面，“優(yōu)勝劣汰”的完全市場形態(tài)能夠形成產(chǎn)品質量導向的選擇體系，從而形成針對退出問題的制度保障，確保進入農(nóng)村的“產(chǎn)品”在預期標準范圍內(nèi)。在資本下鄉(xiāng)過程中，這種被篩選淘汰的劣質“產(chǎn)品”具體為兩類：一類是不具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實力、無法適應鄉(xiāng)村社會的企業(yè)；一類是與農(nóng)村社會發(fā)展要求不匹配的特色產(chǎn)業(yè)。經(jīng)篩選后保留的企業(yè)形成龍頭企業(yè)，提高在場資本違規(guī)操作的機會成本；經(jīng)篩選后保留的特色產(chǎn)業(yè)成符合當?shù)貙嶋H的特色產(chǎn)業(yè)，進而達到資本下鄉(xiāng)驅動和約束的雙重作用。但不同于城市領域，當前的農(nóng)村市場仍存在諸多不足，如參與主體市場意識不夠、營商環(huán)境不健全等，上述限制使得競爭機制處在一個半完全市場甚至非市場的發(fā)展環(huán)境，如此發(fā)展出一個殘缺的競爭機制，其只能完成構建經(jīng)營秩序的初始部分，后期部分的退出秩序構建則無力顧及，由此退出問題在非完全市場的內(nèi)生動力不足影響下被擱置。

聲譽機制方面，以企業(yè)家精神為內(nèi)容的聲譽機制構成了退出問題的理念內(nèi)驅。企業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的載體，企業(yè)家是企業(yè)發(fā)展的靈魂，具有企業(yè)家精神的資本會清晰明白“三農(nóng)”領域的重要性，及下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興的密切關聯(lián)，進而貫徹到實際行動中去。一方面在規(guī)劃運營項目時會主動生成以農(nóng)業(yè)農(nóng)村前景為重要考量的評價體系，當項目評價體系給出退出信號時，受企業(yè)家精神驅動的企業(yè)便會主動退出。另一方面則運用自身社會影響呼吁制定行業(yè)規(guī)則，或聯(lián)動政府農(nóng)民約束不良企業(yè)以利己利村利民。但下鄉(xiāng)潮中符合上述預期的企業(yè)往往只是鳳毛麟角，大量企業(yè)缺乏底線意識，為謀取市場不正當收益喪失了呼吁退出機制建設的主動性。兩大極端分布于無效的投資主體：一部分謀取遠超市場正常收益的政策性收益如項目補貼、扶持資金等，將農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等社會責任置之一旁；另一部分彌漫著過度農(nóng)業(yè)浪漫主義情懷，用工業(yè)化思維運作農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律毫無客觀認知，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展當作其沖動情緒的試錯機會，造成內(nèi)生動力的理念阻礙。

3.社會缺位：農(nóng)民能力衰退。

發(fā)展中國家運用公共政策“梳理”社會，以加速現(xiàn)代化戰(zhàn)略的推進。但是，國家試圖改造社會的意圖和雄心，很有可能產(chǎn)生適得其反的效果。而其中一個重要因素便是對“米提斯”理念的忽略，即社會缺位。農(nóng)民被邊緣化，其所具有的非普遍性的、基于地方地域特征形成的一些習俗、慣例、地方文化、特殊技能以及經(jīng)驗知識無法為解決社會問題提供力量，農(nóng)村社會進而無法培育出中堅農(nóng)民去推動退出問題的解決，表現(xiàn)在土地情結虛化和內(nèi)外有別分化兩個變化維度上。

一是土地情結虛化。在傳統(tǒng)思想觀念和生活方式的影響下，農(nóng)民對土地的關注度本就異于常人，這份對土地的厚重情結在歷史的數(shù)次農(nóng)民運動中表現(xiàn)得淋漓盡致。然而在數(shù)字技術發(fā)展和農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化等趨勢中，“土地就是農(nóng)民的命根子”理念開始受到?jīng)_擊。盡管農(nóng)民對土地依舊有常人無法比擬的情感，但已經(jīng)心有余而力不足。一方面不具備數(shù)字素養(yǎng)的傳統(tǒng)農(nóng)民無法為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供關鍵驅動；另一方面新生代農(nóng)民出現(xiàn)分化，不愿意從事種植周期長、盈利少的糧食作物等，從能力到心態(tài)都不愿意密切關注土地問題。

二是內(nèi)外有別異化。在農(nóng)村社會形成的以關系遠近為依據(jù)的差序格局中，農(nóng)民對社會內(nèi)外不同位置分布的群體都會用他者眼光來審視，對外來群體尤以如此。資本作為鄉(xiāng)土社會外部的“闖入者”，一旦被判定為損害集體利益或威脅土地安全的“入侵者”，那勢必會受到農(nóng)民的排擠和抵抗，這種對抗是以土地為核心的集體利益作為考量標準的。但隨著資本下鄉(xiāng)逐步深化，內(nèi)外有別的判斷標準發(fā)生變化，資本帶來的遠超小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的短平快收益，加之企業(yè)包裝話語的攻勢，農(nóng)民開始向親資本、輕農(nóng)業(yè)的方向搖擺，以非土地為核心的自身利益考量標準沖擊著原有的以土地為核心的集體利益考量標準，內(nèi)外有別日益異化。

農(nóng)村社會就這樣在土地情結虛化和內(nèi)外有別異化的趨勢中，逐步無法培育出具有話語權的農(nóng)民，在規(guī)制體系的事實反饋中無法發(fā)揮正向作用。

（二）規(guī)制失靈

1.規(guī)制失準：政府和社會回應性缺失。

國家與社會如何實現(xiàn)有效溝通始終是基層治理領域更為關心的問題，直接關系到國家基層政權建設的穩(wěn)定性和現(xiàn)代化國家治理體系的建立。規(guī)制失準就是規(guī)制在價值層面的定位偏差，政府和社會溝通低效以至于把握不清退出應該是什么。作為退出問題議程設置的推動主體和目標群體，政府和社會互動務必要明確問題的核心目標——是放松規(guī)制還是加強規(guī)制？規(guī)制程度如何？何時采取規(guī)制等。退出難是新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村主要矛盾轉變后出現(xiàn)在下鄉(xiāng)資本領域的社會問題，這就要求政府與社會基于現(xiàn)實矛盾的新變化重新調整互動關系，以做到回應公共需要。但現(xiàn)實并未做到如上述預設的回應性，政府規(guī)制與社會需求互動反而表現(xiàn)出雙向分離。

首先是政府規(guī)制對社會需求的回應不足，導致社會表達意愿不強烈。當下公共行政面臨的核心問題，是如何確保公共行政管理者能夠代表民眾利益。當以農(nóng)民為代表的鄉(xiāng)土社會看到大量資本在日益耕作的農(nóng)地上“胡作非為”，或是打著“鄉(xiāng)村振興”“回應民眾訴求”的口號在鄉(xiāng)村破壞環(huán)境時，處于弱勢地位的農(nóng)民理應會先想到通過基層政權組織來反映真實利益訴求，希望借助于政府這一強勢力量采取干預手段進行遏制，這便形成了社會對政府的規(guī)制需求。但在官僚組織體系的強有力約束和農(nóng)民自身訴求的合理性局限作用下，具有多重委托—代理關系的屬地政府并不能完全按照村民意愿行事，無法做到對社會規(guī)制需求的及時有效回應，如此便產(chǎn)生了一種現(xiàn)象，農(nóng)村社會每有棘手的訴求需基層政府出面解決時，基層政府都不能按照農(nóng)民意愿高質量解決，久之農(nóng)民便產(chǎn)生一種“事不關己，高高掛起”的冷漠情緒，甚至惡化為反抗國家大政方針的負向態(tài)度。

其次是社會對政府信息需求的回應不足，影響到政府規(guī)制的實際效用。社會的表達意愿不足，也就意味著政府獲取信息的能力大打折扣，進而影響到基層政府的政策環(huán)境，甚至影響到中央政府的政策制定。打個比方，在下鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)選擇過程中，一些下鄉(xiāng)項目原本不適合本地實際發(fā)展，卻仍被各地政府青睞并推行，使得各地重復建設，浪費資源的同時又污染環(huán)境。在規(guī)劃制定階段，文旅產(chǎn)業(yè)項目是否可行，掌握土地性質、氣候變化、資源稟賦等各類信息的農(nóng)民是具有優(yōu)勢話語權的，他們能為規(guī)劃制定提供詳細扎實的信息基礎，但結果往往演變?yōu)楸镜剞r(nóng)民“當時我就覺得不行，現(xiàn)在果然不行”的事后抱怨。鄉(xiāng)土社會的信息機制并沒有在涌起的資本熱潮中為基層政府信息糾偏保駕護航，致使“那些試圖改變?nèi)祟惉F(xiàn)狀的大型項目失敗，如此忽視生態(tài)和社會生活的基本事實，甚至當致命的結果已經(jīng)顯現(xiàn)出來以后，仍然被不顧一切地繼續(xù)推行”。

2.規(guī)制失效：政府和市場能動性缺乏。

在計劃經(jīng)濟向市場監(jiān)管的反監(jiān)管制度演進中，行政吸納市場的結構錯配迫使最嚴監(jiān)管的良好意愿異化為低效能的結果，這同樣體現(xiàn)在資本下鄉(xiāng)的退出領域。屬地政府對市場占據(jù)了結構性優(yōu)勢，導致呈現(xiàn)出行政邏輯全面滲透和吸納市場的規(guī)制失效格局。失效就是政府和市場互動能動性不足，在“如何退出”的規(guī)制技術選擇上出現(xiàn)迷失。本應綜合運用行政、市場等多種手段的技術規(guī)制并未達到理想效能，反被行政與市場不相兼容的排斥現(xiàn)狀所取代。基層政府退一步的“勇氣”缺乏和市場進一步的魄力缺失導致能動性不足，成為構建有序互動格局、合理解決退出問題的一大阻礙。

能動性具體體現(xiàn)為政府退一步和市場進一步的兩步走，第一步是政府退，第二步是市場進，兩步緊密銜接在政府退出的空白領域立規(guī)矩，政府和市場通過不斷的工具搭配調適，最終營造出一塊市場能說話、說話有用的制度空間。政府方面，退一步就是基層政府敢不敢抓大放小，從具體企業(yè)的經(jīng)營監(jiān)管抽身而出，將注意力投入到構建本地市場營商環(huán)境中來。政府不僅要合理退出以空出讓市場工具嘗試的足夠空間，還要奠定市場運作的基礎和條件以保證市場有效發(fā)揮作用。如果政府名義上退出了，實際卻留下一個沒有完備能力的市場“空殼”去隨意應對資本，那么也無法為互動第一步提供條件。市場方面，進一步就是市場敢不敢用自己的一套規(guī)則行事，以及這套規(guī)則體系能不能站穩(wěn)腳。政府退出的空白領域實質是政府現(xiàn)有工具無法解決好的問題集合，不同于行政邏輯的市場正是要用治理手段創(chuàng)新去尋找答案，市場或許將對政府退出領域的治理帶來不一樣的思路和動力。但如果市場仍長期活動在政府行政化的陰影中，市場主體資本開展經(jīng)濟活動的依據(jù)仍以政府規(guī)則或潛在控制為主，那么第二步市場進也就無效。

3.規(guī)制失位：市場和社會認可性缺少。

在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，國家干預市場失敗的同時可能引發(fā)政府失敗，并且難以保證后者不壞于前者，這就需要非政府主體要對“看得見的手”進行規(guī)制。規(guī)制者通過市場主體來準確識別社會實際需求及變化，針對變化迅速反應來保證規(guī)制有效，而識別基礎便取決于市場主體與社會有效互動形成的認可性?！笆弧本褪鞘袌龊蜕鐣ゲ徽J可影響政府判斷退出是什么的事實層面出現(xiàn)問題，發(fā)生識別不明或認知不全。

無論是政府和社會在價值層面的目標設定，還是政府和市場在技術層面的工具選擇，都需以規(guī)制機關認知市場失靈的準確性為前提，其限制條件就是市場與社會互動過程中要形成理解與認同。但實際上卻很難達到，主要體現(xiàn)為如下兩方面。

首先，市場難以理解社會。只有市場掌握鄉(xiāng)土社會運行的系列規(guī)則，如人情關系、文化傳統(tǒng)，才能明確村民的實際需求，建立社會信任。如果市場與社會未達成內(nèi)在層面的理念認同和文化理解，那么市場規(guī)則就會遭遇農(nóng)民組成的鄉(xiāng)土社會的抵抗。李祖培結合實踐將這種“抵抗”總結為三種。第一，資本下鄉(xiāng)忽視了既有治理的傳統(tǒng)和基礎。下鄉(xiāng)資本作為“外來者”，很難參與到村莊的治理中。下鄉(xiāng)失敗后，政府也面臨著如何協(xié)調各方利益的問題。第二，外來資本下鄉(xiāng)忽視了社會基礎?！皼]有無產(chǎn)化的資本化”讓農(nóng)民家庭保持了高度頑強的韌性。第三，外來資本下鄉(xiāng)忽視了倫理基礎。農(nóng)村社會是一個高度關聯(lián)的社會，具有“內(nèi)外有別”的行動邏輯。

其次，社會難以信任市場。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會遵循以土地為考衡核心和以關系為劃分依據(jù)的行動邏輯，農(nóng)民在對待外來力量時會表現(xiàn)出統(tǒng)一的行動標準——集體同意或集體反抗。只有外來力量獲得農(nóng)民在土地情結之上的信任，市場才可以得到來自鄉(xiāng)土社會的“商機”。當前空心化等趨勢導致鄉(xiāng)村社會內(nèi)在邏輯開始發(fā)生轉變，塑造出的農(nóng)民具有土地情結虛化和內(nèi)外有別異化的現(xiàn)實問題。這種改變又經(jīng)過政策推動和資本驅動，促使農(nóng)村社會形成了以自我可見利益、非土地為核心的判斷標準，農(nóng)民在對待資本或基層政府等外部力量時，會呈現(xiàn)出分散化分布、褒貶不一的行動標準和態(tài)度。農(nóng)民會依據(jù)個體或某一群體利益如家族、合作社而非集體利益作為同意或反對資本下鄉(xiāng)的態(tài)度依據(jù)，這就使農(nóng)村社會和市場形成了一種非整體性、非連續(xù)性的關系，這就導致政府決策時采用的來自于市場和社會互動過程中的退出事實層面的信息，會處在真實和虛假相互摻雜、支持和反對左右搖擺的不確定狀態(tài)，最后導致屬地政府做出錯誤的政策糾偏措施，影響實際治理成效。

五、結論與討論

本研究聚焦于新時代資本下鄉(xiāng)過程中出現(xiàn)的企業(yè)“跑路”、項目“爛尾”等現(xiàn)象，對“新時代資本下鄉(xiāng)的退出問題”是什么作出探討。研究發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)退出是投資企業(yè)進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村后，出現(xiàn)違背政策設定軌跡征兆時，主動選擇或被動強制中止投資項目的行為。基于此本文構建了由資本能不能退和退出的影響因素兩個層次構成的退出問題分析框架，分析得出資本下鄉(xiāng)退出的問題意涵是當前存在的“三無”現(xiàn)象和政策執(zhí)行偏差、調節(jié)機制缺失以及連帶問題衍生的三類問題表現(xiàn)。上述問題的產(chǎn)生是由于政府、市場等主體異化，以及異化后非常態(tài)主體規(guī)制互動失靈的失準、失效和失位等表現(xiàn)共同作用而導致的結果。

需要指出的是，資本下鄉(xiāng)退出問題的存而未識已然帶來潛在挑戰(zhàn)。首先是糧食安全風險。耕地“非糧化、非農(nóng)化”項目爛尾遺留的大片荒蕪土地，給我國耕地帶來不可修復的傷害，影響糧食安全。其次是治理困境風險，企業(yè)在場的環(huán)境污染，跑路后造成的財政困境等爛攤子，對治理資源有限的基層政府沖擊巨大。遺留問題一旦解決不力，又會破壞政府與民眾的信任基礎，損害政府公信力，進而誘發(fā)基層政權合法性建設風險。為應對上述挑戰(zhàn)，本研究認為，要構建資本下鄉(xiāng)退出問題的全過程監(jiān)管鏈條，先識別明確退出問題，后健全責任追究機制，對癥下藥。篇幅所限，本文重點探討了資本下鄉(xiāng)退出問題是什么，對如何構建資本下鄉(xiāng)退出的有序格局并未深入研究，后續(xù)研究將著手于“進入—發(fā)展—退出”的解決思路，通過在進入階段建立資本審查機制，制定準入領域清單；在發(fā)展階段建立退出熔斷機制，確立臨界分級標準；在退出階段建立利益風險聯(lián)結機制，從完善善后保障體系等方面進一步完善。