【摘要】文中對深圳城市更新項目工程管理面臨的難點進(jìn)行了研究，報告了當(dāng)前深圳城市更新項目工程管理實施過程中的現(xiàn)狀和面臨的問題。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，拆遷簽約周期長、報批手續(xù)繁雜、項目規(guī)劃容積大、利益主體眾多等問題是城市更新項目工程管理推進(jìn)的主要障礙。通過進(jìn)一步分析，文章提出了強化全局統(tǒng)籌思維、一二級聯(lián)動開發(fā)、工程管理策劃先行、建立信息互通機制等措施，以促進(jìn)城市更新項目工程管理逐步走向高效化、標(biāo)準(zhǔn)化，推動城中村改造項目向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)開發(fā)；城市更新；工程管理

【中圖分類號】TU71 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-6028（2024）10-0181-03

0 引言

深圳受早期土地條件的制約，土地空間資源嚴(yán)重不足，為了實現(xiàn)土地集約、高效利用，已率先在全國開展存量土地更新開發(fā)的新模式，但在開發(fā)過程中也暴露出諸多問題。本文對深圳當(dāng)前城市更新工程管理推進(jìn)中遇到的實際問題進(jìn)行研究，分析探討改進(jìn)提升的思路和策略，以推動城市更新項目工程管理有效落地。

1 深圳城市更新背景

1.1 推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

當(dāng)前，城市建設(shè)由過去的“粗放式發(fā)展”逐步轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”，城市開發(fā)也不再僅是追求“規(guī)模擴張”，而是更加注重“城市內(nèi)核”，存量更新發(fā)展模式也應(yīng)運而生。城市經(jīng)濟的發(fā)展與空間利用對城市功能提出新的更高的要求，城市更新當(dāng)前已成為城市發(fā)展走向“內(nèi)涵式、集約式、品質(zhì)式”的重要方式[1-2]。2020年，國家提出“堅定不移實施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)。2022年，提出“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動”的路線[3]。2023年，發(fā)布《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，指出“在超大特大城市中積極穩(wěn)步實施城中村改造工作是擴大內(nèi)需、改善民生、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措”。

深圳作為改革開放的先鋒，經(jīng)過40余年的快速發(fā)展，已從過去的小漁村發(fā)展成為國際化大都市。經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，人口和企業(yè)數(shù)量不斷增加。受制于土地制約，城市的復(fù)合型快速發(fā)展與土地現(xiàn)狀制約之間的矛盾日漸突出，空間資源面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)土地集約化、高效化利用，深圳已率先進(jìn)入以存量土地優(yōu)化為主的發(fā)展新階段，城市更新也應(yīng)運而生。

1.2 城市更新的定義

2009年，深圳出臺了《深圳市城市更新辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》中對城市更新進(jìn)行詮釋：由符合本辦法規(guī)定的主體對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)具有“基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟須完善”“環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患”等建筑，進(jìn)行拆除重建、綜合整治或功能改變的活動?！掇k法》的出臺成為深圳正式進(jìn)入城市更新時代的里程碑。

1.3 城市更新的意義

城市更新是指通過資源整合、功能迭代升級等措施，促使原有的空間、資源等再生，實現(xiàn)城市的功能轉(zhuǎn)型或升級。城市更新已成為深圳產(chǎn)業(yè)升級、提升城市形象的主要途徑，同時也是改善居住環(huán)境、社會環(huán)境、完善配套設(shè)施、提升消防安全等的重要方式。

2 城市更新項目工程管理難點

2.1 拆遷簽約對項目工程管理的影響

深圳城中村改造屬于國家引導(dǎo)、市場化運作的更新模式。更新前期的拆遷簽約工作，一般由服務(wù)商完成，當(dāng)前并未出臺統(tǒng)一的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，大多是由市場主體結(jié)合項目的規(guī)劃方案、現(xiàn)狀容積、村民意愿以及周邊項目的賠償標(biāo)準(zhǔn)而制定。此外，拆遷主體眾多且訴求各異，導(dǎo)致在拆遷補償簽約中，個別業(yè)主訴求過高，使簽約受阻。根據(jù)深圳市城市更新條例規(guī)定，項目的拆遷簽約完成率至少要達(dá)到95%（個別通過行政征收方式解決）才能進(jìn)行后續(xù)的實施主體確認(rèn)及開發(fā)工作。拆遷簽約未完成導(dǎo)致項目的供地周期拉長，長則高達(dá)5～10年。為了縮短開發(fā)周期，早日開工建設(shè)、回遷交房，開發(fā)企業(yè)往往在沒有全部拆除的情況下已安排進(jìn)場施工，導(dǎo)致現(xiàn)場施工條件不穩(wěn)定，一邊需要對未拆除的房屋做好安全防護，一邊又需要保證現(xiàn)場施工進(jìn)度，增加了工程管理的難度。

2.2 用地報批對項目工程管理的影響

城中村改造項目報審手續(xù)復(fù)雜、涉及的部門多、鏈條長，各個報審手續(xù)之間存在相互銜接和制約關(guān)系。深圳城市更新項目報批分為九個階段：計劃立項—專項規(guī)劃—拆遷簽約—實施主體確認(rèn)—用地規(guī)劃許可—工程規(guī)劃許可—工程施工許可—開工建設(shè)—竣工驗收備案，如圖1所示。各報批手續(xù)環(huán)環(huán)相扣，若在報建前期未進(jìn)行統(tǒng)籌布局，可能會導(dǎo)致各報建節(jié)點之間銜接不暢，這些都會影響后續(xù)報批手續(xù)的順利開展，項目可能面臨無證施工被迫停工的風(fēng)險。

對于開發(fā)企業(yè)來說，在項目取得用地規(guī)劃許可證后，辦理土石方與基坑支護施工許可證才可以進(jìn)場打樁挖土。而從取得用地規(guī)劃許可證到辦理工程施工許可證，還有諸多手續(xù)需要辦理，若報批手續(xù)跟不上現(xiàn)場施工進(jìn)度，未取得工程施工許可證，則可能面臨被迫停工的風(fēng)險，造成現(xiàn)場窩工，帶來巨大的經(jīng)濟損失。

2.3 項目規(guī)劃對項目工程管理的影響

由于早期粗放式發(fā)展，原特區(qū)內(nèi)的城中村現(xiàn)狀容積率較高，多在2.5以上。而項目在開發(fā)規(guī)劃時，既要滿足原村民回遷需求，還要移交公共利益用地，剩余的才是企業(yè)可開發(fā)建設(shè)土地。為達(dá)到經(jīng)濟平衡，規(guī)劃容積較高，一般會達(dá)到6.0以上，開發(fā)后多數(shù)都是高層或者超高層建筑，設(shè)計復(fù)雜，地下室較深，且周邊施工環(huán)境復(fù)雜，施工組織管理難度大[4]。

2.4 權(quán)利主體及協(xié)調(diào)工作對項目工程管理的影響

城中村改造項目涉及的管理部門和審批程序較多，且各參與方之間存在著相互制約關(guān)系，主要涉及的單位包含市、區(qū)級的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、城市更新和土地整備局、生態(tài)和環(huán)境保護局、水務(wù)局、交通局、街道辦等以及村股份公司、村民、業(yè)主等多個權(quán)利主體。不同部門、不同利益主體之間平行分割，存在信息差容易導(dǎo)致溝通障礙，跨部門、跨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作量大。

3 城市更新項目工程管理建議

3.1 強化全局統(tǒng)籌思維

城中村改造分為一級開發(fā)和二級開發(fā)，一級開發(fā)指前期的規(guī)劃審批和拆遷簽約，二級開發(fā)則指開工建設(shè)、銷售、入伙交付等。一個項目的完整開發(fā)周期往往需要5～10年，周期較長，在項目管理上無法實現(xiàn)前后聯(lián)動、統(tǒng)一部署。因此，建議以全開發(fā)周期管理的視角去規(guī)劃管理項目，從項目立項開始到項目竣工驗收，進(jìn)行全周期規(guī)劃管理，實施過程中根據(jù)實際情況以及政策變動再進(jìn)行適度修正。尤其是在項目規(guī)劃批復(fù)至開工建設(shè)階段，實行一二級聯(lián)動開發(fā)，流程如圖2所示，工程管理提前介入，避免后續(xù)工作被動。例如，在項目規(guī)劃批復(fù)之后，會開始項目的方案設(shè)計、擴初直至施工圖設(shè)計，此階段建議施工管理提前介入，反提設(shè)計條件，促進(jìn)施工方案優(yōu)化，更好地滿足后續(xù)施工。

3.2 加快辦理報批手續(xù)

針對影響項目報批推進(jìn)、耗時長的工作節(jié)點，進(jìn)一步梳理相關(guān)報批流程。一是基于“能早盡早”的原則，對那些存在前后邏輯關(guān)系的串聯(lián)工作提前進(jìn)行鋪排，提速審批；二是基于“能并則并”的原則，各環(huán)節(jié)爭取實現(xiàn)“無縫對接”，例如在辦理工程規(guī)劃許可證時，同步準(zhǔn)備施工許可證的報審材料并前置開展預(yù)審工作，在取得工程規(guī)劃許可證后立即報審施工許可證，全面助力項目提速，為工程施工創(chuàng)造有利條件。

在工程現(xiàn)場施工方面，把控好施工進(jìn)度，做好工程施工與報批手續(xù)之間的平衡協(xié)調(diào)，工期安排合理，避免項目因無證施工而導(dǎo)致項目延遲或面臨行政處罰。

3.3 做好開工前的工程管理策劃

城中村改造項目體量往往巨大，超高層建筑居多，施工的周期很長。在長時間的施工過程中，勞動力組織、機械設(shè)備進(jìn)場安排、施工場地規(guī)劃、施工工序安排、高空作業(yè)安全管理等十分復(fù)雜，建筑項目的安全經(jīng)營風(fēng)險隨之提高[5]。建議在工程開工前，從房地產(chǎn)開發(fā)視角，由甲方項目部聯(lián)合監(jiān)理單位、施工總包單位共同做好項目的工程管理策劃方案，分析項目施工可能存在的重難點問題，并制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。不僅包括工程施工管理，還有施工前期的地質(zhì)勘察、設(shè)計出圖、施工單位招采、工程報批報建手續(xù)等，工作層層分解，責(zé)任到人并提前預(yù)判可能出現(xiàn)的風(fēng)險點，制定風(fēng)險處置的工作思路，提升風(fēng)險防范控制能力，在施工的各階段加強過程管理，從地質(zhì)勘察到地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)施工，乃至工程規(guī)劃驗收、竣工驗收等，盡可能減少對工程施工的影響。

對于超高層建筑來說，一般需要開挖兩至三層地下室，開挖基坑較深，樁基方案的合理穩(wěn)定就非常重要，為了減少后期樁基施工產(chǎn)生的風(fēng)險，建議全面系統(tǒng)地開展建筑勘察，了解影響建筑施工的地質(zhì)風(fēng)險與環(huán)境風(fēng)險情況，為施工技術(shù)的選擇與實施提供精準(zhǔn)的勘察數(shù)據(jù)。若是在地質(zhì)勘察過程中遇到溶洞等不良地質(zhì)，建議在取得勘察報告后，增加超前鉆、試樁等工作環(huán)節(jié)，進(jìn)一步驗證地質(zhì)條件，及時調(diào)整樁基選型方案，避免后續(xù)施工風(fēng)險出現(xiàn)，從而有效保證建筑施工質(zhì)量。

3.4 建立信息互通機制

針對城中村項目工程管理中涉及的較多主管部門和利益主體，建議與相關(guān)部門、村股份公司建立信息互通機制，減少因信息不對稱造成的溝通障礙，進(jìn)一步提升溝通效率。例如，在工程開工前，項目部提前梳理屬地所涉及的主管部門、科室、對接人、聯(lián)系電話等相關(guān)信息，搞清楚相關(guān)部門的工作職責(zé)，及時匯報項目當(dāng)前工作進(jìn)展及需協(xié)調(diào)解決事項。若涉及多個行政主管部門，則主動協(xié)調(diào)牽頭部門，通過召集聯(lián)席會議方式協(xié)調(diào)解決。項目部應(yīng)編制工程周報或月報，通過微信公眾號方式定期推送，方便社會了解工程形象進(jìn)度。同時，建立工地開放日，在回遷樣板房完成后邀請相關(guān)人員現(xiàn)場參觀，了解項目建設(shè)進(jìn)展及工程質(zhì)量品質(zhì)，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，避免后期回遷交房時因不滿足要求而出現(xiàn)延期交房或群訴事件。

4 結(jié)語

為打破土地發(fā)展的制約，深圳通過城市更新進(jìn)行土地二次開發(fā)。與傳統(tǒng)的凈地開發(fā)相比，城市更新涉及的利益主體眾多，工程管理方面也不再僅僅針對施工方面的管理，需合理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方關(guān)系，對諸多難點進(jìn)行及時解決，以應(yīng)對工程管理提出的更高要求。同時，需要在實踐中不斷去總結(jié)、沉淀、提升，以便更好地促進(jìn)城市更新工程項目管理。

參考文獻(xiàn)

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[3] 葉林，彭顯耿．中國城市更新的“回應(yīng)－驅(qū)動”模式分析：基于廣州市“三舊”改造的考察[J]．東岳論叢，2021，42（5）：76-87.

[4] 魏璟.EPC工程總承包模式下工程管理的難點分析與對策研究[J].房地產(chǎn)世界，2023（8）：88-90.

[5] 陳凱.建筑工程質(zhì)量管理風(fēng)險防范分析[J].中國建筑金屬結(jié)構(gòu)，2022（10）：74-78.

[作者簡介]聶克鵬（1987—），男，湖北襄陽人，碩士研究生，工程師，研究方向：工程項目管理。