內(nèi)容摘要：規(guī)范性文件備案審查制度是一項(xiàng)十分重要的憲法性制度，該制度對(duì)于維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和權(quán)威、保護(hù)公民法人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義等具有重要意義。對(duì)目前存在的如何實(shí)現(xiàn)備案審查體系化、公開是不是規(guī)范性文件的必備組成要素、政府部門制定的規(guī)范性文件是否需要向人大備案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查工作力量薄弱、備案審查中比例原則如何具體落實(shí)等問題的梳理明確，可進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的有效開展。

關(guān)鍵詞：備案審查；規(guī)范性文件；憲法實(shí)施和監(jiān)督；比例原則

規(guī)范性文件備案審查制度，是為保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一而確立的一項(xiàng)憲法性制度，也是憲法法律賦予地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的二十大強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系”，明確提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。2023 年 12 月 29 日，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過了《 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定）。這些年來，浙江紹興市人大常委會(huì)認(rèn)真履行法定職責(zé)，按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的總要求，積極做好備案審查工作，每年都專門聽取備案審查工作開展情況報(bào)告，取得了一定成效。但面對(duì)黨的二十大提出的備案審查制度建設(shè)要求，在實(shí)際工作中仍存在一些問題需要我們認(rèn)真研究加以解決。

一、關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)備案審查體系化問題

根據(jù)黨中央部署和憲法法律規(guī)定，我國(guó)已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)、監(jiān)委、法院、檢察院等方面組成的規(guī)范性文件備案審查制度體系。為保證黨中央政令暢通、國(guó)家法制統(tǒng)一，必然就存在整個(gè)備案審查的體系化、閉環(huán)化問題，即如何在各系統(tǒng)之間形成既分工明確、各負(fù)其責(zé)，又及時(shí)聯(lián)動(dòng)、相互銜接的工作機(jī)制，如決定第十六條專門就完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作了規(guī)定。但在具體實(shí)踐中仍存在兩方面突出問題：一是既沒有明確一個(gè)牽頭主導(dǎo)的主體，也沒有形成一個(gè)常態(tài)化聯(lián)系溝通機(jī)制，在具體工作中黨委、人大、政府等備案審查系統(tǒng)基本上是各管各的；二是黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件是否提交人大備案審查存在爭(zhēng)議，有專家認(rèn)為，“在黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量‘井噴式增長(zhǎng)’趨勢(shì)下，若不對(duì)兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件‘雙重屬性’的黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行備案審查，就有可能會(huì)出現(xiàn)治理盲區(qū)，進(jìn)而侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”。有專家認(rèn)為，“由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的文件，涉及黨委的決策，體現(xiàn)黨委的意志，不屬于人大常委會(huì)的監(jiān)督范圍，不應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍”。

筆者認(rèn)為，解決上述問題，關(guān)鍵在于組建專門的備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)制度，進(jìn)一步改進(jìn)工作方式方法。一是由地方黨委牽頭，組建專門的備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第三條明確規(guī)定：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！笨梢?，這是黨內(nèi)法規(guī)賦予地方黨委的一項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)，也是加強(qiáng)黨對(duì)備案審查工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度性規(guī)定，地方黨委應(yīng)該加以重視，采取成立領(lǐng)導(dǎo)小組、專項(xiàng)工作組等專門備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)督促、協(xié)調(diào)解決問題等方面的職能。二是完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)制度。地方黨委應(yīng)出臺(tái)制度，明確專門備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組成單位、主要職責(zé)、日常運(yùn)行、組成單位任務(wù)、工作程序、督促檢查等具體制度，確保備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制落到實(shí)處。三是改進(jìn)工作方式方法。認(rèn)真貫徹落實(shí)決定，各備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)密切配合、精密合作，黨委機(jī)關(guān)積極發(fā)揮牽頭作用，采取雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等多種方式方法，提高備案審查工作的體系化程度。

二、關(guān)于公開是不是規(guī)范性文件的必備組成要素問題

公開是不是規(guī)范性文件的必備組成要素，有的地方性法規(guī)明確規(guī)定是，如北京、上海、廣東等地的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)明確規(guī)定了“依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布”；而有的地方性法規(guī)沒有明確規(guī)定是，如浙江、重慶、河北等地的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)對(duì)規(guī)范性文件的定義沒有把公開作為組成要件。

筆者認(rèn)為，不應(yīng)該把公開作為規(guī)范性文件的必備組成要素。首先，對(duì)于規(guī)范性文件是否履行公開發(fā)布程序，目前尚無法律統(tǒng)一規(guī)定。其次，規(guī)范性文件有多種類型，包括立法類、行政類、監(jiān)察類、司法類等?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定：“行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過或批準(zhǔn)后，由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)，并及時(shí)通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報(bào)刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會(huì)發(fā)布，不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。”可見行政規(guī)范性文件是以公開作為必備組成要素的，但法院、檢察院制定的司法規(guī)范性文件以及監(jiān)察類規(guī)范性文件等沒有公開發(fā)布的要求，同時(shí)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第五十五條規(guī)定：“地方各級(jí)人大常委會(huì)參照本辦法對(duì)依法接受本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的地方政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查”，這一規(guī)定并沒有公開發(fā)布的要求。如果把公開作為規(guī)范性文件的必備組成要素，可能會(huì)造成相關(guān)機(jī)關(guān)以其規(guī)范性文件涉密、未公開發(fā)布等原因，認(rèn)為不屬于應(yīng)當(dāng)報(bào)送審查的規(guī)范性文件，影響到“有件必備”要求，也不利于實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一和人民群眾權(quán)利的保護(hù)。

三、關(guān)于政府部門制定的規(guī)范性文件是否需要向人大備案問題

關(guān)于政府部門制定的規(guī)范性文件是否需要向人大備案，目前法律沒有明確規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)決定已經(jīng)明確提出，要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。對(duì)“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的正確理解是：按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍。筆者認(rèn)為，人大既然對(duì)政府及其部門有監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)其部門制定的規(guī)范性文件當(dāng)然可以要求向人大備案，只是各地人員力量、實(shí)踐基礎(chǔ)等情況不同，可以采取抽查審查、專項(xiàng)審查、分步推進(jìn)等方式。如陜西、湖南等有些地方規(guī)定，政府部門根據(jù)地方性法規(guī)授權(quán)制定的規(guī)范性文件、制定地方性法規(guī)配套制度或就地方法規(guī)適用中的具體問題所作規(guī)定，應(yīng)向人大備案。重慶市2024年3月修訂了本市的備案審查工作條例，第十二條規(guī)定：“人大常委會(huì)將本級(jí)人民政府的工作部門、派出機(jī)構(gòu)等所有屬于人大常委會(huì)監(jiān)督對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件逐步納入備案審查范圍?！边@一做法得到了全國(guó)人大常委會(huì)法工委的認(rèn)可，因此，按照“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”的要求，各地可借鑒重慶市的做法，逐步將政府部門制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查工作問題

在各級(jí)、各類規(guī)范性文件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件雖然層級(jí)低，卻距離公眾最近，群眾感受最直接，按照黨中央“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件應(yīng)納入備案審查。2022年以來，浙江省人大常委會(huì)在全國(guó)率先部署推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件備案審查工作取得了初步成效。進(jìn)一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作，仍有兩個(gè)問題需要突破解決。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展備案審查的主體資格問題。雖然地方組織法第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)具有“撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)，但是，目前有關(guān)備案審查的法律、工作辦法等都沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制發(fā)文件的備案審查問題。監(jiān)督法規(guī)定的備案審查的主體是縣級(jí)以上人大常委會(huì)，備案的對(duì)象是縣級(jí)以上政府制定的規(guī)范性文件。目前，全國(guó)人大正在組織對(duì)監(jiān)督法進(jìn)行修正，建議借這次修正明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的備案審查職責(zé)。目前，浙江省人大常委會(huì)正在對(duì)本省的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)進(jìn)行修改，修改稿草案第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)、縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在街道設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)（以下稱街道人大工委）開展規(guī)范性文件備案審查工作，依照本條例執(zhí)行?！?/p>

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大備案審查工作力量問題。備案審查工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大不僅普遍缺乏專業(yè)的備案審查人才，而且工作人員也很緊缺。針對(duì)目前存在的問題，一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作納入地方黨委支持人大工作考核，建立備案審查報(bào)告制度，縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)每年度開展備案審查專項(xiàng)工作并將街道備案審查工作情況納入工作報(bào)告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)每年度可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)專項(xiàng)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ?，也可以在其工作?bào)告中單列備案審查工作情況。二要借助外智外力。組建由高校學(xué)者、律師、相關(guān)行業(yè)專家等組成的備案審查專家?guī)欤龅絾栴}及時(shí)聽取專家意見，發(fā)揮專家優(yōu)勢(shì)；也可以采取委托高校院所、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等第三方，借助第三方專業(yè)力量開展備案審查；要切實(shí)踐行全過程人民民主要求，積極鼓勵(lì)支持人大代表、群眾代表、專業(yè)人士參加備案審查工作，聽取并采納他們的合理建議。三要進(jìn)行建章立制。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的工作辦法、程序規(guī)定等，依托全省統(tǒng)一的備案審查工作平臺(tái)，建立健全規(guī)范性文件報(bào)送、登記、審查、溝通糾正、審查結(jié)果處理及年度報(bào)告等程序機(jī)制，建立閉環(huán)工作流程，使備案審查各個(gè)環(huán)節(jié)做到有章可循。

五、關(guān)于備案審查中比例原則的具體落實(shí)問題

比例原則是這次決定新增加的關(guān)于備案審查標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)內(nèi)容，屬重點(diǎn)審查的六方面內(nèi)容之一。在備案審查中引入比例原則，主要是為了讓審查工作更加科學(xué)、精準(zhǔn)，得出的審查結(jié)論更具有說服力。但比例原則這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)一方面比較原則，又由適當(dāng)性、必要性、均衡性三部分組成，運(yùn)用難度系數(shù)較高；另一方面賦予了審查人員一定的自由裁量權(quán)，審查人員既要進(jìn)行抽象的價(jià)值分析與判斷，又要進(jìn)行具體的量化對(duì)比分析，對(duì)審查人員的政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)提出了較高要求。怎樣充分應(yīng)用好比例原則，筆者有三方面建議，一是加強(qiáng)工作指引。建議全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)制定專門的備案審查比例原則工作指引，分別從適當(dāng)性審查、必要性審查、均衡性審查三個(gè)層面，就審查的主要方面、方式方法、注意事項(xiàng)，以及三個(gè)層面審查后的綜合分析判斷進(jìn)行細(xì)化，這對(duì)地方開展具體備案審查工作會(huì)有指導(dǎo)作用。二是進(jìn)行案例匯編。建議全國(guó)人大常委會(huì)或省級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)及時(shí)刊發(fā)運(yùn)用比例原則進(jìn)行備案審查的典型案例，或以年度進(jìn)行案例匯編，實(shí)踐證明，這對(duì)地方備案審查工作人員來說是一種很好的學(xué)習(xí)借鑒載體。三是加強(qiáng)培訓(xùn)。建議在今后的立法培訓(xùn)或備案審查培訓(xùn)中把比例原則作為重點(diǎn)培訓(xùn)內(nèi)容，通過培訓(xùn)提高地方備案審查工作人員的能力素質(zhì)，使他們?cè)诠ぷ髦锌梢愿到y(tǒng)地從目的取向、法律后果、價(jià)值衡量等多個(gè)角度對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容和制定程序進(jìn)行檢視分析，提高備案審查的工作質(zhì)量和水平。

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