內(nèi)容摘要：基于提升改革開放水平、不斷積累試點經(jīng)驗、持續(xù)完善法治保障的現(xiàn)實需要，我國授權(quán)立法形式在實踐中不斷豐富和發(fā)展。對于授權(quán)立法，立法法、行政法規(guī)制定程序條例明確規(guī)定，全國人大常委會可以就特定法律保留事項授權(quán)國務院制定行政法規(guī)，全國人大常委會或者國務院可以決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定。實踐中，全國人大常委會還通過專門制定或者修改法律、授權(quán)決定、法律條款授權(quán)等方式，授予特定主體行使特定領(lǐng)域的立法權(quán)。為適應進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的要求，做到改革和法治相統(tǒng)一，我們要區(qū)分實踐中的不同授權(quán)立法類型，采取不同的處理方式。

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法；授權(quán)決定；特定事項

授權(quán)立法是處理改革與法治關(guān)系的重要方式。隨著人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展，我國授權(quán)立法實踐在不同歷史階段呈現(xiàn)出不同特點，在類型多樣化的基礎(chǔ)上逐漸趨于成熟，具有鮮明的中國特色和時代特征。我國的立法法、行政法規(guī)制定程序條例等對授權(quán)立法作了明確規(guī)定，全國人大常委會可以就特定法律保留事項授權(quán)國務院制定行政法規(guī)，全國人大常委會或者國務院可以決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定。實踐中，全國人大常委會還通過專門制定或者修改法律、授權(quán)決定、法律條款授權(quán)等方式，授予特定主體行使特定領(lǐng)域的立法權(quán)。

一、立法法出臺前的授權(quán)立法

2000年制定立法法以前，主要通過全國人大及其常委會作出決定、決議的方式進行授權(quán)立法。這一時期的授權(quán)立法大致有以下三種類型。

一是全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會行使其部分立法權(quán)，或者對全國人民代表大會原則通過的法律予以修改后頒布試行。1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)。針對全國人大會議召開次數(shù)少、會期短、代表人數(shù)多，難以承擔日常性繁重立法任務的問題，全國人民代表大會于1955年和1959年先后兩次作出決議，分別授權(quán)全國人大常委會制定單行法規(guī)和修改法律。1955年7月，一屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于授權(quán)常務委員會制定單行法規(guī)的決議》，提出“在全國人民代表大會閉會期間，有些部分性質(zhì)的法律，不可避免地急需常務委員會通過施行”，明確“授權(quán)常務委員會依照憲法的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。1959年4月，二屆全國人大一次會議通過的《第二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》，明確“為了適應社會主義改造和社會主義建設事業(yè)發(fā)展的需要，大會授權(quán)常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定”。此外，全國人民代表大會還授權(quán)全國人大常委會對大會原則通過的基本法律進行審議修改，并予以頒布試行。比如，1981年12月五屆全國人大四次會議通過的《第五屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》在原則批準民事訴訟法草案的同時，考慮所涉問題較為復雜、相關(guān)經(jīng)驗不足，授權(quán)常委會根據(jù)各方面意見予以修改并公布施行，在試行中總結(jié)經(jīng)驗并修訂后，再提交全國人民代表大會審議通過。又如，1987年4月六屆全國人大五次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會組織法（草案）的決定〉》，原則通過村委會組織法草案的同時，授權(quán)全國人大常委會根據(jù)憲法原則、參照代表審議意見，進一步調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗，審議修改后頒布試行。

二是授權(quán)國務院就重要改革事項在特定時期內(nèi)暫時行使相關(guān)立法權(quán)。1983年9月，考慮到勞動工資改革正在試點并將逐步展開，六屆全國人大常委會第二次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)國務院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充的決定》，授權(quán)國務院對1978年5月五屆全國人大常委會第二次會議原則批準的《國務院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定，作一些必要的修改和補充。1984年9月，六屆全國人大常委會第七次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)國務院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，決定授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。1985年4月，為了保障經(jīng)濟體制改革和對外開放工作的順利進行，六屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權(quán)國務院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人大常委會制定法律。

三是全國人大及其常委會授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)所在地人大常委會及政府分別制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和規(guī)章。為了使特區(qū)的經(jīng)濟管理充分適應工作需要，更加有效地發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)的作用，1981年11月，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議》，決定授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會，根據(jù)有關(guān)的法律、法令、政策規(guī)定的原則，按照本省經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，制定經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)，并報全國人大常委會和國務院備案。之后，全國人大常委會又于1988年、1992年、1994年、1996年先后四次作出授權(quán)決議或者決定，分別授權(quán)海南省人大及其常委會，深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會和人民政府，制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的法規(guī)和規(guī)章。比如，1989年4月，七屆全國人大二次會議通過了《第七屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于國務院提請審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》，決定“授權(quán)全國人民代表大會常務委員會在深圳市依法選舉產(chǎn)生市人民代表大會及其常務委員會后，對國務院提出的上述議案進行審議，作出相應決定”。1992年7月，七屆全國人大常委會第二十六次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》，授權(quán)深圳市人大及其常委會和人民政府根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)和規(guī)章，在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施。

這一時期的授權(quán)立法均由全國人大及其常委會作出，并最終在立法法中得以確認。2000年制定的立法法規(guī)定了全國人大常委會立法權(quán)限和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)，明確了全國人大常委會可以授權(quán)國務院就特定法律保留事項制定行政法規(guī)。從授權(quán)對象來看，既包括國務院，也包括地方人大及其常委會和地方政府。從授權(quán)的必要性來看，大多數(shù)情況下是為了在特定時期內(nèi)就特定改革事項先行先試，具有臨時性、試驗性的特點。從授權(quán)主體與授權(quán)對象的關(guān)系來看，既包括產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督國家機關(guān)之間的橫向授權(quán)，也包括中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)的縱向授權(quán)。

二、立法法規(guī)定的授權(quán)立法類型

2000年立法法出臺以后，總結(jié)多年來的實踐經(jīng)驗，對授權(quán)立法予以明確。立法法規(guī)定的授權(quán)立法具有特定涵義，僅指適應改革發(fā)展需要，由全國人大常委會就特定法律保留事項授權(quán)國務院制定行政法規(guī)。其特點在于：一是授權(quán)的必要性是推進改革試點的實踐需要，決定了授權(quán)具有臨時性、暫時性，并非永久性的授權(quán)。二是授權(quán)的主體、對象都是特定的，僅限于全國人大常委會對國務院的授權(quán)。三是授權(quán)的事項、方式也是特定的，僅限于就本應制定法律的特定法律保留事項，在法律尚未作規(guī)定的前提下制定行政法規(guī)。同時，立法法從授權(quán)立法的原則要求、法定程序和適用沖突裁決、備案審查監(jiān)督等各方面進行嚴格限定和監(jiān)督。

（一）全國人大常委會授權(quán)國務院制定行政法規(guī)

立法法規(guī)定了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項。國務院作為最高國家行政機關(guān)，依法制定行政法規(guī)。在特定時期內(nèi)需通過改革進行先行先試，但法律尚未對改革事項作出規(guī)定時，全國人大常委會可以依法授權(quán)國務院制定行政法規(guī)。這種授權(quán)是臨時性的，相關(guān)法律規(guī)定出臺后，有關(guān)行政法規(guī)即失去效力。國務院根據(jù)授權(quán)制定行政法規(guī)，應限于依法授權(quán)的期限和事項范圍，遵循授權(quán)的目的和原則，并按要求報告實施情況和報送全國人大常委會備案。自2000年立法法明確這一授權(quán)立法制度以后，近年來很少采用此種方式進行授權(quán)立法。比如，在稅收立法領(lǐng)域，隨著“稅收法定”原則的確立，不再以授權(quán)國務院制定行政法規(guī)的方式確立新的稅種，而是授權(quán)國務院在部分地區(qū)進行試點、總結(jié)經(jīng)驗，待條件成熟后再制定法律。2021年10月，十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》，授權(quán)國務院統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況，確定試點地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，條件成熟時，及時制定法律。

（二）暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律、行政法規(guī)規(guī)定

隨著中國特色社會主義法律體系的不斷完善，各領(lǐng)域基本已實現(xiàn)有法可依。國務院和地方進行改革試點時，大多數(shù)情況下法律和行政法規(guī)已有明確規(guī)定，對突破現(xiàn)有體制的改革措施，需在特定時期內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用有關(guān)規(guī)定。根據(jù)改革實踐需要，2000年制定立法法時，明確全國人大及其常委會可以授權(quán)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。據(jù)此，行政法規(guī)制定程序條例也作了類似規(guī)定，明確國務院可以暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)部分規(guī)定。黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義法律體系的發(fā)展完善和全面深化改革的不斷推進，依法授權(quán)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定，已成為在法治軌道上推進改革的常用手段。為保障改革開放措施依法順利實施，在粵港澳大灣區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、海南自貿(mào)港、上海自貿(mào)區(qū)等改革先行先試實踐中，相關(guān)改革方案中均明確改革措施涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)的，由全國人大常委會或者國務院依法授權(quán)后實施。法律和行政法規(guī)在全國范圍內(nèi)具有法律效力，如因改革試點在部分地方或者特定領(lǐng)域暫時調(diào)整或者暫時停止適用其部分規(guī)定，依法應由其制定機關(guān)作出授權(quán)決定。

一是由全國人大常委會決定授權(quán)暫時調(diào)整或者停止適用法律的部分規(guī)定。黨的十八大以來，隨著全面深化改革的不斷推進，由全國人大常委會作出的授權(quán)暫時調(diào)整或者停止適用法律部分規(guī)定的決定，從所涉事項來看，主要涉及自貿(mào)港建設和特定領(lǐng)域改革事項，如自貿(mào)區(qū)改革、特定領(lǐng)域改革、國防軍事體制改革、黨和國家機構(gòu)改革等。有關(guān)改革措施均涉及對現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定的暫時調(diào)整或者停止適用，有的涉及多部法律，有的僅涉及某部特定法律。比如，為了推進行政審批制度改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，全國人大常委會于2012年、2013年、2014年先后3次授權(quán)國務院在廣東、上海、天津、福建等自由貿(mào)易區(qū)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。又如，2016年12月，為推進生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施改革，全國人大常委會決定授權(quán)國務院在河北省邯鄲市等12個試點城市行政區(qū)域暫時調(diào)整適用社會保險法的有關(guān)規(guī)定。從授權(quán)范圍來看，大多數(shù)情況下是授權(quán)在部分地區(qū)推進改革，也有的情況下是就某一特定領(lǐng)域授權(quán)在全國范圍內(nèi)進行改革試點。比如，2015年12月，為了實施股票發(fā)行注冊制改革，全國人大常委會授權(quán)國務院對擬在上海證券交易所、深圳證券交易所上市交易的股票的公開發(fā)行，調(diào)整適用證券法關(guān)于股票公開發(fā)行核準制度的有關(guān)規(guī)定，實行注冊制度，并明確國務院制訂具體方案報全國人大常委會備案。由于此類改革均在國務院及其有關(guān)部門的領(lǐng)導下進行，因此授權(quán)對象通常是國務院，而非實行改革試點的地方。涉及國防軍事體制改革時，授權(quán)對象是中央軍事委員會或者國務院和中央軍事委員會，由其制定相關(guān)辦法明確改革措施。

立法法并未對此類授權(quán)的期限和到期如何處理作出明確規(guī)定。實踐中，大多數(shù)授權(quán)決定規(guī)定了試點期限，并明確規(guī)定授權(quán)到期后，對實踐證明可行的，應當修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。有的授權(quán)決定明確了授權(quán)范圍，如全國人大常委會授權(quán)自貿(mào)區(qū)調(diào)整有關(guān)行政審批的決定中明確了廣東、天津、福建以及上海自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域的四至范圍。有的授權(quán)決定明確了授權(quán)的原則，比如全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定，明確“必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅持從實際出發(fā)，因地制宜”。有的授權(quán)決定明確在試點期限屆滿前，要及時總結(jié)改革試點經(jīng)驗，向全國人大常委會報告授權(quán)決定的實施情況，并將有關(guān)試點辦法報送備案。有的授權(quán)決定明確授權(quán)對象應當提出修改相關(guān)法律的議案。由于改革試點推行需要一定時間經(jīng)過實踐檢驗，不少情況下會根據(jù)授權(quán)對象的請求，由授權(quán)主體作出延長授權(quán)期限的決定。比如，2015年2月，全國人大常委會作出了《關(guān)于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，又先后于2017年11月、2018年12月兩次作出《關(guān)于延長授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》。

二是國務院決定暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。此類授權(quán)大多數(shù)采用國務院決定的方式，少數(shù)采用國務院批復、通知的方式。大多數(shù)是針對特定領(lǐng)域的改革事項，調(diào)整行政法規(guī)規(guī)定的行政審批和準入特別管理措施，授權(quán)范圍主要是集中推行制度創(chuàng)新和改革試點的自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等特定區(qū)域，授權(quán)對象為國務院有關(guān)部門和地方政府。黨的十八大以來，此類授權(quán)決定并不少見，主要涉及自由貿(mào)易區(qū)改革、“放管服”改革、“證照分離”改革、全面深化服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點等特定領(lǐng)域改革，以及廣東與港澳服務貿(mào)易自由化改革措施等。此類授權(quán)的試驗性特點明顯，通常在總結(jié)試點經(jīng)驗后再次授權(quán)，進一步擴大授權(quán)范圍，或者根據(jù)試驗情況調(diào)整改革措施。為保障自由貿(mào)易試驗區(qū)有關(guān)改革開放措施依法順利實施，從2013年至2020年，國務院先后七次作出在自貿(mào)區(qū)暫停調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批或者準入特別管理措施的決定，其中四次僅適用于某一特定自貿(mào)區(qū)，其余三次均為擴大改革措施適用范圍，充分體現(xiàn)了總結(jié)試點經(jīng)驗、不斷深化改革的特點。比如，2016年《國務院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務院文件和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的決定》將之前在天津、上海、廣東、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)作出的暫時調(diào)整有關(guān)規(guī)定的做法，擴大適用于其他自由貿(mào)易試驗區(qū)。又如，在推進北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點過程中，2015年國務院授權(quán)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章的行政審批和準入特別管理措施之后，又分別于2017年、2019年、2021年先后三次在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再次授權(quán)。

三、實踐中授權(quán)立法類型的新發(fā)展

（一）全國人大及其常委會就特定事項授權(quán)立法

實踐中，根據(jù)憲法和法律有關(guān)規(guī)定的精神，全國人大通過授權(quán)決定的方式，授權(quán)全國人大常委會就全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的特定事項行使立法權(quán)。這種授權(quán)是在特定歷史條件下針對特定情形作出的，在內(nèi)涵和外延上都具有特定性。雖然立法法對此未作明確規(guī)定，但該做法具有明確的憲法依據(jù)，充分體現(xiàn)了我國的憲制秩序和法治秩序，符合憲法和有關(guān)法律規(guī)定的精神。

憲法第三十一條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！睉椃ǖ诹l第十四項規(guī)定，“決定特別行政區(qū)的設立及其制度”是全國人民代表大會的職權(quán)。據(jù)此，香港基本法、澳門基本法及其附件均由全國人民代表大會通過。2020年5月，十三屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，決定由全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制制定相關(guān)法律。據(jù)此，2020年6月十三屆全國人大常委會第二十次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》，作為香港基本法附件三在特區(qū)內(nèi)實施。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，決定由全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會修改香港基本法附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》和附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》。

此外，根據(jù)憲法和香港基本法、澳門基本法的規(guī)定，全國人大常委會先后三次作出專門決定，授權(quán)在特定行政區(qū)域內(nèi)依照特別行政區(qū)法律實施管轄。2006年10月，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實施管轄的決定》授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區(qū)依照香港特別行政區(qū)法律實施管轄。2009年6月，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設在橫琴島的澳門大學新校區(qū)實施管轄的決定》授權(quán)澳門特別行政區(qū)自橫琴島澳門大學新校區(qū)啟用之日起，在特定期限內(nèi)對該校區(qū)依照澳門特別行政區(qū)法律實施管轄。2019年10月，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實施管轄的決定》授權(quán)澳門特別行政區(qū)自橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)啟用之日起，在特定期限內(nèi)對該區(qū)域依照澳門特別行政區(qū)法律實施管轄。這種特殊的授權(quán)，實質(zhì)上相當于在特定行政區(qū)域內(nèi)暫時停止適用全國范圍內(nèi)適用的法律，改為適用特別行政區(qū)的法律。

（二）專門法律或者授權(quán)決定賦予特定國家機關(guān)或者地方行使立法權(quán)

2015年立法法修改以來，全國人大常委會通過制定法律或者通過相關(guān)授權(quán)決定，授予特定國家機關(guān)或者地方人大常委會新的法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)。與其他授權(quán)立法相比，此類授權(quán)立法并非對立法權(quán)限的臨時調(diào)整，而是反映了立法體制的變化，是通過特別法律或者授權(quán)決定確認的法的淵源。除授權(quán)海南自貿(mào)港就法律、行政法規(guī)保留事項行使特定立法權(quán)外，全國人大常委會并未授予地方或者部門行使其立法權(quán)限，只是在立法法規(guī)定之外，通過專門法律或者授權(quán)決定賦予地方或者部門在特定領(lǐng)域的立法權(quán)限。此類授權(quán)，與特定國家機關(guān)的法定職責或者特定行政區(qū)劃的改革政策密切相關(guān)，是根據(jù)實踐發(fā)展需要對現(xiàn)行立法體制的補充和完善，而并非特定期限內(nèi)的臨時授權(quán)。

在中央立法層面，適應黨和國家機構(gòu)改革的變化，增加了監(jiān)察法規(guī)和海警規(guī)章。一是隨著國家監(jiān)察體制的確立和不斷完善，全國人大常委會通過決定授權(quán)國家監(jiān)察機關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)。2018年制定監(jiān)察法和修改憲法時并未授權(quán)國家監(jiān)察機關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)。為保障國家監(jiān)察委員會依法履行最高監(jiān)察機關(guān)職責，根據(jù)監(jiān)察工作實際需要，2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，授權(quán)國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)，明確了其立法權(quán)限、立法程序和備案審查監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)，與其憲法地位和法定職責相適應，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。據(jù)此，2021年7月，國家監(jiān)察委員會制定了首部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》。二是根據(jù)新組建的中國海警局的法定職責，全國人大常委會通過專門法律授權(quán)其制定海警規(guī)章。2018年6月，十三屆全國人大常委會第三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，賦予中國海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責。2021年1月，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過的海警法第八十二條規(guī)定：“中國海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院、中央軍事委員會的決定，就海上維權(quán)執(zhí)法事項制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案?！?/p>

在地方立法層面，為進一步推動高水平改革開放，增加了海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)，進一步豐富和拓展了地方立法的權(quán)限和形式。一是通過專門法律授權(quán)海南省人大及其常委會制定海南自貿(mào)港法規(guī)。2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過的海南自由貿(mào)易港法，授權(quán)海南省人大及其常委會結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施。海南自貿(mào)港法規(guī)與立法法規(guī)定的地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)相比，在履行法定報批程序的前提下，在特定領(lǐng)域內(nèi)獲得了特定法律保留事項的授權(quán)立法。海南自貿(mào)港法規(guī)可以涉及依法應由全國人大及其常委會制定法律或者由國務院制定行政法規(guī)的事項，但依法應當分別報全國人大常委會或者國務院批準后生效。二是通過專門決定授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)。2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，授權(quán)上海市人大及其常委會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實施。浦東新區(qū)法規(guī)與立法法此前規(guī)定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)有所不同。當時立法法規(guī)定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，是對立法法制定以前全國人大常委會通過授權(quán)決定授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的立法確認。上海市人大及其常委會作為直轄市的人大及其常委會，并非立法法此前規(guī)定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的制定主體，在當時未對立法法進行修改的情況下，有必要通過專門的授權(quán)決定賦予其經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)制定權(quán)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。

2023年修改立法法，在法律中確認監(jiān)察法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)作為我國立法體制的重要組成部分。此外，一些法律中專門規(guī)定了授予特定機關(guān)相關(guān)立法權(quán)限，比如證券法、銀行管理監(jiān)督法、保險法、保守國家秘密法等法律規(guī)定了具有行政管理職能的國務院有關(guān)主管部門制定部門規(guī)章的權(quán)力。

（三）關(guān)于授權(quán)開展改革試點工作的決定

實踐中，全國人大常委會和國務院作出不少授權(quán)決定，授予某些地方或者部門就特定改革事項進行試點工作。授權(quán)對象既包括國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國家機關(guān)，也包括特定行政區(qū)劃內(nèi)的地方國家機關(guān)。大多數(shù)此類授權(quán)決定的名稱為“關(guān)于授權(quán)××就××開展改革試點工作的決定”，根據(jù)其具體內(nèi)容，大致可以分為以下兩類。

一是對改革試點事項相關(guān)法律法規(guī)已有明確規(guī)定的，暫時調(diào)整或者暫時停止適用現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。有的授權(quán)決定明確提出暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，比如，2015年4月《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》明確規(guī)定，試點地區(qū)暫時調(diào)整適用法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和全國人大常委會關(guān)于完善人民陪審員制度的決定的有關(guān)規(guī)定。有的授權(quán)決定雖未明示暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，但試點改革措施由被授權(quán)對象作出具體規(guī)定，已不適用現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，實質(zhì)上與暫停適用法律法規(guī)規(guī)定的效果相同。比如，2015年11月全國人大常委會授權(quán)國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點，實際上暫時調(diào)整適用了藥品管理法有關(guān)規(guī)定。2016年9月全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定，明確試點期滿后，對實踐證明可行的，應當修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。

二是對改革試點事項尚未制定相關(guān)法律，或者有關(guān)法律還未作出規(guī)定，為制定或者修改相關(guān)法律積累實踐經(jīng)驗。有的是相關(guān)改革措施已明確，但尚未及時制定或者修改相關(guān)法律，實踐亟需法治保障的。比如，在監(jiān)察體制改革過程中，全國人大常委會于2016年授權(quán)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，在此基礎(chǔ)上，于2017年再次授權(quán)在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作，明確各地設立監(jiān)察委員會并賦予相應職權(quán)，在法律層面對試點工作進行規(guī)范、提供保障。2018年，在總結(jié)改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對憲法相關(guān)內(nèi)容作了修改，并制定了監(jiān)察法。又如，2018年6月，貫徹落實黨和國家機構(gòu)改革成果，全國人大常委會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定明確了新組建的中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責，同時提出“條件成熟時，有關(guān)方面應當及時提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請審議”。2021年，全國人大常委會審議通過了海警法。有的是所涉事項比較重大復雜，制定法律的條件尚不成熟，相關(guān)立法工作需要在充分總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行。比如，為進一步完善刑事訴訟程序，全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作，為進一步完善刑事訴訟法積累實踐經(jīng)驗。

四、關(guān)于我國授權(quán)立法制度的思考

立法法確立了我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制，對中央和地方國家機關(guān)的立法權(quán)限作了明確劃分。立法法規(guī)定的授權(quán)立法制度，是在特定時期內(nèi)適應改革實踐需要，對特定主體的立法權(quán)限進行暫時性調(diào)整。而實踐中不斷豐富和發(fā)展的授權(quán)立法形式，是基于提升改革開放水平、不斷積累試點經(jīng)驗、持續(xù)完善法治保障的現(xiàn)實需要。從歷史起源和實踐發(fā)展來看，我國的授權(quán)立法適應改革試點需要而產(chǎn)生，適應改革深化拓展而發(fā)展，是保障改革在法治軌道上運行的重要手段。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)，“堅持依法治國，在法治軌道上深化改革，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度”。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來，既通過深化改革完善法治，又通過更完善的法治保障各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。貫徹落實這一要求，處理好改革與法治的關(guān)系，要在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上進一步完善授權(quán)立法制度。授權(quán)立法是對現(xiàn)有立法體制的重大調(diào)整，不僅要進行規(guī)范，做到于法有據(jù)；也要強化監(jiān)督，維護國家法治統(tǒng)一。

從授權(quán)立法的歷史發(fā)展來看，授權(quán)立法制度的確立和發(fā)展過程，就是不斷調(diào)整立法權(quán)限、完善立法體制的過程。實踐中產(chǎn)生的授權(quán)立法形式，有的作為特定的法的淵源固定下來，使立法體制發(fā)生了變化，比如全國人大常委會的立法權(quán)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)制定權(quán)等。有的授權(quán)立法只是作為特定歷史時期對現(xiàn)行立法體制的暫時調(diào)整，用于妥善處理改革與法治的關(guān)系。比如全國人大常委會就法律保留事項授權(quán)國務院制定行政法規(guī)，以及暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定。

總的來看，歷史和實踐中發(fā)展的授權(quán)立法具有某種共性和特點：一是授權(quán)立法改變現(xiàn)有的立法體制，出于深化改革、提升對外開放水平等實踐需要，具有充分的授權(quán)必要性；二是要通過授權(quán)期限、授權(quán)范圍、授權(quán)原則、實施情況報告、有關(guān)規(guī)定報備等方式，對授權(quán)立法進行規(guī)范和監(jiān)督；三是授權(quán)到期后，要總結(jié)試點經(jīng)驗，對改革措施和法律規(guī)范的關(guān)系作出妥善處理，或者延長授權(quán)期限，或者制定修改法律，或者恢復適用法律規(guī)定。

適應進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的要求，做到改革和法治相統(tǒng)一，要區(qū)分實踐中發(fā)展的不同授權(quán)立法類型，分別采取不同的處理方式。一是對已成為固定的法的淵源，特別是立法機關(guān)具有憲法和法律規(guī)定的地位和職責的，應當據(jù)此補充完善立法體制。比如，監(jiān)察法規(guī)作為國家監(jiān)察委員會履行憲法法律職責所需要的職權(quán)和手段，海南自貿(mào)港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)作為體現(xiàn)高水平對外開放成果的新時代地方立法新實踐，是我國立法體制適應全面深化改革實踐需要的重要發(fā)展成果，有必要在立法法中予以明確。二是對已有專門法律授權(quán)的立法主體及其權(quán)限，在立法法中可不作重復規(guī)定。立法法的授權(quán)和其他專門法律的授權(quán)，是一般法和特別法的關(guān)系。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，其他法律的授權(quán)具有優(yōu)先適用的法律效力，可以通過制定和修改特定法律進行授權(quán)立法的方式，保持實踐中的靈活性和多樣化。三是對實踐中反復適用的授權(quán)立法形式，應當進一步予以規(guī)范和監(jiān)督。比如暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律法規(guī)的部分規(guī)定，實踐中已經(jīng)較為成熟并已成為經(jīng)常性的手段和方式，應當充分總結(jié)實踐經(jīng)驗，從工作程序和立法技術(shù)上進一步予以規(guī)范。四是考慮到全面深化改革的實際需要，實踐中可繼續(xù)探索和總結(jié)經(jīng)驗，進一步擴大授權(quán)立法的特定事項或者范圍，但應限于涉及改革措施的特定立法需求，根據(jù)黨中央決策由全國人大及其常委會依法作出授權(quán)決定，并在權(quán)限和程序上予以約束和監(jiān)督，維護社會主義法制統(tǒng)一，實現(xiàn)改革和法治相統(tǒng)一。