內(nèi)容摘要：維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一是憲法和立法法確定的基本原則。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于相關(guān)立法實(shí)踐和現(xiàn)象是否抵牾法制統(tǒng)一原則存在隱憂論與寬宥論兩種聲音，分歧的根源在于對(duì)法制統(tǒng)一內(nèi)涵的理解存在視角差異。全面準(zhǔn)確地理解法制統(tǒng)一原則，應(yīng)兼顧形式統(tǒng)一與實(shí)質(zhì)統(tǒng)一，辯證看待統(tǒng)一與多元關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)視角向動(dòng)態(tài)視角的轉(zhuǎn)變。八二憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的規(guī)范意涵及其變遷，應(yīng)關(guān)照從“有法可依”到“法律體系”再到“良法善治”的立法發(fā)展模式和目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。隨著立法主體擴(kuò)容和授權(quán)立法所伴隨的約束機(jī)制功能的發(fā)揮、黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法體制的完善、法典編纂的興起、規(guī)范性文件備案審查制度能力的提升、“立法放水”事件威懾效應(yīng)的彰顯，對(duì)相關(guān)立法實(shí)踐和現(xiàn)象與法制統(tǒng)一原則的緊張關(guān)系無(wú)需過(guò)度擔(dān)憂。同時(shí)，應(yīng)關(guān)注新時(shí)代以來(lái)“法制統(tǒng)一”到“法治統(tǒng)一”語(yǔ)詞變化所隱含的深刻意義。

關(guān)鍵詞：法制統(tǒng)一原則；法律體系；立法法

一、問(wèn)題的提出與限定

憲法第五條第二款規(guī)定“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。2023年修改后的立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。憲法、立法法等法律確立社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則，原因在于社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，建立統(tǒng)一的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)，是做好立法工作，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求[1]。習(xí)近平總書記也指出“維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題。我國(guó)是單一制國(guó)家，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一至關(guān)重要”[2]。但隨著地方立法主體的擴(kuò)容、授權(quán)立法類型的多元、暫時(shí)調(diào)整（停止）法律適用的廣泛運(yùn)用、區(qū)域協(xié)同立法的興起、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)以及新型地方性法規(guī)立法變通權(quán)的行使，這些豐富多樣的立法實(shí)踐與法制統(tǒng)一原則存在張力和沖突的觀點(diǎn)日益普遍。

長(zhǎng)期以來(lái)，作為憲法規(guī)定的法治原則的組成部分和立法工作指導(dǎo)思想的法制統(tǒng)一原則，盡管使用較多，但學(xué)界討論并不充分，逐漸成為熟悉的陌生詞?！昂苌儆腥苏J(rèn)真地去研究什么是法制統(tǒng)一，如何才能推動(dòng)法制統(tǒng)一，更多的是以法制統(tǒng)一為標(biāo)簽，隨意賦予其含義，抵制各地的制度創(chuàng)新?！盵3]既有關(guān)于法制統(tǒng)一原則的闡釋也多呈現(xiàn)出碎片化、陳舊化、思維固化等特點(diǎn)，視角過(guò)于機(jī)械和單一。只有準(zhǔn)確客觀地理解法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵，才能用法制統(tǒng)一原則衡量有關(guān)立法現(xiàn)象和實(shí)踐的合法與否，才能進(jìn)一步采取有效措施維護(hù)法制統(tǒng)一。因此本文嘗試體系性、整全性地闡釋法制統(tǒng)一原則，通過(guò)梳理學(xué)界對(duì)法制統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)狀況的不同意見(jiàn)，總結(jié)理解法制統(tǒng)一原則的三重視角。結(jié)合改革開(kāi)放以來(lái)的立法和法治建設(shè)實(shí)踐，分析法制統(tǒng)一原則的憲法意涵并勾勒其變遷軌跡，初步認(rèn)為既有維護(hù)法制統(tǒng)一原則的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)比較完備并有效運(yùn)行，無(wú)需過(guò)度擔(dān)憂相關(guān)立法實(shí)踐損害法制統(tǒng)一原則。

需要說(shuō)明的是，“法制的統(tǒng)一，既包括立法上的統(tǒng)一，也包括法律制度實(shí)施的統(tǒng)一”[4]。從更廣義上講，法制統(tǒng)一是指依法實(shí)施治國(guó)理政以達(dá)到立法、司法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督行為基本一致的狀態(tài)[5]。憲法第五條第二款“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”中“國(guó)家”一詞是抽象概括性概念，不僅包括立法機(jī)關(guān)，亦包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)。比如《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的第二條第二款分別規(guī)定了人民法院和人民檢察院維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的職責(zé)1。立法的統(tǒng)一是法制統(tǒng)一的前提，本文主要從立法學(xué)視角對(duì)立法環(huán)節(jié)的法制統(tǒng)一原則進(jìn)行研究。

二、隱憂與寬宥：對(duì)法制統(tǒng)一現(xiàn)狀的兩種歧見(jiàn)

法制統(tǒng)一作為一個(gè)原則性要求，在規(guī)范構(gòu)造上集重要性、抽象性和彈性于一身[6]。基于不同視角，會(huì)產(chǎn)生對(duì)法制統(tǒng)一原則的不同理解，這也進(jìn)一步使得對(duì)于實(shí)踐中的有關(guān)立法現(xiàn)象是否違背法制統(tǒng)一原則存在不同乃至對(duì)立的認(rèn)識(shí)。通過(guò)歸納和梳理，大體上可以將相關(guān)爭(zhēng)論總結(jié)為否定論與肯定論兩種歧見(jiàn)。

（一）隱憂論：立法實(shí)踐與法制統(tǒng)一原則存在張力

隨著地方立法主體的擴(kuò)容以及地方立法形式的日益多元，超大型國(guó)家治理的地方性規(guī)則差異、各地立法發(fā)展不平衡與全國(guó)“法制統(tǒng)一”之間的矛盾和張力愈加凸顯[7]。概括而言，學(xué)界認(rèn)為相關(guān)立法實(shí)踐與法制統(tǒng)一原則的緊張關(guān)系主要集中于以下幾個(gè)方面。

其一，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，導(dǎo)致立法主體激增，增加了維護(hù)法制統(tǒng)一的難度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的立法體制不斷調(diào)整，逐步形成統(tǒng)一多層次的立法體制。在這樣相對(duì)復(fù)雜的立法體制下，如何維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一是一個(gè)特別重大的問(wèn)題[8]。1979年地方組織法僅規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。1982年地方組織法的修正增加規(guī)定省級(jí)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市享有地方性法規(guī)的“擬定權(quán)”。1986年地方組織法的修正將“擬定權(quán)”改為“制定權(quán)”。2000年立法法頒布，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市也獲得了地方性法規(guī)制定權(quán)?？傮w而言，在2015年立法法修改之前，地方立法主體的擴(kuò)容采取的是穩(wěn)步推進(jìn)策略，與法制統(tǒng)一的張力并不凸顯。隨著2015年立法法修改，在第七十二條第二款賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法主體急劇增加，引發(fā)了如何維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和權(quán)威的擔(dān)憂[9]。

其二，改革型立法變通權(quán)的行使會(huì)損害法制統(tǒng)一。我國(guó)立法變通權(quán)的規(guī)范載體主要有民族自治地方的自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)四種。后三種法規(guī)的立法變通權(quán)源自全國(guó)人大及其常委會(huì)為促進(jìn)改革而作出的授權(quán)，屬于改革型立法變通權(quán)[10]。相較于民族自治地方的立法變通權(quán)而言，學(xué)界對(duì)于立法變通權(quán)與法制統(tǒng)一緊張關(guān)系的擔(dān)憂，主要聚焦于改革型立法變通權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央設(shè)立了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)在制定特區(qū)法規(guī)時(shí)享有立法變通權(quán)。2000年立法法在第六十五條和第八十一條對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授予立法變通權(quán)的規(guī)定是從規(guī)范層面公然允許地方立法抵觸中央立法，這嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一原則，必將嚴(yán)重傷害法律的安定和權(quán)威[11]。在我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，特定地方的立法變通不免從橫向和縱向角度對(duì)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則造成減損和破壞[12]，因?yàn)椤白兺ǚǖ暮诵膬r(jià)值在于對(duì)上位法的若干規(guī)定進(jìn)行有限度的突破”[13]。2021年6月10日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，分別授權(quán)海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)可以行使立法變通權(quán)，進(jìn)一步拓展了立法變通權(quán)的適用地域，2023年修正后的立法法在第八十四條對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)進(jìn)行了確認(rèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為這兩項(xiàng)授權(quán)雖然都在草案說(shuō)明中提出其以遵循國(guó)家法制統(tǒng)一為前提，但這并不能消解立法變通與法制統(tǒng)一之間的張力[14]。

其三，暫時(shí)調(diào)整（停止）適用法律與法制統(tǒng)一存在張力。2015年立法法修改，在第十三條增加規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。這一制度規(guī)定涉及法制統(tǒng)一重大法制原則[15]。有觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)暫停法律適用勢(shì)必影響部分法律在改革地區(qū)的實(shí)施狀況，其法律適用的局部性調(diào)整是否構(gòu)成對(duì)法制統(tǒng)一原則的破壞，亟待從憲法角度作出回應(yīng)[16]。2023年修改后的立法法第十六條刪去了2015年立法法第十三條“行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)”的限定，為暫時(shí)調(diào)整或停止法律適用進(jìn)一步打開(kāi)方便之門。同時(shí)，新修改的立法法第七十九條規(guī)定了行政法規(guī)的暫時(shí)調(diào)整或停止適用，可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)學(xué)界對(duì)該規(guī)定貶抑法制統(tǒng)一的擔(dān)憂。

其四，區(qū)域協(xié)同立法與法制統(tǒng)一存在緊張關(guān)系。區(qū)域協(xié)同立法是立法領(lǐng)域產(chǎn)生的新事物，它與單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、人民代表大會(huì)制度的政治體制以及現(xiàn)行的立法體制，都存在內(nèi)在的緊張關(guān)系[17]。2022年修正后的地方組織法在第四十九條第三款增加規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法”。2023年修改后的立法法也在第八十三條對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行了規(guī)定。盡管區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)有明確的規(guī)范依據(jù)，但如何在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下做好區(qū)域協(xié)同立法工作仍是個(gè)難題。

（二）寬宥論：立法實(shí)踐并不違背法制統(tǒng)一原則

相較于隱憂論這一“主流”聲音，也有部分觀點(diǎn)認(rèn)為立法領(lǐng)域的有關(guān)實(shí)踐并不會(huì)產(chǎn)生與法制統(tǒng)一原則相抵牾的不利影響。關(guān)于變通型立法權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為變通型立法沒(méi)有對(duì)法制的統(tǒng)一造成不良影響，仍然屬于合理范圍的立法變通[18]。也有觀點(diǎn)主張?jiān)诓灰灾醒肓⒎ā笆跈?quán)”為前提的基礎(chǔ)上，基于地方差異性而賦予地方一種普遍性變通立法權(quán)，可以使國(guó)家法制統(tǒng)一原則更具有適應(yīng)性[19]。關(guān)于特定區(qū)域法治先行，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行立法授權(quán)，允許他們根據(jù)自身發(fā)展需要而制定地方立法，讓他們的法治先發(fā)達(dá)起來(lái)，營(yíng)造各自發(fā)展所需要的法治環(huán)境，即使這些地方的法治具有其獨(dú)特性，也絲毫不影響國(guó)家法治統(tǒng)一[20]。本次立法法修改過(guò)程中，也有學(xué)者建議進(jìn)一步擴(kuò)展授權(quán)立法的形態(tài)和適用范圍，以便更好發(fā)揮授權(quán)立法的功能[21]。關(guān)于區(qū)域立法和協(xié)同立法，有觀點(diǎn)認(rèn)為區(qū)域立法重新界定了法制統(tǒng)一原則的涵義[22]，區(qū)域協(xié)同立法的基本性質(zhì)是在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上的地方法治創(chuàng)新[23]。

（三）分歧產(chǎn)生的原因及其本質(zhì)

仍需追問(wèn)的是，為什么對(duì)于同一立法實(shí)踐和立法現(xiàn)象是否違背法制統(tǒng)一原則會(huì)有不同的結(jié)論，分歧產(chǎn)生的原因是什么，分歧的核心和本質(zhì)又是什么。筆者認(rèn)為，學(xué)界對(duì)有關(guān)立法實(shí)踐是否抵牾法制統(tǒng)一原則存在不同認(rèn)識(shí)，原因在于對(duì)法制統(tǒng)一原則的理解存在視角差異。基于不同的認(rèn)識(shí)角度，對(duì)于如何處理法制統(tǒng)一原則與地方立法特色、地方立法先行先試、地方變通立法之間的關(guān)系也會(huì)有不同的答案。如果是絕對(duì)的、機(jī)械的、靜態(tài)的法制統(tǒng)一觀，則會(huì)更加傾向于否定地方的立法探索，更加注重維護(hù)地方立法與中央立法的同步性、一致性。反之，相對(duì)的、發(fā)展的、動(dòng)態(tài)的法制統(tǒng)一觀會(huì)更加傾向于支持新型的立法實(shí)踐和立法探索，更加強(qiáng)調(diào)立法對(duì)地方差異化發(fā)展需求的回應(yīng)和滿足。同時(shí)，對(duì)于法制統(tǒng)一能否實(shí)現(xiàn)、如何實(shí)現(xiàn)、是階段性的目標(biāo)還是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的不同認(rèn)識(shí)，也會(huì)間接影響相關(guān)立法實(shí)踐是否違背法制統(tǒng)一原則的回答。

而上述分歧的本質(zhì)又關(guān)乎立法與改革的關(guān)系、中央立法和地方立法的功能定位、如何平衡立法的有效治理和有效管控、如何發(fā)揮中央和地方立法兩個(gè)積極性乃至單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)的地方立法主體擴(kuò)容、央地立法權(quán)的劃分、中央立法的暫時(shí)調(diào)整適用、新型地方性法規(guī)類型的拓展等都是為了彌補(bǔ)中央立法的不足，滿足特定地區(qū)立法發(fā)展的需要，發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性。我國(guó)中央和地方立法權(quán)的配置是“法制統(tǒng)一與分級(jí)治理”的互動(dòng)結(jié)果[24]，并且在全面深化改革時(shí)期這種互動(dòng)仍處于不斷變動(dòng)調(diào)試過(guò)程之中，很難不顧地方有效治理而盲目追求法制統(tǒng)一，也不可能一味讓步于地方有效治理而漠視法制統(tǒng)一的底線要求。在當(dāng)前乃至未來(lái)一段時(shí)間的改革時(shí)期內(nèi)，對(duì)法制統(tǒng)一的評(píng)價(jià)和實(shí)現(xiàn)沒(méi)有完成時(shí)，法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵和要求需要在與其他價(jià)值目標(biāo)的平衡、競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中不斷厘清和調(diào)適。

三、理解法制統(tǒng)一原則的多重維度

學(xué)界通常用法制統(tǒng)一原則去衡量和評(píng)價(jià)立法實(shí)踐和立法現(xiàn)象，但對(duì)法制統(tǒng)一原則進(jìn)行全方位、多維度的闡釋并不充分。對(duì)法制統(tǒng)一的理解也經(jīng)常有先入為主的傾向，這種傾向既遮蔽了法制統(tǒng)一原則的豐富內(nèi)涵，又與立法實(shí)踐不相吻合，造成法制統(tǒng)一原則的含義長(zhǎng)期晦暗不明，難以達(dá)成較為一致的共識(shí)。為避免對(duì)法制統(tǒng)一原則的理解過(guò)于簡(jiǎn)單和隨意，可以構(gòu)建一個(gè)“包容多元立法主體、多元法律淵源、多元規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的法制統(tǒng)一觀”[25]。概言之，對(duì)法制統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，要兼顧法的外在表現(xiàn)形式和法的內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)一性，辯證看待統(tǒng)一與多元的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)維度到動(dòng)態(tài)維度的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，形式與實(shí)質(zhì)、統(tǒng)一與多元、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)三重維度并非窮盡也并不周延，存在部分交叉重疊，只是認(rèn)識(shí)法制統(tǒng)一原則可供嘗試的角度，亦可以從中央與地方等其他視角展開(kāi)。

（一）形式與實(shí)質(zhì)維度

從形式維度理解法制統(tǒng)一原則，側(cè)重法的外在表現(xiàn)形式的體系性和協(xié)調(diào)性，主要強(qiáng)調(diào)縱向與橫向維度法律體系的和諧統(tǒng)一?？v向上，憲法具有最高法地位，下位法不能與上位法相抵觸。橫向上，同位階法律不相抵觸。比如時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬強(qiáng)調(diào)中國(guó)政體的特點(diǎn)是法制統(tǒng)一，所有法律必須服從憲法，地方立法不能與法律沖突[26]。喬曉陽(yáng)認(rèn)為從立法形式上講法制統(tǒng)一，包含三層意思：一是一切法的形式，都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸[27]。張春生從嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，貫徹“不抵觸”原則出發(fā)理解法制統(tǒng)一[28]。王臘生認(rèn)為維護(hù)法制統(tǒng)一有三層含義，包括維護(hù)憲法的權(quán)威、維護(hù)人大及其常委會(huì)的權(quán)威、維護(hù)上位法的權(quán)威[29]。八二憲法和立法法也圍繞“不抵觸”原則規(guī)定了不同位階法規(guī)范的立法權(quán)限及改變撤銷機(jī)制，試圖從形式維度維護(hù)法制統(tǒng)一。2023年修改后的立法法除在第五條法制統(tǒng)一條款中增加“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神”外，在第二十三條、三十六條、五十八條、一百一十條、一百一十二條明確了法律草案統(tǒng)一審議、法律草案的提出、規(guī)范性文件備案審查過(guò)程中的合憲性審查要求，強(qiáng)化了依憲立法原則，有利于實(shí)現(xiàn)下位法統(tǒng)一于憲法。

從實(shí)質(zhì)維度理解法制統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)法的內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)一以及立法權(quán)限配置的目的正當(dāng)性。法制的統(tǒng)一不僅是形式上的統(tǒng)一，更要求實(shí)質(zhì)價(jià)值具有內(nèi)在的和諧一致性[30]。只要立法權(quán)的配置是基于合憲目的且以法律形式作出，就已然實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的目標(biāo)[31]。法制統(tǒng)一到法治統(tǒng)一語(yǔ)詞上的變化也反映了從法的外在體系統(tǒng)一向法的內(nèi)在體系統(tǒng)一的升華[32]。實(shí)踐中愈加重視社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法也反映了對(duì)法律體系內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)一性的追求。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)”“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定”。2018 年中共中央印發(fā)的《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》進(jìn)一步明確，要“著力把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過(guò)程”“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法體制，從源頭上確保鮮明的價(jià)值導(dǎo)向”“使法律法規(guī)更好體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則”。2023年立法法修改也在第八條增加了立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的規(guī)定。

特別需要指出的是，本次立法法修改在第六條第一款增加規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義”，進(jìn)一步凸顯了立法對(duì)民主、人權(quán)、公平正義等法的內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)一的重視。立法法總則中規(guī)定的立法基本原則和指導(dǎo)思想條款數(shù)量也從2000年的4個(gè)擴(kuò)充至2023年的7個(gè)，對(duì)法的內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)一性要求愈加顯現(xiàn)。有觀點(diǎn)亦認(rèn)為判斷法制是否統(tǒng)一需要從以客觀規(guī)范為依據(jù)的形式標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)化成以法律秩序內(nèi)在統(tǒng)一為基礎(chǔ)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[33]。但筆者認(rèn)為法的外在形式統(tǒng)一與內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)一都應(yīng)兼顧，不可偏廢，僅關(guān)注法的內(nèi)在實(shí)質(zhì)價(jià)值的統(tǒng)一，容易喪失法的形式規(guī)范性。

（二）統(tǒng)一與多元維度

理解法制統(tǒng)一還需要辯證地看待統(tǒng)一與多元、差異的關(guān)系。統(tǒng)一不等同于單一，法制統(tǒng)一也并不是要求不同位階的法規(guī)范完全一致。社會(huì)主義法制統(tǒng)一是整體法律秩序下多元化的統(tǒng)一，是整體法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一，而不是具體法律規(guī)則、法律標(biāo)準(zhǔn)不分條件的機(jī)械性同一[34]。同時(shí)，地方立法和統(tǒng)一立法之間的關(guān)系不是對(duì)立割裂的，統(tǒng)一的邏輯前提即多元[35]。法制統(tǒng)一并不意味著消滅地方差異，要求地方立法對(duì)中央立法亦步亦趨，真正的統(tǒng)一是建立在尊重差異的基礎(chǔ)上，離開(kāi)了對(duì)多樣性、對(duì)各個(gè)組成部分的深入研究和正確認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一就是病態(tài)和虛弱的[36]。我國(guó)統(tǒng)一多層次的立法體制本身包含著統(tǒng)一與多元的要素，全國(guó)人大及其常委會(huì)掌握國(guó)家立法權(quán)體現(xiàn)著統(tǒng)一性，“兩級(jí)”“多層次”均體現(xiàn)多元性。這也使得中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系輻射中央與地方立法，包括人大立法、行政立法、監(jiān)察立法、軍事立法，涵蓋一般立法與變通立法，統(tǒng)一性與多元性交錯(cuò)相映。蘇力教授也認(rèn)為，中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力[37]。如果只注重統(tǒng)一視角忽略多元維度，教條式地遵守法制統(tǒng)一原則，那么我國(guó)就不會(huì)有“一國(guó)兩制”，不會(huì)有“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，不會(huì)有民族區(qū)域自治，也不會(huì)允許省級(jí)人民代表大會(huì)有立法權(quán)，不會(huì)允許地方財(cái)政具有獨(dú)立性等[38]。在其他國(guó)家或地區(qū)，法制統(tǒng)一并非一種理所當(dāng)然的理念或原則，法制多元化的主張會(huì)贏得更多青睞[39]。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地理環(huán)境、資源稟賦、區(qū)位條件差異明顯，治理的復(fù)雜性和難度遠(yuǎn)超部分聯(lián)邦制國(guó)家。因此，不能簡(jiǎn)單從我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式得出法制必須單一和同一的結(jié)論，應(yīng)將統(tǒng)一性置于多元和差異的大國(guó)治理現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行理解。

統(tǒng)一與多元的認(rèn)識(shí)維度亦與憲法和立法法確立的相關(guān)原則和制度精神契合。比如憲法第三條第四款規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”?！皟蓚€(gè)積極性”原則反映在立法層面，即要求在中央立法之外，發(fā)揮地方立法的功能。對(duì)此，彭真也指出，“我們國(guó)家大，民族多，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，就是一個(gè)省、一個(gè)自治區(qū)內(nèi)部也不平衡。因此，一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國(guó)一刀切，那就很難適應(yīng)千差萬(wàn)別的具體情況，不是掛一漏萬(wàn)，就是主觀主義，實(shí)踐證明不行”[40]。2015年立法法第七十三條第四款也增加規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”，中央對(duì)地方立法提出的“不抵觸、有特色、可操作”要求均體現(xiàn)著統(tǒng)一與多元差異的互動(dòng)調(diào)適。立法法第十一條列舉了只能制定法律的事項(xiàng)，也體現(xiàn)著法制統(tǒng)一并非絕對(duì)，不要求所有事項(xiàng)全部統(tǒng)一立法，對(duì)于國(guó)家主權(quán)、根本制度、基本制度、重要基本權(quán)利的保障等由國(guó)家統(tǒng)一立法即可。正如學(xué)者在討論法治統(tǒng)一與區(qū)域發(fā)展多元化之間存在“二律背反”矛盾時(shí)指出，法治統(tǒng)一的架構(gòu)應(yīng)放棄“烏托邦”“均衡主義”幻想，接受“差序化”格局，矯正“法治統(tǒng)一絕對(duì)化”的法治構(gòu)想，樹(shù)立“法治統(tǒng)一相對(duì)論”之理念[41]。對(duì)法制統(tǒng)一的追求也應(yīng)當(dāng)接受立法的差序化格局。毛澤東在論述中央和地方關(guān)系時(shí)也曾指出，“我們要統(tǒng)一，也要特殊”“可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強(qiáng)求統(tǒng)一”[42]。

改革開(kāi)放以來(lái)特別是新時(shí)代十余年的立法實(shí)踐，使得中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系以及立法體制的多元性特征更加顯現(xiàn)。地方立法主體的擴(kuò)容、變通立法適用地域的拓展、監(jiān)察法規(guī)的制定、授權(quán)立法的豐富等均是例證。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上也指明“下一步還要繼續(xù)對(duì)地方立法放權(quán)，逐步有序釋放地方立法空間”[43]。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》提出，“支持深圳擴(kuò)寬經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法空間，在新興領(lǐng)域加強(qiáng)立法探索，依法制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)規(guī)章”?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展 建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》指出，“有關(guān)改革政策措施凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施”。類似執(zhí)政黨的官方政策文件中的有關(guān)制度舉措都將進(jìn)一步豐富和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這也表明中央對(duì)法制統(tǒng)一原則的理解和認(rèn)識(shí)并不僅是盯著“統(tǒng)一”，也關(guān)照了多元與差異要素。因此，維護(hù)法制統(tǒng)一并不表現(xiàn)為遏制多元化的立法實(shí)踐，而表現(xiàn)在法制統(tǒng)一能夠有效容納這種實(shí)踐。如若單純就統(tǒng)一談統(tǒng)一，忽略和漠視多樣立法需求，只會(huì)得出這類政策文件中的制度措施違背法制統(tǒng)一原則的結(jié)論，這顯然與新時(shí)代的立法實(shí)踐以及中央意圖和精神相悖。

（三）靜態(tài)與動(dòng)態(tài)維度

法制統(tǒng)一原則并不能僅機(jī)械靜態(tài)地理解，其內(nèi)涵也并不是一成不變，應(yīng)將其置身于動(dòng)態(tài)的立法實(shí)踐之中進(jìn)行把握。隨著法治和立法實(shí)踐的發(fā)展，該原則的內(nèi)涵也會(huì)進(jìn)一步拓展和豐富。不同時(shí)期的法制建設(shè)任務(wù)和重點(diǎn)不同，維護(hù)法制統(tǒng)一的側(cè)重點(diǎn)亦不同。正如學(xué)者指出，維護(hù)法制統(tǒng)一是高度抽象的政治原則，其具體表現(xiàn)因國(guó)內(nèi)外政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同而具有高度動(dòng)態(tài)性，很難落實(shí)到具體的實(shí)證法層面予以規(guī)定，應(yīng)注重維護(hù)法制統(tǒng)一情勢(shì)化[44]。當(dāng)然，動(dòng)態(tài)把握法制統(tǒng)一原則應(yīng)有底線思維，不管時(shí)代如何發(fā)展變化，憲法和立法法規(guī)定的“不抵觸”原則，始終是維護(hù)法制統(tǒng)一的最低要求。

1982年憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則，與1999年修憲后法治原則入憲對(duì)法制統(tǒng)一原則的統(tǒng)攝與整合，以及法治體系對(duì)法律體系的超越，都促使對(duì)法制統(tǒng)一原則的理解要注重動(dòng)態(tài)發(fā)展維度。如若用1982年憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵和規(guī)范目的比照和評(píng)價(jià)當(dāng)今時(shí)代的立法實(shí)踐和現(xiàn)象，顯然是不合適的。用發(fā)展和動(dòng)態(tài)的視角觀察法制統(tǒng)一原則，需要從規(guī)范與歷史維度透視法制統(tǒng)一原則的變遷。梳理和考察1982年憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的規(guī)范意涵，以及改革開(kāi)放以來(lái)法治建設(shè)和立法實(shí)踐對(duì)法制統(tǒng)一原則內(nèi)涵變遷的影響，可以很好地證明法制統(tǒng)一原則的動(dòng)態(tài)性。

1.八二憲法規(guī)定的“法制統(tǒng)一”：側(cè)重強(qiáng)調(diào)“法制”“有法可依”

1982年頒布實(shí)施的憲法在第五條第一款規(guī)定“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，這是五四憲法、七五憲法和七八憲法都不曾規(guī)定的內(nèi)容。從憲法修改過(guò)程中及頒布實(shí)施后發(fā)表的有關(guān)法制統(tǒng)一的解讀文章，可以看出憲法之所以規(guī)定維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)原則，根本上是對(duì)“文化大革命”期間法制遭到踐踏的反思，力圖恢復(fù)憲法和法律的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)法律的統(tǒng)一執(zhí)行。有觀點(diǎn)在分析“文革”的種種亂象后指出，“必須確保法的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，以使我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)走上健康發(fā)展的軌道”[45]。憲法第五條第二至四款用“一切”“各”“任何”這些概念來(lái)強(qiáng)調(diào)遵守憲法和法律不能有任何例外，這是以國(guó)家根本大法的形式，來(lái)充分肯定法律的極大尊嚴(yán)和最高權(quán)威，對(duì)于維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，清除各種輕視法制的思想，都有重要意義[46]。八二憲法本身是一個(gè)歷史反思性憲法[47]，憲法第五條“是根據(jù)全國(guó)人民的意見(jiàn)，并總結(jié)過(guò)去我們不重視法制的教訓(xùn)而寫的”[48]。相較于社會(huì)主義的法制統(tǒng)一而言，八二憲法顯然更側(cè)重社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)。社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)是一種擬人化的思維和表達(dá)方式，它與踐踏法律、破壞法治的歷史教訓(xùn)遙相呼應(yīng)，也揭示了法治自身的主體地位和屬性[49]。

八二憲法規(guī)定的維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)與十一屆三中全會(huì)以來(lái)加強(qiáng)法制建設(shè)的要求相契合。在十一屆三中全會(huì)之前召開(kāi)的中央工作會(huì)議閉幕式上，鄧小平發(fā)表了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話。在講話中鄧小平強(qiáng)調(diào)，“為了加強(qiáng)人民民主，必須加強(qiáng)法制”“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”“法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善”“修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’”“有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好”[50]。這些策略反映了“文革”結(jié)束后，加強(qiáng)法制建設(shè)及立法工作的迫切性，成為后來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間立法工作的指導(dǎo)思想。

八二憲法頒布后對(duì)法制統(tǒng)一的強(qiáng)調(diào)，也突出“絕對(duì)性”，比如有觀點(diǎn)認(rèn)為法制的統(tǒng)一就是法制適用于全國(guó)一切地區(qū)、一切部門、一切單位和個(gè)人，決不允許以任何借口，拒不執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的法律，任何地方都決不允許存在不受國(guó)家統(tǒng)一約束的“獨(dú)立王國(guó)”“小團(tuán)體”“小圈圈”[51]。 同時(shí)，八二憲法圍繞“不抵觸”建構(gòu)起的法制統(tǒng)一維護(hù)機(jī)制較為粗疏和單薄，至今學(xué)界對(duì)于“抵觸”的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍莫衷一是。因此總體而言，八二憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一，更側(cè)重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)立法和法制建設(shè)，對(duì)立法的法制統(tǒng)一性的關(guān)注并不充分。

2.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成階段：側(cè)重強(qiáng)調(diào)法律體系外在形式的統(tǒng)一

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成過(guò)程中，堅(jiān)持法制統(tǒng)一是一條基本經(jīng)驗(yàn)[52]。堅(jiān)持法制的統(tǒng)一要做到兩條：一是必須依照法定的權(quán)限、遵循法定的程序，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序；二是堅(jiān)持以憲法為核心和統(tǒng)帥，任何法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不能同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸，法律法規(guī)的規(guī)定之間要銜接協(xié)調(diào)，不能相互矛盾[53]。

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成階段，立法法的頒布對(duì)維護(hù)法制統(tǒng)一至關(guān)重要。2000年立法法制定的目的從根本上說(shuō)是為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一[54]。顧昂然在作立法法（草案）的說(shuō)明中列舉了立法工作中存在越權(quán)立法、規(guī)范沖突、地方和部門保護(hù)主義等損害國(guó)家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的現(xiàn)象，指出“需要根據(jù)憲法制定立法法，對(duì)法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一”[55]。2000年立法法既在總則中規(guī)定了“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的原則，又在各章詳細(xì)規(guī)定了立法權(quán)限的劃分、法規(guī)范的適用和備案審查等諸多關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)意義重大。在該階段，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系從目標(biāo)提出，到任務(wù)分解，再到體系構(gòu)成，對(duì)法制統(tǒng)一的理解和強(qiáng)調(diào)更多的是法律體系外在形式的統(tǒng)一，力圖完成以憲法為核心的、以各部門法為組成部分的法律體系的建構(gòu)任務(wù)。

3.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系完善階段：注重法的實(shí)質(zhì)價(jià)值統(tǒng)一以及多元化立法需求

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的需要，繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是擺在我們面前的一個(gè)重大課題[56]。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，隨著社會(huì)主要矛盾的變化，我國(guó)的立法工作面臨新的任務(wù)和挑戰(zhàn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系也需要順應(yīng)時(shí)代變化不斷完善。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善過(guò)程中，對(duì)法制統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)也進(jìn)一步深化，主要有以下幾個(gè)方面的變化。

其一，從有法可依到科學(xué)立法的轉(zhuǎn)變，對(duì)法律內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)一提出了更高要求。新時(shí)代以來(lái)，良法善治成為高頻熱詞。習(xí)近平總書記指出，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[57]。良法是善治的前提，要實(shí)現(xiàn)立法從“數(shù)量增長(zhǎng)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)量提升型”的發(fā)展模式，科學(xué)立法是關(guān)鍵[58]。2015年立法法修改，增加了法律通過(guò)前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施[59]。黨的二十大報(bào)告也繼續(xù)重申“全面推進(jìn)科學(xué)立法”“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。2023年最新修正的立法法明確寫入“科學(xué)立法”，同時(shí)增加規(guī)定“專項(xiàng)立法計(jì)劃”“全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范”等內(nèi)容?？茖W(xué)立法對(duì)有法可依的突破與超越，使得對(duì)立法質(zhì)量的追求愈加重視。判斷立法質(zhì)量的高低，法的內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)一程度是重要因素。如果不同位階的法規(guī)范各自為政，缺乏統(tǒng)一價(jià)值引領(lǐng)，法制統(tǒng)一也是空中樓閣。

其二，立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用提升，促進(jìn)了法制多元化特征顯現(xiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。對(duì)于實(shí)踐已經(jīng)證明成熟有效的，可以直接制定法律。但多數(shù)情況下，實(shí)踐條件尚未成熟，需要先行探索試驗(yàn)，按照重大改革于法有據(jù)要求，就要及時(shí)作出授權(quán)決定，以彌補(bǔ)法治缺位。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)就依照法定程序作出了21項(xiàng)授權(quán)或者改革決定，為特定的地方、特定的領(lǐng)域推進(jìn)改革先行先試提供法律依據(jù)和支撐，這些授權(quán)決定涉及國(guó)家監(jiān)察制度改革、行政審批制度改革、公務(wù)員制度改革、司法體制改革、金融體制改革、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革、國(guó)防軍隊(duì)有關(guān)制度的改革等諸多重要領(lǐng)域[60]。授權(quán)決定對(duì)特定地區(qū)和領(lǐng)域的先行先試提供法制保障的同時(shí)，也使得法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富和延展。法制統(tǒng)一并不單純要求國(guó)家立法的“大包大攬”，也關(guān)注多元需求，鼓勵(lì)先行先試，采取多樣態(tài)的立法形式為差異化的改革需求提供法治供給。2023年修改后的立法法也在總則第九條中就立法引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革進(jìn)行了明確。

四、維護(hù)法制統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)行之有效

憲法、立法法等法律設(shè)計(jì)了諸多維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的保障措施，包含黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的體制、規(guī)范性文件備案審查制度等。立法實(shí)踐本身伴隨有維護(hù)法制統(tǒng)一的約束機(jī)制，“立法放水”事件帶來(lái)的威懾效應(yīng)等都有利于維護(hù)法制統(tǒng)一。因此，對(duì)法制統(tǒng)一的隱憂可以未雨綢繆，但不能杞人憂天。

（一）立法放權(quán)均伴隨維護(hù)法制統(tǒng)一的約束機(jī)制

不管是地方立法主體的擴(kuò)容抑或立法變通權(quán)適用地域的拓展，均伴有維護(hù)法制統(tǒng)一的約束機(jī)制。2015年立法法修改在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，從事前、事中和事后建立了五道防線維護(hù)法制統(tǒng)一[61]。2023年立法法修改，在第八十一條設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)的制定權(quán)限中，將原來(lái)的“環(huán)境保護(hù)”進(jìn)一步拓展為“生態(tài)文明建設(shè)”，并新增加“基層治理”，表明地方立法主體的擴(kuò)容對(duì)法制統(tǒng)一并沒(méi)有造成明顯不利。同時(shí)立法變通權(quán)的行使，也并不是漫無(wú)邊界、隨意為之，依然受到嚴(yán)格約束。2015年立法法第九十八條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”。《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第十條規(guī)定了海南自貿(mào)港法規(guī)的備案制以及說(shuō)明變通情況和理由制度。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》中也明確指出，“浦東新區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況”。2023年新修正的立法法在第一百零九條也增加規(guī)定了“浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明變通的情況”。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)均需要“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”。2023年修改后的立法法也在第一百一十六條對(duì)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理作出規(guī)定，這就要求不管是一般立法還是變通立法均需要及時(shí)清理陳舊條款，避免因上位法已修改、下位法沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整而造成的法制不統(tǒng)一現(xiàn)象。備受爭(zhēng)議的全國(guó)人大及其常委會(huì)暫時(shí)調(diào)整或停止法律適用制度亦受到嚴(yán)格約束。2023年立法法在第十六條將原法第十三條中的“一定期限內(nèi)在部分地方”進(jìn)一步規(guī)范為“規(guī)定期限和范圍”，同時(shí)根據(jù)實(shí)踐條件的成熟情況，增加規(guī)定及時(shí)修改法律、延長(zhǎng)授權(quán)期限、恢復(fù)法律適用三種后續(xù)銜接機(jī)制。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的體制與法制統(tǒng)一目標(biāo)一致

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》也明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想和基本原則、方式路徑、組織保障等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，法制的統(tǒng)一是基礎(chǔ)。法制統(tǒng)一兼具法的一般性理念的法律邏輯和維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯[62]。立法的統(tǒng)一無(wú)疑是“集中統(tǒng)一”的題中之義[63]。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一目標(biāo)一致，二者相輔相成，互為依托。

在強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的同時(shí)，也重視發(fā)揮有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。人大主導(dǎo)立法是對(duì)當(dāng)前立法實(shí)踐中“人大立法虛化”“政府部門主導(dǎo)”以及“立法官僚化”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而作出的積極回應(yīng)[64]。人大及其常委會(huì)通過(guò)制訂立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃、專門委員會(huì)和法工委提前參與有關(guān)方面法律草案起草以及組織起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律草案、憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案等舉措，有利于增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、協(xié)同性，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。在黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的語(yǔ)境中，“領(lǐng)導(dǎo)”和“主導(dǎo)”都體現(xiàn)著一種對(duì)統(tǒng)一性、集中性和引領(lǐng)性的追求，通過(guò)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)能有效避免“立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實(shí)際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對(duì)全國(guó)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序造成障礙，損害國(guó)家法治統(tǒng)一”現(xiàn)象的發(fā)生[65]。

（三）法典編纂的興起助力法制統(tǒng)一的維護(hù)

2020年民法典頒布，這是新中國(guó)第一部以法典命名的法律。作為成文法中心主義、理性主義和中央集權(quán)主義的集大成者，民法典承擔(dān)著民族國(guó)家法制統(tǒng)一的使命[66]。民法典的頒布實(shí)施，產(chǎn)生了極強(qiáng)的示范效應(yīng)，激起了部門法法典化的熱潮，行政法典、環(huán)境法典、教育法典、勞動(dòng)法典等部門法典的研究正盛?！度珖?guó)人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃》也提出“研究啟動(dòng)條件成熟的相關(guān)領(lǐng)域法典編纂工作”。

法典編纂是完善法律體系的重要方式[67]，通過(guò)法律規(guī)范法典化、法律制度系統(tǒng)化的基本方式，有利于實(shí)現(xiàn)法律制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一[68]。黨的二十大報(bào)告也提出“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。2023年修正后的立法法第五十五條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過(guò)制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性?？梢灶A(yù)見(jiàn)，法典編纂將是未來(lái)立法工作的主線之一。法典編纂這一立法新形式的勃興，也使其維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)更加彰顯。當(dāng)然，法典化的過(guò)程并不是一蹴而就，部門法法典化的進(jìn)程中，通過(guò)立法技術(shù)的提升，比如先總則后分則再體系化的過(guò)程本身也會(huì)間接促進(jìn)法制統(tǒng)一。

（四）備案審查制度維護(hù)法制統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)凸顯

規(guī)范性文件備案審查制度的目的之一即在于維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一1。憲法、立法法、監(jiān)督法等確立了備案審查制度的框架，審查對(duì)象包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、軍事法規(guī)、行政規(guī)章、司法解釋等，涵蓋中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的絕大部分。新時(shí)代以來(lái)，備案審查制度和能力建設(shè)持續(xù)提升，逐步實(shí)現(xiàn)“顯性化、制度化、常態(tài)化”[69]。隨著主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查、專項(xiàng)審查、移送審查等審查方式的完備，備案審查機(jī)關(guān)積極落實(shí)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求，通過(guò)合憲性、合法性、適當(dāng)性、政治性四大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，存在問(wèn)題的規(guī)范性文件及時(shí)得到了處理，凸顯了備案審查制度在維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一方面的優(yōu)勢(shì)。

以十三屆全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作情況為例，五年來(lái)，累計(jì)督促推動(dòng)制定機(jī)關(guān)修改完善或者廢止各類規(guī)范性文件約2.5萬(wàn)件。對(duì)規(guī)范性文件或者其中有的規(guī)定存在與上位法規(guī)定相抵觸、不一致或者明顯不適當(dāng)、不合理等問(wèn)題及時(shí)提出審查研究意見(jiàn)，督促和推動(dòng)有關(guān)制定機(jī)關(guān)進(jìn)行修改完善或者適時(shí)廢止[70]。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步重申“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。2023年最新修改的立法法也對(duì)備案審查制度進(jìn)行了完善，增加規(guī)定了主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制等內(nèi)容?！度珖?guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，進(jìn)一步健全了備案審查制度體系?？梢韵胍?jiàn)，隨著備案審查制度的完備化規(guī)范化常態(tài)化，其在維護(hù)法制統(tǒng)一方面的功能也將進(jìn)一步提升。

（五）“立法放水”事件倒逼法制統(tǒng)一的維護(hù)

2017年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)，指明甘肅省在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”[71]。這是中央首次通報(bào)立法領(lǐng)域存在放水問(wèn)題，相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任部門被嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。“立法放水”事件也給各地立法機(jī)關(guān)敲響警鐘，立法領(lǐng)域不是法外之地，濫用立法權(quán)導(dǎo)致嚴(yán)重違背法制統(tǒng)一情況的出現(xiàn)將會(huì)被嚴(yán)肅追責(zé)?！傲⒎ǚ潘笔录奶幚?，有效維護(hù)了法制統(tǒng)一，這從通報(bào)后地方立法積極性和能動(dòng)性的萎靡和貶抑也能側(cè)面證明。在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，王晨副委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)“對(duì)于主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，積極推動(dòng)中央重大決策部署落實(shí)的地方性法規(guī)，只要主觀上沒(méi)有違反黨中央方針政策、規(guī)避上位法規(guī)定的故意，客觀上沒(méi)有造成重大不良影響，審查出問(wèn)題能及時(shí)進(jìn)行改正，就實(shí)現(xiàn)了備案審查的目的，不必追究相關(guān)責(zé)任”[72]。為保護(hù)地方立法探索的積極性，避免備案審查在糾錯(cuò)中帶來(lái)誤傷式“寒蟬效應(yīng)”，在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告中，連續(xù)三年都有 2 件提及鼓勵(lì)立法探索的“支持型”備審案例[73]。這種對(duì)地方立法的解壓和減負(fù)，彰顯了“立法放水”事件的威懾效果，倒逼地方立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法、依法立法，切實(shí)肩負(fù)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的責(zé)任。

五、余論

1999年修憲在憲法第五條增加“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為該條第一款，明確了法治原則的憲法地位。憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則也成了法治原則的子原則。有觀點(diǎn)認(rèn)為法治原則是法制統(tǒng)一原則的整體升華，并不楔入后者從而造成后者內(nèi)涵裂變[74]。而隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，法制統(tǒng)一原則似乎有逐漸為法治統(tǒng)一原則所替代的傾向。在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年的署名文章中，習(xí)近平總書記同時(shí)使用了“法制統(tǒng)一”和“法治統(tǒng)一”，指出“只有堅(jiān)持憲法的國(guó)家根本法地位，堅(jiān)決維護(hù)和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神，才能保證國(guó)家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一”“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，全面完善法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)體系，使法律體系更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一”[75]。

有學(xué)者也總結(jié)了2017—2021年全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作情況報(bào)告中“法制統(tǒng)一”和“法治統(tǒng)一”的使用情況，認(rèn)為“法制統(tǒng)一”有轉(zhuǎn)換為“法治統(tǒng)一”之趨勢(shì)，并進(jìn)一步指出這種微妙的字詞替換顯然不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為是全國(guó)人大常委會(huì)法工委的無(wú)心之舉，它折射出的是全國(guó)人大常委會(huì)的抵觸判定尺度由嚴(yán)到寬的轉(zhuǎn)變，對(duì)法制統(tǒng)一的把握有適度“松綁”之跡象[76]。近些年來(lái)，在執(zhí)政黨以及全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)文件中，“法治統(tǒng)一”一詞的使用也較為頻繁。比如在《全國(guó)人大常委會(huì)2023年度工作要點(diǎn)》和《全國(guó)人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃》中使用的都是“維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一”。

2023年修改的立法法并未將法制統(tǒng)一改為法治統(tǒng)一，2023年12月通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》中關(guān)于備案審查功能的表述是“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”而非“維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一”。從嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的角度出發(fā)，法制統(tǒng)一原則并沒(méi)有被法治統(tǒng)一原則所取代。盡管相較于法制統(tǒng)一，法治統(tǒng)一的內(nèi)涵和外延更加豐富，既兼容法制統(tǒng)一，又實(shí)現(xiàn)對(duì)法制統(tǒng)一的超越。但就目前而言，仍需圍繞憲法、立法法中的法制統(tǒng)一原則展開(kāi)研究，避免過(guò)度脫離規(guī)范文本。法治統(tǒng)一以法制統(tǒng)一為前提基礎(chǔ)，法律制度的統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)治理的統(tǒng)一，法制統(tǒng)一原則的厘清也有利于深化對(duì)法治統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)的時(shí)代背景下，應(yīng)全方位、多角度、體系化解讀法制統(tǒng)一原則。避免將單一制原則與法制統(tǒng)一原則簡(jiǎn)單進(jìn)行捆綁解讀，立法多元主義不等于立法聯(lián)邦主義。不能輕易將立法領(lǐng)域出現(xiàn)的新實(shí)踐與法制統(tǒng)一原則簡(jiǎn)單對(duì)立，這既是對(duì)法制統(tǒng)一原則的誤讀，也貶抑地方立法的能動(dòng)性，窒礙“兩個(gè)積極性”原則的踐行。維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一與提升地方立法效能看似是個(gè)難以兼顧的平衡問(wèn)題，如果全面動(dòng)態(tài)辯證地認(rèn)識(shí)法制統(tǒng)一原則，難題也就迎刃而解。同時(shí)，法制統(tǒng)一盡管重要，但并非唯一、排他或壓倒性的原則，它必須與對(duì)立性原則、任務(wù)或目標(biāo)相互競(jìng)爭(zhēng)，從而確定其可以得到適用的范圍和程度[77]。

習(xí)近平總書記指出“實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，立法工作也永無(wú)止境，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重”[78]。立法實(shí)踐在恪守法制統(tǒng)一原則的同時(shí)，也在形塑和重構(gòu)法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵。對(duì)法制統(tǒng)一原則的理解也始終是一項(xiàng)進(jìn)行時(shí)的工作，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新時(shí)代法治和立法的生動(dòng)實(shí)踐進(jìn)行把握，與央地立法關(guān)系的互動(dòng)調(diào)適同頻共振，與提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求契合，與完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

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