〔摘要〕正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系關(guān)乎中國(guó)式現(xiàn)代化全局。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確要求把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作出專門部署，蘊(yùn)含著深刻的理論邏輯、時(shí)代邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯。新征程進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重點(diǎn)在縣域，難點(diǎn)在鄉(xiāng)村，動(dòng)力在進(jìn)一步全面深化改革。必須強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，著力把縣城做強(qiáng)、把農(nóng)村建好、把要素激活、把服務(wù)配優(yōu)、把基底夯實(shí)，加快走出一條符合我國(guó)基本國(guó)情和中國(guó)式現(xiàn)代化要求的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

〔關(guān)鍵詞〕城鄉(xiāng)融合；縣域；鄉(xiāng)村振興；黨的二十屆三中全會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕F323〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2024）06-0039-06

城鄉(xiāng)關(guān)系是一定歷史階段城鄉(xiāng)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系狀況的集中體現(xiàn)，在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中居于基礎(chǔ)地位、發(fā)揮牽引作用。馬克思在《哲學(xué)的貧困》中指出，“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變，整個(gè)社會(huì)也跟著改變”。①在中國(guó)這樣一個(gè)具有深厚農(nóng)耕文化積淀和悠久鄉(xiāng)土社會(huì)傳承的農(nóng)業(yè)大國(guó)，如何正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系歷來(lái)是一個(gè)關(guān)乎全局、影響深遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻洞察世界城鄉(xiāng)發(fā)展一般規(guī)律和我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)趨勢(shì)，堅(jiān)定不移推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確要求“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”。②黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作出專門部署，推出的一系列改革舉措，鮮明突出縣域這個(gè)基本單元。準(zhǔn)確把握這些部署的生成邏輯、核心要義與實(shí)踐指向，對(duì)新征程進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的生成邏輯

《決定》全篇涉及“城鄉(xiāng)”的表述達(dá)14處，既在認(rèn)識(shí)論層面深刻指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，進(jìn)一步明確了堅(jiān)定推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體方向；又在方法論層面注重聚焦和依托縣域，進(jìn)一步明確了以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施路徑。這些部署和要求構(gòu)成新征程進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本遵循，有著深刻的理論邏輯、時(shí)代邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯。

（一）契合理論之義：消除城鄉(xiāng)對(duì)立是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的核心命題

馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論是馬克思主義理論體系的重要組成部分。馬克思、恩格斯在以《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》《德意志意識(shí)形態(tài)》《共產(chǎn)黨宣言》《資本論》等為代表的著作中，從批判18世紀(jì)60年代英國(guó)工業(yè)革命興起以來(lái)出現(xiàn)的各種社會(huì)問(wèn)題入手，深入分析和闡釋了城鄉(xiāng)對(duì)立的產(chǎn)生原因、發(fā)展走向和解決辦法。①他們指出，城鄉(xiāng)之間的對(duì)立“貫穿著文明的全部歷史直至現(xiàn)在”②，隨著資本主義工業(yè)化加速發(fā)展，一方面使企業(yè)和城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，另一方面對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力等資源要素產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，最終“使農(nóng)村從屬于城市”③，不斷加劇城鄉(xiāng)對(duì)立；他們認(rèn)為，城鄉(xiāng)對(duì)立使“個(gè)人屈從于分工、屈從于他被迫從事的某種活動(dòng)”④，把一部分人變?yōu)槭芫窒薜摹俺鞘袆?dòng)物”，把另一部分人變?yōu)槭芫窒薜摹班l(xiāng)村動(dòng)物”，必須從人的全面發(fā)展出發(fā)，“把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來(lái)，促使城鄉(xiāng)對(duì)立逐步消滅”⑤;他們強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)對(duì)立是資本主義生產(chǎn)方式的固有頑疾，“只有在私有制的范圍內(nèi)才能存在”⑥，雖然可以隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而有所緩解，但其最終消除有賴于消滅私有制和建立生產(chǎn)資料公有制，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地堅(jiān)持和發(fā)展馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論，不僅部署了推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一“過(guò)河”的任務(wù)，彰顯了堅(jiān)定的理論自覺(jué)；而且立足中國(guó)實(shí)際指導(dǎo)解決“橋和船”的問(wèn)題，找到了“以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)”這一實(shí)踐新路，實(shí)現(xiàn)了認(rèn)識(shí)論和方法論的辯證統(tǒng)一，把對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律性認(rèn)識(shí)提升到一個(gè)新高度，開(kāi)辟了馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論新境界。

（二）順應(yīng)時(shí)代之勢(shì)：由分割對(duì)立逐步走向融合均衡是世界城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律

人類對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)和探索走過(guò)了漫長(zhǎng)而曲折的發(fā)展之路。近現(xiàn)代以來(lái)，蓬勃發(fā)展的工業(yè)革命帶來(lái)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的極大變革，人類社會(huì)加快由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化初期，資本主義受剩余價(jià)值規(guī)律驅(qū)動(dòng)，貪婪追逐更多利潤(rùn)，加速推進(jìn)“羊吃人”的圈地運(yùn)動(dòng)，大量農(nóng)民被迫進(jìn)入城市成為產(chǎn)業(yè)工人，形成龐大勞動(dòng)力和商品市場(chǎng)，城市逐漸主導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問(wèn)題開(kāi)始凸顯。進(jìn)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期，人口、產(chǎn)業(yè)加速向城市集中，城市出現(xiàn)勞動(dòng)力過(guò)剩、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”，農(nóng)村空心化問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)分化日益嚴(yán)重，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)掣肘。到工業(yè)化城鎮(zhèn)化后期，隨著生產(chǎn)力大幅提升和城鄉(xiāng)矛盾更加尖銳，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始反思和調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，積極實(shí)施反哺農(nóng)業(yè)、扶持農(nóng)村的系列政策舉措。如英國(guó)1932年頒布第一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃融合；美國(guó)1972年出臺(tái)《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》，成立國(guó)家鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)，加大城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌力度；德國(guó)1954年首次提出“村莊更新”概念，并將其寫入1976年修訂的《土地整理法》，大力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。目前，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平普遍較高，大部分城鄉(xiāng)居民收入比都在1.25以下，部分國(guó)家還小于1，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定奠定了良好的城鄉(xiāng)格局。與之形成鮮明對(duì)比的是，以巴西、阿根廷等為代表的拉美國(guó)家，由于未能正確處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，大量農(nóng)民涌向城市成為貧民，使鄉(xiāng)村和城市發(fā)展同步走入困境，最終陷入“中等收入陷阱”。以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是我國(guó)充分學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)國(guó)家正反兩方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、緊密結(jié)合自身實(shí)際作出的戰(zhàn)略選擇，既符合時(shí)代發(fā)展總體趨勢(shì)，又彰顯中國(guó)特色和優(yōu)勢(shì)，必將為進(jìn)一步破解城鄉(xiāng)關(guān)系難題貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

（三）賡續(xù)歷史之脈：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫穿中國(guó)共產(chǎn)黨百余年奮斗歷程的鮮明主線

城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題是人類社會(huì)的基本問(wèn)題。近代以來(lái)，我國(guó)自給自足的自然經(jīng)濟(jì)逐步解體，之前封閉環(huán)境下相對(duì)穩(wěn)定的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊，城鄉(xiāng)發(fā)展加速走向失衡。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，自成立之日起就高度關(guān)注和重視解決城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題。①新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨深刻認(rèn)識(shí)到土地革命是中國(guó)革命的中心問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)人民打土豪、分田地，創(chuàng)建一大批農(nóng)村革命根據(jù)地，創(chuàng)造性地走出一條“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的革命道路，城鄉(xiāng)兩頭中“鄉(xiāng)”這一頭的地位作用大幅提升。1949年新中國(guó)成立，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了根本的政治前提、制度基礎(chǔ)和社會(huì)條件。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)，“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來(lái)。決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市，如果這樣想，那是完全錯(cuò)誤的”。②依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持，我國(guó)初步建立起比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。在此期間開(kāi)展的人民公社化等運(yùn)動(dòng)和實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等制度，阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，加劇城鄉(xiāng)分治格局。改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，鄧小平同志立足當(dāng)時(shí)中國(guó)有80%的人口住在農(nóng)村這一實(shí)際，指出“城市搞得再漂亮，沒(méi)有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的”。③這一時(shí)期農(nóng)村改革率先破冰并深入推進(jìn)，農(nóng)村生產(chǎn)力充分釋放，城鄉(xiāng)二元體制逐步松動(dòng)。隨著勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素加速向城市匯聚，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迎來(lái)黃金發(fā)展期，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記從強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的全局高度，科學(xué)研判我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展新的歷史定位和發(fā)展特征，提出推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大命題，并在理論上作出新概括、制度上進(jìn)行新設(shè)計(jì)、實(shí)踐上作出新探索，戶籍制度、土地制度、公共資源配置制度等關(guān)鍵性制度改革取得歷史性突破，新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略實(shí)施取得歷史性進(jìn)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明各領(lǐng)域取得歷史性成就，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入深度互動(dòng)、全面優(yōu)化的新階段。以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革歷程的科學(xué)總結(jié)與接續(xù)開(kāi)拓，既與過(guò)去長(zhǎng)期探索一脈相承，又結(jié)合新的時(shí)代特征和發(fā)展階段譜寫新篇，把黨對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐引向了深入。

（四）切中實(shí)踐之需：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求

推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化是當(dāng)代中國(guó)最大的政治。習(xí)近平總書記指出：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗?！雹軓陌l(fā)展支撐看，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互促互進(jìn)、共生共存的，其中農(nóng)村是巨大的消費(fèi)市場(chǎng)、要素市場(chǎng)，蘊(yùn)含著巨量消費(fèi)和投資需求，在現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于不可或缺的重要地位。只有深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把農(nóng)村與城市都發(fā)展好了，才能暢通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，為現(xiàn)代化建設(shè)拓展發(fā)展空間、注入強(qiáng)勁動(dòng)力。從現(xiàn)實(shí)短板看，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，我國(guó)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生歷史巨變，但城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距仍然較大，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。離開(kāi)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，國(guó)家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。因此，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村這塊突出短板，是現(xiàn)代化進(jìn)程中一道避不開(kāi)、繞不過(guò)的關(guān)口。從基礎(chǔ)條件看，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國(guó)力大幅躍升，為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村提供了較為厚實(shí)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展既勢(shì)在必行，也切實(shí)可行。從工作推進(jìn)看，近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得明顯成效，進(jìn)入乘勢(shì)突破、提質(zhì)加速的關(guān)鍵階段，但仍然存在城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)不暢、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展程度不深、城鄉(xiāng)公共資源配置效率不高等問(wèn)題。從現(xiàn)在到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化這一段時(shí)期，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要“窗口期”，如果在此期間不抓緊解決這些問(wèn)題，以后解決起來(lái)難度更大、代價(jià)更高，必須將其作為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突破口和重要主戰(zhàn)場(chǎng)，擺在更加突出位置抓緊抓好。

二、以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要義

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系的高級(jí)階段，達(dá)致這一階段的基本前提是社會(huì)生產(chǎn)力充分發(fā)展，驅(qū)動(dòng)力量是制度機(jī)制變革、新一輪技術(shù)進(jìn)步和人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，主要表征是城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，根本目的是縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要把縣域作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，切實(shí)加強(qiáng)縣域內(nèi)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)等統(tǒng)籌，力爭(zhēng)在縣域?qū)用媛氏绕瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)而以一域促全局，帶動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

（一）堅(jiān)持把縣域作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)

縣域即縣級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)的地域空間（狹義上不含市轄區(qū)），涵蓋縣城、場(chǎng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)突出癥結(jié)，是縣域發(fā)展不充分，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量雖不斷攀升，但占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的比重卻持續(xù)下降，從2000年的52.1%降至2020年的39.4%，年均降幅接近0.6個(gè)百分點(diǎn)。①推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，差距在縣域，潛力在縣域，重點(diǎn)在縣域。第一，縣域覆蓋范圍廣。截至2022年底，我國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)域2843個(gè)，除去市轄區(qū)共1866個(gè)，占65.6%。②縣域的國(guó)土面積占全國(guó)90%左右，人口約占全國(guó)64%。抓住了縣域，就抓住了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體和大頭。第二，縣域地位作用大。縣域連接中央與地方、城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元和支撐力量，是城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)和配置的重要樞紐，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。抓好縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的引領(lǐng)性、支撐性作用。第三，縣域綜合功能強(qiáng)?？h域“麻雀雖小，五臟俱全”，具有較為完備的職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，并在行政層級(jí)中保持一定獨(dú)立性，統(tǒng)籌調(diào)配各方面資源的手段多、能力強(qiáng)，有利于有力有效推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展各項(xiàng)工作。第四，縣域內(nèi)部聯(lián)系緊?？h域的面積和人口規(guī)模總體適中，城鄉(xiāng)聯(lián)系最為直接，廣大人民群眾的文化認(rèn)同和情感鏈接相對(duì)較強(qiáng)?；谶@些因素，從縣域入手進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展更有基礎(chǔ)和條件，也更具經(jīng)濟(jì)性和穩(wěn)妥性，是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向的戰(zhàn)略之舉和立足發(fā)展實(shí)際的務(wù)實(shí)之策。

（二）著力突破鄉(xiāng)村這一城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難點(diǎn)

習(xí)近平總書記指出，我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。突出表現(xiàn)在：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為薄弱，仍以資源型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，缺乏帶動(dòng)力強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品品牌，第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為全員勞動(dòng)生產(chǎn)率三分之一左右，總體處于產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中低端，容易受到市場(chǎng)波動(dòng)沖擊，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)有限。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，部分地區(qū)規(guī)劃缺乏前瞻性和科學(xué)性，多元化的資金投入機(jī)制尚未形成，設(shè)施建設(shè)和維護(hù)存在資金缺口，仍有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通三級(jí)及以上公路，農(nóng)村規(guī)?；┧视写岣?，建制鎮(zhèn)和農(nóng)村的燃?xì)馄占奥蚀嬖谳^大差距，難以滿足農(nóng)村發(fā)展需求。農(nóng)村公共服務(wù)仍有欠賬，公共服務(wù)設(shè)施體系不夠完善，民生政策標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)和社會(huì)保障水平的城鄉(xiāng)落差較為明顯，教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)事業(yè)距老百姓期待仍有差距。城鄉(xiāng)居民收入比近年來(lái)雖持續(xù)縮小，但絕對(duì)值差距呈拉大趨勢(shì)。農(nóng)村基層治理存在短板，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)模和難度不斷增大，土地流轉(zhuǎn)中的利益糾紛易發(fā)多發(fā)，侵害老人婦女兒童權(quán)益惡性案件時(shí)有發(fā)生?？偟膩?lái)看，鄉(xiāng)村已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難中之難、堅(jiān)中之堅(jiān)，必須扭住這些問(wèn)題持續(xù)發(fā)力，堅(jiān)決啃下這塊“硬骨頭”。

（三）運(yùn)用改革的思路和辦法打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堵點(diǎn)

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，“城”和“鄉(xiāng)”是重要兩端。抓好了“城”，融合發(fā)展就有了強(qiáng)力帶動(dòng)；抓好了“鄉(xiāng)”，融合發(fā)展就有了堅(jiān)實(shí)支撐。在此基礎(chǔ)上全面暢通“城”與“鄉(xiāng)”之間的要素流動(dòng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的棋局就會(huì)全面活起來(lái)。近年來(lái)，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，“城”和“鄉(xiāng)”這兩端得到較快發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)和資源配置仍然存在堵點(diǎn)，突出表現(xiàn)在：資源要素更多流入城市，人才、資金等較少到達(dá)鄉(xiāng)村，農(nóng)村的地自己用不上、用不好，土地增值收益長(zhǎng)期“取之于農(nóng)、用之于城”，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。這些問(wèn)題歸根結(jié)底是體制機(jī)制問(wèn)題，必須運(yùn)用改革的思路和辦法來(lái)解決?！稕Q定》把城鄉(xiāng)融合發(fā)展置于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的全局進(jìn)行謀劃，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)為牽引，重點(diǎn)部署了健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、深化土地制度改革等任務(wù)，著力解決各領(lǐng)域各方面體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新問(wèn)題，為以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展樹(shù)立了鮮明的目標(biāo)指向和改革導(dǎo)向。

三、以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐指向

基于上述分析，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要著眼縣域這個(gè)基本單元，聚焦“城”進(jìn)一步推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，持續(xù)增強(qiáng)對(duì)“鄉(xiāng)”的帶動(dòng)能力；聚焦“鄉(xiāng)”進(jìn)一步推進(jìn)以鄉(xiāng)村建設(shè)為牽引的鄉(xiāng)村全面振興，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)“城”的底部支撐；聚焦“體制機(jī)制”進(jìn)一步全面深化改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、公共資源均衡配置、基層治理高效協(xié)同（見(jiàn)示意圖）。實(shí)踐中必須強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，既大膽探索、創(chuàng)新突破，又保持耐心、找準(zhǔn)方位，聚力抓好具有牽引性的重點(diǎn)工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

（一）切實(shí)加強(qiáng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，著力把縣城做強(qiáng)

縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”，是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的中心和城鄉(xiāng)交流互動(dòng)的樞紐，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系起著關(guān)鍵支撐作用。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍在深入推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城還是大趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，2021年底，中國(guó)1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣及縣級(jí)市的城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%。①近年來(lái)，縣域人口進(jìn)一步由農(nóng)村、場(chǎng)鎮(zhèn)加速向縣城集聚，縣城常住人口占縣域人口比重不斷提升。順應(yīng)和用好這一發(fā)展趨勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民有序向縣城轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑。與這一趨勢(shì)不相適應(yīng)的是，目前縣城規(guī)模總體偏小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平不高，對(duì)人口的吸納和服務(wù)功能仍顯不足。要堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位分類施策，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)縣城特色產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)提標(biāo)擴(kuò)面、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜人、社會(huì)秩序和諧安寧，吸納更多農(nóng)民到縣城就業(yè)安家，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

（二）深入推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，著力把農(nóng)村建好

習(xí)近平總書記指出，在現(xiàn)代化進(jìn)程中有“兩個(gè)客觀規(guī)律”：一個(gè)是城的比重上升，鄉(xiāng)的比重下降；另一個(gè)是鄉(xiāng)村不會(huì)消亡，城鄉(xiāng)將長(zhǎng)期共生并存。②推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須抓緊抓牢“鄉(xiāng)”這重要一頭，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，以更大力度推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。一要抓好構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系這個(gè)首要任務(wù)。抓住種子和耕地兩個(gè)要害，大力推進(jìn)種業(yè)振興，在任何時(shí)候、任何情況下都牢牢守住耕地保護(hù)這條紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，切實(shí)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給。用心做好“土特產(chǎn)”這篇大文章，推動(dòng)糧油、蔬菜、水果等特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，著力拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、補(bǔ)齊供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)“接二連三”融合發(fā)展，培育更多縣域富民產(chǎn)業(yè)，因地制宜建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、文旅強(qiáng)鎮(zhèn)和商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)。二要夯實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境這個(gè)基礎(chǔ)工程。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，努力提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和維護(hù)水平，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村廁所、垃圾和污水革命，加強(qiáng)村莊風(fēng)貌引導(dǎo)和塑造，更好滿足農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往。集中資源加強(qiáng)中心鎮(zhèn)建設(shè)，切實(shí)提升工農(nóng)產(chǎn)品集散和鄉(xiāng)鄰交流交往功能，支持有條件的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市，更好發(fā)揮連接縣城、輻射村莊、服務(wù)農(nóng)民的重要作用。三要落實(shí)促進(jìn)農(nóng)民增收這個(gè)根本要求。進(jìn)一步消除制約農(nóng)民增收的各種障礙，更大力度強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)，更多采取發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、盤活資源等市場(chǎng)化手段拓寬增收渠道，持續(xù)穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，確保增速高于城鎮(zhèn)居民收入，加快縮小城鄉(xiāng)差距。

（三）大力促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換雙向流動(dòng)，著力把要素激活

過(guò)去一個(gè)時(shí)期，受體制機(jī)制制約，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢，農(nóng)村處于“失血”“貧血”狀態(tài)。不從根本上解決這一問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興就會(huì)成為一句空話，城鄉(xiāng)融合也會(huì)成為泡影。人的方面，重在統(tǒng)籌進(jìn)城農(nóng)民工、鄉(xiāng)村人才和基層黨組織帶頭人“三類人”。持續(xù)拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶通道，推動(dòng)教育醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)服務(wù)、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對(duì)常住人口全覆蓋，提升城市發(fā)展包容性，推動(dòng)農(nóng)民工更好融入城市。完善鄉(xiāng)村人才引育留用機(jī)制，探索城市人才服務(wù)鄉(xiāng)村激勵(lì)辦法，更大力度引導(dǎo)專業(yè)技術(shù)人才、產(chǎn)業(yè)實(shí)用人才、優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實(shí)施鄉(xiāng)村“頭雁”培養(yǎng)計(jì)劃，整體優(yōu)化村黨組織帶頭人隊(duì)伍，堅(jiān)持嚴(yán)管厚愛(ài)相結(jié)合，激勵(lì)他們擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、發(fā)揮作用，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大村民把和美鄉(xiāng)村建設(shè)好。地的方面，重在激活農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設(shè)用地“三塊地”。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，加大撂荒地常態(tài)化整治力度，探索開(kāi)展農(nóng)田集中連片整理，提高耕地利用效率和宜機(jī)化水平。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，力爭(zhēng)在閑置宅基地有效利用、自愿退出等方面創(chuàng)造更多經(jīng)驗(yàn)，喚醒用好這筆巨大的沉睡資產(chǎn)。研究完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，穩(wěn)慎開(kāi)展入市試點(diǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)。錢的方面，重在用好財(cái)政資金、金融資金和社會(huì)資本“三種錢”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、利潤(rùn)低，農(nóng)村金融服務(wù)供給明顯不足，社會(huì)資本入鄉(xiāng)意愿不強(qiáng)。要持續(xù)加大財(cái)政投入力度，健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，探索設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，用市場(chǎng)化的手段撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入，規(guī)范和引導(dǎo)資本入鄉(xiāng)。

（四）堅(jiān)持按實(shí)際管理服務(wù)人口規(guī)模配置公共資源，著力把服務(wù)配優(yōu)

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間最直觀的差距體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距。這既有總量供給不足的問(wèn)題，也有資源配置不優(yōu)的問(wèn)題，解決之道在于順應(yīng)人口發(fā)展和流動(dòng)趨勢(shì)，堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施圍繞人口配、公共服務(wù)跟著人口走，推動(dòng)公共資源配置與實(shí)際管理服務(wù)人口規(guī)模動(dòng)態(tài)平衡，不斷提升可及性、便利度和群眾獲得感。教育領(lǐng)域要建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)校布局，推動(dòng)幼兒園就近就便、小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、初中向縣城和中心鎮(zhèn)集中、高中向縣城集中，在確有必要的地方保留村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，探索建設(shè)師資共用、文化共育、資源共享、發(fā)展共贏的城鄉(xiāng)學(xué)校共同體，讓農(nóng)村孩子享受和城里孩子一樣的優(yōu)質(zhì)教育。文化領(lǐng)域要加大城鄉(xiāng)重大文化設(shè)施和文化項(xiàng)目統(tǒng)籌力度，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)文化資源直達(dá)基層，進(jìn)一步健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，深入開(kāi)展城鄉(xiāng)群眾性精神文明共建活動(dòng)，以文化融合促進(jìn)城鄉(xiāng)更深層次融合。醫(yī)療領(lǐng)域要完善分級(jí)診療體系，發(fā)揮大城市大醫(yī)院的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，做大做強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)院，優(yōu)化提升中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院，建設(shè)一批緊密型醫(yī)共體，切實(shí)推動(dòng)人員、技術(shù)、服務(wù)、管理等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向縣級(jí)醫(yī)院和城鄉(xiāng)基層下沉。養(yǎng)老領(lǐng)域要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和區(qū)域人口增減分化趨勢(shì)，以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)構(gòu)建縣鄉(xiāng)村銜接、功能完善、分工科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等模式，讓城鄉(xiāng)老人享有更加優(yōu)質(zhì)、更加貼心的養(yǎng)老服務(wù)。

（五）不斷提升城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化水平，著力把基底夯實(shí)

實(shí)現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)融合，需要高效能的基層治理。要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化縣級(jí)黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，常態(tài)化整頓軟弱渙散村黨組織，更好發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。要健全社會(huì)工作體制機(jī)制，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理，推動(dòng)共建共治共享，健全為基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制，加快破解基層治理“小馬拉大車”等突出問(wèn)題。要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會(huì)治安整體防控體系，依法嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動(dòng)，建設(shè)更高水平的平安法治鄉(xiāng)村，確保農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定、和諧有序。當(dāng)前，以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)深入發(fā)展，深刻改變城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活方式，運(yùn)用數(shù)字化手段賦能城鄉(xiāng)基層治理是大勢(shì)所趨，也大有可為。要牢牢把握數(shù)字化轉(zhuǎn)型這個(gè)大趨勢(shì)，做好數(shù)字賦能這個(gè)大課題，一體推進(jìn)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)信息資源互聯(lián)互通，著力消除城鄉(xiāng)之間“數(shù)字鴻溝”，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村發(fā)展、治理等各個(gè)領(lǐng)域深度應(yīng)用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展插上數(shù)字化“翅膀”。

（責(zé)任編輯：冉利軍）