摘要：當(dāng)前，PPP模式已成為水利工程建設(shè)項(xiàng)目的重要運(yùn)營(yíng)模式，也是水利事業(yè)未來發(fā)展的重要趨勢(shì)，水利工程PPP項(xiàng)目推廣和應(yīng)用具有重要意義。然而，鑒于水利工程PPP項(xiàng)目開展的時(shí)間并不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)并不豐富，在實(shí)務(wù)管理工作中仍存在一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，甚至?xí)绊懰こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。因此，結(jié)合水利工程PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式，從水利工程PPP項(xiàng)目全生命周期的視角分析與識(shí)別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)對(duì)策略，以期為PPP項(xiàng)目在水利工程建設(shè)領(lǐng)域中的成功應(yīng)用提供參考。

關(guān)鍵詞：水利工程PPP項(xiàng)目；全生命周期；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；識(shí)別；防范

中圖分類號(hào)：F283；F426.91

一、引言

水利事業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實(shí)施，關(guān)系著最廣大人民群眾的民生福祉。黨的十八以來，國(guó)家高度重視水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，投入了大量資金用于水利工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)營(yíng)，并取得了顯著成效。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)以來，受地緣政治、國(guó)際貿(mào)易關(guān)系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等多重因素疊加影響，財(cái)政收支承壓明顯。為減輕財(cái)政壓力，不少地方政府陸續(xù)開展了PPP（公私合作）模式的水利工程建設(shè)項(xiàng)目，旨在通過政府與社會(huì)資本的合作，共同推進(jìn)地方水利工程項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏的發(fā)展模式。

二、水利工程PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的意義

（一）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展

PPP項(xiàng)目改變了政府財(cái)政資金主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)模式，引入社會(huì)資本方參與項(xiàng)目建設(shè)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本具備良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擁有豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的管理理念和領(lǐng)先的技術(shù)手段，能夠?yàn)樗こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目帶來創(chuàng)新元素和高效運(yùn)營(yíng)模式。社會(huì)資本方的引入，可有效解決水利工程建設(shè)項(xiàng)目的資金問題，提升水利工程建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，從而推動(dòng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）驅(qū)動(dòng)資源合理配置，提升水利工程建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)效

水利工程PPP項(xiàng)目的參與方是政府和社會(huì)資本方，通常以項(xiàng)目公司的模式投建運(yùn)營(yíng)。政府與社會(huì)資本方合作，有利于充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用。一方面，社會(huì)資本方的積極參與，極大減輕了地方政府的財(cái)政壓力，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的運(yùn)營(yíng)模式有效緩解了政府財(cái)政收支“緊平衡”的壓力，使得政府能夠?qū)⒏嗟馁Y金投入到其他重要領(lǐng)域；另一方面，社會(huì)資本方的資金投入，勢(shì)必會(huì)將其成本控制和效益提升的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到水利工程建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中，以提升水利工程建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。

（三）激活多元發(fā)展動(dòng)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)協(xié)同發(fā)展

水利工程PPP項(xiàng)目有效整合了政府和社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)資源，其合作共贏管理機(jī)制和市場(chǎng)監(jiān)管制約機(jī)制為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了動(dòng)力和保障。一方面，水利工程PPP項(xiàng)目本身涉及工程建設(shè)、設(shè)備制造、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)重要領(lǐng)域，能夠帶來更多的投資、技術(shù)和就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)水利工程建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展；另一方面，水利工程PPP項(xiàng)目引入的創(chuàng)新性管理元素和先進(jìn)的管理理念，有利于推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目管理模式的迭代更新，推動(dòng)水利工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，提高廣大人民群眾的幸福感和獲得感，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共贏。

三、水利工程 PPP 項(xiàng)目全生命周期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）投資估算風(fēng)險(xiǎn)

投資估算是PPP項(xiàng)目實(shí)施的前置環(huán)節(jié)，是規(guī)劃期最重要的工作之一，其中投資風(fēng)險(xiǎn)估算是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從水利工程PPP項(xiàng)目工作實(shí)際看，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在對(duì)項(xiàng)目規(guī)模、投建成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及收益預(yù)期的估算上。從PPP項(xiàng)目的規(guī)模估算風(fēng)險(xiǎn)看，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在項(xiàng)目需求的預(yù)測(cè)和評(píng)估上，如果PPP項(xiàng)目規(guī)模估算超過實(shí)際，容易導(dǎo)致資金、資源的浪費(fèi)；反之，如果規(guī)模估算小于實(shí)際，可能擬投入的資金和資源不能滿足工程建設(shè)實(shí)際要求，影響PPP項(xiàng)目的正常投建。從PPP項(xiàng)目的投建成本風(fēng)險(xiǎn)看，涉及工程施工材料、機(jī)械設(shè)備投入、人工工時(shí)和人工定額等方面的成本預(yù)測(cè)，這些成本項(xiàng)目受設(shè)備、材料市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、技術(shù)方案變更和工程施工條件變化等因素的影響，如果估算出現(xiàn)較大差異，有可能導(dǎo)致投資超出預(yù)算，增加項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)看，涉及設(shè)備使用壽命期內(nèi)的維修與維護(hù)、工作效率、管理費(fèi)用成本測(cè)算等，如果運(yùn)營(yíng)費(fèi)用估算不夠準(zhǔn)確，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期出現(xiàn)資金短缺或收益不足的情況。從PPP項(xiàng)目的收益預(yù)期估算看，受宏觀經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)供需、競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)等多種因素影響，如果估算超過預(yù)期，可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際收益無法達(dá)到預(yù)期，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的整體投資回報(bào)。

（二）資金籌措風(fēng)險(xiǎn)

水利工程PPP項(xiàng)目的資金籌措風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是資金來源是否穩(wěn)定，二是資金成本是否可控。其中，資金來源的穩(wěn)定具體包括資金來源的確定性和資金下達(dá)的及時(shí)性；資金成本的可控具體包括資金的利率可控和使用期限可控。水利工程PPP項(xiàng)目通常需要投入大量的資金，鑒于政府和社會(huì)資本方的合作運(yùn)營(yíng)模式，PPP項(xiàng)目的投建除了少部分由政府出資外，大部分資金需要社會(huì)資本方承擔(dān)。從資金來源上看，政府出資來源于財(cái)政預(yù)算，預(yù)算額度又取決于政府財(cái)政收入狀況；社會(huì)資本方出資多源于銀行信貸，信貸額度取決于金融市場(chǎng)環(huán)境和自身經(jīng)營(yíng)實(shí)力，鑒于當(dāng)前地方財(cái)政承壓的實(shí)際情況和金融機(jī)構(gòu)信貸緊縮的現(xiàn)狀，PPP項(xiàng)目投建資金來源的穩(wěn)定性和及時(shí)性受到一定程度上的挑戰(zhàn)。資金成本的可控性受市場(chǎng)利率、信用評(píng)級(jí)、融資結(jié)構(gòu)、信用期限等多重因素綜合影響。在籌資金額確定的前提下，資金成本總額取決于利率和期限兩個(gè)變量因素，如遇市場(chǎng)利率上升或資金借貸主體信用評(píng)級(jí)下調(diào)，則推升融資成本。金融機(jī)構(gòu)調(diào)整授信期限、拉長(zhǎng)或縮短資金借貸期限，都將會(huì)影響PPP項(xiàng)目整體的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

（三）成本管控風(fēng)險(xiǎn)

水利工程PPP項(xiàng)目的成本管控風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為成本費(fèi)用是否超支。在水利工程PPP全生命周期中，成本費(fèi)用超支的原因可能是前期成本估算不夠準(zhǔn)確，也可能是建設(shè)期成本管控不夠規(guī)范而導(dǎo)致。在PPP項(xiàng)目投資估算階段，如果缺乏足夠的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際需求和成本把控不準(zhǔn)，可能導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際成本相差較大，造成資金浪費(fèi)或者影響項(xiàng)目進(jìn)程。對(duì)PPP模式運(yùn)作的投建項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行審查，并規(guī)定原則上對(duì)成本超支部分不予補(bǔ)償，降低了成本兜底的可能性。在PPP項(xiàng)目建設(shè)期，施工過程的管理不善是造成成本費(fèi)用超支的主要原因，包括施工質(zhì)量不合格、建設(shè)方案變更、管理人員能力不足、施工材料和人工價(jià)格上漲、工程設(shè)備不合格等，還包括征地拆遷受阻造成的工期延長(zhǎng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的工程停滯等情況。這些都會(huì)額外增加水利工程PPP項(xiàng)目的成本費(fèi)用，從而影響項(xiàng)目施工進(jìn)度。

（四）收益分配風(fēng)險(xiǎn)

水利工程PPP項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)的特點(diǎn)，其主要收入來源是公共消費(fèi)收入和政府財(cái)政補(bǔ)助，一般是以特許經(jīng)營(yíng)的模式實(shí)施，對(duì)于社會(huì)資本方可能會(huì)存在收益分配風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是由水利工程PPP項(xiàng)目公司各合作方對(duì)預(yù)期收益的評(píng)估不足、合同條款收益分配約定不明確或合同條款執(zhí)行不力、市場(chǎng)變化等多重因素造成的。一方面，水利工程PPP項(xiàng)目各投資主體對(duì)項(xiàng)目的投入、貢獻(xiàn)和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同，對(duì)收益的預(yù)期也是有差異的，如果沒有在合同中明確收益分配比例和收益分配方式，或者在項(xiàng)目實(shí)施過程中沒有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，可能引發(fā)收益分配糾紛；另一方面，水利工程PPP項(xiàng)目合同是各投資主體權(quán)益保障和收益分配的重要依據(jù)，如果合同條款存在不明確的情況，或者存在合同執(zhí)行不力的情況，都會(huì)引發(fā)收益分配風(fēng)險(xiǎn)；再一方面，由于水利工程PPP項(xiàng)目的收益同時(shí)會(huì)受到市場(chǎng)需求、價(jià)格波動(dòng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等多種因素的綜合影響，如果PPP項(xiàng)目無法適應(yīng)市場(chǎng)變化、及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，也可能導(dǎo)致收益下降或無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、水利工程 PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略

（一）審慎開展PPP項(xiàng)目投資估算，科學(xué)降低投資風(fēng)險(xiǎn)

水利工程PPP項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，投資主體在項(xiàng)目實(shí)施前要做好投資估算。在項(xiàng)目規(guī)劃期，審慎開展投資估算，科學(xué)降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在具體的實(shí)施環(huán)節(jié)，一是對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，分析PPP項(xiàng)目模式投建的現(xiàn)實(shí)需求，確保項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和合理性V59QziQZ20pCDPMUfFpAQw==，根據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用場(chǎng)景合理預(yù)估投建規(guī)模；二是優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)方案，科學(xué)組織施工，充分考慮影響材料價(jià)格、設(shè)備運(yùn)行、人工成本及工時(shí)的市場(chǎng)因素和環(huán)境因素，積極壓縮隱性成本，控制好項(xiàng)目整體開支；三是加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理和項(xiàng)目實(shí)施過程中的成本控制，擴(kuò)大材料、設(shè)備的招標(biāo)采購(gòu)尋源半徑，降低采購(gòu)成本，把控好時(shí)間節(jié)點(diǎn)和用工規(guī)模，合理降低運(yùn)營(yíng)成本；四是盯緊市場(chǎng)變化和政策調(diào)整，精準(zhǔn)把控市場(chǎng)形勢(shì)，認(rèn)清市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，及時(shí)做好政策、環(huán)境變化的應(yīng)對(duì)方案，制定合理的收益預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)控制策略，確保水利工程PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。

（二）合理制定融資計(jì)劃方案，精準(zhǔn)把控資金籌措風(fēng)險(xiǎn)

在水利工程PPP項(xiàng)目建設(shè)中，作為投資主體的項(xiàng)目公司，要充分掌握當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況、金融市場(chǎng)環(huán)境和金融政策，制定科學(xué)合理的融資方案和投資計(jì)劃。政府財(cái)政支出額度與財(cái)政收入相適配，進(jìn)而降低政府財(cái)政資金籌措的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方在貸款時(shí)，要充分考慮其自身的信用狀況、經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性，避免因資金抽貸造成的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源。對(duì)籌集到的資金，通過建章立制的方式構(gòu)建資金管理制度和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，確保項(xiàng)目投建資金的安全性。項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，穩(wěn)定PPP項(xiàng)目資金授信期限，為社會(huì)資本方爭(zhēng)取更優(yōu)惠的融資條件和更靈活的融資方式；根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度制定合理的融資期限，確保PPP項(xiàng)目嚴(yán)格按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行資金分配；制定社會(huì)資本方與政府方利率風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的融資策略，如果利率變化超過一定幅度，嚴(yán)重影響項(xiàng)目收入，政府方對(duì)超預(yù)期利率變化引發(fā)的資金成本支出給予一定的補(bǔ)償，多措并舉降低融資成本。

（三）建立健全成本管控體系，推動(dòng)目標(biāo)措施落地見效

建立健全水利工程PPP項(xiàng)目的成本管控體系，明確成本管控的最終目標(biāo)和具體措施，確保各項(xiàng)成本能夠得到有效的管理和控制。一是進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，制定科學(xué)合理的項(xiàng)目規(guī)劃方案，從源頭上降低成本費(fèi)用超支的可能性；二是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水利工程PPP項(xiàng)目合同的監(jiān)管，確保合同條款明確、完整、合法，各方嚴(yán)格按照合同的約定履行義務(wù)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違約行為及時(shí)予以制止，謹(jǐn)防因合同履約不當(dāng)造成的成本費(fèi)用超支；三是開展針對(duì)項(xiàng)目管理人員的專項(xiàng)培訓(xùn)，提高成本管控意識(shí)和成本管控能力，優(yōu)化采購(gòu)流程，提高施工效率，引入成本效益分析，確保項(xiàng)目成本能夠得到有效的管理和控制；四是完善水利工程PPP項(xiàng)目管理制度和流程，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、成本等方面的管理和控制，確保項(xiàng)目按照預(yù)定的目標(biāo)和計(jì)劃穩(wěn)步推進(jìn)；五是加強(qiáng)水利工程PPP項(xiàng)目的成本監(jiān)督和審計(jì)，對(duì)PPP項(xiàng)目成本進(jìn)行定期或不定期檢查，針對(duì)可能出現(xiàn)的成本費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施和應(yīng)急預(yù)案，以便在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能迅速、有效地應(yīng)對(duì)和處理，全方位加強(qiáng)成本管控，確保工程順利進(jìn)行。

（四）積極拓寬收入來源渠道，實(shí)施收益分配精細(xì)化管理

創(chuàng)新收益方式、拓寬收入來源渠道，是水利工程PPP項(xiàng)目增效增益的首要措施。政府部門不斷加大對(duì)水利工程PPP項(xiàng)目的支持力度，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，制定配套的優(yōu)惠政策，打破依靠政府財(cái)政補(bǔ)助的傳統(tǒng)收入方式；根據(jù)PPP項(xiàng)目屬性考慮，在與河道緊密關(guān)聯(lián)的濕地公園增設(shè)廣告牌增加廣告收入，在城區(qū)沿河水域平緩河段增設(shè)水上游玩項(xiàng)目，吸引游客旅游消費(fèi)等，積極拓寬收入渠道來源，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收益水平。同時(shí)，水利工程PPP項(xiàng)目的各投資主體方積極建立高效的收益分配機(jī)制，堅(jiān)持互利共贏的原則，通過定期會(huì)議、信息交流等方式，及時(shí)了解各方投資主體對(duì)收益分配的意見或建議；在綜合考慮市場(chǎng)變化、項(xiàng)目實(shí)際情況等因素的基礎(chǔ)上，制定相對(duì)靈活的收益分配方案，制定合理的收益分配的比例和方式，實(shí)施收益分配的精細(xì)化管理，確保收益分配的公平性和合理性。

責(zé)任編輯：姜洪云