摘 要 農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策出臺以來，極大調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，促進了農(nóng)村耕地資源向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的集中，加快了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)村土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，對促進農(nóng)民增收、保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)支持保護補貼工作也出現(xiàn)了補貼不精準(zhǔn)、標(biāo)低效弱等問題，已經(jīng)不能夠很好地適應(yīng)新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。圍繞進一步優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)支持保護政策，提高“四兩撥千斤”的政策效應(yīng)，促進農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)強國建設(shè)，切實保障國家糧食安全進行了探析，提出了針對性的對策與建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)支持保護補貼；政策效果；糧食安全；安徽省肥東縣

中圖分類號：F812.8；F327 文獻標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.17.034

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)興旺、農(nóng)民安定，則國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)又是弱勢產(chǎn)業(yè)，需要支持和保護，絕大多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)都有補貼等保護措施。我國實施農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策（包括耕地地力保護補貼、稻谷補貼、種糧農(nóng)民一次性補貼等）以來，有效調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有力保障了國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定有效供給。但隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入，農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢和生產(chǎn)方式都發(fā)生了較大變化，農(nóng)業(yè)支持保護補貼工作也出現(xiàn)了政策路徑、實施結(jié)果與績效目標(biāo)不統(tǒng)一的問題，需要進一步調(diào)整和優(yōu)化，以實現(xiàn)調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定有效供給，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)強國建設(shè)的政策目標(biāo)。

1" 政策效果

農(nóng)業(yè)補貼政策的制定和實施不僅有利于促進農(nóng)戶糧食產(chǎn)量的提高，還能夠通過市場和產(chǎn)業(yè)的調(diào)控來提高農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，促進農(nóng)民持續(xù)增收，提高農(nóng)民的收入水平[1]。從實踐來看，農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的效果和作用主要表現(xiàn)在以下4個方面：

1.1" 農(nóng)民收入增加

肥東縣耕地面積11.09萬hm2，其中實際用于糧油作物種植9.49萬hm2，主要耕作制度為一季水稻接一季小麥（油菜），常年一季水稻種植面積7.33萬hm2[2]。全縣2022年末戶籍總?cè)丝跒?08.6萬人，其中鄉(xiāng)村人口73萬人。2023年，全縣累計發(fā)放耕地地力保護補貼、稻谷補貼、實際種糧農(nóng)民一次性補貼等資金1.98億元，667 m2均139.1元；按鄉(xiāng)村戶籍人口73萬人計算，人均271.2元，戶均964.4元。

1.2" 農(nóng)民種糧積極性提高

農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金的發(fā)放，特別是稻谷補貼、實際種糧農(nóng)民一次性補貼等直接針對生產(chǎn)環(huán)節(jié)實施的補貼，提振了農(nóng)民種糧的信心和熱情，使其愿意種糧、敢于種糧，拋荒田顯著減少，種糧大戶的生產(chǎn)積極性顯著提高，水稻、小麥的種植面積穩(wěn)中有進。水稻播種面積始終穩(wěn)定在7.67萬hm2左右，特別是小麥播種面積2023年達到2.43萬hm2，較2019年增長5%，回升勢頭顯著。油菜的播種面積和產(chǎn)量也分別達到2.06萬hm2和5.37萬t，分別較2019年增長24.59%和19.07%，實現(xiàn)了快速恢復(fù)性增長。糧食種植結(jié)構(gòu)也得到進一步優(yōu)化。

1.3" 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展加快

研究表明，農(nóng)業(yè)補貼的經(jīng)濟特征、生產(chǎn)特征、實施效果特征對農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)入行為均有正向影響，影響的標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為 0.256、0.165和 0.013[3]。對種糧大戶補貼政策的落實，使土地適度規(guī)模經(jīng)營得到較好、較快發(fā)展，不少種植大戶積極流轉(zhuǎn)入手土地，適當(dāng)擴大生產(chǎn)規(guī)模，促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2023年肥東縣土地流轉(zhuǎn)率達到75%，其中絕大多數(shù)集中流入種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中。以水稻生產(chǎn)為例，3.33 hm2及以上種植大戶達到2 570戶，種植面積為4.63萬hm2，占總補貼面積的68.12%；6.67 hm2及以上種植大戶達到1 951戶，種植面積為4.34萬hm2，占總補貼面積的63.92%；33.33 hm2及以上種植大戶達到331戶，種植面積為1.78萬hm2，占總補貼面積的26.21%，較2019年均有較大幅度提升（見表1）。

1.4" 糧食安全保障增強

在補貼政策的加持下，種糧風(fēng)險有所下降，種糧效益有所提升，農(nóng)民的種糧積極性得到有效保護和釋放，有力促進了糧食生產(chǎn)，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)量、質(zhì)齊升的良好態(tài)勢，為保障國家糧食安全作出了積極貢獻。2023年，肥東縣水稻、小麥產(chǎn)量分別為50.12萬t和10.94萬t，分別比2019年增長3.11%和12.78%。

2" 存在的問題

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的形勢已經(jīng)發(fā)生很大變化，種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)展壯大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)等層出不窮，農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力不斷孕育、蓄勢待發(fā)，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策和措施也出現(xiàn)了補貼不精準(zhǔn)、標(biāo)低效弱等問題，已經(jīng)不能夠很好地適應(yīng)新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

2.1" 補貼金額不高

雖然農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的資金總量較大，但由于我國人多地少，無論是從財政資金支出的總額和結(jié)構(gòu)，還是從農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要來看，這些補貼都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最后落實到農(nóng)民頭上的補貼資金更是少之又少。肥東縣2023年農(nóng)民人均補貼金額為271.2元，與全縣當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入32 749元相比，占比不到1%。

2.2" 補貼面積不足

現(xiàn)行補貼政策要求以農(nóng)民實有承包地面積或者實際種植面積作為發(fā)放依據(jù)，但在實際工作中，由于農(nóng)戶數(shù)量過多、地塊過于分散、地域過于寬廣，而且每個農(nóng)戶的種植地塊也很零散，難以一一核實、核準(zhǔn)。同時，大多數(shù)農(nóng)戶只是耕種時回來，平時都在外務(wù)工，導(dǎo)致部分種植地塊無法確權(quán)和認(rèn)定，難免出現(xiàn)錯統(tǒng)、漏統(tǒng)的情況?；诿娣e統(tǒng)計的復(fù)雜性、困難性，也給少數(shù)違規(guī)暗箱操作有了可乘之機，容易滋生腐敗，致使補貼鼓勵農(nóng)民種糧的政策效應(yīng)大打折扣。如2023年肥東縣水稻種植面積為7.62萬hm2，補貼面積只有6.8萬hm2，占比為89.24%。

2.3" 補貼對象不準(zhǔn)

部分補貼資金沒有真正落到實際種田者或?qū)嶋H貢獻人手里。如國家規(guī)定，耕地地力保護補貼的對象是有承包地的農(nóng)民，但隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工，有的地方土地流轉(zhuǎn)比重近八成，甚至更多，多數(shù)擁有承包地的農(nóng)民已經(jīng)不再種地，即使拿了補貼，也不大可能在耕地保護和地力提升方面有所作為。也有不少稻谷補貼以合同約定的形式（如在土地流轉(zhuǎn)合同條款中約定，所有惠農(nóng)補貼歸流轉(zhuǎn)方享有），轉(zhuǎn)移到了有承包地的農(nóng)戶手中，實際種糧者沒有享受到補貼紅利。還有部分農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)了土地，而從事種植面積統(tǒng)計的村、組工作人員并不知情，仍然按照原承包地的戶主和面積申報，致使補貼發(fā)放錯位。

2.4" 補貼效果不佳

資金補貼的實際效果不夠顯著，與績效目標(biāo)發(fā)生偏差，在調(diào)動農(nóng)民種地積極性、提升耕地地力和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等方面發(fā)揮作用有限，導(dǎo)致我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼政策存在較高的 DEA 無效，并且存在邊際效益遞減的趨勢[4-5]。此外，大多數(shù)青壯年勞動力外出務(wù)工，對補貼政策、補貼標(biāo)準(zhǔn)和補貼資金是否到賬、何時到賬、到賬多少等都不太清楚。加之，農(nóng)資價格已大幅上漲，種糧綜合成本大幅上升，政策效應(yīng)大幅減弱[6]，農(nóng)民的獲得感、幸福感受到較大影響。

3" 對策建議

要充分挖掘WTO“綠箱”政策的潛能，對現(xiàn)行政策進一步進行優(yōu)化、調(diào)整和完善，逐步擴大補貼范圍，加大補貼力度，大力實施與生產(chǎn)脫鉤的收入補貼、自然災(zāi)害救助補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展能力培育補貼及農(nóng)業(yè)資源儲備補貼等，努力做到效率優(yōu)先、兼顧公平，實現(xiàn)政策目標(biāo)、政策路徑和政策效果的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，并確保政策平穩(wěn)過渡。

3.1" 堅持生產(chǎn)導(dǎo)向

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，規(guī)模化經(jīng)營程度越來越高，如果再將擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民作為耕地地力保護補貼發(fā)放對象，明顯不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，將實際耕種人作為補貼對象是切合實際的趨勢，更能調(diào)動實際種糧農(nóng)民積極性[7]。包括稻谷補貼、實際種糧農(nóng)民一次補貼等也要進一步明確以實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者和保障國家糧食安全、增加重要農(nóng)業(yè)產(chǎn)品有效供給的實際貢獻者作為補貼對象，根據(jù)播種面積和實際產(chǎn)量進行補貼，防止農(nóng)業(yè)支持保護補貼變相成為一種純粹的普惠性福利，從而與政策目標(biāo)背道而馳。

3.2" 堅持精準(zhǔn)導(dǎo)向

盡管受主客觀條件和地理環(huán)境等因素的約束，農(nóng)業(yè)支持保護補貼很難做到萬無一失、準(zhǔn)確無誤，但是精準(zhǔn)補貼，把補貼資金落實到每一塊田地、每一個農(nóng)戶，做到“應(yīng)補盡補，非補不補”，讓群眾滿意，從而發(fā)揮補貼政策惠農(nóng)增收和護糧保供的效應(yīng)，仍是落實好補貼政策的最大目標(biāo)。要加強對從事補貼工作人員，特別是村組一線干部的培訓(xùn)，幫助他們運用農(nóng)村承包地確權(quán)成果，掌握統(tǒng)計、核對耕地面積和播種面積的方法，進一步增強工作責(zé)任感。要充分利用北斗、高清衛(wèi)星地圖和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代手段和工具，全面掌握耕地地理位置、面積等準(zhǔn)確信息，建立空間和屬性數(shù)據(jù)庫，為實現(xiàn)精準(zhǔn)補貼提供技術(shù)支撐。要進一步完善公開、公示制度，運用鄉(xiāng)村群眾微信群等對補貼信息進行公示，接受群眾監(jiān)督和糾錯，切實提高補貼透明度，提高補貼精準(zhǔn)度。同時，補貼政策要更加適應(yīng)生產(chǎn)需求，順應(yīng)基層民意，解決群眾迫切需要解決的問題。如針對中國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，農(nóng)業(yè)高風(fēng)險、低效益的實際，充分利用農(nóng)業(yè)補貼機制，完善保險體系，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)移所面臨的各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險，維持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供強有力的保障[8]。

3.3" 堅持綠色導(dǎo)向

綠水青山就是金山銀山。農(nóng)業(yè)是個生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制，是我國農(nóng)業(yè)補貼制度改革的主要方向之一。農(nóng)業(yè)補貼的技術(shù)效應(yīng)有利于改善生態(tài)環(huán)境，可以有效減輕農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染[9]。要順應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念和加快農(nóng)業(yè)強國建設(shè)戰(zhàn)略的需要，進一步加大對各類農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)工程設(shè)施建設(shè)、綠色農(nóng)資和綠色生產(chǎn)措施應(yīng)用與推廣的支持力度。如大力扶持在開展土地深松深翻，推進農(nóng)作物秸稈、畜禽糞污高效利用；實施測土配方施肥，開展有機肥替代；開展農(nóng)作物病蟲草害統(tǒng)防統(tǒng)治，選用低毒低殘留農(nóng)藥；開展輪作休耕，實施土壤污染治理與修復(fù)，培育地力；實施化肥、農(nóng)藥減量增效，實現(xiàn)化肥農(nóng)藥零增長；開展可降解地膜替代和農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物回收等。這樣更多地把補貼資金用于推進農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)節(jié)和措施上，逐步推動農(nóng)業(yè)綠色補貼與綠色生產(chǎn)直接掛鉤，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.4" 堅持高質(zhì)導(dǎo)向

實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，也離不開農(nóng)業(yè)發(fā)展[10]?？茖W(xué)有效的補貼政策，可以加快引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。一方面，要深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以優(yōu)質(zhì)高效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，引導(dǎo)和支持生產(chǎn)更加適應(yīng)市場需求、賣得出、賣得好的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，特別是對做大做強“土特產(chǎn)”文章，形成地方品牌、區(qū)域公共品牌和地理標(biāo)志的產(chǎn)品給予大力獎補。另一方面，要著眼于培育農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，不斷加大補貼力度，切實增強農(nóng)業(yè)市場競爭力，挖掘和開發(fā)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?，在生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、種業(yè)“芯片”培育與推廣應(yīng)用、無人機等新型農(nóng)業(yè)機械應(yīng)用、新型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面，通過科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進行生產(chǎn)要素的創(chuàng)新組合和迭代升級，提高農(nóng)業(yè)的勞動、資本、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)等全要素生產(chǎn)率，形成新質(zhì)生產(chǎn)力[11]，為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展提供無限可能。

3.5" 堅持結(jié)果導(dǎo)向

為了完善農(nóng)業(yè)補貼政策，要求制定者和決策者能夠根據(jù)農(nóng)業(yè)市場發(fā)展對農(nóng)業(yè)補貼政策做出相應(yīng)的調(diào)整，以實現(xiàn)在促進農(nóng)業(yè)市場發(fā)展的同時保證農(nóng)戶的生產(chǎn)利益[12]。要定期對農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策進行績效評估，對政策路徑、實際績效與政策目標(biāo)一致的，予以堅持；與政策目標(biāo)尚有差距的，予以修訂、完善；與政策目標(biāo)背離或者績效不高，收效甚微的，予以調(diào)整、廢止；對暫未實施，卻又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展迫切需要，農(nóng)民急切期望的，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，及時填平補齊。同時，在政策的具體執(zhí)行上給予地方更大的自主權(quán)，允許地方在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合各地實際，有效整合補貼資金，統(tǒng)籌制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獎補激勵機制，更好地把補貼政策和資金落實到位，提升補貼資金使用績效。

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（責(zé)任編輯：易" 婧）

作者簡介：岳德連（1973—），高級農(nóng)藝師，主要從事農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣研究。E-mail：ydlmaster@126.com。