摘 要：行政性社會(huì)工作的發(fā)展與演變是中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)化的重要組成部分。本研究以新中國(guó)成立以來(lái)特困供養(yǎng)的制度演變?yōu)槔治鲂姓陨鐣?huì)工作的專業(yè)化邏輯。本文詳細(xì)梳理了新中國(guó)成立初期農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的起源（1949—1952年）、合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期形成階段（1952—1958年）、人民公社時(shí)期的發(fā)展階段（1958—1978年）、改革開放后恢復(fù)與法制化階段（1978—2000年）、農(nóng)村稅費(fèi)改革后蛻變與財(cái)政供養(yǎng)階段（2000—2014年）、社會(huì)救助與城鄉(xiāng)統(tǒng)并軌特困人員階段（2014年至今），嘗試勾勒出農(nóng)村特困供養(yǎng)制度從聯(lián)合安置、合作互助、集體福利、統(tǒng)籌供養(yǎng)、國(guó)家供養(yǎng)到救助供養(yǎng)的“自下而上”的制度化與國(guó)家化過(guò)程?；谥贫鹊难葑兲接懥颂乩ЧB(yǎng)的專業(yè)化發(fā)展邏輯，包括從救濟(jì)到救助的理念上突破，國(guó)家、社會(huì)與社區(qū)關(guān)系理論視角的轉(zhuǎn)換，從政治動(dòng)員到社會(huì)行政方法的規(guī)范化。在當(dāng)前改革完善社會(huì)救助制度的背景下，積極發(fā)展服務(wù)類社會(huì)救助，為行政性社會(huì)工作與“專業(yè)”社會(huì)工作的融合探索新的道路，從而推進(jìn)中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村五保 特困供養(yǎng) 制度演變 專業(yè)化

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作史研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21CSH001）的階段性研究成果。

[中圖分類號(hào)] C916" [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A" [文章編號(hào)] 1672-4828（2024）05-035-20

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.05.003

徐其龍，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究院研究人員；張俊豪，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會(huì)工作碩士研究生（桂林 541006）。

社會(huì)工作在不同的國(guó)家和時(shí)代面臨著從起源、發(fā)展到成熟的專業(yè)化進(jìn)程，因各個(gè)國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)政治的不同，社會(huì)工作的專業(yè)化在起源、模式、邏輯與路徑上也存在差異。國(guó)際社會(huì)工作者聯(lián)合會(huì)在2014年將社會(huì)工作重新定義為“社會(huì)工作是一門以實(shí)踐為基礎(chǔ)的專業(yè)和學(xué)科，以社會(huì)工作理論、社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)和本土知識(shí)為支撐”，這一新的界定提醒研究者需要從“本土經(jīng)驗(yàn)和理論的形成”而不是“發(fā)源地的普遍標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)體系”來(lái)研究本國(guó)社會(huì)工作的理論與經(jīng)驗(yàn)。因此，我們需要將社會(huì)工作專業(yè)化看成是一個(gè)逐漸形成、積累與實(shí)踐的過(guò)程，而不是“專業(yè)”與“非專業(yè)”的二元對(duì)立。就中國(guó)社會(huì)工作而言，其在外延上囊括了“舶來(lái)的西方社會(huì)工作”與“本土社會(huì)工作”兩個(gè)部分，其專業(yè)化則包含了西方社會(huì)工作本土化、本土社會(huì)工作專業(yè)化兩個(gè)同步進(jìn)行的歷程。當(dāng)前學(xué)術(shù)界已有豐富的關(guān)于舶來(lái)的西方社會(huì)工作本土化研究，總結(jié)了比較成熟的理論與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但均是站在“專業(yè)社會(huì)工作”的假設(shè)前提下進(jìn)行的思考。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中，加快構(gòu)建中國(guó)社會(huì)工作自主知識(shí)體系，需要擴(kuò)展社會(huì)工作的傳統(tǒng)界限（李迎生，2023），增加對(duì)本土社會(huì)工作的研究。

所謂本土社會(huì)工作是指那些生長(zhǎng)于本土的，與其經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)制度以及文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的有效的、制度化的助人模式（王思斌，2001；衛(wèi)小將，2015：08）。在實(shí)踐形態(tài)上主要指行政性社會(huì)工作，即由政府組織進(jìn)行面對(duì)民眾和社會(huì)成員的服務(wù)活動(dòng)，特別是社會(huì)福利服務(wù)活動(dòng)（王思斌，2011），幫助其成員解決現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題的制度化的做法（王思斌、阮曾媛琪，2009）。尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)對(duì)某些困難群體的具體幫助是由政府系統(tǒng)中比較基層的工作人員來(lái)實(shí)現(xiàn)的，他們根據(jù)國(guó)家的政策或組織的規(guī)定，向符合條件的困難職工、家庭提供具體的特別是物質(zhì)方面的幫助，這些人實(shí)際上承擔(dān)著一定的社會(huì)工作職能。在這方面，我國(guó)的某些民政工作、工會(huì)工作、婦女工作應(yīng)屬此列（李迎生、方舒，2010；王思斌，2011）。以民政工作來(lái)說(shuō)，雷潔瓊教授（1994）曾指出“民政工作是社會(huì)工作的一個(gè)部門”，盧謀華（2007）也認(rèn)為，“民政工作是有中國(guó)特色的社會(huì)工作”“民政工作有社會(huì)工作之實(shí)，沒(méi)有社會(huì)工作之名”。其中，對(duì)農(nóng)村“五保”人員及困難家庭的救助和支持是民政工作的日常性救助內(nèi)容之一，這一制度從20世紀(jì)50年代中期開始，是新中國(guó)成立以來(lái)建立時(shí)間最早、發(fā)展連續(xù)性最好、延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的面向農(nóng)民群體的社會(huì)救助制度，救助農(nóng)村最無(wú)助、最弱勢(shì)、最邊緣的群體也是社會(huì)工作的首要服務(wù)對(duì)象。本研究從行政性社會(huì)工作視角出發(fā)，以新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村特困供養(yǎng)的實(shí)踐為案例，梳理和思考行政性社會(huì)工作專業(yè)化進(jìn)程，以期為建構(gòu)中國(guó)社會(huì)工作的自主知識(shí)體系探索本土資源。

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村特困供養(yǎng)的研究主要集中在農(nóng)村特困供養(yǎng)制度變遷、特困供養(yǎng)模式、特困供養(yǎng)問(wèn)題、特困供養(yǎng)相關(guān)理論視角等四個(gè)方面。一是關(guān)于農(nóng)村特困供養(yǎng)制度變遷的階段劃分，以五保制度變遷過(guò)程中“政府救助比重逐步增加”為標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村特困供養(yǎng)分為“合作社時(shí)期、人民公社時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)期、新時(shí)期”四個(gè)時(shí)期（張文兵，2007），整體呈現(xiàn)從“互助共濟(jì)”向“政府救助”方向轉(zhuǎn)變；以供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)劃分為“依靠集體公益金運(yùn)行（1956—1978年）、以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為其經(jīng)費(fèi)（1979—2001年）、以國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)為主（2002年至今）”三個(gè)階段（宋士云，2007）；以制度責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)分為“集體供養(yǎng)階段（1956—1993年）、過(guò)渡階段（1994—2005年）和國(guó)家供養(yǎng)階段（2006年至今）”三個(gè)階段（雷曉康、陳澤鵬，2023）。二是研究特困供養(yǎng)的相關(guān)理論視角，涉及社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科。如有研究從國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系視角分析五保供養(yǎng)從“國(guó)家化的社區(qū)救助”到“國(guó)家化的公共救助”的變遷過(guò)程，體現(xiàn)了國(guó)家與社區(qū)未來(lái)“內(nèi)卷化分離”的方向（高鑒國(guó)，2007）；陳治東（2011）以生產(chǎn)社會(huì)化為分析視角，考察在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化過(guò)程中導(dǎo)致農(nóng)村五保制度依靠集體等難以為繼，使農(nóng)村五保從集體福利性質(zhì)向國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)轉(zhuǎn)變的變遷邏輯；韓鵬云（2015）則以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式審視五保供養(yǎng)制度變遷的基礎(chǔ)、方式及動(dòng)力，提出要確立起五保供養(yǎng)的制度規(guī)則，重點(diǎn)發(fā)揮“需求誘致型制度變遷”的作用；常亮（2016）從制度文化心理的視角，基于五保制度的回顧，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)養(yǎng)老價(jià)值觀及行為慣習(xí)對(duì)五保制度的深層影響；另外，還有學(xué)者從五保人群基本需求的視角研究五保制度的完善（苗艷梅，2012）。三是關(guān)于特困供養(yǎng)模式，主要圍繞集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)展開研究（王杰秀，2020）。四是關(guān)于特困供養(yǎng)的問(wèn)題，多從政策視角研究特困供養(yǎng)政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，五保供給、供養(yǎng)服務(wù)不足等問(wèn)題（楊團(tuán)，2004；豆書龍、劉林、魏旭東，2015）。以上研究關(guān)于特困供養(yǎng)的階段劃分、制度邏輯、政策執(zhí)行等已經(jīng)積累了豐富的成果并達(dá)成整體共識(shí)，涉及豐富的多學(xué)科視角，但過(guò)往研究在分析討論五保供養(yǎng)的階段劃分時(shí)，多以供養(yǎng)主體或供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)等單一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，與五保供養(yǎng)的實(shí)際發(fā)展并不相符，同時(shí)較多關(guān)注特困供養(yǎng)的五保供養(yǎng)階段，對(duì)于城鄉(xiāng)并軌后的救助供養(yǎng)研究較少；理論視角上缺少?gòu)纳鐣?huì)工作視角研究特困供養(yǎng)背后的理念、理論與方法的變化，較少?gòu)摹安皝?lái)的社會(huì)工作”“行政性社會(huì)工作”兩者之間的協(xié)同發(fā)展角度對(duì)二者之間的互動(dòng)關(guān)系及宏觀走向進(jìn)行分析，尤其缺乏以歷史的視角分析行政性社會(huì)工作的專業(yè)化歷程。本研究以行政性社會(huì)工作為視角，將新中國(guó)成立以來(lái)特困供養(yǎng)的制度變遷作為案例考查，主要圍繞以下問(wèn)題展開：一是特困供養(yǎng)制度何以產(chǎn)生，以反思中國(guó)行政性社會(huì)工作產(chǎn)生和發(fā)展的起因；二是特困供養(yǎng)制度在發(fā)展中經(jīng)歷哪些政策調(diào)整、為何會(huì)出現(xiàn)這些變化，以考查行政性社會(huì)工作在發(fā)展中是如何轉(zhuǎn)型的，研究行政性社會(huì)工作的發(fā)展路徑；三是從社會(huì)工作“黃金三角”（專業(yè)價(jià)值觀與倫理、專業(yè)理論視角與知識(shí)、專業(yè)方法技巧）（陳濤，2022）來(lái)看，對(duì)于行政性社會(huì)工作專業(yè)化有何啟示。

二、新中國(guó)成立初期農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的起源

尊老愛幼、扶貧濟(jì)弱和救助鰥寡孤獨(dú)殘疾者是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)。傳統(tǒng)社會(huì)即以制度化的形式對(duì)鰥寡孤獨(dú)殘疾者免除租稅和賦稅、減輕或免除刑罰、設(shè)立專門的救濟(jì)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行幫扶，如漢代的《王杖詔書令冊(cè)》“年六十以上毋子男為鯤，女子年六十以上毋子男為寡，賈市毋租……孤、獨(dú)、盲、珠孺，不屬律人，吏毋得擅召，獄訟毋得毆”（甘肅省文物工作隊(duì)、甘肅省博物館，1984：35），南朝梁武帝創(chuàng)設(shè)中國(guó)古代的第一個(gè)官方正式救濟(jì)贍養(yǎng)機(jī)構(gòu)——“孤獨(dú)園”（謝元魯、王定璋，1994：124），唐代設(shè)立專門收容無(wú)家可歸老年乞丐的“悲田院”，宋代在開封設(shè)有負(fù)責(zé)收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)的老人與孤兒的“福田院”，明清時(shí)期在京城和全國(guó)各地廣泛設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院、資善堂、粥廠等機(jī)構(gòu)（謝元魯、王定璋，1994：125—132）。這些為新中國(guó)成立之后對(duì)特困群體的幫扶積累了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。

新中國(guó)成立以來(lái)，對(duì)困弱群體的幫扶經(jīng)歷了從合作到救助等多個(gè)階段，形成了一系列具有中國(guó)特色的行政性社會(huì)工作的政策、制度與經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)“困有所養(yǎng)”。新中國(guó)成立初期，政府從多方面對(duì)農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)殘疾者進(jìn)行救濟(jì)。在土地改革運(yùn)動(dòng)中，許多村莊對(duì)其優(yōu)先照顧，分給近地、好地，適當(dāng)多分土地（崔乃夫，1994：103）。內(nèi)務(wù)部把無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼定為一等救濟(jì)戶，給予生活困難者定量救濟(jì)或臨時(shí)救濟(jì)。但由于財(cái)力有限和國(guó)民事業(yè)正處于恢復(fù)之中，新中國(guó)的農(nóng)村救濟(jì)事業(yè)不能主要依賴于政府。1950年，中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議的《新中國(guó)的救濟(jì)福利事業(yè)》報(bào)告提出“在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以人民自救自助為基礎(chǔ)進(jìn)行的人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)……救濟(jì)福利事業(yè)，只有組織起人民自己的力量，生產(chǎn)節(jié)約，勞動(dòng)互助，才是最有保障最可信賴而又取之不竭的源泉”（董必武，1950）。

在這一救濟(jì)福利事業(yè)原則和工作方針的倡導(dǎo)下，河南省唐河縣以先近后遠(yuǎn)、先親后鄰、雙方自愿為原則聯(lián)合安置孤老殘幼，被安置者的生養(yǎng)死葬由安置者全部負(fù)責(zé)，被安置者的財(cái)產(chǎn)、土地和房產(chǎn)由安置者統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理使用，其死后的遺產(chǎn)由安置者繼承，安置者、被安置者和人民政府簽訂三聯(lián)契約，并要做到“三保證”：安置者保證被安置者的生活、被安置者保證將全部遺產(chǎn)交給安置者繼承、政府保證雙方履行協(xié)議。以這種方法，唐河縣3 500多名孤老殘幼中，有1 500人得到了較好安置（崔乃夫，1994：104）。1951年，原內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)發(fā)唐河經(jīng)驗(yàn)并在全國(guó)推廣。唐河經(jīng)驗(yàn)是新中國(guó)成立初期人民大眾以自救自助為基礎(chǔ)進(jìn)行的救濟(jì)事業(yè)，實(shí)質(zhì)是依托村落的熟人社會(huì)力量解決孤貧老人的養(yǎng)老問(wèn)題（常亮，2016），既減輕國(guó)家和政府的負(fù)擔(dān)，又穩(wěn)定地保障孤老殘幼的生活，也是農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的起源。到1953年全國(guó)采取這一辦法安置了50多萬(wàn)孤老殘幼（崔乃夫，1994：104）。

三、新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的發(fā)展與演變

（一）合作互助：合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的形成（1952—1958年）

1952年底，全國(guó)大規(guī)模的土地改革已基本完成，但土改以后農(nóng)村卻很快出現(xiàn)土地買賣、土地集中、雇工等現(xiàn)象，鰥寡孤獨(dú)殘疾者由于沒(méi)有勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力弱，只能依靠鄰里親戚幫助耕種土地或者出租土地，有的因生活貧困不得不出賣土地。1953年，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合作的兩次談話》中指出“現(xiàn)在農(nóng)民賣地，這不好……要做工作，阻止農(nóng)民賣地。辦法就是合作社……大合作社也可使得農(nóng)民不必出租土地了，一二百戶的大合作社帶幾戶鰥寡孤獨(dú)，問(wèn)題就解決了。小合作社是否也能帶一點(diǎn)，應(yīng)加研究。互助組也要幫助鰥寡孤獨(dú)”（毛澤東，1977：117）。各地積極吸收鰥寡孤獨(dú)殘疾者加入合作社，并在生產(chǎn)生活中予以照顧。1956年，全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)入高潮階段，中共中央開始從制度層面解決農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)殘疾者問(wèn)題。1月23日，中共中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中規(guī)定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力，生活無(wú)依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才?，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠”（中共中央文獻(xiàn)研究室，2011a：40）。這個(gè)文件規(guī)定對(duì)社內(nèi)鰥寡孤獨(dú)戶的“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”的保障內(nèi)容（簡(jiǎn)稱為“五?！保?，第一次“五保戶”成為一個(gè)特殊的群體。同年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，指出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫋顾麄兩B(yǎng)死葬都有依靠”（中共中央文獻(xiàn)研究室，2011a：361—362）。從此，五保便逐步成為一項(xiàng)全國(guó)性制度（楊立雄，2024）。到1956年底，全國(guó)各地的絕大部分高級(jí)合作社對(duì)老弱孤殘的社員實(shí)現(xiàn)了五保制度（王愛云，2022：35）。據(jù)1958年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村享受五保的有413萬(wàn)戶，519萬(wàn)人（崔乃夫，1994：105）。對(duì)五保戶主要從生產(chǎn)和生活兩個(gè)方面進(jìn)行幫扶。在生產(chǎn)上，對(duì)有勞動(dòng)能力的五保對(duì)象，安排從事力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)；在生活上，日常生活自理有困難的，安排社員照料日常生活。“五保戶”入社后趕不上平均生活水平的，采用定額發(fā)放生活補(bǔ)助或定額補(bǔ)助勞動(dòng)日的辦法解決，使其生活大多達(dá)到了一般社員或接近一般社員的生活水平。

（二）集體福利：人民公社時(shí)期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的發(fā)展（1958—1978年）

1958年8月，中共中央政治局提出要建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社。1958年底，全國(guó)74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為2.6萬(wàn)多個(gè)人民公社，全國(guó)99%農(nóng)戶參加了公社（中共中央文獻(xiàn)研究室，2011b：397）。人民公社實(shí)行公社、管理區(qū)或生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)所有制。1962年，中共八屆十中全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)對(duì)于生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員……經(jīng)過(guò)社員大會(huì)的討論和同意，實(shí)行供給或者給予補(bǔ)助”（中共中央文獻(xiàn)研究室，2011c：344）。由此在人民公社時(shí)期，對(duì)五保戶的供養(yǎng)責(zé)任主體變?yōu)橹饕缮a(chǎn)隊(duì)承擔(dān)。對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的但未摘帽的地、富、反、壞、右等五類分子不能列為五保對(duì)象，對(duì)于勞動(dòng)人民出身的五保戶的安排屬于“正確處理合作社內(nèi)部矛盾”，按照“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”的五保內(nèi)容予以貫徹執(zhí)行，但供給標(biāo)準(zhǔn)因各地生產(chǎn)隊(duì)的條件和經(jīng)濟(jì)水平而不同。

人民公社時(shí)期掀起了大辦公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院等農(nóng)村集體福利事業(yè)的高潮，其中通過(guò)敬老院把原來(lái)農(nóng)業(yè)合作社分散供養(yǎng)的五保戶集中供養(yǎng)起來(lái)，也很契合人民公社生活集體化的構(gòu)想，形成了五保戶供養(yǎng)新形式，使得農(nóng)村五保制度獲得了新發(fā)展。早在農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中，一些經(jīng)濟(jì)狀況較好的合作社初步建立了“老人之家”“幸福院”“晚年之家”等敬老院的雛形組織。黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)因孤寡老人無(wú)人照料的問(wèn)題，于1956年舉辦了新中國(guó)第一個(gè)農(nóng)村敬老院——興華鄉(xiāng)幸福院（王愛云，2022：47）。1958年，中共八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》強(qiáng)調(diào)“要辦好敬老院，為那些無(wú)子女依靠的老年人（五保戶）提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所”。為了照顧五保戶和適應(yīng)生產(chǎn)大發(fā)展的需要，由社隊(duì)公益金開支和國(guó)家救濟(jì)費(fèi)補(bǔ)貼，各地大量舉辦敬老院，對(duì)五保戶實(shí)行集中供養(yǎng)。各地敬老院實(shí)行“以養(yǎng)為主，勞動(dòng)為輔”的方針，適當(dāng)開展適合老人體力的生產(chǎn)活動(dòng)和文娛活動(dòng)。截至1958年底，全國(guó)共建成15萬(wàn)多所敬老院，收養(yǎng)300余萬(wàn)老人（崔乃夫，1994：106）。但是由于一些地方一哄而起不顧實(shí)際條件大辦敬老院，許多敬老院因?yàn)闂l件較差，有些難以維持而被迫解散。據(jù)1962年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)敬老院僅存3萬(wàn)所，比1958年減少80%（崔乃夫，1994：107）?？傮w來(lái)看，人民公社時(shí)期五保制度的發(fā)展，形成了“以依靠集體福利為主，輔以國(guó)家必要的救助”的局面。

（三）轉(zhuǎn)型階段與統(tǒng)籌供養(yǎng)：改革開放后農(nóng)村五保供養(yǎng)的恢復(fù)與法制化（1978—2000年）

1. 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制責(zé)任制改革后五保制度的恢復(fù)（1978—1983年）

中共十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村的各項(xiàng)工作迅速恢復(fù)發(fā)展起來(lái)。由于之前長(zhǎng)期受到“左傾”思想的影響，一些地方多年沒(méi)有進(jìn)行過(guò)五保戶的評(píng)定。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，五保供養(yǎng)所依賴的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到削弱，導(dǎo)致五保戶的生活得不到應(yīng)有的保障。安徽省亳縣全縣3 451個(gè)五保對(duì)象中1 120人被取消了五保照顧承包責(zé)任田，有1 341人由“群眾代耕”“親鄰耕種”不落實(shí)，喪失勞動(dòng)能力的老人只能自請(qǐng)人種，有的被迫投奔親友，有的社隊(duì)將五保供給分?jǐn)偟礁鲬艋蚋鹘M，讓五保戶輪流吃飯或自討口糧，五保戶的生產(chǎn)和生活均得不到保障（王愛云，2022：65）。1979年9月，十一屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出，“隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展……使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈軍屬的生活得到更好的保障”（中共中央文獻(xiàn)研究室，2011d：162）。1980年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題的通知》中又強(qiáng)調(diào)在包產(chǎn)到戶的社隊(duì)中“對(duì)五保戶要有妥善的照顧辦法”（中共中央文獻(xiàn)研究室，2011d：475）。1982年1月，民政部印發(fā)《〈中共安徽省委批轉(zhuǎn)亳縣民政局關(guān)于五保戶生活發(fā)生嚴(yán)重問(wèn)題〉的通知》強(qiáng)調(diào)：“不論實(shí)行哪種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，五保政策必須堅(jiān)持，五保戶的生活必須給以保障?！苯?jīng)過(guò)努力，五保制度在全國(guó)逐漸恢復(fù)。北京、河北等地新落實(shí)五保待遇的人口占原享受五保人口的30%以上（王愛云，2022：72）。相比1978年的全國(guó)五保戶237萬(wàn)戶314.95萬(wàn)人，1981年全國(guó)五保戶為244萬(wàn)戶289.4萬(wàn)人，其中集中供養(yǎng)11.5萬(wàn)人，分散供養(yǎng)247.9萬(wàn)人（崔乃夫，1994：144）。

為更好恢復(fù)和改進(jìn)五保工作，1982年12月，民政部開展對(duì)農(nóng)村五保戶的全國(guó)普查工作，強(qiáng)調(diào)“逐戶落實(shí)供給措施……不論實(shí)行什么樣的生產(chǎn)責(zé)任制，都要強(qiáng)調(diào)集體統(tǒng)籌供養(yǎng)，發(fā)給五保供給證”。全國(guó)農(nóng)村五保戶普查摸清了五保戶的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和供養(yǎng)形式等基本情況，督促了各地進(jìn)一步建立健全五保規(guī)章制度。1984年底，全國(guó)農(nóng)村共有五保戶255.09萬(wàn)戶296.12萬(wàn)人，各地敬老院20 871所，在院集中供養(yǎng)的24.14萬(wàn)人，占8.15%；分散供養(yǎng)244.92萬(wàn)人，占82.71%；供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)34 738.2萬(wàn)元，年人均生活費(fèi)129元（崔乃夫，1994：144）；各地認(rèn)真總結(jié)五保工作經(jīng)驗(yàn)，河北、云南等地相繼頒布了五保工作的地方性法規(guī)，為五保工作走向規(guī)范化軌道做了先行探索。

2. “三提五統(tǒng)”階段與五保供養(yǎng)的法制化（1983—2000年）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院推行政社分開建立鄉(xiāng)政府，進(jìn)行農(nóng)村基層組織改革，廢除人民公社體制。這一改革使得依靠集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的五保供養(yǎng)受到較大影響。1985年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，強(qiáng)調(diào)“供養(yǎng)五保戶等事業(yè)的費(fèi)用，原則上應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費(fèi)辦法來(lái)解決。在這一制度建立之前……實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)的辦法”。此后，以村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌為農(nóng)村五保供養(yǎng)主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源的五保供養(yǎng)模式在全國(guó)推廣開來(lái)。在實(shí)施中五保供養(yǎng)采取的方式有所不同，有的是“村收鄉(xiāng)管”的方式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府安排實(shí)施，村集體以“村提留”提供經(jīng)費(fèi)和物品；有的是村統(tǒng)籌錢、村民小組統(tǒng)籌糧；有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌錢、村和村民小組統(tǒng)籌糧。據(jù)1989年底統(tǒng)計(jì)，全國(guó)298.34萬(wàn)戶365.61萬(wàn)人符合五保條件，45.28萬(wàn)人得到集中供養(yǎng)，221.03萬(wàn)人得到分散供養(yǎng)（崔乃夫，1994：144）。供養(yǎng)的形式包括村供村養(yǎng)、村供親養(yǎng)、親供親養(yǎng)、親友代養(yǎng)、以田代保等（楊團(tuán)、張時(shí)飛，2004）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日趨發(fā)展，到1989年底全國(guó)有800余個(gè)縣實(shí)現(xiàn)了每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有敬老院，已建起敬老院的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的49%，占敬老院總數(shù)的78.07%（崔乃夫，1994：118—119）。同時(shí)，各地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)和樣板，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保服務(wù)中心，帶動(dòng)村辦、聯(lián)辦和個(gè)人辦敬老院的發(fā)展，形成多層次的敬老院網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)新形式。敬老院向社會(huì)開放實(shí)行自費(fèi)收養(yǎng)和發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。到1993年底，全國(guó)農(nóng)村敬老院由1978年的7 175所發(fā)展到4萬(wàn)余所，入院供養(yǎng)人員由10.43萬(wàn)人增加到52萬(wàn)余人。五保戶的供養(yǎng)，已由過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)單一供養(yǎng)，發(fā)展到縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和個(gè)體戶辦敬老院，集體統(tǒng)籌和承包供養(yǎng)等多形式、多層次的多元供養(yǎng)體系（崔乃夫，1994：119）。

但“三提五統(tǒng)”的征收加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，加之五保供養(yǎng)涉及多元主體，責(zé)任劃分不清晰，五保供養(yǎng)落實(shí)不到位問(wèn)題顯現(xiàn)?！拔灞簟泵麨椤拔灞！?，實(shí)際上只有“一?！薄皟杀！保üh(yuǎn)發(fā)，1988）。有些村連續(xù)多年拖欠敬老院老人的口糧，五保老人的生活發(fā)生困難（楊一秋，1989）。在經(jīng)費(fèi)發(fā)放上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)統(tǒng)籌劃撥以捆綁方式一并下?lián)?，在?jīng)費(fèi)不足情況下很難到達(dá)五保戶手中（吳曉林，2009：93）。為了促進(jìn)五保工作規(guī)范化，1994年1月，國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，這是新中國(guó)第一個(gè)專門關(guān)于農(nóng)村五保工作的全國(guó)性法制性規(guī)章，對(duì)五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)產(chǎn)處理等作出了規(guī)定。該條例界定了五保供養(yǎng)的性質(zhì)，指出“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物”。關(guān)于五保的對(duì)象，村民本人申請(qǐng)或者由村小組提名，經(jīng)村委會(huì)審核并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，發(fā)給“五保供養(yǎng)證書”；在供養(yǎng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上，主要在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助，供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏健?997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，敬老院以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主，所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，規(guī)范農(nóng)村敬老院的管理。這兩項(xiàng)法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)使得農(nóng)村五保工作走上了法制化的軌道，扭轉(zhuǎn)了改革開放后地方五保供養(yǎng)中的失范行為，將責(zé)任單位提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，費(fèi)用收取提高到鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次。據(jù)1999年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告，農(nóng)村五保戶政策得到了較好的貫徹落實(shí)，由集體供給的五保戶195.4萬(wàn)人，全年人均生活費(fèi)994元，比上年增長(zhǎng)14.4％。

（四）國(guó)家供養(yǎng)：農(nóng)村稅費(fèi)改革后五保政策的蛻變與財(cái)政供養(yǎng)（2000—2014年）

1. 農(nóng)村稅費(fèi)改革與財(cái)政供養(yǎng)（2000—2006年）

為進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)民收取稅費(fèi)問(wèn)題，2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，要求“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)……五保戶供養(yǎng)……除原由集體經(jīng)營(yíng)收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取”。其中，五保供養(yǎng)費(fèi)用以列入“農(nóng)業(yè)稅附加”的方式征收。但稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)附加稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足村干部補(bǔ)貼、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費(fèi)支出，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。以安徽省為例，2000年全省五保戶兌現(xiàn)總金額8 046.1萬(wàn)元，與上年同比減少35.1%，據(jù)測(cè)算，全省一年五保供養(yǎng)資金缺口9 107.8萬(wàn)元，其中散居供養(yǎng)缺口5 662.35萬(wàn)元，敬老院集中供養(yǎng)缺口1 356.76萬(wàn)元，應(yīng)保盡保人員缺口2 079.69萬(wàn)元（安徽省民政廳，2000）。由于農(nóng)業(yè)稅附加所征資金比村提留所得普遍下降50%左右，要首先保證村干部補(bǔ)貼，致使五保供養(yǎng)兌現(xiàn)不能按時(shí)足額發(fā)放，多數(shù)地方目前只能暫時(shí)采取實(shí)物和少許現(xiàn)金相結(jié)合的辦法兌現(xiàn)，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)，供養(yǎng)工作出現(xiàn)逐級(jí)推諉、對(duì)象無(wú)人過(guò)問(wèn)和管理的現(xiàn)象，新增的五保對(duì)象無(wú)法得到保障，農(nóng)村敬老院面臨生存困境等問(wèn)題。

為應(yīng)對(duì)稅費(fèi)改革下農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨的新情況、新問(wèn)題，各地開始探索解決方法。如：安徽省從中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中專門拿出資金解決經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題；山東省于2004年7月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，明確五保供養(yǎng)“改集體供養(yǎng)為財(cái)政為主供養(yǎng)……各級(jí)政府要切實(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，足額預(yù)算五保供養(yǎng)資金”。2004年8月，民政部聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，要求“實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金發(fā)生了變化，除保留原由集體經(jīng)營(yíng)收入開支的以外，從農(nóng)業(yè)稅附加收入中列支；村級(jí)開支確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算”。自2000年開始的農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)改革，使五保制度在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生根本性變化，財(cái)政支付改變了五保供養(yǎng)的集體福利事業(yè)性質(zhì)，供養(yǎng)的責(zé)任主體、資金來(lái)源和管理體制等都發(fā)生了重大變化。

2. 全面取消農(nóng)業(yè)稅與國(guó)家供養(yǎng)（2006—2014年）

2006年，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅。?農(nóng)業(yè)稅的取消所導(dǎo)致的與《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》相矛盾的現(xiàn)實(shí)變化，國(guó)家須以正式的制度進(jìn)行回應(yīng)。2006年1月，國(guó)務(wù)院通過(guò)新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，作出重要修改。一是明確了農(nóng)村五保納入國(guó)家財(cái)政的保障范圍，規(guī)定“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排”，這意味著將農(nóng)村最困難的群眾納入了財(cái)政的專項(xiàng)保障范圍，全國(guó)五保制度從集體福利正式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家財(cái)政供養(yǎng)，國(guó)家正式成為五保供養(yǎng)的責(zé)任主體。二是明確五保供養(yǎng)的內(nèi)容、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)機(jī)制，規(guī)定“供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時(shí)調(diào)整”，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。三是確定五保供養(yǎng)的管理體制。民政部主管全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，縣級(jí)民政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主管和管理本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，村民委員會(huì)協(xié)助開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。這一規(guī)定改變了過(guò)去五保工作主要由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施和責(zé)任主體單位，上升為縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)乃至中央政府，強(qiáng)化了縣級(jí)以上政府在五保工作中的直接責(zé)任。2006年，全國(guó)各地新制定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1 332元提高到1 691元，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1 844元提高到2 229元（王愛云，2022：113）。全國(guó)五保戶已由2005年底的349.7萬(wàn)戶增加到468萬(wàn)戶。2013年底，全國(guó)有農(nóng)村五保供養(yǎng)537.2萬(wàn)人，各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金172.3億元，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)183.5萬(wàn)人，集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為4 685元/人，分散供養(yǎng)353.8萬(wàn)人，分散供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為3 499元/人（民政部，2013：419）。

（五）救助供養(yǎng)：社會(huì)救助與城鄉(xiāng)統(tǒng)并軌特困人員（2014年至今）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)保障建設(shè)中形成城鄉(xiāng)二元格局，2014年2月國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，建立了新型社會(huì)救助體系，初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化（劉喜堂，2010：19），其中第三章“特困人員供養(yǎng)”規(guī)定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員救助供養(yǎng)制度，取代了農(nóng)村五保制度和城市“三無(wú)”人員救助制度，新中國(guó)自1956年實(shí)施近60年的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)制度，“五保戶”隨之稱為“農(nóng)村特困人員”。該辦法明確社會(huì)救助資金實(shí)行專項(xiàng)管理、分賬核算、專款專用。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，該意見對(duì)城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)的對(duì)象范圍、供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、供養(yǎng)形式進(jìn)行全面部署，其中將供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分為基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)兩部分，體現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)特困人員精準(zhǔn)救助、適度保障、差異服務(wù)的理念。同年，民政部印發(fā)《特困人員認(rèn)定辦法》，對(duì)特困人員認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、特困人員生活自理能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)規(guī)定，增加了制度的可操作性。特困人員供養(yǎng)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障等制度相銜接。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳、民政部等發(fā)布《關(guān)于實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》，加快特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施的規(guī)范化發(fā)展。2016年底，全國(guó)共有農(nóng)村特困人員510.5萬(wàn)人，集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)分別為6 198元和4 644元，比2010年增長(zhǎng)110.0%和120.9%，農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)2.7萬(wàn)所，床位250萬(wàn)張，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村特困人員“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、應(yīng)救盡救”。

綜上，自1956年合作化運(yùn)動(dòng)創(chuàng)設(shè)農(nóng)村五保制度到2014年城鄉(xiāng)統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，農(nóng)村特困老人的供養(yǎng)經(jīng)歷合作互助、集體福利、統(tǒng)籌供養(yǎng)、財(cái)政供養(yǎng)、救助供養(yǎng)等不同的模式和階段，供養(yǎng)責(zé)任主體經(jīng)歷從親友鄰里、合作社、集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級(jí)人民政府、國(guó)家等“自下而上”的轉(zhuǎn)移過(guò)程，供養(yǎng)資金經(jīng)歷了從集體公益金到財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算的變化，特困人員的供養(yǎng)逐步法制化和制度化，每一階段特困人員供養(yǎng)的發(fā)展均在前一階段的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)和調(diào)整，也是在不同的發(fā)展階段和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下所選擇的實(shí)際供養(yǎng)模式。從制度變遷的動(dòng)力來(lái)看，特困群體的供養(yǎng)的發(fā)展和演變更多的是制度導(dǎo)向型的發(fā)展，是“供給主導(dǎo)性變遷”而非“需求誘致性變遷”（高鑒國(guó)、黃智雄，2007），隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情境變化而變化，逐漸走向制度化、規(guī)范化與專業(yè)化，保障特困人員“困有所養(yǎng)，弱有所扶”。

四、新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村特困供養(yǎng)的專業(yè)化邏輯

特困供養(yǎng)作為社會(huì)救助領(lǐng)域持續(xù)性時(shí)間最長(zhǎng)的政策，縱觀其演變過(guò)程，其以特定的價(jià)值倫理、視角、知識(shí)和方法技術(shù)為農(nóng)村特困群體提供救助和服務(wù)，達(dá)到“助人”和改善社會(huì)功能的目的。以下從社會(huì)工作的“黃金三角”分析農(nóng)村特困老人供養(yǎng)政策演變背后的專業(yè)化邏輯，以為探索行政社會(huì)工作在中國(guó)的專業(yè)化之路提供案例思考。

（一）理念上的突破：從救濟(jì)到救助

合作社時(shí)期、人民公社時(shí)期與改革開放初期，農(nóng)村五保制度作為一項(xiàng)集體福利事業(yè)，從本質(zhì)上講是一種社區(qū)救濟(jì)，國(guó)家只是最后的“出場(chǎng)者”，集體組織和成員是供養(yǎng)的直接責(zé)任主體和實(shí)施主體，也是供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，稅費(fèi)改革后的法制化過(guò)程、城鄉(xiāng)并軌的特困救助供養(yǎng)，農(nóng)村五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村特困老人供養(yǎng)制度，成為我國(guó)新型社會(huì)救助體系的基本組成部分，在對(duì)農(nóng)村三無(wú)群體的幫扶上實(shí)現(xiàn)了“從社區(qū)救濟(jì)到社會(huì)救助”理念的突破。對(duì)農(nóng)村三無(wú)老人的幫扶實(shí)現(xiàn)從救濟(jì)到救助的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了價(jià)值理念上的變化。

在理念上，救助是公民在面臨無(wú)生活來(lái)源和貧困的情況下，有從政府獲得幫助和資助的權(quán)利。救助社會(huì)弱勢(shì)群體是政府應(yīng)盡的責(zé)任，政府應(yīng)確保所有符合條件的特困群體能得到應(yīng)有的幫助。應(yīng)保盡保一個(gè)也不能少，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)救助的托底性保障與社會(huì)公平的理念。在內(nèi)容上，救助不僅滿足人的生存需要，還應(yīng)包括人的發(fā)展需要，涵蓋物質(zhì)、心理、精神健康的內(nèi)容，不是單一的臨時(shí)現(xiàn)金救濟(jì)，而是在物質(zhì)幫扶以外積極提供社會(huì)支持，保障困難群體在困有所養(yǎng)的情況下實(shí)現(xiàn)“有所學(xué)、有所為”，是一種積極的幫扶行為（胡文木，2016：105）。而救濟(jì)則將個(gè)體原因視為貧困根源，以慈善、施舍、恩惠思想為主導(dǎo)，體現(xiàn)的是社區(qū)內(nèi)守望互助、村民之間互助共濟(jì)的倫理道德，這種幫助是基于熟人社會(huì)中差序格局的社會(huì)結(jié)構(gòu)與人情關(guān)系，是一種發(fā)生困難后的消極救助，主要與生存需要相聯(lián)系；這樣的救濟(jì)因?yàn)椤芭R時(shí)性”“人為性”的特征，缺乏制度保障，容易出現(xiàn)保障水平不統(tǒng)一、幫扶資格缺乏標(biāo)準(zhǔn)等不公平的現(xiàn)象。從“救濟(jì)”到“救助”，一字之差，不僅大幅提升了特困供養(yǎng)的政治性，強(qiáng)化了政府責(zé)任，而且從根本上改變了救助的理念，實(shí)現(xiàn)了從人性關(guān)愛到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變（劉喜堂，2010）。五保制度也從一個(gè)依靠集體力量的非正式的福利制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空α窟\(yùn)行的正式社會(huì)保障制度（常亮，2016）。

理念上的突破帶來(lái)了農(nóng)村特困供養(yǎng)正式制度化助人的實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)，而制度化利他主義正是現(xiàn)代社會(huì)工作的基本特征（郭景萍，2005）。跳出社會(huì)工作與受助者的微觀視野，制度化是行政性社會(huì)工作持續(xù)產(chǎn)生動(dòng)力的機(jī)制。區(qū)別于一般的助人行為，社會(huì)工作中的助人者與受助者之間的關(guān)系和動(dòng)力，既不是奉獻(xiàn)型的，也不是完全互惠型的，而是社會(huì)發(fā)展與作用的結(jié)果，是利用社會(huì)制度提供的規(guī)范和資源來(lái)履行助人利他的職責(zé)，在這一過(guò)程中，利他主義被制度化了。行政性社會(huì)工作者的助人行為同樣不是個(gè)人行為，而是面向一般化弱勢(shì)群體的社會(huì)行為，有別于慈善家和志愿者，人們遇到困難尋找行政性社會(huì)工作者，申請(qǐng)?zhí)乩ЧB(yǎng)救助，不是找的某個(gè)具體的人，而是求助一種“特困供養(yǎng)”制度的幫助和支持，是有組織的集體行為。對(duì)于特困群體供養(yǎng)來(lái)說(shuō)，由早期帶有個(gè)別性、臨時(shí)性的“救濟(jì)”上升為普遍性、必然性的“救助”，特困供養(yǎng)制度的不斷完善，賦予了行政性社會(huì)工作有效的正式“規(guī)則”與“資源”支持系統(tǒng)，制度化把一種基于個(gè)人情感的、偶然的、不確定的救濟(jì)性利他行為提升為專業(yè)化的、職業(yè)化的利他行為，使社會(huì)行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系模式化、定型化。

（二）理論視角的轉(zhuǎn)換：國(guó)家、社會(huì)與社區(qū)的關(guān)系

制度化為行政性社會(huì)工作的不斷完善提供了動(dòng)力，也為社會(huì)工作在中國(guó)的合法化提供了發(fā)展空間。新中國(guó)成立初期，將特困供養(yǎng)定為“集體福利”，問(wèn)題是社區(qū)何以能夠在國(guó)家缺位的情況下實(shí)現(xiàn)對(duì)三無(wú)群體的幫扶？農(nóng)村特困供養(yǎng)“國(guó)家化”的過(guò)程中，社會(huì)的力量如何被吸收進(jìn)入特困供養(yǎng)？通過(guò)考察社區(qū)、國(guó)家與社會(huì)三者之間的出場(chǎng)順序、角色與作用機(jī)制，或可呈現(xiàn)行政性社會(huì)工作專業(yè)化動(dòng)力。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)形成了總體性社會(huì)的結(jié)構(gòu)，國(guó)家與社會(huì)合二為一并對(duì)全部的社會(huì)生活實(shí)行著嚴(yán)格而全面的控制（孫立平、王漢生、王思斌等，1994），政府掌握了全部資源及資源分配權(quán)的同時(shí)也包攬了幾乎全部責(zé)任。國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定賦予村莊社區(qū)救助農(nóng)村三無(wú)群體的責(zé)任。在頒布新條例前，農(nóng)村五保供養(yǎng)只是在供養(yǎng)方式上隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的變化而有所改變。在集體經(jīng)濟(jì)組織中，多數(shù)有勞動(dòng)能力的成員去供養(yǎng)少數(shù)困難村民，借助公益金為特困人員提供家庭式的照顧。國(guó)家在成立初期艱難的情況下依靠社區(qū)和集體保障了最困難群體，嘗試通過(guò)生產(chǎn)的高度組織化和按需分配來(lái)解決鰥寡老人的生活問(wèn)題（常亮，2016），在國(guó)家政策下實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的自我救助，可以看到社區(qū)自身具備較強(qiáng)的照顧體系與能力。在新中國(guó)成立初期的工業(yè)化建設(shè)時(shí)期，我國(guó)并沒(méi)有產(chǎn)生如西方社會(huì)工業(yè)革命時(shí)期應(yīng)對(duì)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)工作，而是這種行政性社會(huì)工作，其背后依靠的是國(guó)家的制度安排、村民的文化心理和社會(huì)結(jié)構(gòu)的相互契合，三者的結(jié)合在運(yùn)行過(guò)程中還取得了不錯(cuò)的效果。

但是當(dāng)改革開放和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，城鄉(xiāng)之間的戶籍限制逐漸放松，大量城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)改變了傳統(tǒng)村落熟人社會(huì)的人際關(guān)系，稅費(fèi)改革后取消“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提取公益金等公共事業(yè)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)，村集體組織保障的社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)都被削弱了。農(nóng)村“五保戶”被財(cái)政供養(yǎng)后并入社會(huì)救助體系，村委會(huì)和村干部由五保供養(yǎng)的直接組織者變?yōu)檎叩妮斔驼?，依托于社區(qū)的五保供養(yǎng)事業(yè)越來(lái)越成為被動(dòng)的政策執(zhí)行者，供養(yǎng)資金的收取和發(fā)放脫離了傳統(tǒng)村落依靠血緣和地緣作用范圍的有效“界限”（常亮，2016），五保供養(yǎng)工作開始“懸浮化”。產(chǎn)生這一轉(zhuǎn)變后，雖然五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)在某種程度上被解決了，但是五保供養(yǎng)群體的社區(qū)服務(wù)卻越來(lái)越少。面對(duì)五保供養(yǎng)的國(guó)家化、懸浮化以及村落共同體的日趨解體，2000年民政部聯(lián)合11部門發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，推動(dòng)服務(wù)對(duì)象、資金來(lái)源、管理、服務(wù)設(shè)施及隊(duì)伍的社會(huì)化（陳樹強(qiáng)，1996），即要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，積極挖掘民間資源，引導(dǎo)全社會(huì)共同支持五保供養(yǎng)工作。廣西的“五保村”是福利社會(huì)化的典型做法，2001年，廣西欽州市屯顯村10多戶五保戶房屋因遭遇洪災(zāi)全部倒塌，民政局一改在原地重修房屋的做法，在村里調(diào)整出土地“就地、就近、就村”集中安置五保老人。資金來(lái)源由省、市、掛村單位、村委會(huì)、社會(huì)慈善組織等各方共同承擔(dān)，由村委會(huì)負(fù)責(zé)五保老人的生活照顧。“五保村”集中了分散供養(yǎng)和敬老院集中供養(yǎng)的優(yōu)點(diǎn)，既克服了分散供養(yǎng)水平較低的不足，也克服了供養(yǎng)老人背井離鄉(xiāng)且成本高的弊病，供養(yǎng)老人離家不離村，自我服務(wù)自我管理，自主性強(qiáng)且自由度高，較好地發(fā)揮了社會(huì)力量的作用，有效地推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)多元化、社會(huì)化發(fā)展（陳文慶，2009）。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位、志愿者等社會(huì)力量參與特困人員救助供養(yǎng)工作”。推動(dòng)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，將供養(yǎng)服務(wù)對(duì)象從傳統(tǒng)的五保老人擴(kuò)展為農(nóng)村留守、獨(dú)居、貧困、失能等老年弱勢(shì)群體，推進(jìn)農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革。由此，國(guó)家與社會(huì)形成合作，開啟五保供養(yǎng)社會(huì)化進(jìn)程。

在不同階段，國(guó)家與社區(qū)、國(guó)家與社會(huì)的合作使五保工作產(chǎn)生了實(shí)效。在當(dāng)前特困群體供養(yǎng)國(guó)家化和社會(huì)化的背景下，需要進(jìn)一步發(fā)揮出國(guó)家、社會(huì)、社區(qū)三者的合力，但是關(guān)鍵看國(guó)家在整體的制度安排中能否允許社會(huì)和社區(qū)動(dòng)員、參與和協(xié)調(diào)更廣泛的社會(huì)資源，這樣國(guó)家、社會(huì)和社區(qū)才能在制度、文化和社會(huì)關(guān)系的環(huán)境下形成直接有效的合力。政府從之前“最后的出場(chǎng)者”變?yōu)楫?dāng)前的“兜底者”，社區(qū)從之前的主要組織者和實(shí)施者變?yōu)楝F(xiàn)在的政策執(zhí)行者，社會(huì)從之前的缺少作用空間到當(dāng)前的供養(yǎng)服務(wù)提供者，處理好“兜底者、執(zhí)行者、服務(wù)者”三者之間的關(guān)系，使資源和力量能夠在社區(qū)集聚，形成國(guó)家、社區(qū)和社會(huì)合作下的社會(huì)救助社區(qū)化新模式，才能融合集體福利與社會(huì)救助的雙重優(yōu)勢(shì)。所以，從供養(yǎng)的實(shí)踐來(lái)看，行政性社會(huì)工作與“專業(yè)”社會(huì)工作的發(fā)展，并不是一方替代另一方的問(wèn)題，而是在社會(huì)日益復(fù)雜化、訴求多元化、服務(wù)專業(yè)化背景下尋求清晰二者之間的合作新方式，厘清雙方的角色，實(shí)現(xiàn)互相承認(rèn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的融合性發(fā)展（王思斌，2020）。

（三）方法層次規(guī)范化：從政治動(dòng)員到社會(huì)行政

合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期與人民公社時(shí)期，農(nóng)村五保供養(yǎng)一般是內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體格局中，而不是作為單一和專門的救助，其目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的目標(biāo)，所以在方法上多呈現(xiàn)出政治動(dòng)員和管理的特點(diǎn)，是在政府的輿論號(hào)召和動(dòng)員下產(chǎn)生的運(yùn)動(dòng)式幫扶。對(duì)“五保戶”的幫扶側(cè)重于生產(chǎn)和生活兩個(gè)方面，當(dāng)集體某一成員產(chǎn)生困難時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平發(fā)展受限，多強(qiáng)調(diào)其通過(guò)自身的努力和親友的幫扶，努力自我克服。與此同時(shí)，對(duì)于個(gè)人或家庭的貧困原因、幫扶措施則缺乏個(gè)別化的考慮（王思斌，1995）。由于行政體系的作用，其幫扶行為多為管理行為，即使是服務(wù)行動(dòng)也常以管理的方式出現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)（王思斌，1995）。

財(cái)政供養(yǎng)和社會(huì)救助時(shí)期，國(guó)家從政策的制定者和最后的出場(chǎng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣B(yǎng)實(shí)施的主要責(zé)任主體，特困供養(yǎng)的運(yùn)作依靠社會(huì)行政的體制機(jī)制，即如何將國(guó)家的社會(huì)福利政策傳遞到服務(wù)對(duì)象。常采用的方法是由政府直接救助的供養(yǎng)方式，強(qiáng)化了按區(qū)劃分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制和服務(wù)體系（高鑒國(guó)、黃智雄，2007）。供養(yǎng)人員的資格認(rèn)定、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等都是由政府來(lái)最終確定，國(guó)家承擔(dān)起特困供養(yǎng)的主導(dǎo)責(zé)任，村級(jí)組織承擔(dān)協(xié)助政策傳遞的責(zé)任。特困人員的供養(yǎng)救助工作形成了不同部門之間的專業(yè)化分工管理，在科層治理邏輯下提升了特困供養(yǎng)的精細(xì)化發(fā)展水平。如此，國(guó)家將制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)換為特困人員所需要的救助資源，保證制度的公平性和可及性。不過(guò)，隨著科層制的加深和固化，不同政府部門之間條塊分割、政出多門、數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致特困供養(yǎng)也出現(xiàn)了福利疊加、救助不及時(shí)、碎片化、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌差等整體性治理問(wèn)題。

五、總結(jié)與討論

本文梳理了五保供養(yǎng)以來(lái)農(nóng)村特困供養(yǎng)的制度起源、形成、發(fā)展與演變過(guò)程，并從社會(huì)工作的視角研究其專業(yè)化的邏輯，目的在于以特困供養(yǎng)作為案例和切入點(diǎn)，考查新中國(guó)成立以來(lái)行政性社會(huì)工作的發(fā)展邏輯，以構(gòu)建中國(guó)社會(huì)工作的自主知識(shí)體系。特困供養(yǎng)制度作為農(nóng)村起源最早和延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的救助制度，以其為案例研究行政性社會(huì)工作的發(fā)展具有一定的代表性和典型性。行政性社會(huì)工作之所以能夠發(fā)揮專業(yè)效用，受中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)豐富的濟(jì)貧救弱的社會(huì)思想和制度實(shí)踐影響，新中國(guó)成立以后實(shí)行的制度與傳統(tǒng)社會(huì)的文化心理、價(jià)值理念和社會(huì)結(jié)構(gòu)相契合，在社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型過(guò)程中，即使產(chǎn)生了較多的社會(huì)問(wèn)題，行政性社會(huì)工作的機(jī)制、方法和技巧已大多可以應(yīng)對(duì)。行政性社會(huì)工作所蘊(yùn)含的為人民服務(wù)的理念、集體主義的觀念和群眾路線，也為社會(huì)工作的中國(guó)化提供了豐富的理論進(jìn)路。

但同時(shí)也可以看到，特困供養(yǎng)制度在演變過(guò)程中遇到了一系列問(wèn)題，比如在特困供養(yǎng)的實(shí)施中，過(guò)度追求集中供養(yǎng)率。2019—2022年，農(nóng)村集中供養(yǎng)五保人數(shù)由75萬(wàn)人下降為64.4萬(wàn)人，農(nóng)村分散供養(yǎng)五保人數(shù)由364.1萬(wàn)人增加為370.1萬(wàn)人，集中供養(yǎng)人數(shù)在下降而分散供養(yǎng)人數(shù)在上升，但政策側(cè)重建設(shè)集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，供養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位數(shù)總體逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，導(dǎo)致供養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位的空置率高。特困供養(yǎng)供需不匹配造成了在政策導(dǎo)向下，不斷以有限的資源建設(shè)集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)而沒(méi)有完全投入使用的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。雖然特困供養(yǎng)制度的國(guó)家化保證了供養(yǎng)對(duì)象的經(jīng)費(fèi)要求，但供養(yǎng)服務(wù)普遍不足。對(duì)于五保對(duì)象的精神慰藉、心理需求長(zhǎng)期得不到滿足，集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)與農(nóng)村特困人員的需求差距大，在敬老院供養(yǎng)的特困老人普遍存在生活照料和醫(yī)療照料不足、社會(huì)交往不足等問(wèn)題（劉林、豆書龍、李凡，2016）。2022年，農(nóng)村分散供養(yǎng)五保人數(shù)370.1萬(wàn)人，其中全自理307.1萬(wàn)人、半護(hù)理43萬(wàn)人、全護(hù)理20萬(wàn)人（民政部，2023：419）。這20萬(wàn)需要全護(hù)理的分散供養(yǎng)對(duì)象在日常生活中面臨各種安全風(fēng)險(xiǎn)，缺乏專業(yè)的護(hù)理，難以得到充分的日常照料，分散供養(yǎng)的對(duì)象被日益邊緣化。另外，之前的五保制度是解決農(nóng)村“三無(wú)”群體生活問(wèn)題的綜合性救助，城鄉(xiāng)并軌后將五保制度納入城鄉(xiāng)特困供養(yǎng)社會(huì)救助，但是社會(huì)救助作為兜底性的社會(huì)保障制度，并不能完全覆蓋五保供養(yǎng)的內(nèi)容，也難以破解失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理和五保對(duì)象精神需求的供給缺失困境（常亮，2016），以上問(wèn)題均是依靠行政性社會(huì)工作難以解決的。五保供養(yǎng)從起源于民間非正式的互助實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)成國(guó)家社會(huì)救助體系的正式制度，相應(yīng)的，行政性社會(huì)工作對(duì)制度的依賴性，也需要尋求多元力量來(lái)糾偏制度可能帶來(lái)的不公正。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》提出建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，積極發(fā)展服務(wù)類社會(huì)救助，形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，為行政性社會(huì)工作與“專業(yè)”社會(huì)工作的融合指明了道路，以政府為主的救助供養(yǎng)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)特困供養(yǎng)對(duì)象提供必要的訪視、照料服務(wù)，加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，汲取集體互助供養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)供養(yǎng)、國(guó)家托底供養(yǎng)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮多主體協(xié)同合力（雷曉康、陳澤鵬，2023），健全協(xié)同供養(yǎng)模式，政府、社會(huì)、社區(qū)等多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，可能是未來(lái)特困供養(yǎng)的應(yīng)有局面，也是中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)展的期望目標(biāo)。

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責(zé)任編輯/傅林忠