摘 要：對行政性社會工作的歷史梳理是總結(jié)概括中國特色社會工作的本質(zhì)特征與實踐樣態(tài)的必由之路。經(jīng)過對三個核心問題的進一步澄清，行政性社會工作可以概括為與“專業(yè)社會工作”相對應的，由政府主導的，以行政體系推進的社會工作，其本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領導的、民政部門主責的，在不同歷史階段多元主體參與協(xié)同的社會行政。行政性社會工作的四個階段：第一階段是肇端期，邊區(qū)基層政權(quán)建設和戰(zhàn)時后勤服務的民政工作傳統(tǒng)中產(chǎn)生了行政性社會工作雛形；第二階段是初創(chuàng)期，為鞏固新生的國家政權(quán)，政府設置內(nèi)務部積極配合以改造妓女、游民和禁煙禁毒為主的社會改造和以救災為主的社會救濟等行政性社會工作；第三階段是形成期，主要特征為計劃經(jīng)濟體制下，國家統(tǒng)一規(guī)劃的社會福利資源由民政部門和各生產(chǎn)單位以行政性的方式向下垂直輸送；第四階段是發(fā)展期，改革開放以來的行政性社會工作在民政事業(yè)轉(zhuǎn)型中形成了針對弱勢群體基于城鄉(xiāng)最低社會保障制度+分類救助的多元主體參與的體制機制，接納專業(yè)社會工作并呈現(xiàn)出融合發(fā)展的新趨勢。從行政性社會工作發(fā)展歷史來看，中國本土社會工作自新民主主義革命開始就具有黨的領導和社會主義制度的屬性，以黨和國家行政體系和行政力量推動社會工作是貫穿中國特色社會工作事業(yè)至今的工作體制機制與實踐形態(tài)，在價值目標上從屬于中國特色社會主義事業(yè)，與西方資本主義制度下的社會工作有著本質(zhì)區(qū)別。中央社會工作部的組建超越了行政性社會工作和專業(yè)社會工作的理論與實踐的二元劃分，在此背景下，“大社會工作”需要建立一種分化和整合新格局以適應新時代中國特色社會工作發(fā)展的需求。

關(guān)鍵詞：行政性社會工作 歷史梳理 中國特色社會工作

基金項目：教育部哲學與社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“中國社會工作通史研究”（項目編號：22JZD026）。

[中圖分類號] C916" [文獻標志碼] A" [文章編號] 1672-4828（2024）05-001-19

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.05.001

林順利，河北大學哲學與社會學學院副院長、教授、博士生導師；趙卓筠，河北大學哲學與社會學學院碩士研究生（保定 071032）。

一、緣起：為什么要研究行政性社會工作歷史？

自社會工作專業(yè)恢復重建以來，一個核心問題一直在討論卻未能得到妥善澄清，即在中國大陸到底要發(fā)展什么樣的社會工作？已有研究主要集中在自西方“舶來”的“專業(yè)社會工作”如何本土化問題上，也在一定程度上進行了較為系統(tǒng)的回應（王思斌，1995，2021，2023b；李迎生，2008；柳拯、黃勝偉、劉東升，2012；何雪松、楊超，2019），但在中國本土社會工作歷史和經(jīng)驗的獨特性上的探討卻不夠深入。殷妙仲（2011）也提出了類似的設問，即“中國的本土化社會工作會不會出現(xiàn)一種唯世獨立的特殊形態(tài)呢？”長期以來，大陸社會工作學界普遍接受了“行政性社會工作”和“專業(yè)社會工作”二元劃分的理論預設，并將“行政性社會工作”視作“本土社會工作”，而“專業(yè)社會工作”則專門用來指稱源自西方的一整套價值、理論、知識與技術(shù)及其體制機制形成的體系，并由此衍生出一條從“嵌入性”（王思斌，2011）到“融合”（王思斌，2020）發(fā)展的實踐連續(xù)統(tǒng)和理論框架。這一框架是對當代社會工作的中國實踐的一種經(jīng)驗總結(jié)。但如果懸置這種二元劃分，嘗試從更為宏觀的中國特色社會主義制度下的社會福利制度史及其演進出發(fā)，再以當前中國式現(xiàn)代化作為旨歸的話，完全可以有另外一種尋解的方式，即與西方社會工作的發(fā)生機制相比較，植根于中國特色社會主義制度與中國傳統(tǒng)助人文化傳承下的制度性的弱勢群體幫扶，能否作為有別于西方資本主義制度背景的另一套發(fā)生機制？在此基礎上，問題可以進一步轉(zhuǎn)換，就不再是源自西方的社會工作如何“本土化”的問題，而是如何在吸納和借鑒西方經(jīng)驗的基礎上建構(gòu)中國特色社會工作知識體系和實踐模式的問題。在這一問題上，李迎生（2019）曾提出“建設中國特色社會工作體系應將滿足中國現(xiàn)實社會服務需要作為出發(fā)點和立足點，明確以馬克思主義作為指導思想，開發(fā)本土傳統(tǒng)資源，借鑒國際優(yōu)秀成果，并在以上工作基礎上加以整合創(chuàng)新、建構(gòu)特色”的提法，較以往將討論局限在社會工作學科和實務領域有了新的進展。概括來看，既有理論討論在一定程度上均缺乏一種基于歷史的連貫性思維，即忽視了當代中國的社會工作自有其歷史淵源。這種歷史淵源可以概括為三條線索1：一條是中國傳統(tǒng)的慈善救助文化；一條是自民國初年引入，20世紀80年代末得以再次引入的源自西方的社會工作理論知識、方法技術(shù)和制度設置經(jīng)驗；第三條是肇端自中國共產(chǎn)黨領導下的邊區(qū)基層政權(quán)建設和戰(zhàn)時后勤工作中的民政工作傳統(tǒng)。恰恰是第三條線索，是以馬克思主義為指導、具有中國共產(chǎn)黨領導下的社會主義制度的根本屬性，同樣也是延續(xù)至今的以行政性力量和行政系統(tǒng)推進的對弱勢群體進行制度性幫扶的行政性社會工作所得以產(chǎn)生發(fā)展的歷史通道。因此，構(gòu)建中國特色社會工作，不僅僅要討論源自西方的社會工作如何本土化，更重要的應該是經(jīng)由對行政性社會工作的歷史梳理，總結(jié)概括中國特色社會工作的本質(zhì)特征與實踐樣態(tài)。

二、前提：三個核心問題的澄清

何謂“中國特色社會工作”？是本土的？抑或經(jīng)西方引入并進一步本土化的？拆分開看，其實是兩個問題：第一個問題是何為“中國特色”？第二個問題是何為“社會工作”？明確后才是兩者的組合意義。對于第一個問題，可以分為理論和實踐兩個維度展開討論。從理論層面來講，“中國特色”針對具體的社會工作學科，指的應是“中國特色哲學社會科學”，是一套在馬克思主義指導下基于中國具體歷史與實踐的“學科體系、學術(shù)體系、話語體系”和“自主知識體系”，是對既往歷史和當代中國特色社會主義社會工作實踐的理論總結(jié)與凝練提升。從實踐層面來講，“中國特色”應該指稱中國特色社會主義事業(yè)中社會工作的具體實踐，其核心特征是中國共產(chǎn)黨的領導和社會主義的制度屬性，從本質(zhì)上不同于發(fā)生于資本主義工業(yè)社會背景下的西方社會福利與公共服務中的社會工作系統(tǒng)設置。從這一意義上來看，既有關(guān)于社會工作本土化抑或“嵌入性”發(fā)展的討論都是基于以西方哲學社會科學學科、學術(shù)和話語體系為核心的所謂的“專業(yè)社會工作”，是一種狹義上的“舶來”或者“拿來”的敘事體系。即便是“行政性社會工作”，也是針對“專業(yè)社會工作”的一種對稱性表述。

所以，討論的前提就是要澄清另一個根本問題：何為“社會工作”？如果必須從西方的術(shù)語體系中進行修正和適用的話，那么基于西方歷史文化和資本主義制度設計的“社會工作”，在應用于社會主義制度上的合法性何在？當前關(guān)于社會工作的界定大多是從職業(yè)出發(fā)，鮮有將這一職業(yè)上升為社會設置的討論。如2001年國際社會工作學院聯(lián)盟（國際社會工作者聯(lián)盟）的定義中就將社會工作界定為基于人權(quán)與社會公正的基本原則，借助人類行為與社會系統(tǒng)等理論，促進社會變遷與人類關(guān)系的融洽，加強和解放人類對福祉的追尋的職業(yè)。王思斌（2023a：8）在《社會工作概論（第四版）》中也是將社會工作界定為“秉承利他主義價值理念，以科學知識為基礎，運用科學的專業(yè)方法，幫助有需要的困難群體，解決其生活困境問題，協(xié)助個人及其社會環(huán)境更好地相互適應的職業(yè)活動”。這些界定預設了社會工作職業(yè)在人類當代社會中的普遍性和普適性。但問題是，在更為具體的中國歷史和當代的社會主義建設實踐中，對弱勢群體進行幫扶、促使其更好地適應社會進而促進社會變遷的制度性設置是與西方有著本質(zhì)差異的；并且在中國共產(chǎn)黨領導的中國式現(xiàn)代化征程規(guī)劃設計中的“社會工作”也是截然不同的。顯然，僅從職業(yè)角度的討論并不能回應這種歷史和現(xiàn)實的差異。那么從邏輯上講，這些界定并不能或者不適合很好地澄清具體的社會制度歷史與情境中的“社會工作”，也不能從根本上回應“中國特色”的問題。

張靜（2023）在討論新型現(xiàn)代化國家特征的時候，談到了一個現(xiàn)代化進程中的“異質(zhì)”和“同構(gòu)”的問題，非常適用于本問題的反思。所以本文認為，要回應這一問題，就需要跳出“職業(yè)本身”，將社會工作視為在特定社會制度和文化的社會生態(tài)系統(tǒng)中承擔特定社會功能的社會設置，這些功能是圍繞弱勢群體制度性幫扶展開的，參與化解所在社會的社會矛盾與社會問題，并服務于所在社會國家與社會治理的客觀需求。這一界定首先考慮了中西方社會工作現(xiàn)代化的“同構(gòu)”性要求，即本質(zhì)上都是“社會制度和文化的社會生態(tài)系統(tǒng)中承擔特定社會功能的社會設置”，都是要承擔“弱勢群體制度性幫扶”功能的；同時也可以滿足“異質(zhì)”性要求，規(guī)定了社會工作作為社會設置的“特定社會制度和文化的社會生態(tài)系統(tǒng)”情境和結(jié)構(gòu)性差異，而且進行了功能延伸，即可以在“弱勢群體制度性幫扶”基礎上延展，從其參與“化解所在社會的社會矛盾與社會問題”的“同構(gòu)性”出發(fā)服務于“所在社會國家與社會治理”。跳出“職業(yè)”范疇，社會工作是一項社會事業(yè)，必然要依托具體的社會生態(tài)系統(tǒng)，受所在社會的政治、經(jīng)濟和文化的支撐和制約，要滿足特定社會運行的需求，而不僅僅是弱勢群體以及其他服務對象的需求。

基于這樣的預設，本文認為可以從歷史、現(xiàn)實和可預見的未來三個維度來重新界定中國特色社會工作。第一，在歷史多元主義的基礎上，認可每一種文明社會對弱勢群體的制度性幫扶及其文化和制度傳承對于該文明當代社會工作理論與實踐的影響；第二，將每一個社會的當代社會工作的具體形態(tài)作為經(jīng)驗提煉和理論概括的現(xiàn)實基礎，尊重社會工作在不同社會中的不同理論與實踐樣態(tài)；第三，從發(fā)展和演進的維度來看待社會工作作為一種社會設置的價值訴求和功能差異。如在資本主義社會制度下，社會工作是社會福利的組成部分；在發(fā)展中國家，社會工作與保障民生密切聯(lián)系；在中國特色社會主義制度下，社會工作既關(guān)乎民生和社會保障，同時也參與社會治理，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和共同富裕的社會建設事業(yè)的工作路徑和組成部分。

在明確兩個基本問題之后，第三個問題是何為行政性社會工作？王思斌（1995）在題為《中國社會工作的經(jīng)驗與發(fā)展》一文中首次將1949年之后中國大陸所開展的社會工作描述為一種“由政府負責、非專業(yè)化的社會工作模式”，主要特征是“政府通過強有力的行政體系，動用行政力量，由政府通過行政化的單位和群眾團體向群眾提供服務”；后來簡稱“行政性社會工作”，是學界普遍接受、為與專業(yè)社會工作相區(qū)分的本土的社會工作模式。而實際上，如果將社會工作作為一項針對弱勢群體進行制度性幫扶，參與社會治理，并由此促進社會變遷的社會事業(yè)來看，在中國大陸，與“專業(yè)社會工作”相對應的，由政府以行政體系推進的行政性社會工作的本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領導的、民政部門主責的、在不同歷史階段多元主體參與協(xié)同的社會行政。這一事業(yè)最早可追溯至中華蘇維埃共和國臨時中央政府時期，主要實踐形態(tài)為抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭階段的邊區(qū)和根據(jù)地建設中的“內(nèi)務”工作；在新中國成立之后歷經(jīng)計劃經(jīng)濟和改革開放至今，主要實踐形態(tài)則是民政工作中針對弱勢群體進行制度性幫扶的社會救濟、社會保障和社會福利等業(yè)務職能。需要補充的是，各時期與民政工作相協(xié)同的還有黨領導下工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織開展的針對群眾的分類分群體的社會救助和社會支持，其主要推進形式也是行政性的。但在我國，這部分社會事業(yè)的主責始終集中于民政系統(tǒng)，故本文以民政工作中的行政性社會工作為主體線索，群團組織中的相關(guān)工作另文論述。

三、行政性社會工作的歷史傳統(tǒng)

（一）肇端期：邊區(qū)民政工作傳統(tǒng)中生成的行政性社會工作

中國共產(chǎn)黨領導的以行政體系和行政力量來推動針對弱勢群體幫扶的政府行為，最早可追溯至工農(nóng)武裝割據(jù)指導思想下農(nóng)村革命根據(jù)地政權(quán)建設時期的“內(nèi)務”工作。1935年11月24日公布的《蘇維埃政府中各級內(nèi)務部組織綱要》中規(guī)定中央內(nèi)務部和省、縣、市各級內(nèi)務部及區(qū)的內(nèi)務科設置（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：3）。其中，社會保證管理局是內(nèi)務部的重要組成部分，它主責“管理因戰(zhàn)爭因災荒而發(fā)生之被難群眾的救濟，地方武裝及蘇維埃工作人員參加革命戰(zhàn)爭而犧牲或殘廢者之撫恤，荒年糧食之救濟、備荒倉之指導等”（蘭圖，2015）?？谷諔?zhàn)爭時期陜甘寧、晉冀魯豫等邊區(qū)紛紛成立邊區(qū)政府或“行政委員會”，專設民政廳（處），所主理業(yè)務的第七條為“關(guān)于賑災撫恤保育及其他社會救濟事項”（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：6）。

這一時期的內(nèi)務工作可以看作新中國成立之后的民政工作的前身。能被歸入行政性社會工作范疇的社會事業(yè)主要有兩項，第一項是社會救濟。當時中國共產(chǎn)黨領導下的革命根據(jù)地需要應對相對惡劣的地理條件、自然災害、戰(zhàn)爭以及匪患，加上貧民和流民較多，救災賑濟任務突出，社會救濟工作非常重要。陜甘寧邊區(qū)政府最初的應對策略是組織建立民眾抗敵互濟會。1937年10月成立民政廳之后，下設社會保障科專門負責賑災救濟工作。抗戰(zhàn)勝利后，《中國解放區(qū)臨時救濟委員會組織及工作條例》頒布，規(guī)定各分區(qū)設置救濟支會，各縣市政府一科辦理救濟會事宜，必要時可設置救濟組，協(xié)助政府籌劃因天災和戰(zhàn)爭造成的各類善后事宜，統(tǒng)籌安排各種救濟的款項物品?？谷諔?zhàn)爭勝利后，邊區(qū)政府還組織成立過中國解放區(qū)陜甘寧邊區(qū)救濟分會、邊區(qū)生產(chǎn)救濟委員會等社會組織。當時的賑災救濟是政府主導，以政府借資救濟、群眾以互助形式籌墊糧款、以工代賑等形式進行（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：8）。第二項是為穩(wěn)定基層政權(quán)針對特定群體的社會改造。針對當時革命根據(jù)地長期留存的封建迷信、反動會道門、娼妓、賭博和吸毒、懶惰與無賴、婦女的纏足以及落后的婚喪禮俗等問題，自邊區(qū)政權(quán)建立伊始，就持續(xù)開展對農(nóng)村社區(qū)發(fā)起社會改造運動。與鄉(xiāng)村建設運動的社會改良主義道路不同，在陜甘寧邊區(qū)“反巫神”和“改造二流子”的工作中，廣泛運用了說服教育、發(fā)動群眾以運動形式來對服務對象進行有組織的監(jiān)督和改造、勞動改造、樹立典型模范帶頭作用等綜合手法（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：304）。現(xiàn)在看來，這兩項工作蘊含了新中國成立之后行政性社會工作的基本要素：第一，社會救濟和社會改造工作是在黨的領導甚至實質(zhì)性組織參與下，依托政府部門和特設的群眾組織和社會運動協(xié)同下開展的；第二，其主要工作方法中凸顯了中國共產(chǎn)黨的群眾路線（放手發(fā)動群眾）、思想政治教育、社會運動以及強制性的勞動改造等有別于西方社會工作的本土工作手法，在性質(zhì)上也屬于黨在新民主主義時期政權(quán)建設實驗中實踐探索的一部分。

（二）初創(chuàng)期：新中國成立初期的社會改造與社會救濟

伴隨著解放戰(zhàn)爭不斷取得勝利，對國民黨統(tǒng)治區(qū)城市的接管及后續(xù)的社會改造成為中國共產(chǎn)黨面臨的首要任務。在短期過渡性的軍事管制之后，黨政軍各級干部后續(xù)進入建立地方黨政機關(guān)和職能部門，穩(wěn)定社會秩序，掃除國民黨殘余勢力，著手城市改造和建設。當時針對特殊群體的“社會改造”主要有“改造妓女”“禁煙禁毒”“改造游民”三項工作，代表性的城市當數(shù)北京市和天津市。據(jù)當時的《人民日報》記載，1949年5月19日北平市（今北京市）人民政府民政局開會商討如何處理乞丐、小偷、妓女等問題（超祺，1949）；1949年11月21日北京市各界人民代表大會通過關(guān)于封閉妓院的決議，當日封閉196家妓院，解救了1 200多名妓女1。與北京市這種“摧枯拉朽”式的工作方式有所不同的，天津市采取了從加強管理、限制發(fā)展到依法取締的“漸進式”方式。1949年1月15日解放到1952年10月底，天津市人民政府針對性采取了“加強管理，嚴格限制，鼓勵轉(zhuǎn)業(yè)，逐漸消滅”的方針，在政策限制、宣傳教育以及強大的政治和輿論壓力下，加之北京關(guān)閉妓館的“震懾”作用，娼妓業(yè)逐步萎縮1。1951年11月，天津市人民政府封閉所剩不多的妓館，成立由公安局、民政局和婦聯(lián)等單位組成的“妓女審查處理委員會”，集中收容改造妓女。除強制措施外，當時京、津乃至全國開展的“妓女改造”還包括由臨時設立的婦女生產(chǎn)救養(yǎng)院負責“對妓女進行教育，改造其思想，并為她們醫(yī)治性病，有家可歸者遣送回家，有結(jié)婚對象者助其結(jié)婚，還沒有結(jié)婚對象的，就組織她們學習技能，從事生產(chǎn)，使她們能逐漸獨立謀生，成為社會的生產(chǎn)力量”（陳泓，1950）。

早在陜甘寧邊區(qū)革命根據(jù)地建設時期，“禁煙禁毒”工作就是當時中國共產(chǎn)黨和各邊區(qū)政府的重要工作之一。新中國成立之后，這一工作也被納入中共中央重點關(guān)注的社會主義改造工作。1950年2月24日，政務院發(fā)布《政務院關(guān)于嚴禁鴉片煙毒的通令》，要求各級人民政府由民政、公安部門及各人民團體派員組織推進禁煙禁毒工作，民政部門負組織之責；1952年4月15日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于肅清毒品流行的指示》，決定發(fā)起群眾運動集中肅清毒品（中共中央文獻研究室，1992：108）。這一階段的“禁煙禁毒”工作中，民政部門與公安、衛(wèi)生部門聯(lián)合組成的“禁煙禁毒辦公室”主要負責“撥出?？钪圃旖錈熕幤?，對有生活困難的戒煙者給予救濟，促進禁煙禁毒運動的開展”（崔乃夫，2021：14）。經(jīng)過各級人民政府的認真執(zhí)行和廣大群眾的積極協(xié)助，各地的禁煙禁毒工作取得決定性勝利。當時行政性社會工作的具體工作方針與措施，主要包括部門聯(lián)動、說服教育與強制相結(jié)合的方式。改造妓女與游民工作中采取了生產(chǎn)與教養(yǎng)相結(jié)合的方針2，各級市政府設立生產(chǎn)教養(yǎng)院，由中國人民救濟總會承擔具體的指導工作，民政部門負責具體的教養(yǎng)院的管理與服務。

新中國成立初期的社會救濟主要是圍繞救災工作展開的。在中央人民政府政務院于1949年12月19日發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災的指示》之后，1950年1月9日內(nèi)務部發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災的補充指示》，著重強調(diào)了組織和動員人民生產(chǎn)救災的工作思路。董必武（1950）在題為《深入開展生產(chǎn)救災工作》的報告中指明中央決策的救災方針是“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助、以工代賑，并輔以必要的救濟”。1950年4月24日中國人民救濟總會成立，“協(xié)助政府組織群眾進行生產(chǎn)節(jié)約、勞動互助，推進人民大眾的救濟福利事業(yè)”1。這一時期，內(nèi)務部和中國人民救濟總會以及各地民政部門、救濟分會調(diào)整改造了舊社會的救濟福利團體，接收了接受外國津貼的救濟機關(guān)，先后改造了舊的“慈善”機關(guān)419所，調(diào)整舊的救濟福利團體1 600多個（崔乃夫，2021：17），確保了行政性社會工作參與主體在政治和工作思路上的社會主義屬性。同時段，國民黨統(tǒng)治區(qū)城市和鄉(xiāng)村開展的社會福利事業(yè)以及由西方傳入的專業(yè)社會工作實踐宣告終止。由于這一時期黨和國家的工作重點仍然集中在社會主義改造和鞏固政權(quán)方面，所以民政工作仍帶有一定的過渡性，行政性社會工作的體制機制也沒有穩(wěn)定成型。

（三）形成期：計劃經(jīng)濟時期的行政性社會工作

1953年開始，中央提出建設“第一個五年計劃”和過渡時期總路線，尤其是在社會主義改造完成之后，黨和國家的發(fā)展重心轉(zhuǎn)向工業(yè)化建設，行政體系也帶有高度集中的計劃經(jīng)濟屬性，社會福利資源由民政部門和各生產(chǎn)單位以行政性的方式向下垂直輸送。在改革開放之前很長一段時間，黨和國家城鄉(xiāng)社會救濟工作的方針雖然在一些內(nèi)容和提法上有所變動，但基本政策思想是一貫的，都是貫徹生產(chǎn)自救，群眾互助的精神，其目的都是從根本上幫助困難戶，依靠自己力量，逐步擺脫困難，克服單純依賴救濟的思想（盧謀華，1984：156）。福利事業(yè)方面，在內(nèi)務部主持下，各地民政部門將全國370余所殘老教養(yǎng)院、90余所兒童教養(yǎng)院、120余所精神病收容療養(yǎng)機構(gòu)，分別改為綜合性的社會福利院、專門性的養(yǎng)老院（敬老院）、兒童福利院和精神病患者療養(yǎng)院，針對不同的對象具體實行不同的工作方針，改進了各方面的工作（崔乃夫，2021：27）。根據(jù)“生產(chǎn)自救”的社會救濟思路，各地以城市街道、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村合作社為“陣地”著手組織社會救濟對象積極參與福利生產(chǎn)。1958年7月4日頒布的《湖南省人民委員會關(guān)于大力開展小城鎮(zhèn)社會福利生產(chǎn)工作的指示》提出，要把軍烈屬和無固定工作的貧民等對象組織起來，“從事適應他們的具體情況的社會保障性質(zhì)的福利生產(chǎn)”2，讓他們也能在自救的基礎上參與社會主義建設。

農(nóng)村方面重點工作是持續(xù)開展的反貧困斗爭，恢復和加強對“五保戶”供養(yǎng)。1956年1月23日，中央政治局提出并經(jīng)最高國務會議討論后下發(fā)《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，其中第三十一條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺少勞動力，生活無依靠的鰥寡孤獨的農(nóng)戶和殘廢軍人，應當在生產(chǎn)上和生活上給以適當?shù)陌才?，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠”（中共中央文獻研究室，1992：40）。這一規(guī)定也納入了之后的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，農(nóng)村集體“五?！惫B(yǎng)制度自此全面啟動。當時對“五保戶”進行照顧的主要是生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊等農(nóng)村基層社會組織，一般采取的措施有四類：一是對有一定勞動能力的五保對象，安排照顧他們從事力所能及的生產(chǎn)勞動，適當照顧工分；二是對喪失勞動能力的五保對象，按全社每人1年的勞動日數(shù)，補助給五保戶；三是按五保內(nèi)容規(guī)定的吃、穿、燒、教等標準，計算出所需的款物數(shù)，從公益金中直接分給五保戶現(xiàn)款和實物；四是對年老體弱病殘人員、日常生活自理有一定困難的，安排專人照顧他們的日常生活（宋士云，2007）。

第六次全國民政工作會議上，民政工作被認為是“是社會性群眾工作、群眾福利”，在功能上“要能替黨中央分憂解愁，替國家分憂”，在方法上“要接近受苦受難的群眾”“要走群眾路線，要耐心，挨門挨戶去訪問，去座談，去研究，去解決問題”（崔乃夫，2021：26）。1955年10月內(nèi)務部將救濟司改為農(nóng)村救濟司，在社會司的基礎上成立城市救濟司；撤銷社會司，將其主管的一部分業(yè)務交民政司管理，各級民政也進行了相應調(diào)整。“大躍進”和“文化大革命”時期，黨和政府的民政工作受到“右傾”錯誤思潮和林彪、“四人幫”的流毒影響，但從第五、第六、第七次全國民政工作會議1的主題來看，民政主導的行政性社會工作主要業(yè)務仍然是“生產(chǎn)救災、社會救濟和社會福利”（本刊編輯部，2019）。

這一時期，與民政主導的行政性社會工作協(xié)同對接還有國家行政體系經(jīng)由機關(guān)企事業(yè)單位輸送的社會福利資源?！皢挝弧笔侵袊鐣械囊粋€高度整合和低度分化的基本組織形態(tài)（李漢林，2008），也是計劃經(jīng)濟時期基層最重要的社會福利單元。從計劃經(jīng)濟時期的治理邏輯來講，“單位制”的形成機制主要是國家把控相對緊缺的各類資源，然后以計劃分配方式通過城市的國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等“單位”的形式向下傳輸。在保障城市全民就業(yè)和國家確保勞動者權(quán)益的背景下，國家鼓勵通過“單位”向職工提供各種補貼來彌補工資收入不足，并且提供住房補貼或是修建職工住宅，舉辦食堂、幼兒園等集體福利設施等，用于解決職工的生活困難，豐富物質(zhì)和精神文化生活。效益比較好的單位還傾向于提供額外的補貼，或采取發(fā)放實物的形式來滿足職工各方面的物質(zhì)需求，并實際上為職工提供了很大一筆隱性收入（仇雨臨，2012：84）。1969—1977年是國家—單位保障制重心向單位轉(zhuǎn)移并持續(xù)擴張的時期（鄭功成，2008）。這一時期的典型特征是由國家安排就業(yè)的個人進入單位后，就業(yè)者的權(quán)利要在單位中實現(xiàn)，而單位則代表國家對其負起生老病死的無限義務，這種勞動組織方式使單位逐漸演化成家長制的福利共同體（路風，1989）。在這一時期政府對城鎮(zhèn)就業(yè)人口采取的是一種“普惠型”社會福利體制，政府對這些社會成員中的困難群體的福利職責是依靠民政部門和具有福利性質(zhì)的事業(yè)單位、人民團體來履行的，具體形式有政府救濟、社會（集體）幫扶等（李迎生，2010）。概括起來，計劃經(jīng)濟時期，“全能型政府”主導下，黨和國家通過行政體系，由國家財政和單位財政聯(lián)合，以國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)村集體組織為中介樞紐，將社會救助和其他相關(guān)的福利資源輸送到弱勢群體及其家庭，實現(xiàn)了行政性社會工作社會救助和幫扶的功能目標。

（四）發(fā)展期：改革開放以來的行政性社會工作

1.民政事業(yè)的轉(zhuǎn)型

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過恢復原內(nèi)務部有關(guān)職能，設立“中華人民共和國民政部”。5月，民政部黨組成立，設立政治部、辦公廳、優(yōu)撫局、政府機關(guān)人事局、農(nóng)村社會救濟司、城市社會福利司、民政司等7個司局級單位，各級地方民政部門也紛紛設立，民政事業(yè)得以迅速恢復。1983年4月9日至19日召開的第八次全國民政工作會議對民政工作有了一個重要的界定，概括為“三個一部分”，即政權(quán)建設的一部分、社會保障的一部分、行政管理的一部分。這一界定從政府層面為行政性社會工作提供了一個近乎完美的注腳：第一，毋庸置疑，民政工作中的社會救濟與社會福利或者社會保障工作是行政性的，屬于政府職能；第二，民政工作承擔社會保障工作的一部分，重點在于為因生理、社會或者自然原因而處于不利處境的弱勢群體提供救助和支持。這一時期與民政事業(yè)相關(guān)的四個結(jié)構(gòu)性變化直接影響了行政性社會工作發(fā)展的格局：

第一個是社會保障與社會保險的分離。1988年12月17日至21日的第九次全國民政工作會議重點提出：“社會福利事業(yè)方面堅持兩條腿走路，一是靠國家和各級地方政府支持；二是發(fā)展社會保險，發(fā)動社會力量擴大社會保障。”這一工作思路與改革開放之后社會保障事業(yè)的轉(zhuǎn)型密不可分。社會主義市場經(jīng)濟的建設與繁榮必然要求與之相匹配的社會保障制度，市場和社會也應成為參與主體。改革旨在重新確立與市場經(jīng)濟相適應的社會化社會保障制度，同時防范該制度可能產(chǎn)生的負面影響（鄭功成，2020）。國家對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的方法，意味著市場化的成功引進，進而為民政工作專注于社會福利服務奠定了基礎。

第二個是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的設置和全面普及。1997年9月2日，《國務院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》下發(fā)，針對三類人員實施最低生活保障制度，到2002年7月城市初步實現(xiàn)應保盡保；2007年，農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)普遍建立，至2009年實現(xiàn)應保盡保。2010年，民政部出臺了《關(guān)于進一步加強城市低保對象認定工作的通知》（民函〔2010〕140號）1、《關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村低保生活保障工作的指導意見》（民函〔2010〕153號）2，調(diào)整和完善了城鄉(xiāng)低保工作；2015年，黨和國家推進“精準扶貧”戰(zhàn)略，低保工作由此邁向精細化和科學化階段，有力地保障了全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。2024年3月25日，民政部會同國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步做好最低生活保障標準確定調(diào)整工作的指導意見》（民發(fā)〔2024〕16號）3，其中明確提出：“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，以兜住兜準兜牢基本民生底線為目標，建立科學合理的低保標準確定調(diào)整機制，促進低保制度健康可持續(xù)發(fā)展。”

第三個是社會福利社會化。2000年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11部委共同制定的《關(guān)于加快社會福利社會化的意見》，明確提出發(fā)展“多種所有制形式的社會機構(gòu)”的目標和設想，制定了社會力量舉辦社會機構(gòu)的優(yōu)惠政策（童星，2015）。自此，社會力量參與民政事業(yè)尤其是參與社會福利服務成為實現(xiàn)多元福利治理的重要主體力量，為政府購買社會工作專業(yè)服務奠定了基礎。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國政府采購法》1，明確政府可以采購“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，即購買服務；2012年11月，《民政部 財政部關(guān)于政府購買社會工作服務的指導意見》2明確規(guī)定，政府“利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務”，并規(guī)定了相應的指導思想、制度和流程規(guī)范；政府購買服務是行政性社會工作向外延伸和對接社會力量參與的重要機制和接口，打開了民政主導社會工作事業(yè)的新格局。

第四個是社會治理重心下沉社區(qū)。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的結(jié)構(gòu)性后果之一是單位制的瓦解和社區(qū)職能重要性的凸顯。1994年5月，民政部明確提出民政工作的三個核心職能：（1）適應市場經(jīng)濟需要；（2）保障民生；（3）是維護社會穩(wěn)定，并且提出面向基層的工作轉(zhuǎn)向。2019年4月召開的第十四次全國民政工作會議上，在“學習貫徹習近平總書記批示”的主題之下，民政工作的職能定向為“聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關(guān)切，更好履行基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務等職責，為全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家作出新的貢獻”?！懊嫦蚧鶎拥墓ぷ鬓D(zhuǎn)向”為行政性社會工作提供了抓手，在工作取向上促成了2020年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的全國性布局。

2.行政性社會工作的新格局

按照民政部的提法，2005年國內(nèi)各項社會救助制度基本建立，社會救助工作進入了統(tǒng)籌安排、整體推進、制度運行的軌道，社會救助體系框架已初步形成；同年，政府和社會力量共同參與推進的慈善事業(yè)得到快速發(fā)展。到2007年基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng)。在最低生活保障制度全面建立和推廣的基礎上，城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化和公共服務均等化進程重塑了行政性社會工作的格局。計劃經(jīng)濟時期優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)化的戰(zhàn)略導致城鄉(xiāng)差距拉大，社會救助和社會保障的重點必須向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。2009年農(nóng)村實現(xiàn)最低生活保障的應保盡保之前，全國農(nóng)村探索的是“以敬老院、社會福利廠、優(yōu)待五保統(tǒng)籌、社會保障基金會‘四個一’為主干的農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡”。1996年改革農(nóng)村社會救濟工作，在堅持“輸血”與“造血”相結(jié)合，走救濟與扶貧并舉路子的同時，強調(diào)發(fā)揮社會互助的作用。2003年在未開展農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)，建立了農(nóng)村特困戶救助制度。2010年民政部修訂并頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)管理辦法》；農(nóng)村的行政性社會工作伴隨著黨和國家主導的從精準扶貧到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施得到了系統(tǒng)的支持，全面提升了農(nóng)村保障和救助對象的福祉。到2012年，按照民政部《2012年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的統(tǒng)計分類標準，可以被納入行政性社會工作的政府職責被統(tǒng)稱為“社會工作”，分為“提供住宿的社會服務”和“不提供住宿的社會服務”，大致可以歸為“養(yǎng)老/老年人福利服務”“精神衛(wèi)生福利機構(gòu)服務”“兒童福利和救助保護服務”“流浪乞討人員救助管理機構(gòu)服務”“殘疾人服務”“社會救助”“防災減災”“慈善事業(yè)”等部分；其中社會救助被進一步細分為“城市低保”“城市三無人員救濟”“農(nóng)村低?！薄稗r(nóng)村五?！薄稗r(nóng)村傳統(tǒng)救濟”“醫(yī)療救助”“臨時救助”等。至此，由民政主導的行政性社會工作的體系和格局發(fā)展到了一個新階段。

3.對專業(yè)社會工作的接納與融合發(fā)展

與本土行政性社會工作相對應，自西方引入的專業(yè)社會工作在新中國成立前后開展的城市接管和社會主義改造事業(yè)中中止。改革開放之后，伴隨著社會學專業(yè)恢復重建，在民政部和社會學學科的共同努力下，1987年“馬甸會議”召開，標志著社會工作專業(yè)教育得以恢復重建，開始第二次引入的歷程。在上海市第一家社會工作機構(gòu)與政府合作開展專業(yè)社會工作業(yè)務之前，專業(yè)社會工作一直處于“教育先行”的實踐狀態(tài)。1993年開始，上海市率先嘗試由政府主導推進社會工作專業(yè)化、職業(yè)化探索（彭善民，2010）。2006年7月人事部（現(xiàn)已撤銷）與民政部聯(lián)合出臺《社會工作者職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》與《助理社會工作師、社會工作師職業(yè)水平考試實施辦法》1，正式開啟社會工作職業(yè)化道路。同年黨的十六屆六中全會召開，黨中央提出要建設宏大的社會工作人才隊伍。2008年民政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺《關(guān)于民政事業(yè)單位崗位設置管理的指導意見》2，將社會工作崗位明確為民政事業(yè)單位主體專業(yè)技術(shù)崗位。而深圳市頒布的“1+7”文件宣告專業(yè)社會工作實務“嵌入”民政事業(yè)進入全面推開階段。2012年11月，《民政部 財政部關(guān)于政府購買社會工作服務的指導意見》的出臺，標志著民政主導的行政性社會工作對專業(yè)社會工作的制度性接納；從專業(yè)社會工作的角度，這一過程被學界普遍認為是“嵌入性”發(fā)展的過程（王思斌，2011）。對于行政性社會工作與專業(yè)社會工作的關(guān)系，王思斌（2020）將二者的交互性和中國社會工作的發(fā)展描述為從“嵌入性”到“協(xié)同性”再到“融合”發(fā)展的過程，即從最初“專業(yè)社會工作”爭取“實踐權(quán)”或者說被行政性社會工作所接納，到“總體工作上專業(yè)社會工作對行政性社會工作的協(xié)同，與專業(yè)服務上行政性社會工作對專業(yè)社會工作的協(xié)同”。這是站在“專業(yè)社會工作”主體立場的描述。從行政性社會工作的角度而言，無論是政策還是實踐層面，專業(yè)社會工作都處于“從屬地位”，在行政體系內(nèi)更多呈現(xiàn)為兩種角色：一種是經(jīng)由購買服務合作的伙伴，即對于民政主導的行政性社會工作來說，代表提供專業(yè)社會工作服務的社會工作機構(gòu)是可以委托的“乙方”，可以借此實現(xiàn)行政性社會工作的功能外延；另一種是資源和技術(shù)，即無論體制內(nèi)還是體制外，社會工作人才隊伍和服務方法均可以為行政性社會工作提供專業(yè)化的支持，比如在民政系統(tǒng)推動的“三社聯(lián)動”到“五社聯(lián)動”的基層社區(qū)治理模式中，專業(yè)社會工作就扮演著專業(yè)人才和專業(yè)力量的雙重角色。2020年10月，民政部在湖南長沙召開加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設推進會，重點推廣湖南、廣東等地工作經(jīng)驗，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站打通為民服務“最后一米”，探索解決基層民政服務能力不足的可行路徑1。這一舉措以基層服務網(wǎng)絡陣地的形式來實現(xiàn)“社會工作與基層民政建設”的緊密結(jié)合，在實踐層面印證了王思斌所提出的專業(yè)社會工作從“嵌入性”發(fā)展，經(jīng)“協(xié)同性”發(fā)展再到“融合”發(fā)展的路徑方向。

與計劃經(jīng)濟時期相比，改革開放以來的行政性社會工作盡管在市場化、社會化和專業(yè)化方面加速轉(zhuǎn)型，但其所屬民政工作的、中國共產(chǎn)黨領導下參與社會主義建設事業(yè)的屬性卻并沒有削弱。1978年第七次全國民政工作會議強調(diào)“全面恢復黨關(guān)于民政工作的方針、政策和任務”；1994年第十次全國民政工作會議強調(diào)“適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，保障人民群眾的基本生活權(quán)益，維護社會穩(wěn)定”；2006年第十二次全國民政工作會議強調(diào)“充分發(fā)揮民政工作在構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要基礎作用”；2012年第十三次全國民政工作會議強調(diào)“充分發(fā)揮民政在社會建設中的骨干作用，為全面建設小康社會貢獻力量”；到第十四次全國民政工作會議，主題規(guī)定為“學習貫徹習近平總書記批示”；2024年1月，全國民政工作會議在北京召開，主題為“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，努力開創(chuàng)民政事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新局面”。歷次全國民政工作會議主題表明，民政主導的行政性社會工作始終延續(xù)著自肇端以來的本質(zhì)特征和屬性，是在中國共產(chǎn)黨領導下，由政府主導，憑借以行政體系和行政力量推進對弱勢群體進行制度性幫扶，促進社會變遷的社會行政工作。

需要補充說明的是，在行政性社會工作中，黨的群眾工作是以一種相對“辯證”的形態(tài)存在的。在特定時期，比如“肇端期”、“初創(chuàng)期”和“形成期”（尤其初期），行政性社會工作是民政工作的重要組成部分，而當時的民政工作本身就是黨的群眾工作的重要組成部分。在黨的統(tǒng)一領導下，黨政系統(tǒng)相對獨立，民政工作職能明確并走向系統(tǒng)化、專業(yè)化的“發(fā)展期”，黨的群眾工作就成為指導性的工作原則、思路和弱勢群體幫扶與基層治理的重要方法和技術(shù)手段之一，既可以運用于行政性社會工作，也可以為專業(yè)社會工作提供本土化的思路和方法。

四、結(jié)論與余論：中國特色社會工作

與“大社會工作”格局的形成

經(jīng)過對上述歷史的梳理，可以得出以下結(jié)論。第一，從行政性社會工作的發(fā)生史來看，中國本土社會工作自新民主主義革命開始就具有黨的領導和社會主義制度的屬性。從中國共產(chǎn)黨在邊區(qū)政權(quán)建設開始，針對弱勢群體的制度性幫扶工作既是黨的群眾工作，也是基層政權(quán)建設的組成部分。第二，以黨和國家行政體系和行政力量推動社會工作并非中國社會工作的階段性特征，而是貫穿中國社會工作事業(yè)始終的工作體制機制與實踐形態(tài)，是確保中國社會工作事業(yè)堅持中國共產(chǎn)黨的領導和中國特色社會主義制度屬性的系統(tǒng)設置。這和西方資本主義政府與非政府組織合作的實踐形態(tài)有著本質(zhì)區(qū)別。即便是在政府購買服務形態(tài)下，行政性社會工作始終占據(jù)主導地位，不僅不是削弱，而且是通過專業(yè)社會工作得到了強化和延展。第三，從社會工作所從屬的民政事業(yè)和被期待的參與社會治理角色來看，中國特色社會工作并不僅僅是社會福利和公共服務的組成部分，也是中國式現(xiàn)代化的組成部分，其價值目標從屬于中國特色社會主義事業(yè)，是實現(xiàn)共同富裕的諸多事業(yè)之一，這也是與西方資本主義制度下的社會工作的本質(zhì)區(qū)分所在。在歷史和體系中把握行政性社會工作和專業(yè)社會工作的關(guān)系應該跳出具體的“方法論”層次，將問題提升到中國式現(xiàn)代化和中國特色社會主義制度層面，中國特色社會工作的結(jié)構(gòu)特征應該具體界定為：在中國共產(chǎn)黨領導下，國家以行政系統(tǒng)和行政力量推動，以市場化和社會化運行為輔助支持手段，行政性社會工作主導，專業(yè)社會工作以人才、技術(shù)和資源等形式參與其中，以化解與應對社會矛盾和社會問題，聚焦弱勢群體系統(tǒng)幫扶，助力基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會設置。因此，中國特色社會工作體系的構(gòu)建不僅要立足當代中國社會工作的理論與實踐成果，還必須以行政性社會工作為切入點，結(jié)合中國共產(chǎn)黨黨史、新中國史、改革開放史和社會主義發(fā)展史的系統(tǒng)考察，在歷史回溯中把握社會工作的“中國特色”，這正是中國社會工作“異質(zhì)”之處；在此基礎上，以行政性社會工作與專業(yè)社會工作的融合為“同構(gòu)”的基礎，積極謀求國際交流與合作，以實現(xiàn)中國社會工作的國際化發(fā)展。

2023年3月16日，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，將民政部指導城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設、指導社會工作專業(yè)人才隊伍建設、擬訂社會工作政策等職責劃入中央社會工作部，這一舉措對于中國本土社會工作的影響將是深遠的。中共中央專門設置一個部門來推動社會領域的管理與服務，并以“社會工作”為名，其主責顯然區(qū)別于民政的行政性社會工作和學科與職業(yè)意義上的專業(yè)社會工作，構(gòu)成了一種黨和國家基于中國式現(xiàn)代化建設需要而調(diào)整甚至是規(guī)訓社會工作事業(yè)的戰(zhàn)略性舉措，已經(jīng)遠超以往行政性社會工作和專業(yè)社會工作的理論與實踐的討論。關(guān)于這一舉措，王思斌（2023c，2024）提出“大社會工作”的提法，并認為“應該盡快建構(gòu)起與中國式現(xiàn)代化新發(fā)展相適應的結(jié)構(gòu)連接、功能整合的社會工作體系”；李迎生（2023）也認為，“大社會工作”的出現(xiàn)及其所推進的中國社會工作轉(zhuǎn)型的趨勢，“更是基于中國式現(xiàn)代化新征程要求擴展社會工作傳統(tǒng)界限的歷史使命”。本文看來，這也意味著，在行政性社會工作和專業(yè)社會工作交互性發(fā)展之上，“大社會工作”需要建立一種分化和整合新格局。一方面是分化，即將專業(yè)社會工作的統(tǒng)籌規(guī)劃與發(fā)展的職能從民政主導的行政性社會工作框架中分化出來，在職能上形成黨的社會工作部門與政府的民政部門的主責分化——前者更注重社會治理，后者更注重民生與社會保障。這不僅僅是政府內(nèi)部部門分化，更是一種黨領導下的黨政分責。另一方面是整合，即將專業(yè)社會工作的管理和服務轉(zhuǎn)移到綜合人民信訪、意見征集以及基層政權(quán)與基層治理、社會組織黨建等側(cè)重于基層社會治理與社會建設的黨的社會工作部門，在某種意義上凸顯了黨對于社會工作參與基層治理的一種強調(diào)性的制度安排。本文認為，這在工作方向上是對長期以來社會工作事業(yè)偏重于社會服務的一種調(diào)整和“糾偏”，也是對專業(yè)社會工作的一種重塑性整合。當然，這并不意味著行政性社會工作在中國本土社會工作事業(yè)中與專業(yè)社會工作徹底“分道揚鑣”——盡管黨和國家在實踐上對“社會工作”的名稱和指代有了新的變化，但行政性社會工作和專業(yè)社會工作作為工作方法以及其長期以來積累的制度和人力資源完全可以超越黨和政府部門的界限。黨的社會工作部門也會以行政體系和行政性力量持續(xù)推進社會工作，而已經(jīng)成為民政事業(yè)重要制度性資源的專業(yè)社會工作，基于其社會福利服務的本質(zhì)屬性，也必然會在民政系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用。從這兩個方面來看，無論是黨的社會工作部門，抑或民政系統(tǒng)，都可以繼續(xù)實現(xiàn)行政性社會工作與專業(yè)社會工作的融合發(fā)展，從而構(gòu)建中國特色社會工作的完整體系。

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責任編輯/鄧玉彪