摘要：特大城市基礎(chǔ)設(shè)施由于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)性使其脆弱性更加顯著，在外部風(fēng)險沖擊下，一旦應(yīng)對失當(dāng)，不僅會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)系統(tǒng)產(chǎn)生級聯(lián)災(zāi)害，而且會引發(fā)風(fēng)險外溢等問題。在風(fēng)險社會的語境下，基于特大城市的發(fā)展現(xiàn)狀，本文針對復(fù)雜關(guān)聯(lián)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的脆弱性，選取國內(nèi)20個特大城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險事件案例，利用定性比較分析方法解析特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險的主體性影響因素，揭示政府應(yīng)急管理各因素之間的邏輯關(guān)系和作用路徑，提出“監(jiān)管執(zhí)行—應(yīng)急能力—主體行為—制度規(guī)范”四維安全監(jiān)管模式，以有效提升其應(yīng)對風(fēng)險的韌性。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險；系統(tǒng)關(guān)聯(lián)；基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性；多案例定性比較分析；應(yīng)急管理

【中圖分類號】 TU984.116 doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.05.007

引言

（一）問題的提出

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生命線系統(tǒng)的重要載體，對發(fā)揮城市集聚效應(yīng)和綜合能級起著決定性作用。隨著我國城市化進程不斷加快，特大城市的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增加和膨脹，城市發(fā)展面臨著更為嚴(yán)重的風(fēng)險問題。特大城市基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)體量大、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)龐雜等特點，這些基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間存在橫向耦合與縱向級聯(lián)效應(yīng)，在受到外部風(fēng)險沖擊時，容易由最初的單一系統(tǒng)引發(fā)多個基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險。典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險案例有以下三個：一是2003年發(fā)生在北美地區(qū)的“美加大停電”事件①。在這一事件中，不同電力系統(tǒng)之間、電力系統(tǒng)和水系統(tǒng)之間的物理相關(guān)性級聯(lián)，分別導(dǎo)致出現(xiàn)更大面積的停電和停水。二是2008年發(fā)生在我國南方地區(qū)的冰雪災(zāi)害事件②。在這一事件中，冰雪災(zāi)害不僅導(dǎo)致許多省市的電網(wǎng)、通信系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞，而且導(dǎo)致鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施陷入癱瘓，而各基礎(chǔ)設(shè)施之間的關(guān)聯(lián)造成冰雪災(zāi)害進一步加劇，地方經(jīng)濟損失嚴(yán)重。三是2021年發(fā)生在河南鄭州的“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件③。在這一事件中，暴雨造成鄭州發(fā)生嚴(yán)重的洪災(zāi)和城市內(nèi)澇，在整個事件發(fā)展過程中，鄭州市委市政府、有關(guān)部門和單位風(fēng)險意識不強，對這場特大災(zāi)害認(rèn)識準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)，以及電網(wǎng)系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、交通系統(tǒng)和排水系統(tǒng)等諸多系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險導(dǎo)致暴雨災(zāi)害風(fēng)險進一步加劇。黨的二十大報告提出要完善國家風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系和國家應(yīng)急管理體系，構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系，提高公共安全治理水平，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力④等一系列重要論斷，為我國城市安全發(fā)展和風(fēng)險治理指明了方向。加強對城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)運行關(guān)聯(lián)風(fēng)險的研判與防控監(jiān)管不僅是提升城市安全治理現(xiàn)代化水平的重要發(fā)展需求，也是城市治理研究的重要議題。針對這一研究主題，首先要回答以下兩個問題：第一，從風(fēng)險社會視角來看，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化的主要影響因素有哪些？第二，各因素之間有哪些變量是核心關(guān)鍵變量并且存在怎樣的組合路徑？為此，本文采用案例文本分析的方法提取基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的主體性影響因素，并運用定性比較分析方法（Qualitative ComparativeVqqweYCY6hSaXCR70poMOA== Analysis，以下簡稱“QCA方法”）從政府管理行為角度探究形成基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險的主要因素以及不同因素之間的組態(tài)效應(yīng)。

（二）主體性影響因素識別

本文基于現(xiàn)有文獻和相關(guān)案例資料進行多案例分析，以及對案例內(nèi)容進行封閉式編碼。為探尋相關(guān)案例之間的共同演化趨勢和關(guān)鍵節(jié)點，對多案例進行趨勢匹配、復(fù)制和差別對比，最終作為初步理論假設(shè)。梳理案例事件中相關(guān)原因分析和對策建議中出現(xiàn)的高頻詞，其中，對于關(guān)鍵高頻詞的分析主要通過ROST ContentMining 6文本內(nèi)容挖掘分析軟件建立一個可視化的社會語義網(wǎng)絡(luò)圖（圖1），直觀得到關(guān)鍵詞詞頻之間的重要性、中心性與連接性。

文獻內(nèi)容和詞頻的分析主要有以下步驟：首先，根據(jù)案例文本分析得到高頻詞語義網(wǎng)絡(luò)圖，進一步篩選對本文研究意義不大的詞語。其次，對二級詞匯進行合并同類項和歸化統(tǒng)籌，提煉出關(guān)鍵概論式詞語。對選取的20個案例事件進行內(nèi)容分析可知，大多數(shù)關(guān)鍵詞與高頻詞主要與政府相關(guān)，表明政府管理的主體性因素對基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險形成和演化產(chǎn)生重要影響。最后，對主體性影響因素進行整理分析并搭建分析框架，進一步探究形成基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險的主要因素及其組態(tài)效應(yīng)和作用路徑。

一、文獻回顧與分析框架

（一）基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險研究相關(guān)文獻梳理

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險研究

在城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險的早期研究中，較多是從經(jīng)濟學(xué)學(xué)科的角度出發(fā)，探討基礎(chǔ)設(shè)施市場風(fēng)險、投融資風(fēng)險、項目運營風(fēng)險、工程施工建設(shè)風(fēng)險、設(shè)施運營風(fēng)險等內(nèi)容。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有網(wǎng)絡(luò)性、外部性、關(guān)聯(lián)性等特征，在風(fēng)險條件下，容易發(fā)生級聯(lián)效應(yīng)。這種相互依賴的基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險問題可歸納為瀑布式崩潰、升級式崩潰和共同誘因式崩潰。進一步梳理國內(nèi)外相關(guān)文獻，相關(guān)研究主題可概括為三個方面：一是強調(diào)單一風(fēng)險情境下單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的運行風(fēng)險研究。在這一主題的研究中，有的針對能源基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險，利用蒙特卡洛抽樣技術(shù)構(gòu)建概率時間動態(tài)模型[1]；有的通過蒙特卡洛進行仿真近似貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型，評估地震發(fā)生時交通基礎(chǔ)設(shè)施運行風(fēng)險[2]；有的聚焦城市地下燃?xì)夤芫W(wǎng)風(fēng)險的動態(tài)性，構(gòu)建燃?xì)夤芫W(wǎng)失效的蝴蝶結(jié)模型并轉(zhuǎn)為貝葉斯模型動態(tài)反映出燃?xì)夤芫W(wǎng)風(fēng)險事件的發(fā)生演化的概率[3]。二是單一風(fēng)險情境基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險運行概率研究。這一方面的研究一般利用級聯(lián)效應(yīng)的評估方法測算中斷或失效風(fēng)險情境下的運行效率[4]，如根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險這一特定風(fēng)險情境，利用FTA/ETA領(lǐng)結(jié)模型識別出城市燃?xì)夤艿佬孤┑囊蛩豙5]。三是復(fù)合風(fēng)險情境下基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險運行概率研究。這一方面的研究主要采用建模的分析方法闡明系統(tǒng)之間的相互依賴關(guān)系，特別是不同基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間的物理資源流連接以及系統(tǒng)間的資源交換情況[6-9]。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施運行風(fēng)險因素研究

有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施運行風(fēng)險因素的研究主要以風(fēng)險因素識別為研究主題，既有單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的風(fēng)險因素分析，也有多重關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險因素識別研究。研究采用的分析方法有多種，具體包括：基于案例推理的視角識別風(fēng)險因素[10]；以檢查表法探究風(fēng)險因素[11]；基于復(fù)雜關(guān)聯(lián)情境利用決策試驗與評價實驗室法（Decision-making Trial and Evaluation Laboratory，DEMATEL）和二元語義（TWO-Additive Choquet，TAC）積分算子，將語言評價信息轉(zhuǎn)化為二元語義環(huán)境，由此確認(rèn)城市典型生命線風(fēng)險因素的排序與歸類[12]。針對單一的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)風(fēng)險因素識別的方法還有失效模式與后果分析、故障樹分析法、粗糙集理論等。總體來說，這一方面的研究側(cè)重單一系統(tǒng)的風(fēng)險因素識別，基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險因素研究鮮有提及[13]。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管研究

有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管的研究主要圍繞體制機制、技術(shù)手段、監(jiān)管模式、監(jiān)管難點等內(nèi)容展開。其中，研究對象主要集中在燃?xì)夤芾?、綜合管廊、橋梁道路、信息系統(tǒng)四大模塊，而燃?xì)獍踩芾硪彩钱?dāng)前學(xué)界關(guān)注的熱點話題之一。何艷玲和周寒從空間風(fēng)險角度分析基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的制度邏輯和空間邏輯，整理了不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的制度屬性和風(fēng)險治理思路，提出整體性治理的基礎(chǔ)設(shè)施韌性構(gòu)建框架[14]。孫仁金等學(xué)者通過搭建波特五力模型分析競爭格局，提出完善城市燃?xì)庑袠I(yè)的法律體系和機構(gòu)建設(shè)的對策建議[15]；李威從各類城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全事故中，總結(jié)分析城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管工作存在的問題及其成因，并提出安全監(jiān)管的理性回歸建議[16]；馬文亮在分析環(huán)保設(shè)施的安全風(fēng)險監(jiān)管問題的基礎(chǔ)上提出完善標(biāo)準(zhǔn)體系、全過程監(jiān)管機制、部門監(jiān)管聯(lián)動的對策建議[17]。馬光紅和吳怡運用前景理論視角構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施工程安全監(jiān)管演化博弈模型，進一步分析影響系統(tǒng)演化的因素以及相關(guān)利益主體的行為互動機制[18]。黃永和佘廉通過搭建城市生命線系統(tǒng)應(yīng)急能力要素五個維度的分析框架，即線網(wǎng)抗擊力、傳輸量、傳輸率、覆蓋率和連續(xù)性，并據(jù)此提出提升系統(tǒng)應(yīng)急水平的優(yōu)化策略[19]。陳潭和嚴(yán)艷從城市生命線的基礎(chǔ)性與公共性、關(guān)聯(lián)性與關(guān)鍵性、脆弱性與復(fù)雜性、適應(yīng)性與安全性、韌性與復(fù)原性五大關(guān)系的角度闡述城市生命線的理論命題，提出城市生命線管理的實踐路徑，即數(shù)據(jù)收集、科學(xué)決策、風(fēng)險評估、精確監(jiān)控、有效協(xié)作以及公眾參與[20]。

4.文獻評述

總體而言，在現(xiàn)有關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的研究中，通常聚焦于單一風(fēng)險情境下特定類型的基礎(chǔ)設(shè)施進行風(fēng)險概率評估或風(fēng)險因素識別，尤其關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營風(fēng)險，并以項目風(fēng)險的經(jīng)濟評價為主。盡管已有研究探討了基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在風(fēng)險源和系統(tǒng)外部的風(fēng)險威脅，但具體從政府管理的角度分析風(fēng)險的主體性影響因素的研究仍相對較少。在研究方法上，現(xiàn)有研究側(cè)重于風(fēng)險概率評估而相對較少考慮特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在復(fù)雜社會背景下的多維特性，如關(guān)聯(lián)情景復(fù)雜和風(fēng)險關(guān)聯(lián)易演化屬性，研究方式和視角較為單一。在研究范式上，針對風(fēng)險防范和風(fēng)險治理的片面性和碎片化問題，現(xiàn)有研究過多側(cè)重運用技術(shù)性方法手段，相對忽視風(fēng)險防范和治理的整體性，缺乏整體論與復(fù)雜性的科學(xué)范式，導(dǎo)致對風(fēng)險主體性影響因素的認(rèn)識不足?；陲L(fēng)險社會理論的風(fēng)險“人為性”觀點和制度主義風(fēng)險論，本文在識別風(fēng)險影響因素時，選取風(fēng)險治理主體性因素及其相應(yīng)的監(jiān)管行為，運用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，以探究城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險主要因素及其作用路徑。

（二）搭建主體性影響因素分析框架

根據(jù)上述文獻梳理和相關(guān)案例，可以將主體性影響因素歸納為“監(jiān)管執(zhí)行—應(yīng)急能力—主體行為—制度規(guī)范”四個維度。

1.監(jiān)管執(zhí)行維度。監(jiān)管執(zhí)行維度考察政府對基礎(chǔ)設(shè)施運營管理單位監(jiān)管的職能履行情況。政策的生命在于執(zhí)行，政策執(zhí)行理論認(rèn)為，政策要取得良好效果，關(guān)鍵在于實踐層面的貫徹落實和執(zhí)行。政策執(zhí)行理論的行動學(xué)派強調(diào)政策執(zhí)行的重要性，所謂政策執(zhí)行是指將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程[21]。監(jiān)管政策的執(zhí)行對落實基礎(chǔ)設(shè)施的安全監(jiān)管尤為重要，因為安全生產(chǎn)重在基層、基礎(chǔ)、基本功，但是由于種種原因，運營單位和一線運維人員的責(zé)任意識往往被忽視，因此需要嚴(yán)格落實監(jiān)管政策執(zhí)行。因為基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的脆弱性與其面臨的外部風(fēng)險的密切相關(guān)，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)極不穩(wěn)定或質(zhì)量不高時，在風(fēng)險沖擊下容易遭受更嚴(yán)重的損害。此外，政府對運行管理單位的監(jiān)管是影響基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險的重要因素，監(jiān)管內(nèi)容包括對運行管理單位應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急制度建立等應(yīng)急工作以及安全運行工作的常規(guī)檢查和監(jiān)督落實、對基礎(chǔ)設(shè)施定期維修保養(yǎng)、更新、升級改造等日常工作的監(jiān)管落實。

2.應(yīng)急能力維度。應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力是城市風(fēng)險治理中具有決定性的主體因素。災(zāi)前預(yù)防是防災(zāi)減災(zāi)的重中之重，災(zāi)前預(yù)防工作主要包括健全災(zāi)害預(yù)警技術(shù)應(yīng)對機制、加強災(zāi)害預(yù)警決策機制建設(shè)、災(zāi)害預(yù)警外在保障建設(shè)[22]。對風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警是提高城市安全韌性的基礎(chǔ)性技術(shù)要求，而決策者的風(fēng)險意識，即風(fēng)險感知能力，對于實現(xiàn)這一技術(shù)要求至關(guān)重要，這也是韌性思維的重要體現(xiàn)。在基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險的形成和演化過程中，政府應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力不足會對風(fēng)險治理的有效性產(chǎn)生重要影響。從應(yīng)急社會心理學(xué)的角度來看，政府是應(yīng)急心理的“主駕駛”角色，對風(fēng)險感知采取主動主導(dǎo)式干預(yù)[23]。由于災(zāi)害的突發(fā)性、復(fù)雜性和變動性，對風(fēng)險的預(yù)測干預(yù)是一個“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”連續(xù)統(tǒng)一的過程[24]。因此，在應(yīng)急管理方式上需要采取因應(yīng)策略，而“主體—情境—技術(shù)”分析框架可以揭示基層應(yīng)急治理實踐的合理性與調(diào)適性[25]。

3.主體行為維度。政府作為應(yīng)對風(fēng)險的主要責(zé)任主體，在風(fēng)險處置過程中承擔(dān)指揮決策的職能，并負(fù)責(zé)進行風(fēng)險溝通以穩(wěn)定公眾情緒。決策者偏好是影響風(fēng)險決策行為、應(yīng)急應(yīng)對方式的重要因素，這些偏好可以決定采取的策略和行動，從而影響應(yīng)急效果[26]。在應(yīng)急管理過程中，政府公信力作為一種寶貴的政治資源發(fā)揮著獨特作用，成為風(fēng)險治理能力建設(shè)的重要組成部分[27]。政府公信力的損害會誘發(fā)信任危機，如果這種危機與其他風(fēng)險疊加將會加劇風(fēng)險擴散。概言之，政府本身的決策偏好和政府公信力對風(fēng)險事件的發(fā)生及演化具有重要影響。政府決策是實現(xiàn)政府職能的重要手段，對城市治理的質(zhì)量和人民群眾的切身利益具有深遠(yuǎn)影響。政府公信力的構(gòu)建主要來自兩個方面：一是政府能力，二是公眾滿意度。其中公眾滿意度是評判政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)，也深刻影響公眾對政府的信任度。因此，信任是公信力的基礎(chǔ)和核心。在風(fēng)險治理中，政府公信力的影響主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面，政府自身的公信力會影響政府所發(fā)布的風(fēng)險信息的可信度，從而影響公眾是否信任政府并按照政府的建議和要求采取應(yīng)急措施；另一方面，政府在風(fēng)險治理過程中的表現(xiàn)會直接影響公眾對政府公信力的評價，兩者相互促進形成動態(tài)循環(huán)。

4.制度規(guī)范維度。應(yīng)急管理制度化是影響應(yīng)急管理效能的核心要素[28]。應(yīng)急管理制度為應(yīng)急管理實踐提供價值遵循和基本方略，具體包括制度保障、工作指引和方法措施等內(nèi)容[29]。長期以來，我國在應(yīng)對風(fēng)險和重大突發(fā)事件的實踐中不斷豐富和發(fā)展應(yīng)急管理制度建設(shè)內(nèi)容，形成了具有中國特色的“一案三制”應(yīng)急管理制度⑤。應(yīng)急管理制度在風(fēng)險防范和風(fēng)險應(yīng)對中能夠有效發(fā)揮應(yīng)急治理的效能，而在這一過程中，應(yīng)急預(yù)案起到基礎(chǔ)性作用。應(yīng)急預(yù)案不僅可以通過應(yīng)急演練提高公眾的風(fēng)險意識和自救技能，還能幫助政府積累應(yīng)急處置經(jīng)驗。然而，在推進應(yīng)急管理制度實施和完善的過程中，一些地方政府存在內(nèi)容建設(shè)不全面、內(nèi)容碎片化、制度建設(shè)缺失等問題；當(dāng)風(fēng)險來臨時，甚至?xí)霈F(xiàn)“制度失靈”的情形，即有關(guān)部門進行風(fēng)險應(yīng)對時未能遵照應(yīng)急管理制度的程序以及相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致指揮體系混亂，這種情況既無法充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的制度優(yōu)勢，也制約了應(yīng)急治理整體效能的提升。

綜上所述，城市基礎(chǔ)設(shè)施運行風(fēng)險受外在因素和內(nèi)生因素相互交錯影響，例如基礎(chǔ)設(shè)施的機能老化或者功能區(qū)域缺陷，在外在因素的作用下可能會誘發(fā)更嚴(yán)重的風(fēng)險問題。本文聚焦城市基礎(chǔ)設(shè)施運行系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)聯(lián)風(fēng)險之間背后的影響因素和因果邏輯，從政府管理行為視角構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險四維主體性影響因素分析框架（圖2）。

基于上述分析，本文采用模糊集定性比較分析方法（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，簡稱fsQCA）驗證上述框架機制，識別城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化的主體性影響因素，揭示各因素的邏輯關(guān)系和作用路徑。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法

定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA）一般適用于中小樣本研究，通常需要合理選擇12個或以上樣本；當(dāng)研究涉及7種或更多因果條件時，由于組合的復(fù)雜性，則需要合理選擇20～30個樣本[30]。結(jié)合定性與定量分析方法研究有關(guān)因素，可以為復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險現(xiàn)象提供簡約且準(zhǔn)確的解釋。在現(xiàn)有文獻中，對基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的主體性影響因素研究分析大多采用定量方法解釋或者通過直接性的案例描述。事實上，這些傳統(tǒng)的分析方法在基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險研究中的應(yīng)用受到一定的限制，原因在于學(xué)者們難以獲取大量樣本建立標(biāo)準(zhǔn)線性回歸模型，也難以通過有限的樣本量進行定性分析。因此，運用fsQCA方法分析中等規(guī)模的樣本具有顯著的方法論優(yōu)勢，這種方法通過測試現(xiàn)有理論和基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險類型的穩(wěn)健性，揭示風(fēng)險因素與結(jié)果之間的復(fù)雜關(guān)系。在實際操作中，fsQCA方法通過分配因素和結(jié)果的隸屬分?jǐn)?shù)進行校準(zhǔn)，可以確定因素和結(jié)果在集合中的納入程度。這種方法比傳統(tǒng)的連續(xù)變量線性回歸或分類變量方法更為精確。例如在本文選取的20個典型案例分析中，運用fsQCA方法不僅可以識別數(shù)據(jù)不明顯的復(fù)雜模式，促進歸納分析；還能確保其生成的解與從數(shù)據(jù)提取的模式保持一致。這一分析方法不同于傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)計假設(shè)檢驗，可以幫助研究者建立起對結(jié)果有效性的信心。此外，fsQCA方法能夠適應(yīng)因果不對稱性的情形（即識別出導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)的條件可能與導(dǎo)致結(jié)果不出現(xiàn)的條件不同），這一特點使研究者能夠從政府管理行為角度更深入地理解復(fù)雜現(xiàn)象背后的因果關(guān)系，為政策分析和理論構(gòu)建提供有效的分析支持。

（二）案例選擇

本文以特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)為研究對象，并依據(jù)以下原則進行案例選擇：第一，所選案例具有特定的研究范圍，即均發(fā)生在特大城市內(nèi)。第二，所選案例具有典型性，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是在社會上產(chǎn)生了廣泛的影響，且影響持續(xù)的時間較長；二是受到政府的高度關(guān)注；三是受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。第三，所選案例具有支持性，即案例得到媒體較為全面、廣泛的報道、討論，案例信息較為真實可靠。第四，所選案例呈現(xiàn)多樣性和全面性，案例在發(fā)生的時間、涉及地區(qū)、事件形式上均有所差異，避免僅關(guān)注單一事件可能導(dǎo)致的分析片面性。

在遵循以上原則的基礎(chǔ)上，首先通過中華人民共和國應(yīng)急管理部官方網(wǎng)站（網(wǎng)址：https：//www.mem.gov.cn/）搜索有關(guān)數(shù)據(jù)，并在中國知網(wǎng)的“中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫”中，以 “基礎(chǔ)設(shè)施”為關(guān)鍵詞進行檢索，整理涉及基礎(chǔ)設(shè)施安全事故的相關(guān)文章和信息。同時，借助百度等搜索引擎以及微信公眾平臺如中國減災(zāi)（微信號：zhongguojianzai）、中國安全科學(xué)學(xué)報（微信號：gh_a778c323a627）、風(fēng)險災(zāi)害危機多學(xué)科研究（微信號：njurdc）等，進一步查閱和梳理相關(guān)信息，最終篩選出20個重大典型安全事件（表1）。為保證案例資料的權(quán)威性、典型性、代表性，本文選取的20個案例資料數(shù)據(jù)主要來自中華人民共和國應(yīng)急管理部以及地方政府官方網(wǎng)站公開發(fā)布的相關(guān)事故調(diào)查報告。

三、變量選擇與測量

（一）條件變量

在借鑒參考風(fēng)險治理理論、系統(tǒng)脆弱性理論的基礎(chǔ)上，本文將條件變量控制為7個。在相關(guān)文獻分析和對我國特大城市基礎(chǔ)設(shè)施運行情況實證考察的基礎(chǔ)上進行案例文本挖掘分析，結(jié)合前述理論模型與研究假設(shè)，將政府管理的主體性影響因素分為四個維度，分別是監(jiān)管執(zhí)行維度、應(yīng)急能力維度、主體行為維度和制度規(guī)范維度，同時設(shè)定運營單位監(jiān)管、風(fēng)險感知、應(yīng)急方式、反應(yīng)速度、決策偏好、公信力和應(yīng)急制度7個解釋變量，并對賦值規(guī)則進行了相應(yīng)說明（表2）。

（二）結(jié)果變量

本文將城市基礎(chǔ)設(shè)施在受到外部風(fēng)險沖擊后的風(fēng)險形成及演化造成的影響作為結(jié)果變量，根據(jù)案例判定其事件產(chǎn)生的強度。根據(jù)《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號）⑥關(guān)于雙重預(yù)防性工作機制建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，將安全風(fēng)險等級按照風(fēng)險后果劃分為重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險和低風(fēng)險。利用安全風(fēng)險（Hazards， Vulnerability， Capacity，簡稱HVC）評估法，從傷亡人數(shù)、安全威脅、恢復(fù)難度維度綜合判定案例產(chǎn)生影響后果的強度。如表2所示，若無人員傷亡、只造成單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)⑦運行故障的，為可接受風(fēng)險，賦值為0；若有少數(shù)人員傷亡，雖造成兩類基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)⑧受到干擾但仍然保持正常運行，中短期內(nèi)可恢復(fù)的，為可容忍風(fēng)險，賦值為0.5；若有較大規(guī)模人員傷亡，造成三類及以上基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)⑨完全失效并停止運行，需要長期修正恢復(fù)甚至存在不可逆轉(zhuǎn)威脅的，為不可容忍風(fēng)險，賦值為1。

（三）真值表構(gòu)建

運用fsQCA3.0軟件進行數(shù)據(jù)校準(zhǔn)和真值表構(gòu)建，選擇使用0、0.5和1三個錨點，其中0表示完全不隸屬，0.5表示交叉點，1表示完全隸屬。其隸屬度介于0～1之間，數(shù)據(jù)越接近1表明隸屬度越高，越接近0表明隸屬度越低。對選取的20個案例進行逐一分析，并且按照前述變量設(shè)定與賦值，結(jié)合查爾斯·拉金（Charles C.Ragin）對定性比較分析法的分析原則，將一致性閾值設(shè)為0.8，案例閾值設(shè)為1，PRI設(shè)置為大于0.7，匯編成真值表（表3）并以此作為fsQCA的數(shù)據(jù)運行基礎(chǔ)，在表3中，1表示有案例與之相對應(yīng)，0表示沒有案例與之相對應(yīng)，頻數(shù)表示導(dǎo)致該路徑的案例數(shù)量。

四、結(jié)果分析與討論

（一）單變量必要性分析

運用fsQCA 3.0軟件對真值表信息進行單變量必要性分析，包括對條件變量的一致性（consistency）和覆蓋率（coverage）進行分析，分析結(jié)果如表4所示。

從表4的輸出結(jié)果可以看出，首先，所有條件變量的覆蓋率均在0.7以上，處于一個理想范圍，說明本研究選取的條件變量能夠解釋70%以上案例，具有較強的案例解釋度。其次，只有風(fēng)險感知（FXGZ）和應(yīng)急制度（YJZD）兩個條件變量的一致性指標(biāo)高于0.8且低于0.9，可以作為影響風(fēng)險程度的充分條件，即政府的風(fēng)險感知能力，以及應(yīng)急制度的完善程度會進一步推動基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險的演化發(fā)展。但這兩個條件變量僅作為結(jié)果變量的充分條件，并不能作為結(jié)果變量的必要條件。最后，所有條件變量的一致性指標(biāo)均沒有達到0.9，說明每一個條件變量都不能認(rèn)為是導(dǎo)致風(fēng)險事件影響程度的必要條件，即不存在單一的前因條件，這也符合上述理論和研究假設(shè)部分對多種風(fēng)險關(guān)聯(lián)的探討。為明確城市基礎(chǔ)設(shè)施運行過程中風(fēng)險產(chǎn)生及其影響的關(guān)聯(lián)路徑，需要進一步開展路徑組合分析，探討基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險因素之間的關(guān)聯(lián)性。

（二）多變量組態(tài)分析

通過單變量的必要性分析發(fā)現(xiàn)，所有單一條件變量均不能滿足成為結(jié)果變量的必要條件，因此，需要利用條件組合探討不同條件變量之間的組合方式，并對結(jié)果變量產(chǎn)生不同影響。利用fsQCA3.0軟件對真值表的數(shù)據(jù)進行分析，按照頻數(shù)選擇1、一致性大于0.8、PRI一致性高于0.7的標(biāo)準(zhǔn)，輸出復(fù)雜方案、簡約方案和中間方案三種方案類型[31]。在三種方案輸出結(jié)果中，有5種復(fù)雜路徑、4種簡約路徑和5種中間路徑。三種方案的覆蓋率分別為0.8、0.77、0.71，均能解釋70%以上的案例；三種方案的一致性水平均為1，說明三種方案的輸出結(jié)果都可以作為結(jié)果變量的充分必要條件。

對三種方案的有效路徑進行匯總分析，結(jié)果如表5所示。其中，復(fù)雜解并沒有包含反事實的組合，而是排除所有反事實組合的路徑；簡約解包含了大量反事實的組合；中間解兼顧復(fù)雜解和簡約解的組合情況。對比表5中的組合情況和數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜解和中間解的條件組合路徑基本一致，且覆蓋率與一致性數(shù)據(jù)相同，故本文重點分析中間解，補充分析簡約解。

為更準(zhǔn)確地分析各因素之間的并發(fā)關(guān)系，本文整合核心要素和邊緣要素進行前因條件構(gòu)型（表6）。

在所有條件組合中，每一個路徑的一致性均為1（均大于0.9），說明每一條路徑都是導(dǎo)致結(jié)果變量產(chǎn)生的充分條件和必要條件。而且，總體的一致性為1，說明本研究所有案例的條件構(gòu)型也是影響風(fēng)險后果程度的充分必要條件?？傮w的覆蓋率為0.710，說明本研究所選取的20個案例具有高于71%的解釋力，并且在5條組合路徑中，每一條件構(gòu)型的原始覆蓋率均高于凈覆蓋率，在一定程度上表明案例對多重并發(fā)因果關(guān)系的驗證和支持。整體的一致性指標(biāo)和解釋度較高，有利于下一步進行每一條件組合路徑的精準(zhǔn)分析。

為深化理解不同路徑變量之間的相關(guān)性，進一步進行組態(tài)分析，并將其歸納為以下三類風(fēng)險因素。

1.監(jiān)管不力型風(fēng)險（M1=路徑一，即運營單位監(jiān)管*～應(yīng)急方式*～反應(yīng)速度*～決策偏好*～公信力）。這一類型風(fēng)險因素沒有出現(xiàn)應(yīng)急方式、反應(yīng)速度、決策偏好、公信力等條件變量，僅以運營單位監(jiān)管這一單一的風(fēng)險因素作為基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險發(fā)生及演化的核心變量，說明在特大城市基礎(chǔ)設(shè)施運行過程中，政府監(jiān)管部門（行業(yè)監(jiān)管和安全監(jiān)管）對基礎(chǔ)設(shè)施運營單位的監(jiān)管缺位、錯位是非常重要的致災(zāi)因子，往往會導(dǎo)致風(fēng)險向著不可容忍的方向發(fā)展。政府部門的監(jiān)管更多地體現(xiàn)在預(yù)測性、前瞻性工作上，只有落實對基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)格監(jiān)管，才能有效避免各種風(fēng)險演化為重大災(zāi)害。在上述20個案例中，由于政府有關(guān)部門對基礎(chǔ)設(shè)施運營單位監(jiān)管不到位導(dǎo)致發(fā)生關(guān)聯(lián)風(fēng)險的案例占比高達98%，主要表現(xiàn)為對相關(guān)設(shè)計規(guī)范、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以及在基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備維修、更新、升級等方面存在監(jiān)管漏洞。因此，為有效防范和應(yīng)對風(fēng)險，政府應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施運營單位的監(jiān)管，尤其是要樹立“全周期管理”意識，加強對基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)到運營維護各階段的監(jiān)管，幫助運營單位培養(yǎng)應(yīng)急的韌性思維和提升治理能力。

2.制度失靈型風(fēng)險（M2=路徑二+路徑四+路徑五，路徑二、路徑四和路徑五的一致性均為1，覆蓋率均為0.129，應(yīng)急制度作為核心變量出現(xiàn)在以上三個組合路徑中，具有重要的影響作用）。應(yīng)急制度的不健全、應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的碎片化是導(dǎo)致關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化成為不可容忍型風(fēng)險的關(guān)鍵因素。一方面，在面對風(fēng)險和災(zāi)害時，政府各級各部門往往缺乏系統(tǒng)的應(yīng)急演練和一定的應(yīng)對經(jīng)驗，對應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)范程序不夠熟悉導(dǎo)致在災(zāi)害發(fā)生時應(yīng)對不力，領(lǐng)導(dǎo)層的履職失??；另一方面，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的碎片化不僅表現(xiàn)為內(nèi)容的不全面，還表現(xiàn)為內(nèi)容繁雜和設(shè)計不合理。由于缺乏有效的部門協(xié)同機制、信息共享機制和責(zé)任分配機制，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)章的實操性不強，無法在風(fēng)險發(fā)生時提供有效的應(yīng)對指引。以鄭州“7·20”京廣快速路北隧道淹水倒灌事件為例，京廣快速路北隧道是鄭州市內(nèi)重要的南北交通干線，鄰近火車站西廣場，向南不到1千米與隴?？焖俾方粫?。此次事件成因復(fù)雜，其中最為關(guān)鍵的一個原因是：這種貫穿南北的“交通動脈”，涉及多個不同層級的運維和管理主體，加上車流密集、交通狀況復(fù)雜、排水系統(tǒng)交錯，這些都極大考驗城市的災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急處置能力。此次災(zāi)害充分暴露了有關(guān)部門在多個關(guān)鍵領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)不足，包括交通運輸（涉及省、市、區(qū)三級）、交通指揮、防洪排澇、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為應(yīng)急速度遲緩、應(yīng)急措施失當(dāng)、應(yīng)急協(xié)同乏力和救援能力嚴(yán)重不足。對于基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)來說，其內(nèi)在的級聯(lián)效應(yīng)特征要求政府部門在應(yīng)對風(fēng)險時需要開展跨部門、跨級別、跨管理體系的協(xié)同治理，因此，政府各級各部門不僅要在內(nèi)部形成完備的應(yīng)急機制體系，還應(yīng)當(dāng)完善與關(guān)聯(lián)部門之間的應(yīng)急程序銜接機制，以此來提高應(yīng)急響應(yīng)的整體效率。

3.綜合因素型風(fēng)險（M3=路徑三，即～運營單位監(jiān)管*風(fēng)險感知*應(yīng)急方式*反應(yīng)速度*決策偏好*公信力*應(yīng)急制度。除了運營單位監(jiān)管這一條件變量之外，其他六個條件變量在這一類風(fēng)險因素中均有所體現(xiàn)，故稱為綜合因素型風(fēng)險，反映了當(dāng)前特大城市基礎(chǔ)設(shè)施體量龐大、系統(tǒng)復(fù)雜的風(fēng)險環(huán)境特點）。綜合因素型風(fēng)險模式中，各因素之間相互關(guān)聯(lián)相互影響，存在直接或間接的災(zāi)害鏈。風(fēng)險感知具有風(fēng)險鏈誘發(fā)性，在綜合因素型風(fēng)險中，這一條件變量對于預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生具有重要作用。對于人口密集、基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)雜的特大城市來說，政府的風(fēng)險感知能力越強，越能夠及時采取預(yù)防措施、制訂應(yīng)急預(yù)案，減少或阻斷風(fēng)險鏈的進一步發(fā)展。政府對風(fēng)險事件的反應(yīng)速度不僅影響應(yīng)急方式，同時影響風(fēng)險演化的程度。若政府反應(yīng)迅速，一般能夠主動積極應(yīng)對風(fēng)險，防止基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險進一步擴散；相反，若政府各級各部門反應(yīng)過慢，在風(fēng)險已經(jīng)升級為嚴(yán)重事件時才采取行動，在這種情況下，當(dāng)?shù)刂荒鼙粍拥貞?yīng)對風(fēng)險，錯失最佳應(yīng)急時機，導(dǎo)致風(fēng)險不斷擴大。政府部門的反應(yīng)速度和應(yīng)急方式會影響其公信力，如果公眾對政府的應(yīng)急管理能力失去信心，可能會形成一個惡性循環(huán)，加劇風(fēng)險的負(fù)面影響。此外，政府的決策偏好對其應(yīng)急方式、風(fēng)險感知以及應(yīng)急制度的建立有顯著影響。在科學(xué)的決策偏好影響下，政府部門會重視氣象部門的預(yù)報，增強關(guān)聯(lián)風(fēng)險意識，提前準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)決策偏好過于嚴(yán)格地依賴法律規(guī)章制度時，可能導(dǎo)致政府部門在面對風(fēng)險時的應(yīng)急方式缺乏必要的靈活性。基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險事件的突8b727149236e480b34c547f143d833a0發(fā)性和關(guān)聯(lián)性要求政府部門具備韌性治理思維，能夠根據(jù)實時風(fēng)險態(tài)勢變化及時調(diào)整應(yīng)急策略。而傾向于經(jīng)驗決策偏好的政府部門，往往依賴歷史經(jīng)驗而忽視科學(xué)預(yù)警數(shù)據(jù)的重要性，很可能會導(dǎo)致對風(fēng)險的誤判。從20個案例的分析結(jié)果來看，政府各級各部門對基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險的感知能力、反應(yīng)速度以及應(yīng)急方式是影響關(guān)聯(lián)風(fēng)險的重要因素。其中，風(fēng)險感知因素最為關(guān)鍵，其決定了政府的反應(yīng)速度和應(yīng)急方式，這一點，2021年鄭州地鐵五號線“7·20”事件是一個明顯的例證。綜上所述，對于特大城市來說，綜合因素型風(fēng)險在基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化過程中扮演重要的角色，對基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險的發(fā)生及演化能夠產(chǎn)生顯著影響。因此，政府部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理過程中要樹立韌性治理思維和系統(tǒng)思維，提升城市治理效能。

（三）穩(wěn)健性檢驗

梳理借鑒不同穩(wěn)健性檢驗方法及對應(yīng)指標(biāo)[32]，本文重新對一致性指標(biāo)進行了調(diào)整，由之前的0.8調(diào)整為0.85，參考文宏和李風(fēng)山的研究[33]，得出調(diào)整后的分析結(jié)果如表7所示。從表7可見，條件變量的路徑依舊有5個，總體的一致性水平為1，覆蓋率為0.710。再次進行布爾最小化運算，得出的組態(tài)結(jié)果均與原結(jié)果保持一致，并且在總體的一致性和覆蓋率也與原結(jié)果保持一致，說明本文的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果較好，研究結(jié)果是可靠的。

五、結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

本文運用模糊集定性比較分析方法，從政府管理行為的角度，探究導(dǎo)致特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化的影響因素，旨在明確導(dǎo)致結(jié)果生成關(guān)鍵條件變量及其組合情況，明晰相關(guān)條件變量之間的有效聯(lián)系，尋求有效應(yīng)對特大城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的綜合治理策略。

第一，政府的管理行為對于城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險形成演化具有重要的影響。本文通過內(nèi)容分析構(gòu)建“監(jiān)管執(zhí)行—應(yīng)急能力—主體行為—制度規(guī)范”四個維度的理論分析框架，設(shè)定運營單位監(jiān)管、風(fēng)險感知、反應(yīng)速度、應(yīng)急方式、決策偏好、公信力、應(yīng)急制度七個條件變量。分析證明，任何單一條件變量均不能直接導(dǎo)致結(jié)果變量的產(chǎn)生，多因素組合共同作用導(dǎo)致風(fēng)險的形成及演化。此外，風(fēng)險感知和應(yīng)急制度是導(dǎo)致系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化為不可容忍風(fēng)險的充分條件變量，且在所有的組合路徑中處于核心位置。因此，需要重點關(guān)注這兩個條件變量以及與其他條件變量關(guān)聯(lián)的邏輯機制。

第二，通過所有路徑的組合分析，本文將特大城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)運行過程中面臨的風(fēng)險因素分為三種類型，分別是監(jiān)管不力型風(fēng)險、制度失靈型風(fēng)險和綜合因素型風(fēng)險。這三類風(fēng)險因素的分析結(jié)果表明：（1）政府應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施運營單位的全周期監(jiān)管，提高對風(fēng)險事件在不同階段中的反應(yīng)速度，以及做好災(zāi)害后期處理與恢復(fù)工作。（2）政府有關(guān)部門需嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急管理制度，提高制度的實操性。（3）建立完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險治理體系，增強韌性治理。

第三，公信力變量在其他路徑和構(gòu)型中主要以反值出現(xiàn)，在綜合因素型風(fēng)險中以正值出現(xiàn)，這一結(jié)果表明，在風(fēng)險治理過程中，政府的公信力具有較強的因素關(guān)聯(lián)性，能夠影響應(yīng)急管理全過程和應(yīng)急管理效果。公信力反映了公眾對政府的信任度，公信力的高低和政府應(yīng)急管理水平高下及應(yīng)急能力大小息息相關(guān)。隨著公眾參與社會治理的意愿不斷提高，社會力量在應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)風(fēng)險中發(fā)揮更加重要的作用。在應(yīng)急管理中，政府應(yīng)重視公信力提升，力戒形式主義、官僚主義和經(jīng)驗主義，主動回應(yīng)公眾關(guān)切，提高輿情應(yīng)對處置水平，打造多元共治的社會安全治理新格局。

本文所分析的主體性影響因素以靜態(tài)結(jié)果呈現(xiàn)，并將政府應(yīng)急管理體系確認(rèn)為影響城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險演化的關(guān)鍵因素，為后續(xù)的動態(tài)演化分析提供輸入變量；所歸納的路徑構(gòu)型三種模式也可為日后具體的案例分析提供理論指導(dǎo)，使案例仿真結(jié)果更加契合風(fēng)險因素的因果邏輯關(guān)系。

（二）政策建議

第一，堅持人民至上的核心理念，以“時時放心不下”的責(zé)任感和如履薄冰的緊迫感，切實抓好城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運行工作。堅持“一個目標(biāo)、三個不怕、四個寧可”⑩的指導(dǎo)思想開展重大基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險治理，強化風(fēng)險意識，增強風(fēng)險感知能力應(yīng)對復(fù)合性、系統(tǒng)性和不確定性的風(fēng)險與災(zāi)害，提高基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警預(yù)判能力和科學(xué)決策能力，推動韌性城市可持續(xù)發(fā)展。

第二，推動城市管理模式從“重投資建設(shè)、輕運營維護”到“精細(xì)化、長效化”發(fā)展轉(zhuǎn)變，定期開展城市體檢，并將體檢結(jié)果作為城市更新的重要依據(jù)。落實基礎(chǔ)設(shè)施“全生命周期”管理，完善各類基礎(chǔ)設(shè)施的定期結(jié)構(gòu)性檢測和安全巡查制度。借鑒《國際基礎(chǔ)設(shè)施管理手冊》，加強對基礎(chǔ)設(shè)施的運維監(jiān)管，實施系統(tǒng)性基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理[34]，科學(xué)編制重要基礎(chǔ)設(shè)施運維資金預(yù)算和更新升級規(guī)劃。

第三，健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，完善新型基礎(chǔ)設(shè)施融合利用機制。未來，城市風(fēng)險不僅僅局限于傳統(tǒng)的物理空間和物理形態(tài)，且呈現(xiàn)出復(fù)合型、融合性、衍生性等特征。對于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，通過信息化、數(shù)字化、智能化改造增強其安全性和穩(wěn)定性。對于融合設(shè)施，落實“三同步”（同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用）建設(shè)要求，突出安全治理協(xié)同融合，做好融合應(yīng)用中的信息安全、數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)安全。對于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，把網(wǎng)絡(luò)安全作為關(guān)鍵，確保核心技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)安全，建立安全自主可控的安全體系。

第四，聚焦應(yīng)急能力建設(shè)，實現(xiàn)從“災(zāi)后處理”向“災(zāi)前預(yù)備”的策略轉(zhuǎn)變[35]。建設(shè)智慧應(yīng)急管理體系，完善風(fēng)險預(yù)警制度和預(yù)案實施制度，落實制度執(zhí)行機制，把災(zāi)害預(yù)警作為科學(xué)決策的主要依據(jù)。建設(shè)好“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管平臺，發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)在監(jiān)測預(yù)警、隱患排查、風(fēng)險處置等方面的作用。樹立智慧韌性理念，探索“數(shù)字孿生+城市生命線”創(chuàng)新策略，拓展城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運行的數(shù)字化應(yīng)用場景。

第五，樹立韌性城市理念，培育社會韌性。一是增強基礎(chǔ)設(shè)施韌性，確保足夠的安全冗余。二是增強基礎(chǔ)設(shè)施抗風(fēng)險的穩(wěn)健性、適應(yīng)性、恢復(fù)性。做好關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略備份，確保在遭受重大風(fēng)險沖擊時，基礎(chǔ)設(shè)施仍能維持城市的基本運轉(zhuǎn)。三是夯實社區(qū)韌性，加強社區(qū)居民風(fēng)險防范意識和災(zāi)害自救能力。四是充分利用社會力量，加強政府與專業(yè)社會組織之間的合作，彌補政府在資源和能力上的不足，提升城市治理效能。五是積極學(xué)習(xí)先進風(fēng)險治理理念和方法，增強政府在基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險治理方面的包容性和學(xué)習(xí)力。決策層干部應(yīng)加強學(xué)習(xí)，不斷提升應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境變化的能力和水平。

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[31] 同[21]。

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[35] 同[19]。

注釋：

①2003年8月14日，美國東北部部分地區(qū)以及加拿大東部地區(qū)出現(xiàn)大范圍停電，這是北美歷史上最大范圍的停電，在加拿大受影響的人群大約有1000萬（占三分之一的人口）；在美國受影響的人群大約有4000萬。

②2008年1月至2月期間，國內(nèi)部分地區(qū)尤其南方地區(qū)發(fā)生大范圍低溫雨雪冰凍災(zāi)害，此次受災(zāi)強度大、持續(xù)時間長。

③經(jīng)國務(wù)院災(zāi)害調(diào)查小組調(diào)查認(rèn)定，河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害是一場因極端暴雨導(dǎo)致嚴(yán)重城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災(zāi)并發(fā)，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大自然災(zāi)害，這次特大暴雨災(zāi)害共造成河南全省16個市150個縣（市、區(qū)）1478.6萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失1200.6億元。

④習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》[M]，人民出版社，2022年。

⑤ “一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案；“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機制和法制。

⑥《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3號）[EB/OL]，2016年4月29日，https：//www.mem.gov.cn/gk/gwgg/agwzlfl/gfxwj/2016/201604/t20160429_242834.shtml，訪問日期：2024年9月16日。

⑦此處單一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是指，首先受到外部風(fēng)險干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

⑧此處兩類基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是指，最初受到外部風(fēng)險干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，以及由最初受到外部風(fēng)險干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)連鎖影響的另一基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

⑨此處三類及以上基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)是指，最初受到外部風(fēng)險干擾的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，以及受其連鎖影響的其他相關(guān)的兩類及以上基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

⑩資料來源：中共浙江省委宣傳部、中共浙江省委黨校：《“八八戰(zhàn)略”百法百例》[M]，浙江人民出版社，2023年，第186頁?！耙粋€目標(biāo)”是“不死人、少傷人、少損失”，“三個不怕”是“不怕‘興師動眾’，不怕‘勞民傷財’，不怕十防九空”，“四個寧可”是“寧可十防九空，不能萬一失防；寧可事前聽罵聲，不可事后聽哭聲；寧可信其有，不可信其無；寧可信其重，不可信其輕”。

作者簡介：楊雪鋒，浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授。魏雙雙，浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯：劉 穎