巴西是今年二十國集團（G20）的輪值主席國，將于11月在里約熱內盧主辦G20峰會。作為G20輪值主席國，巴西主要圍繞“與饑餓貧困和不平等作斗爭、可持續(xù)發(fā)展、全球治理改革”等三大主題開展工作，希望能在里約G20峰會上，以此代表“全球南方”國家發(fā)聲并實現自身訴求。

在三大主題中，可持續(xù)發(fā)展主題，尤其是該主題下關于能源轉型的倡議與實踐，有可能是巴西在全球議程上著力拓展話語權的領域。巴西擁有豐富的清潔能源資源和多樣化的能源矩陣，在能源轉型方面具有豐富的實踐，可以被視為發(fā)展中國家能源轉型的“試驗場”。在世界許多國家政治極化現象嚴重、經濟增長疲軟、社會矛盾突出的情況下，倡導能源轉型并以此彌合社會分歧、促進經濟發(fā)展，將有助于在國際范圍內凝聚更多共識。

擁有多樣化的清潔能源矩陣

巴西雖然是世界前十大溫室氣體排放國之一，但溫室氣體的排放主要來自森林砍伐和農業(yè)土地的使用，而不像很多國家那樣是因為對化石能源的使用。巴西是清潔能源大國。2023年，巴西89%的電力來自清潔能源發(fā)電，這一比例是全球平均水平的三倍，在G20國家中高居榜首。巴西擁有多樣化的清潔能源矩陣，在生物燃料、水力發(fā)電、風光發(fā)電等方面基礎雄厚，目前已開始布局綠色氫能等新型能源領域。

巴西是世界主要的甘蔗種植地之一，因而在使用生物燃料方面具有先天優(yōu)勢。從20世紀30年代起，巴西就制定了以甘蔗為主要原料的乙醇燃料發(fā)展計劃，以減少石油進口，保證能源供給。20世紀70年代世界石油危機期間，巴西軍政府進一步加大了對乙醇燃料的支持，授權巴西國家石油公司可在汽油中添加一定比例的無水乙醇，面向市場進行銷售，此后又發(fā)明了以水合乙醇為燃料的汽車。盡管自20世紀80年代起巴西顯著提高了原油產量，但乙醇燃料作為汽油重要的替代物，仍得以進一步推廣。當前，巴西的乙醇生產技術處于國際領先水平，單獨以乙醇為燃料的汽車和汽油乙醇雙燃料車在巴西汽車市場上有相當可觀的占有率。

在水力發(fā)電方面，巴西也具有相當的實力，目前國內超過60%的電力供應來自水力發(fā)電，伊泰普、貝洛蒙特、圖庫魯伊等大型水電站規(guī)模位居世界前列。然而，建造水電站帶來的環(huán)境影響在巴西社會各界一直存在爭議，從而延緩了新水電站的審批和建設。此外，全球氣候變化和季節(jié)性雨量變化對水力發(fā)電造成的不確定性，使巴西在旱季經常出現供電不足的情況。因此，巴西在主要依靠水力發(fā)電的同時，也在積極發(fā)展其他形式的清潔能源。

近年來，巴西的風電和光伏產業(yè)發(fā)展迅速，發(fā)電量占比從2016年的5.8%上升到2023年的21%，風光發(fā)電裝機容量年增幅僅次于中國。巴西東北部具有豐富的風力資源，幾乎全國都具有良好的光照條件，因而風電和光伏產業(yè)吸引了可觀的國內外投資。

此外，巴西還在積極推動綠色氫能的發(fā)展?？紤]到風光能源的不穩(wěn)定性和本國電網系統(tǒng)的脆弱性，巴西試圖通過發(fā)展綠氫產業(yè)實現儲能和“垃圾電”的消納，同時推動降低鋼鐵產業(yè)的碳排放。

政府在各層面推出激勵措施

巴西政府在激勵能源轉型方面推出了眾多舉措，既對特定能源行業(yè)制定了相應法律法規(guī)，又出臺了整體性的長期發(fā)展規(guī)劃，以及多樣化的能源發(fā)展扶持政策。

以生物燃料為例，2017年出臺的《國家生物燃料政策》，不僅肯定了生物燃料在巴西國家能源矩陣中的戰(zhàn)略性作用及其對國家能源安全、環(huán)境保護、經濟和社會包容性發(fā)展的貢獻，也規(guī)范了生物燃料市場的自由競爭，并強調要提高生物質資源的附加值。

在制定國內能源長期總體規(guī)劃方面，巴西政府也做了很多工作。例如，1997年卡多佐總統(tǒng)時期頒布的《國家能源政策》，要求在保證石油生產的同時，增加對天然氣和其他替代能源的使用，吸引能源生產的投資，促進環(huán)保節(jié)能，增強巴西在能源市場上的國際競爭力。2007年盧拉政府執(zhí)政時期，巴西首次開展長期能源規(guī)劃研究，涉及電力、石油、天然氣、生物質能和其他新能源行業(yè)。在此基礎上，2020年博索納羅政府執(zhí)政期間，巴西編寫了《2050國家能源計劃》，制定了可持續(xù)的能源使用和開發(fā)政策。

針對新能源行業(yè)，巴西實行了多種扶持政策，包括稅收優(yōu)惠、能源拍賣、國家融資等。目前，巴西國家經濟和社會發(fā)展銀行（BNDES）是世界上最大的可再生能源融資機構之一，2004年至2022年期間提供的貸款總額約為350億美元。2023年，BNDES共批準了51項與能源轉型和氣候變化相關的業(yè)務，包括為可再生能源的發(fā)展和電力部門的減排提供項目擔保和結構化融資支持，發(fā)行綠色債券吸引國際投資等，占該銀行全年投資的1/3。

此外，盧拉政府今年1月推出的“巴西新工業(yè)計劃”，凸顯了綠色能源轉型在巴西再工業(yè)化發(fā)展中的重要性。該計劃為巴西的工業(yè)發(fā)展設定了到2033年需要完成的目標，其中一項重點工作就是推動生物經濟發(fā)展、去碳化進程、能源轉型與安全。該計劃要求使用更多的可再生能源作為電力來源，促進綠色工業(yè)發(fā)展，同時將生物燃料在交通運輸業(yè)中的使用提高50%。為此，巴西政府將在未來三年內投入更多資金用于資助項目。

政府“推力工具箱”十分有限

巴西政府制定的綠色能源轉型目標十分宏偉，但實現這些目標卻面臨諸多挑戰(zhàn)。能源轉型不僅是技術問題，更是經濟問題。對于一個經濟體而言，推動自身經濟的調整轉型意味著需要付出額外的成本，培育新的產業(yè)，存在不確定性。在轉型過程中，只有發(fā)展起來的新產業(yè)規(guī)模足夠大，且能夠在經濟上實現自主的正向循環(huán)時，才有理由判斷轉型成功。

一個新產業(yè)的出現和成熟往往十分緩慢。沒有政府的干預，很多產業(yè)甚至無法獲得發(fā)展的機會。尤其是能源領域的綠色轉型，由于其高昂的成本，若政府不在政策層面加以引導，難以自發(fā)大規(guī)模發(fā)展。目前世界范圍內的能源轉型都以各個國家以及國家間的合作機制為主要推動力，企業(yè)在這一過程中更多的只是予以響應。因此，在綠色能源轉型的過程中，政府必須積極有為，靈活使用政策工具箱進行引導。

然而，基于本國國情，不同國家掌握的工具箱也各不相同。例如，巴西和歐盟國家，在能源綠色轉型方面面臨的形勢有明顯差異。借用“推拉理論”，能源轉型政策可分為“推力”（將傳統(tǒng)能源逐步擠出經濟活動）和“拉力”（擴大經濟活動對低碳能源的使用）兩類。其中，“推力”政策由于涉及懲罰措施，效果更為顯著。由于歐盟在全球產業(yè)鏈中處于較高的位置，企業(yè)額外增加的能源成本并不會完全消除其在全球的競爭力，因而，歐盟針對傳統(tǒng)化石能源產業(yè)，制定了大量懲罰性政策。無論是對企業(yè)所征收的碳稅，還是在航空、海運等領域內強制使用低碳燃料的要求，都將直接抬升傳統(tǒng)能源使用成本，從而為低碳能源創(chuàng)造相對優(yōu)勢。而且，政府在執(zhí)行此類政策時不但無需大量投入，反而會增加財政收入，這進一步降低了政策難度。

但是，巴西的能源產業(yè)基礎相對較弱，企業(yè)對能源成本的變動較為敏感，難以負擔能源成本的顯著上升。因此，對于包括巴西在內的廣大后發(fā)國家而言，政府的“推力工具箱”十分有限。目前，巴西只在極小的范圍內采取了類似政策，且這一政策遭到了行業(yè)內大量企業(yè)的抵制或消極對抗。

基于上述原因，巴西目前只能片面?zhèn)戎丶钫撸瑸檗D型構建“拉力”。然而，如果很多政策只是止步于原則上的支持，很難實際發(fā)揮作用。巴西曾通過較高的拍賣電價成功扶持了陸上光伏和風電產業(yè)，并在政策性金融領域采取了大量行動。不過，并非所有計劃重點發(fā)展的領域都得到了足夠的支持。例如，巴西政府明確將海上風電作為重點發(fā)展領域，并指定巴西國家石油公司主導此類項目的投資建設和運營。然而，該公司卻一直沒有找到有意參與投資的合作伙伴。此外，由于巴西目前過高的利率水平，即便政府提供優(yōu)惠的金融支持，其成本仍然過于高昂。

盡管巴西在能源綠色轉型方面面臨一些不利條件，仍需看到巴西的碳強度已經處于很低的水平，在水電、生物燃料、風光發(fā)電等領域具有得天獨厚的稟賦，為巴西奠定了能源綠色轉型的基礎，使其能夠在高起點上進一步發(fā)揮優(yōu)勢，取得更加豐碩的成果。里約G20峰會的議題設置充分體現出巴西作為發(fā)展中大國，在氣候變化與綠色經濟轉型等領域希望增強自身話語權的利益訴求和關切。作為發(fā)展中大國的中國，應當對巴西提出的倡議予以充分關注，與巴西一道，共同借助G20平臺為在全球范圍內推動綠色能源轉型發(fā)聲。

（周燕為清華大學國際與地區(qū)研究院助理研究員，夏菘澤為中國石油國際事業(yè)巴西有限公司總經理、經濟師）