摘 要：通過(guò)調(diào)查2004—2019年間寧夏H縣土地荒漠化動(dòng)態(tài)變化情況，收集了大量資料，并采用高分辨率遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與現(xiàn)地調(diào)查、無(wú)人機(jī)觀測(cè)相結(jié)合的技術(shù)方法，梳理匯總數(shù)據(jù)后得到各類型荒漠化及沙化土地面積。結(jié)合H縣地理面貌、地區(qū)植被、土壤類型、氣象、水文、“三調(diào)”國(guó)土類型等評(píng)價(jià)指標(biāo)，介紹了H縣防沙治沙現(xiàn)狀，概述了H縣防沙治沙過(guò)程中政府履職情況，指出了H縣防沙治沙中政府職能履行存在的問(wèn)題，并提出了優(yōu)化H縣防沙治沙中政府職能履行的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：荒漠化及沙化防治；動(dòng)態(tài)變化；政府職能

中圖分類號(hào)：S288 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2024）07–00-03

荒漠化及沙化土地防治是關(guān)乎國(guó)土生態(tài)安全及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題[1-2]。結(jié)合第六次H縣荒漠化及沙化土地變化現(xiàn)狀，以H縣在防沙治沙過(guò)程中的政府職能為研究對(duì)象，對(duì)近幾年的相關(guān)政策進(jìn)行梳理匯總，探索H縣防沙治沙的模式與政府職能的內(nèi)在關(guān)系，旨在促進(jìn)當(dāng)?shù)卣毮艿膬?yōu)化完善，推動(dòng)全區(qū)防沙治沙工作的順利開展。

1 研究背景及意義

寧夏中北部H縣受自然因素和人為因素的影響，土地荒漠化及沙化情況非常嚴(yán)重，荒漠化及沙化土地面積占全縣總面積的80%以上，因此，H縣是寧夏乃至全國(guó)荒漠化及沙化土地防治的重點(diǎn)區(qū)域。基于政府職能特性，寧夏H縣荒漠化防治工作雖然取得了一定的成績(jī)，但仍存在治理技術(shù)研究多、政府職能履行研究少的問(wèn)題。因此，針對(duì)寧夏H縣荒漠化及沙化土地的現(xiàn)狀，在科學(xué)分析寧夏H縣荒漠化及沙化土地的相關(guān)數(shù)據(jù)和防治情況基礎(chǔ)上，借鑒已有相關(guān)成果，分析寧夏H縣荒漠化及沙化土地防治中政府職能履行不足的原因，并提出建議，為寧夏H縣荒漠化及沙化土地防治提供借鑒。

2 H縣防沙治沙現(xiàn)狀

H縣隸屬寧夏回族自治區(qū)吳忠市，地處陜西、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古四?。▍^(qū)）交界地帶，總面積8 522.2 km2。

H縣域?qū)贉貛Т箨懶愿珊禋夂?，氣候干燥，雨量少而集中，蒸發(fā)強(qiáng)烈，冬春季多風(fēng)，最大風(fēng)速14.6 m/s，年平均風(fēng)速2.60 m/s。降雨集中在7、8、9月，多年平均降水量280 mm，年平均蒸發(fā)量2 041.8 mm。由于水土流失嚴(yán)重，20世紀(jì)80年代，H縣全縣沙化面積占土地總面積的82.3%，75%的人口和耕地處在沙區(qū)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用衩媾R生存危機(jī)。當(dāng)?shù)卣畯?994年開始對(duì)全區(qū)荒漠化及沙化土地開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，希望通過(guò)防沙治沙手段改善人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量。多年來(lái)，H縣始終堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，截至2022年年底，H縣的森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度分別達(dá)到18.51%和58.45%。

2.1 H縣荒漠化及沙化土地變化情況

第六次全國(guó)漠化及沙化土地監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，截至2019年底，H縣荒漠化土地總面積為55.74萬(wàn)hm2，非荒漠化土地面積10.37萬(wàn)hm2，荒漠化土地占全縣縣域土地總面積的84.3%（表1）。

2.2 荒漠化土地動(dòng)態(tài)變化情況

2004—2019年，程度較輕的風(fēng)蝕荒漠化土地面積大幅度增加，共計(jì)20.76萬(wàn)hm2；程度中等和程度較重風(fēng)蝕導(dǎo)致的荒漠化土地面積大幅度減少，累計(jì)減少20.32萬(wàn)hm2、0.2萬(wàn)hm2；程度極重的風(fēng)蝕導(dǎo)致荒漠化土地面積略有擴(kuò)大，累計(jì)增加0.025萬(wàn)hm2（圖1）。

2.3 沙化土地動(dòng)態(tài)變化情況

寧夏沙化土地類型包括流動(dòng)沙地（丘）、半固定沙地（丘）、固定沙地（丘）、沙化耕地、其他土地類型，主要分布在H縣8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。H縣沙化土地面積為41.30萬(wàn)hm2，占沙化土地總面積的41.17%；非沙化土地面積為58.71萬(wàn)hm2，占沙化土地總面積的58.53%（圖2）。

3 H縣防沙治沙過(guò)程中政府履職情況

近年來(lái)，H縣堅(jiān)定“紅色H縣，綠色發(fā)展”定位，按照“北治沙、中治水、南治土”的總體思路，組織實(shí)施圍城造林、天然林保護(hù)等一批重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，陸續(xù)打造哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等省部級(jí)以上及省部級(jí)的防沙治沙治理示范區(qū)21個(gè)，探索出了“草為主、灌為護(hù)、封為主、造為輔”的防沙治沙模式，多點(diǎn)發(fā)力，形成了“人進(jìn)沙退、生態(tài)逆轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)興旺”的新局面。

3.1 宏觀政策不斷優(yōu)化

從2017年開始，H縣對(duì)全縣造林工作開展督導(dǎo)檢查，并聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部門共同構(gòu)建新的造林綠化格局，對(duì)H縣實(shí)施了大規(guī)模的飛播造林、三北防護(hù)林、退耕還林還草以及禁牧封育工程建設(shè)、“五帶一體”防風(fēng)固沙體系、“六位一體”防沙治沙用沙的“H縣經(jīng)驗(yàn)”，為防沙治沙提供了依據(jù)。

3.2 縣委、縣政府落實(shí)政策更加貼合實(shí)際

多年來(lái)，H縣歷屆縣委、縣政府始終堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，認(rèn)真貫徹落實(shí)生態(tài)立縣戰(zhàn)略不動(dòng)搖，根據(jù)縣域?qū)嶋H情況，設(shè)立了城區(qū)北部防沙治沙、城區(qū)中部植樹造林、城區(qū)南部水源涵養(yǎng)“三大工程”總體思路，初步探索了草原禁止牛羊放牧與自建養(yǎng)殖房舍、封山育林與退耕還林、樹種固定與植樹造林、防沙治沙與沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、生態(tài)移民遷出與無(wú)人耕作耕地進(jìn)行植被恢復(fù)5個(gè)結(jié)合治沙模式，著力構(gòu)筑森林生態(tài)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)、林業(yè)科技推廣、森林資源保護(hù)4大體系，重點(diǎn)實(shí)施防沙治沙、新一輪退耕還林、產(chǎn)業(yè)提升等10大工程，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)文明和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

3.3 生態(tài)事業(yè)初顯成效

H縣以沙漠化土地綜合治理為契機(jī)，做好對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理、開發(fā)，每年為農(nóng)民創(chuàng)收超3億元。灘羊肉屠宰加工及宴席料理是H縣的一號(hào)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)使用H縣檸條種植資源，將檸條粉碎后加工飼料，以林補(bǔ)飼，以林助畜。同時(shí)，H縣利用當(dāng)?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，發(fā)展了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，打造了花馬池寺觀光旅游景區(qū)、哈巴湖國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)、白春蘭防沙治沙展館、H縣古長(zhǎng)城游覽觀光帶等生態(tài)旅游景點(diǎn)，綠色旅游已成為H縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的關(guān)鍵點(diǎn)。

3.4 封山禁牧成效形成新的生態(tài)氛圍

H縣政府持續(xù)強(qiáng)化“四禁”工作，完善管護(hù)機(jī)制，管護(hù)工作實(shí)現(xiàn)了2個(gè)轉(zhuǎn)變（變“三分造、七分管”為“一分造、九分管”、變“要我管”為“我要管”）。2002年11月，H縣率先在全區(qū)實(shí)行草原管控封山禁牧，并開始積極謀劃布局。結(jié)合每個(gè)行政村的實(shí)際情況，采用牧民自主自治養(yǎng)殖新方式，使原有土地植被實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牛羊牲口養(yǎng)殖的共同發(fā)展。按照“誰(shuí)養(yǎng)殖、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，全面落實(shí)分區(qū)治理、重點(diǎn)管護(hù)等措施。

4 存在的問(wèn)題

4.1 政府組織職能中的協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

盡管H縣荒漠化治理在全國(guó)范圍內(nèi)取得了一定的成績(jī)，為推進(jìn)荒漠化地區(qū)的持續(xù)發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但由于風(fēng)蝕導(dǎo)致的荒漠化土地面積日益增長(zhǎng)，同時(shí)地方政府在人員配備方面有所欠缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，使H縣荒漠化治理工作進(jìn)一步鞏固變得步履維艱。

目前，全縣有宜林地4.7萬(wàn)hm2，宜草地5.4萬(wàn)hm2，達(dá)到上滴灌的面積有0.13萬(wàn)hm2。H縣年平均降水量年平均降雨量296.4～355 mm，水資源匱乏，嚴(yán)重影響了防沙治沙進(jìn)程。加上各行政部門間資源整合不足、工作協(xié)調(diào)難度較大，各部門之間相互推責(zé)協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題仍然存在。目前宜林地大多位置偏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)離水源，自然條件、立地條件差，嚴(yán)重影響了生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作開展。

4.2 相關(guān)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展支持力度不足

經(jīng)過(guò)多年治理，雖然生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，但由于國(guó)家對(duì)后續(xù)管理的扶持力度不能持續(xù)輸出，管護(hù)困難和隱患依然存在，且H縣還有將近1.34多萬(wàn)hm2流動(dòng)沙地還未得到有效治理，結(jié)合自治區(qū)全域國(guó)土空間規(guī)劃，針對(duì)后續(xù)防沙治沙的方式與方法仍有待商榷，約有6.7萬(wàn)hm2的土地存在沙化趨勢(shì)，部分剛剛恢復(fù)植被的區(qū)域防沙穩(wěn)定性差，沙化極易反彈。公共管理理論強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)依靠其他非營(yíng)利部門共同治理與管理公共事務(wù)，公共事務(wù)的參與和管理與當(dāng)?shù)厝罕娋芯o密聯(lián)系。公共需求多元化發(fā)展要求供給主體多元化發(fā)展。

近年來(lái)，隨著社會(huì)發(fā)展的變革，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)逐步向科學(xué)化、精準(zhǔn)化逐漸轉(zhuǎn)型，人民群眾對(duì)美好生活的向往日益復(fù)雜 ，呈現(xiàn)出個(gè)性化、多樣化和高要求的特點(diǎn)，這些變化使得傳統(tǒng)的政府單一供給模式已無(wú)法滿足社會(huì)的需求，促使公共服務(wù)主體多元化發(fā)展。而企業(yè)具有的靈活、資源配置高效等特點(diǎn)，能有效彌合政府在公共服務(wù)方面的不足，但當(dāng)前H縣政府在企業(yè)發(fā)展的環(huán)境優(yōu)化上仍存在諸多問(wèn)題，在一定程度上限制了企業(yè)提供公共服務(wù)。

4.3 生態(tài)建設(shè)相關(guān)配套資金短缺

近年來(lái)，國(guó)家安排各類專項(xiàng)資金支持H縣重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，但項(xiàng)目造林經(jīng)費(fèi)依然不足。雖然縣財(cái)政每年都給予了資金支持，但由于歷史欠賬多、造林面積大，苗木費(fèi)及造林綠化工程款仍存在較大缺口。H縣縣域面積大、企業(yè)多、行業(yè)雜，生態(tài)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，專門從事生態(tài)保護(hù)的工作隊(duì)伍和專業(yè)人員有限，開展工作十分困難。同時(shí)，與綜合監(jiān)測(cè)技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)相配套的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)水平較低，應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)環(huán)境事件的能力不足。

4.4 生態(tài)保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)

H縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，建設(shè)資金的強(qiáng)需求與縣域經(jīng)濟(jì)的弱供給等發(fā)生了矛盾，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。部分村民不配合山林權(quán)改革工作，認(rèn)為改革后將損失其林地和草地補(bǔ)貼。當(dāng)前，縣委縣政府已將股權(quán)量化到人，各村可以采取轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)。同時(shí)，大力培育村集體經(jīng)濟(jì)合作社、股份林場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，配套相關(guān)扶持政策對(duì)原有流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，將山林權(quán)改革與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行有效銜接。

5 優(yōu)化H縣防沙治沙中政府職能履行的對(duì)策

5.1 提升政府組織協(xié)調(diào)能力

H縣政府在積極響應(yīng)國(guó)家“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的過(guò)程中，應(yīng)加快制定針對(duì)林草部門的扶持政策，加大培育支持力度，引導(dǎo)企業(yè)快速成長(zhǎng)，促進(jìn)林草產(chǎn)業(yè)不斷壯大，助力H縣灘羊產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。同時(shí)，大力發(fā)展H縣檸條轉(zhuǎn)飼加工、以林補(bǔ)飼、以林助畜等產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)沙產(chǎn)業(yè)、林草產(chǎn)業(yè)、灘羊產(chǎn)業(yè)與生態(tài)休閑業(yè)同步發(fā)展，探索H縣環(huán)境保護(hù)治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)新模式。

5.2 完善以政府為主體、企業(yè)社會(huì)共同參與新機(jī)制

根據(jù)《H縣重大項(xiàng)目審批服務(wù)“綠色通道”實(shí)施方案》，研究制定《H縣自然資源局“綠色通道”項(xiàng)目審批服務(wù)流程》，確定適用“綠色通道”審批服務(wù)項(xiàng)目的范圍，并對(duì)申請(qǐng)“綠色通道”審批服務(wù)的重大項(xiàng)目實(shí)行“容缺審批”，從而有效提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量，支持保障建設(shè)項(xiàng)目高效推進(jìn)。

5.3 防沙治沙工作與科技支撐及生態(tài)發(fā)展紅利有機(jī)結(jié)合

強(qiáng)化與寧夏農(nóng)業(yè)科學(xué)院、北京林業(yè)大學(xué)等院校的合作，通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)領(lǐng)域分析得出具有H縣特色的防沙治沙模式和技術(shù)措施，系統(tǒng)探索防沙治沙體制機(jī)制與技術(shù)模式創(chuàng)新，形成“系統(tǒng)治沙”“精準(zhǔn)治沙”“產(chǎn)業(yè)治沙”“持續(xù)治沙”的新模式[3-4]。

此外，H縣可精心打造多樣化的生態(tài)旅游景點(diǎn)，增加當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖牒托腋８校l(fā)展出自駕旅游、農(nóng)村休閑娛樂(lè)、農(nóng)家樂(lè)體驗(yàn)采摘等特色旅游產(chǎn)品。通過(guò)努力，致力于將新業(yè)態(tài)旅游打造為H縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，顯著增加旅游收入[5]。

5.4 加大資金投入

H縣財(cái)政不斷加大荒漠化土地綜合治理資金投入，向中央和省級(jí)政府爭(zhēng)取中央財(cái)政資金支持防沙治沙工作，同時(shí)不斷強(qiáng)化措施舉措，拓寬防沙治沙方式渠道，放寬技術(shù)指標(biāo)，發(fā)揮公共財(cái)政資金使用效率及生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域作用，加大中小企業(yè)資金金融支持力度，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作、項(xiàng)目支持、以地?fù)Q林等方式，調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源參與防沙治沙工作[6]。

6 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)研究寧夏H縣土地荒漠化的現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)，分析H縣土地荒漠化動(dòng)態(tài)變化情況，對(duì)H縣荒漠化進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并提出具體對(duì)策，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、抑制土地荒漠化、強(qiáng)化防風(fēng)固沙等具有重要的生態(tài)意義，對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)民生活條件等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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