財政是國家治理之基，預(yù)算是財政管理之柱。預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。

五種功能

預(yù)算具有非同尋常的使命，是規(guī)范和指引國家和社會事務(wù)管理的重要方式與手段，這是由預(yù)算本身所具有的潛在功能決定的。

一是計劃功能。預(yù)算是預(yù)先做好的如何組織收入和支出的計劃安排，它具有預(yù)測性和前瞻性，通過對未來發(fā)展趨勢的分析判斷，提前謀劃，預(yù)為安排，增強(qiáng)預(yù)見性，達(dá)到“預(yù)則立，不預(yù)則廢”。

二是配置功能。從配置的對象看，由有型的資金資產(chǎn)資源，拓展到所有有形無形的利益。從配置范圍看，早期預(yù)算主要是圍繞政府自身而發(fā)揮以財輔政作用，現(xiàn)在則擴(kuò)展到幫助政府這只“有形的手”彌補(bǔ)市場失靈和實現(xiàn)杠桿撬動上，促進(jìn)政府“發(fā)揮更好作用”。

三是統(tǒng)籌功能。主要體現(xiàn)為，對納入預(yù)算管理的政府資源、發(fā)展目標(biāo)、工作任務(wù)等等，可以進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，一體化謀篇布局，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)做好各種利益平衡和工作平衡。

四是指引功能。主要體現(xiàn)為，預(yù)算的投入方向和支出重點不僅反映了政府的施政目標(biāo)和施政重點，從而引導(dǎo)各部門及其工作人員向其聚焦和努力，同時也回應(yīng)社會期待和關(guān)切，引導(dǎo)社會組織帶動社會力量和資源為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而共同努力。

五是規(guī)制功能。政府全部工作行為和資金支出管理不僅要合法合規(guī)，而且要接受績效評價。同時，政府的工作流程和工作結(jié)果還要依法公開，接受社會監(jiān)督。

獨到且不可替代的作用

首先，在財政管理和財政工作中處于核心地位，發(fā)揮著統(tǒng)帥作用。從預(yù)算的編制、預(yù)算的審查批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整，到?jīng)Q算的審核與總結(jié)，預(yù)算管理將財政工作管理的階段性與過程性有機(jī)融合起來，形成一個思路清晰、工作明確、環(huán)環(huán)相扣的全生命周期管理過程。不僅如此，預(yù)算管理還將源頭溯源前推至財政政策特別是具體的財政收支政策，將預(yù)算的末端繼續(xù)向后延伸到支出管理中資金使用績效評價，從而真正推動預(yù)算管理現(xiàn)代化。

其次，在經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)工作中處于中心地位，起著主導(dǎo)作用。社會經(jīng)濟(jì)活動以利潤和效益為導(dǎo)向，預(yù)算管理的強(qiáng)大功能和豐富手段，則實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動的目的性與經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)性的融合統(tǒng)一。體現(xiàn)在宏觀層面，政府可以通過財政撥款、補(bǔ)助補(bǔ)貼、政府采購、購買服務(wù)、政府投資、轉(zhuǎn)移支付等各種預(yù)算管理手段，發(fā)揮財政杠桿職能，對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行適度干預(yù)和必要調(diào)控。體現(xiàn)在微觀層面，市場主體對預(yù)算管理的運用已成為企業(yè)經(jīng)營管理的常態(tài)化操作。企業(yè)和企業(yè)家因其肩負(fù)逐利與創(chuàng)新使命，所以對預(yù)算管理的理解和運用走在政府和社會的前面。

最后，在國家治理和社會生活中處于樞紐地位，起著關(guān)鍵作用。規(guī)劃作用。預(yù)算從本質(zhì)上說就是一個“從何而收，往何而支”的計劃，它將其收支特別是資金的支出與政府的施政目標(biāo)及其各部門單位的工作開展，做了統(tǒng)籌謀劃，一體布局，精心對接。一是體現(xiàn)在對能夠預(yù)見和難以預(yù)見的工作或事項，已預(yù)先列入計劃保障范圍。二是凡是列入預(yù)算的工作都有必要的資金予以支持，以保障政府相關(guān)職能順利履行。控制作用。政府和公共機(jī)構(gòu)必須在預(yù)算設(shè)定的條件和允許的范圍內(nèi)，做好依法該做的事。評價作用。現(xiàn)代預(yù)算的最重要特征是要對財政資金的使用情況開展績效評價，預(yù)算的績效最終要體現(xiàn)在工作的成效上，過去那種“把說了當(dāng)做了，把做了當(dāng)做成了”的粗放管理和無人過問的狀況，必須要受到政府行為評價法律規(guī)制和社會公眾及輿論監(jiān)督。

改進(jìn)提升預(yù)算治理大有可為

安徽省的預(yù)算管理和財政工作，多年來一直是走在全國前列的，但也存在一些不容忽視的突出問題，改進(jìn)提升預(yù)算治理大有可為。

一是全社會要深刻認(rèn)識和了解預(yù)算。長期以來，搞預(yù)算做財政工作的人僅僅把它當(dāng)作一種業(yè)務(wù)一項工作來做，學(xué)術(shù)界對預(yù)算的地位和作用研究也不夠，社會公眾更是缺乏認(rèn)識和了解。所以，要讓預(yù)算像法治那樣成為治國理政的重要方式和手段，要加強(qiáng)預(yù)算的理論研究特別是其作用機(jī)制研究，還要持續(xù)開展預(yù)算知識及管理應(yīng)用的普及宣傳。

二是要把工作謀劃與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合起來。預(yù)算治理最核心，也是最缺失的，就是預(yù)算安排與工作謀劃是完全脫節(jié)的。其實現(xiàn)代預(yù)算的治理作用，不僅僅體現(xiàn)在為工作計劃的落實提供經(jīng)費保障，更重要的是謀劃預(yù)算就是謀劃工作，擺布工作就是擺布預(yù)算。換言之，預(yù)算的投向就是工作的努力方向，資金支出的重點就是工作的重點，錢隨事走，有多少錢辦多少事，不該干、不能干、可干可不干的統(tǒng)統(tǒng)放一邊，錢要花在刀刃上。計劃好的工作都有資金來保障，資金的支出都必須對應(yīng)到實際工作，從而讓預(yù)算的績效與工作的成效相互驗證，相得益彰。

三是各級政府成立預(yù)算編制和政府投資委員會。這些年，在實際工作中財政在某種程度上已經(jīng)變成了部門的財政，政府的集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌作用發(fā)揮不夠。為避免預(yù)算碎片化和撕裂財政功能，統(tǒng)一調(diào)配財政資源，各級政府成立這一機(jī)構(gòu)十分必要。第一，該機(jī)構(gòu)宜由政府首長擔(dān)任主任，成員由政府常務(wù)會議組成人員及財政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)人組成。第二，由財政等部門在對來年政府收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，提出下一年預(yù)算安排的初步設(shè)想，按養(yǎng)人（人員經(jīng)費）、辦公（運轉(zhuǎn)經(jīng)費）和干事（發(fā)展建設(shè)經(jīng)費）三大塊編制預(yù)算。第三，由發(fā)改委在向各方面公開征集政府應(yīng)該投資項目并對其進(jìn)行排序和必要論證的基礎(chǔ)上，會同財政部門提出下一年本級政府?dāng)M投資清單。第四，各級政府預(yù)算編制和政府投資委員會應(yīng)按時間節(jié)點，結(jié)合政府工作目標(biāo)和計劃，對財政和發(fā)改委分別提出的下一年預(yù)算安排設(shè)想和投資項目，進(jìn)行多輪深入研究反復(fù)協(xié)商，最終形成共識性決定。堅持重大財政政策和投資項目由政府決定而不是出自部門，可以更好發(fā)揮預(yù)算治理的規(guī)范和指導(dǎo)作用。

四是各級預(yù)算部門單位成立預(yù)決算編制委員會。自新世紀(jì)以來，在各級各部門推行預(yù)算管理，編制部門預(yù)算決算已行之有年了，但直到今天大多部門單位仍舊把部門預(yù)算管理和編制部門預(yù)決算視作其內(nèi)設(shè)財務(wù)機(jī)構(gòu)的事情，其他工作機(jī)構(gòu)和人員對本部門、本單位的預(yù)算管理過程基本上關(guān)注較少。為更好發(fā)揮預(yù)算治理作用，各級政府應(yīng)當(dāng)推動本級各部門各單位成立預(yù)決算編制委員會。該委員會由部門單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，成員由各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人組成。在預(yù)算編制階段，組織內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)與財務(wù)機(jī)構(gòu)密切配合，實現(xiàn)工作謀劃與預(yù)算安排融合對接；在預(yù)算執(zhí)行階段，定期開展執(zhí)行調(diào)度與督促檢查；在決算階段，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和工作任務(wù)完成情況進(jìn)行分析總結(jié)與考核，并為下一年加強(qiáng)預(yù)算與工作融合，改進(jìn)預(yù)算管理，提升工作水平，奠定良好基礎(chǔ)。

全面深化對預(yù)算治理重要性的認(rèn)識，有序推動預(yù)算治理融入國家治理，與法治建設(shè)同步推進(jìn)同向發(fā)力，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供堅強(qiáng)支撐和不竭動力。

（作者單位：安徽省人大常委會預(yù)算工作委員會）