摘要：宅基地使用權(quán)，作為征地房屋補(bǔ)償?shù)摹版溄狱c(diǎn)”，對(duì)其在土地征收中的補(bǔ)償進(jìn)行研究具有重要意義。研究結(jié)果表明，因國(guó)家層面立法未對(duì)宅基地使用權(quán)在土地征收中如何補(bǔ)償予以明確規(guī)定，現(xiàn)有研究以宅基地使用權(quán)在土地征收中所處的地位為切入點(diǎn)，形成無需補(bǔ)償、分配性補(bǔ)償、獨(dú)立性補(bǔ)償三種不同學(xué)說。理論研究的分歧最終傳導(dǎo)至實(shí)踐的管理當(dāng)中，各地關(guān)于《征地補(bǔ)償安置協(xié)議》簽訂主體、方式以及如何補(bǔ)償做法不一，導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)益被侵害、維權(quán)難的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本文對(duì)立法完善提出建議：在國(guó)家層面上，將以土地為中心的征收立法理念貫徹踐行到位，對(duì)宅基地使用權(quán)獨(dú)立之地位予以明確；在地方層面上，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的基本要求，對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

關(guān)鍵詞：土地管理；集體土地；宅基地；使用權(quán)；土地征收；宅基地補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F301.22；D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0124-06

近年來，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)融合進(jìn)程快速推進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地被征收，不僅導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)的滅失，同時(shí)也導(dǎo)致其上宅基地使用權(quán)的滅失。所謂宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)民對(duì)依法取得的宅基地，享有建造住宅和附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，系民法典所保護(hù)的獨(dú)立用益物權(quán)。同時(shí)，宅基地上還承載了農(nóng)民的房屋所有權(quán)，這些權(quán)利屬于憲法所保護(hù)的公民基本權(quán)利。因此，在土地征收時(shí)，宅基地及其上住宅理應(yīng)獲得正當(dāng)合理的補(bǔ)償。根據(jù)《民法典》之相關(guān)規(guī)定，它實(shí)際上存在對(duì)集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)三種物權(quán)的補(bǔ)償，而宅基地使用權(quán)作為征地房屋補(bǔ)償?shù)摹版溄狱c(diǎn)”，它一頭連著房屋所有權(quán)，一頭連著集體土地所有權(quán)。因此，如何處理宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償顯得尤為關(guān)鍵。

1 問題的提出

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第48 條規(guī)定，土地征收應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)民住宅、其他地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)用。對(duì)農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其他土地、地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，均授權(quán)省級(jí)人民政府確定。其中對(duì)宅基地上的住宅，規(guī)定可以采取重新安排宅基地建造房屋、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償方式給予公平、合理的補(bǔ)償，以保障農(nóng)民的居住權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。以上立法實(shí)際上確立了對(duì)宅基地上住宅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置方式的原則性規(guī)定，即在征收集體土地所有權(quán)時(shí)，對(duì)宅基地上房屋所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，以達(dá)到消滅除土地所有權(quán)以外其他權(quán)利的法律效果。作為規(guī)范土地征收的特別法，并未對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償作出明確規(guī)定[1]，即對(duì)于宅基地使用權(quán)在征地補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)居于何種地位，能否補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)葐栴}沒有給予直接回應(yīng)，由此導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)生大量糾紛和不穩(wěn)定情況。根據(jù)相關(guān)學(xué)者對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的數(shù)據(jù)分析，在宅基地征收中，留言的情感色彩以負(fù)面留言為主，占比達(dá)到 45%，而正面留言僅有17%，有近一半的被征收農(nóng)戶對(duì)征收工作存在不滿。在被征收農(nóng)民訴求的關(guān)鍵詞中，“補(bǔ)償”“房屋”和“安置”3 個(gè)詞語成為農(nóng)民心目中最關(guān)注的部分[2]。由于這一問題關(guān)系到被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及廣大農(nóng)戶的切身利益，有必要對(duì)此問題予以細(xì)致研究，以期對(duì)完善我國(guó)相關(guān)立法提供依據(jù)。

2 宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯?/p>

關(guān)于宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償事宜，近年來學(xué)界進(jìn)行了大量的理論研究，主要存在以下幾種不同觀點(diǎn)。

2.1 觀點(diǎn)一：非土地征收之對(duì)象，無需補(bǔ)償

持該觀點(diǎn)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)土地征收的立法概念是以消滅被征收對(duì)象的所有權(quán)、國(guó)家原始取得為內(nèi)容。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)并非征收的對(duì)象，而是隨著被征收集體土地所有權(quán)的消滅而消滅[3]。《土地管理法》中規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)系對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，不包括宅基地使用權(quán)的價(jià)值[4] ，宅基地使用權(quán)人無需補(bǔ)償[5]。

2.2 觀點(diǎn)二：系間接征收對(duì)象，獲得分配性補(bǔ)償

持該觀點(diǎn)學(xué)者認(rèn)為，征收直接對(duì)象為所有權(quán)，宅基地使用權(quán)本身不是征收直接的對(duì)象，但是宅基地使用權(quán)會(huì)因集體土地所有權(quán)被征收而消滅。因此，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)包含在土地補(bǔ)償費(fèi)中，宅基地使用權(quán)人有權(quán)獲得補(bǔ)償，至于補(bǔ)償費(fèi)在使用權(quán)與所有權(quán)主體之間如何分配屬于集體自治范疇[6]。

2.3 觀點(diǎn)三：系獨(dú)立之征收對(duì)象，獲得獨(dú)立補(bǔ)償

持該觀點(diǎn)學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是從宅基地所有權(quán)中派生出來的、獨(dú)立的物權(quán)，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的推進(jìn)，宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的理念逐步深入人心。宅基地使用權(quán)雖然冠名“使用權(quán)”，但因其無償、無限期使用的特點(diǎn)，在現(xiàn)代物權(quán)法律體系下的宅基地使用權(quán)實(shí)際上已經(jīng)無限接近于所有權(quán)，其本質(zhì)即為準(zhǔn)所有權(quán)[7-8]。因此，賦予其獨(dú)立地位[9-10]，獲得獨(dú)立補(bǔ)償符合我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革趨勢(shì)[11-13]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步提出要根據(jù)各地宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度不一，分別采用評(píng)估或參照區(qū)片綜合地價(jià)中一定比例的方式確定宅基地使用權(quán)補(bǔ)償數(shù)額[14]。

以上理論研究，以宅基地使用權(quán)在土地征收中所處地位為切入點(diǎn)，從不同視角對(duì)是否需要補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)贸霾煌Y(jié)論，深化了人們對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償事宜的認(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步研究奠定基礎(chǔ)。由于對(duì)該問題的研究不是一項(xiàng)孤立研究工作，對(duì)其作出不同的判斷必然會(huì)影響到規(guī)范宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)及規(guī)范性文件上，理論研究的分歧最終傳導(dǎo)至實(shí)踐的管理當(dāng)中。

3 各地方的實(shí)踐探索

鑒于宅基地使用權(quán)補(bǔ)償事宜的研究結(jié)論分歧較大，這一理論問題映射到實(shí)際當(dāng)中則是規(guī)范宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牡胤叫晕募唤y(tǒng)一，各地方做法區(qū)別較大。自2019 年《土地管理法》修訂以后，廣西、遼寧、上海等地方陸續(xù)出臺(tái)地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件。從各地方規(guī)定來看，做法不一，注重解決個(gè)性化實(shí)際問題，具有顯著的地方特色[12]，而對(duì)于宅基地使用權(quán)在土地征收中的補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)性思考，不僅各地規(guī)定不一，即使在同一個(gè)地方，補(bǔ)償?shù)恼咭灿兴町怺15]。具體如下：

3.1 關(guān)于宅基地使用權(quán)在土地征收中所處的地位

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）第二十九條規(guī)定，《征地補(bǔ)償安置協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）示范文本由省級(jí)人民政府制定。從各地區(qū)《協(xié)議》示范文本中規(guī)定的簽約主體及方式，可以獲知宅基地使用權(quán)所處的地位。分析各地《協(xié)議》文本內(nèi)容，由于在處理宅基地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)征收補(bǔ)償關(guān)系上存在不同，從而它們的簽約主體及方式也不相同，主要分為三種模式。

（1）作為附屬的角色，處于征收關(guān)系不特定的地位

這一模式以廣西為典型。從該地區(qū)公布的《協(xié)議》示范文本來看，它僅對(duì)與土地所有權(quán)人簽訂的《征地協(xié)議》文本統(tǒng)一制定并公開，而對(duì)《宅基地（房屋）補(bǔ)償安置協(xié)議》文本并未統(tǒng)一制定，從廣西公布的《協(xié)議文本政策解讀》內(nèi)容來看，它僅在“征地補(bǔ)償費(fèi)”部分對(duì)農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物等征收補(bǔ)償費(fèi)用另行簽訂協(xié)議作出籠統(tǒng)、模糊之規(guī)定，但對(duì)《協(xié)議》文本的具體內(nèi)容以及誰有權(quán)利簽訂等具體事宜，省級(jí)政府并未作明確，導(dǎo)致此時(shí)宅基地使用權(quán)人（房屋所有權(quán)人）之地位處于一種不特定的狀態(tài)。筆者看來，此種情形主要受《土地管理法》修法之前以土地所有權(quán)為中心征收立法理念的慣性思維所致，仍然將宅基地使用權(quán)人（房屋所有權(quán)人）作為附屬的角色。它有故意回避《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定的嫌疑，在實(shí)際操作中極有可能演變?yōu)槲谋镜闹贫?quán)層層下放給各市甚至縣級(jí)政府。因《協(xié)議》文本未公開，協(xié)議的簽訂將重返《土地管理法》修法前的不規(guī)范狀態(tài)，即由一些臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)作為“有關(guān)部門”與相關(guān)權(quán)利人簽訂協(xié)議，一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，被征收農(nóng)戶往往因找不到對(duì)口政府機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)維權(quán)難的狀況。遼寧公布的《協(xié)議》文本，也屬于以上模式。

（2）作為用益物權(quán)人，處于征收關(guān)系人的地位

這一模式以河北為典型。實(shí)踐中由征收主體一方、宅基地使用權(quán)人（房屋所有權(quán)人）以及土地所有權(quán)人簽訂三方協(xié)議。從河北省公布的《協(xié)議》文本來看，一般由征收主體一方一次性將補(bǔ)償費(fèi)用支付給作為土地所有權(quán)人的村集體經(jīng)濟(jì)組織，再由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和村規(guī)民約相關(guān)規(guī)定支付給宅基地使用權(quán)人。顯然，此時(shí)的宅基地使用權(quán)人作為征收關(guān)系中用益物權(quán)人的角色參與補(bǔ)償款的分配，非獨(dú)立之簽約主體。在其文本中，一般沒有對(duì)爭(zhēng)議的解決方式予以約定。筆者以為這些地區(qū)在立法時(shí)已經(jīng)考慮到作為宅基地使用權(quán)人此時(shí)能否獨(dú)立維權(quán)或連同土地所有權(quán)人一起維權(quán)抑或是通過土地所有權(quán)人維權(quán)等情形的復(fù)雜性而選擇回避。從司法案例來看，此時(shí)一旦出現(xiàn)補(bǔ)償款糾紛，宅基地使用人不能直接向征收主體一方提出補(bǔ)償訴求，而只能與村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民事訴訟方式予以解決。中國(guó)農(nóng)村地區(qū)作為一種典型的熟人社會(huì)，同一村落里，多數(shù)村民為親屬或朋友之熟人關(guān)系，實(shí)踐中將如此重要之補(bǔ)償糾紛化解置身于人情關(guān)系中，恐不利于問題的實(shí)質(zhì)化解，導(dǎo)致近些年征地補(bǔ)償類群體性事件接連發(fā)生[2]。天津公布的《協(xié)議》文本，也屬于以上模式。

（3）作為（準(zhǔn)）所有權(quán)人，處于被征收人的地位

這一模式以貴州為典型。實(shí)踐中由征收主體一方直接與宅基地使用權(quán)人（房屋所有權(quán)人）簽訂雙方協(xié)議。其中，貴州省公布的《< 協(xié)議> 示范文本填寫說明》中已明確備注房屋所有權(quán)人系基于宅基地使用權(quán)而延伸，以凸顯宅基地使用權(quán)作為準(zhǔn)所有權(quán)之獨(dú)立性。此時(shí)的宅基地使用權(quán)人可以從征收主體一方直接獲得征收補(bǔ)償款。同時(shí)在這些地區(qū)的協(xié)議中一般會(huì)約定，如雙方在履行本協(xié)議過程中發(fā)生爭(zhēng)議，可以依法向人民法院提起訴訟。筆者以為，此種方式最有利于宅基地使用權(quán)人維權(quán)。一方面，在征收補(bǔ)償談判階段，當(dāng)事人可以更有底氣地與征收主體一方進(jìn)行談判，為自己爭(zhēng)取更多的補(bǔ)償權(quán)益；另一方面，在出現(xiàn)糾紛時(shí)，可以直接通過行政訴訟向征收主體一方表達(dá)自己的訴求，便于問題實(shí)質(zhì)性化解。上海、湖南公布的《協(xié)議》文本，也屬于以上模式。

根據(jù)各地公布的《協(xié)議》文本及其研判，這三種模式中，第一種模式較為普遍（凡未在省級(jí)層面制定并公開的地方，多屬這一模式），第二、三種模式在實(shí)踐中相對(duì)較少?？傮w來看，從宅基地使用權(quán)人獲得補(bǔ)償款的金額來看，以上三種模式依次呈現(xiàn)遞增的規(guī)律；從維權(quán)的便利程度來看，以上遞增之規(guī)律依然存在。

3.2 關(guān)于宅基地使用權(quán)在土地征收中如何補(bǔ)償

對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償和安置，是各地出臺(tái)地方性文件的重要內(nèi)容?？傮w來看，各地對(duì)如何補(bǔ)償之規(guī)定差別較大，補(bǔ)償安置名稱、測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，具體情形復(fù)雜多樣。

（1）補(bǔ)償名目不一

各地在地方性文件中關(guān)于宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)拿Q主要有四種：一是北京稱之為宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)。根據(jù)《北京市征收集體土地房屋補(bǔ)償管理辦法》（征求意見稿）規(guī)定，實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)?，宅基地房屋補(bǔ)償款= 宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)× 宅基地面積+ 房屋重置成新價(jià)。二是上海稱之為土地使用權(quán)基價(jià)。根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償規(guī)定》（滬府規(guī)〔 2021〕13 號(hào)）規(guī)定，貨幣補(bǔ)償計(jì)算公式為：（房屋建安重置成新價(jià)+ 同區(qū)域新建商品房的土地使用權(quán)基價(jià)+ 價(jià)格補(bǔ)貼）× 房屋建筑面積。三是重慶稱之為住房貨幣安置款。根據(jù)《重慶市集體土地征收補(bǔ)償安置辦法》（渝府令〔2021〕344 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱重慶市政府第344 號(hào)令）規(guī)定，住房實(shí)行貨幣安置的，貨幣安置款= 貨幣安置價(jià)格× 應(yīng)安置建筑面積。從其立法上下文來看，此時(shí)的住房貨幣安置價(jià)格即為宅基地補(bǔ)償之價(jià)格。四是浙江稱之為宅基地補(bǔ)償。根據(jù)《浙江省土地管理?xiàng)l例》（2021 年浙江省第十三屆人大常委員第56 號(hào)公告）規(guī)定，采用貨幣方式補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)評(píng)估宅基地和住宅的價(jià)值，一并作出補(bǔ)償。根據(jù)掌握的資料及研判，多數(shù)地區(qū)未直接使用“宅基地使用權(quán)補(bǔ)償”或“宅基地補(bǔ)償”之名稱，而創(chuàng)制出富有地方特色之名稱。筆者以為此系各地方有意識(shí)回避與上位法《土地管理法》模糊規(guī)定之沖突，同時(shí)又不得不面對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償之群眾呼聲，為便于開展工作而選擇的一種折中方案。

（2）補(bǔ)償測(cè)算方式不一

各地關(guān)于宅基地使用權(quán)補(bǔ)償測(cè)算方式主要有兩種：一是宅基地、房屋獨(dú)立測(cè)算，匯總補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｈ缟衔乃?，北京、上海等地方性文件中?guī)定的測(cè)算方式即為此種；二是隨房屋一體化測(cè)算的方式。如浙江采用的即為此種方式。從浙江各地市實(shí)踐來看，它通過隨房屋一體化的測(cè)算方式并以房屋補(bǔ)償名義進(jìn)行補(bǔ)償。這里需要指出的是，在各地公布的《協(xié)議》文本中，凡是將宅基地使用權(quán)的地位歸類為上文第三類模式，即處于被征收所有人地位的，通常會(huì)對(duì)宅基地、房屋進(jìn)行獨(dú)立的測(cè)算，這樣可以讓宅基地使用權(quán)人清晰地知曉自己的補(bǔ)償，避免不必要的誤會(huì)，但也面臨著上位法依據(jù)缺乏的問題；而其模式屬于上文第一類、第二類，即處于不特定或征收關(guān)系人地位，由于未將其作為獨(dú)立之征收對(duì)象，故通常不對(duì)其做獨(dú)立之測(cè)算，而是通過宅基地、房屋一體化測(cè)算的方式以房屋之名義予以補(bǔ)償，此時(shí)因宅基地補(bǔ)償未明確列出，也面臨著需與宅基地使用權(quán)人解釋的問題。

（3）補(bǔ)償價(jià)格確定方式不一

各地關(guān)于宅基地使用權(quán)補(bǔ)償價(jià)格確定方式主要有兩種：一是政府定價(jià)。如重慶、上海、北京等地區(qū)。根據(jù)《重慶市政府第344 號(hào)令》規(guī)定，住房貨幣安置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)縣人民政府參照征地項(xiàng)目周邊普通商品房均價(jià)與房屋重置價(jià)之差確定。二是評(píng)估方式確定。如浙江、安徽等地區(qū)。根據(jù)《安徽省實(shí)施< 中華人民共和國(guó)土地管理法> 辦法》規(guī)定，采用貨幣補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)評(píng)估宅基地和住房的價(jià)值。由于在法律層面對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致在實(shí)踐中很難獲取其獨(dú)立的公允市場(chǎng)價(jià)值。通常情況下，對(duì)采用宅基地、房屋獨(dú)立測(cè)算方式的地區(qū)，各地方政府為推進(jìn)工作，往往通過行政定價(jià)方式予以明確。而采用隨房屋一體化測(cè)算方式的地區(qū)，往往通過對(duì)房屋價(jià)值的評(píng)估予以確定。由于政府定價(jià)不符合第三方獨(dú)立性、客觀性之要求，宅基地使用權(quán)人會(huì)對(duì)補(bǔ)償價(jià)格公正性提出一定的異議。相對(duì)而言，第三方獨(dú)立評(píng)估的方式較為合理，更易于接受。

（4）補(bǔ)償應(yīng)安置面積確定標(biāo)準(zhǔn)不一

各地關(guān)于宅基地使用權(quán)補(bǔ)償應(yīng)安置面積確定標(biāo)準(zhǔn)主要有四種：一是按照產(chǎn)權(quán)登記的合法面積確定。如江蘇、上海、江西等地區(qū)。根據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)提供安置房的，安置房的面積不得少于原房屋的合法建筑面積。二是按照戶籍人口數(shù)量確定。如重慶市政府第344 號(hào)令、《重慶市人民政府關(guān)于公布征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（渝府發(fā)〔2021〕14 號(hào)）規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被全部征收的，計(jì)入被征地集體經(jīng)濟(jì)組織總?cè)丝谇蚁碛姓貦?quán)利的人員全部為住房安置對(duì)象。安置對(duì)象選擇貨幣安置或者安置房安置的，住房安置建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為每人30 平方米。三是按照人均住宅面積設(shè)定應(yīng)安置面積上限或下限，具體再授權(quán)各地自行明確。如陜西、北京等地區(qū)。根據(jù)《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（陜西省十三屆人大常委會(huì)第83 號(hào)公告）規(guī)定，采用重新安排宅基地建造房屋或者提供安置房方式的，安排的宅基地面積或者提供的安置房面積不得少于所在地人民政府規(guī)定的人均最低住宅面積標(biāo)準(zhǔn)?！侗本┦姓魇占w土地房屋補(bǔ)償管理辦法》（征求意見稿）規(guī)定，為保障被征收戶的居住權(quán)，區(qū)人民政府可結(jié)合宅基地審批原則，以本區(qū)上一年度城鎮(zhèn)居民人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)作為上限核算安置房面積。四是延續(xù)《土地管理法》范例，省一級(jí)層面不作明確規(guī)定，而是直接授權(quán)各地自行確定。如安徽、山東等地區(qū)。筆者看來，針對(duì)一、二兩種不同的省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，因其在同一省域范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)已明確統(tǒng)一，此種方式系“一把尺子量到底”，避免不同市、縣“不患寡而患不均”局面的出現(xiàn)，可以有效地保障宅基地使用權(quán)人的權(quán)利。而針對(duì)三、四兩種沒有在省級(jí)明確標(biāo)準(zhǔn)的情況，實(shí)踐中極有可能導(dǎo)致立法權(quán)層層下放，而多數(shù)地方市、縣級(jí)人民政府為征收工作具體實(shí)施單位，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色分工，讓制定出的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)難以保持客觀公正，導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)益被侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4 立法建議

如上文所述，因國(guó)家層面立法并未對(duì)宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償予以直接回應(yīng)，各地方通過出臺(tái)地方性文件進(jìn)行探索和創(chuàng)新，相關(guān)規(guī)定雖有所突破，但因法律效力層次低、缺乏權(quán)威性，同時(shí)部分地區(qū)立法權(quán)又層層下放，再加上對(duì)宅基地使用權(quán)獨(dú)立之地位認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)益被侵害、維權(quán)難的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。要從根本上解決上述問題，必須正本清源，通過對(duì)宅基地使用權(quán)在征收補(bǔ)償中的法理、實(shí)踐問題進(jìn)行體系化之梳理，從中總結(jié)出宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)囊话阋?guī)則，并在此基礎(chǔ)上尋求立法完善的實(shí)現(xiàn)路徑。

4.1 在國(guó)家層面上，將以土地為中心的征收立法理念貫徹踐行到位，對(duì)宅基地使用權(quán)獨(dú)立之地位予以明確

《土地管理法》作為土地征收領(lǐng)域特別法，明明是對(duì)集體土地所有權(quán)征收作出立法規(guī)范，但結(jié)果卻導(dǎo)致宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)的滅失，這與該法律在立法時(shí)將土地作為中心的立法理念有直接關(guān)系。按此立法邏輯，土地應(yīng)當(dāng)成為立法規(guī)范體系之主線，然而從國(guó)家層面立法的行文來看，在對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)范上卻存在明顯的不足，沒有對(duì)其所處地位、能否補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償形成系統(tǒng)化的制度規(guī)范體系，導(dǎo)致以土地為中心立法理念的內(nèi)涵和價(jià)值沒有得到充分的踐行和落實(shí)[16]。顯然與現(xiàn)代法治對(duì)獨(dú)立物權(quán)重視和平等保護(hù)的理念是不符的。

如上文所述，針對(duì)實(shí)踐中存在征收關(guān)系不特定地位、征收關(guān)系人地位以及被征收所有權(quán)人地位的三種模式，也即意味著對(duì)宅基地使用權(quán)法律地位的確定存在三個(gè)備選方向和制度設(shè)計(jì)，意味著對(duì)《協(xié)議》簽訂方式、補(bǔ)償測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及標(biāo)準(zhǔn)等都會(huì)產(chǎn)生重大不同，意味著對(duì)集體利益、公共利益與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的權(quán)衡不同。因此，完善中國(guó)特色宅基地使用權(quán)補(bǔ)償制度，必須對(duì)這三個(gè)可能選項(xiàng)的利弊得失作出評(píng)估。首先可以肯定的是，針對(duì)征收關(guān)系不特定地位之模式，該模式將宅基地使用權(quán)視作集體土地所有權(quán)之附屬，不注重物權(quán)之獨(dú)立性。這一模式明顯不符合《民法典》獨(dú)立物權(quán)重視和平等保護(hù)的理念，應(yīng)予以摒棄。其次，針對(duì)征收關(guān)系人地位之模式，較前一種模式在對(duì)現(xiàn)代物權(quán)重視程度上已更進(jìn)一步，承認(rèn)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。由于宅基地使用權(quán)無償、無期限使用之特點(diǎn)，因此該模式仍然不符合中國(guó)特色宅基地制度之特點(diǎn)，同樣應(yīng)予以摒棄。最后，針對(duì)被征收所有權(quán)人獨(dú)立地位的模式，它強(qiáng)調(diào)其作為準(zhǔn)所有權(quán)的獨(dú)立性，尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)其與當(dāng)下《土地管理法》強(qiáng)調(diào)農(nóng)民房屋獨(dú)立性之理念不謀而合，因此該模式系最優(yōu)選項(xiàng)。

為此，在簽訂《宅基地（住宅）補(bǔ)償協(xié)議》環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)人（房屋所有權(quán)人）與地方政府獨(dú)立簽訂《協(xié)議》之權(quán)利；同時(shí)，在對(duì)外名稱上統(tǒng)一稱之為宅基地使用權(quán)補(bǔ)償。以上國(guó)家層面立法完善，可以讓農(nóng)民清晰地知曉自家的宅基地使用權(quán)是否獲得補(bǔ)償，以及在合法權(quán)益受到侵害時(shí)可以獨(dú)立維權(quán)。

4.2 在地方層面上，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的基本要求，對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及標(biāo)準(zhǔn)予以明確

考慮中國(guó)地域遼闊，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，資源稟賦和市場(chǎng)化程度亦不同，針對(duì)宅基地補(bǔ)償補(bǔ)償測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及標(biāo)準(zhǔn)上，國(guó)家層面要充分考慮各地實(shí)際情況，在立法完善時(shí)對(duì)獨(dú)立補(bǔ)償之規(guī)定宜粗不宜細(xì)，應(yīng)注重對(duì)補(bǔ)償測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及安置標(biāo)準(zhǔn)等作出一般性或原則性之規(guī)定，而對(duì)如何測(cè)算，以何種方式定價(jià)以及適用的標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)具體授權(quán)各省級(jí)人民政府結(jié)合實(shí)際確定，且明確該權(quán)限不得直接層層下放。

省級(jí)人民政府在立法完善時(shí)應(yīng)堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的基本要求，充分考慮本地的立法沿襲、特色做法以及成效與不足，從中提煉出統(tǒng)一性之規(guī)定，本著應(yīng)明確盡明確之原則，對(duì)省域范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及應(yīng)安置面積標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一、明確，以避免同一省域范圍內(nèi)不同待遇，甚至做法懸殊過大等不公現(xiàn)象。進(jìn)一步分析，當(dāng)前完善各地方出臺(tái)的地方性文件受到以下兩個(gè)方面的制約和困擾：一是當(dāng)前農(nóng)村宅基地及房屋一體化確權(quán)登記正在進(jìn)行中，全面查清現(xiàn)狀宅基地底數(shù)，系完善宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償一項(xiàng)基礎(chǔ)性、前置性工作；二是當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作正在進(jìn)行中，只有讓宅基地流動(dòng)起來，宅基地才會(huì)真正有價(jià)值，此項(xiàng)工作對(duì)于宅基地征收補(bǔ)償價(jià)格的確定至關(guān)重要。以上兩項(xiàng)工作，對(duì)于顯化農(nóng)民宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利意義重大。因此，各地方宜在宅基地及房屋一體化確權(quán)登記基礎(chǔ)上，充分借鑒流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)價(jià)格成果進(jìn)行立法完善。

具體為：針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記工作基礎(chǔ)較弱且流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化價(jià)值尚未充分顯現(xiàn)的地區(qū)，可以考慮宅基地、房屋分開的補(bǔ)償測(cè)算方式，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償價(jià)格可以通過政府指導(dǎo)價(jià)形式確定，如參照所在地征地區(qū)片綜合價(jià)的一定比例系數(shù)予以明確。在應(yīng)安置面積上應(yīng)更加注重宅基地的社會(huì)保障功能，如按照當(dāng)?shù)卣胤峙湔呓Y(jié)合戶籍人口數(shù)量予以確定。針對(duì)農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記基礎(chǔ)條件較好以及農(nóng)房試點(diǎn)流轉(zhuǎn)入市有成熟經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，可以將宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)通過一體化市場(chǎng)評(píng)估方式予以征收補(bǔ)償[17]，在應(yīng)安置面積確定上應(yīng)更多地側(cè)重對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，如按照產(chǎn)權(quán)登記面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。

5 結(jié)論與討論

黨的二十大報(bào)告指出，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。宅基地使用權(quán)系農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地征收補(bǔ)償關(guān)系財(cái)產(chǎn)權(quán)利再分配。在此背景下，本文對(duì)宅基地使用權(quán)在土地征收中補(bǔ)償進(jìn)行研究具有重要意義。因國(guó)家層面立法未對(duì)宅基地使用權(quán)在土地征收補(bǔ)償予以明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)生了大量的糾紛?，F(xiàn)有研究以宅基地使用權(quán)在土地征收中所處地位為切入點(diǎn)，從不同的視角對(duì)是否需要補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償，形成了無需補(bǔ)償、分配性補(bǔ)償、獨(dú)立性補(bǔ)償三種不同學(xué)說。理論研究的分歧最終傳導(dǎo)至實(shí)踐的管理當(dāng)中，各地方通過出臺(tái)地方性文件進(jìn)行探索和創(chuàng)新，相關(guān)規(guī)定雖然有所突破，但由于對(duì)宅基地使用權(quán)獨(dú)立之地位認(rèn)識(shí)不足，各地方做法不一，注重解決個(gè)性化實(shí)際問題，缺乏系統(tǒng)性的思考。同時(shí)，因地方性文件法律效力層次低、缺乏權(quán)威性且部分地區(qū)立法權(quán)又層層下放，導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)益被侵害、維權(quán)難的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本文在對(duì)以上法理、實(shí)踐問題進(jìn)行體系化梳理基礎(chǔ)上，對(duì)立法完善提出建議：在國(guó)家層面上，將以土地為中心的征收立法理念貫徹踐行到位，對(duì)宅基地使用權(quán)獨(dú)立之地位予以明確；在地方層面上，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的基本要求，對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償測(cè)算方式、價(jià)格確定方式以及標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

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