摘要：土地是鄉(xiāng)村振興最根本的基礎(chǔ)性要素保障，全域土地綜合整治把區(qū)域國(guó)土空間視為一個(gè)有機(jī)整體，著眼于“山水林田湖草村”等全要素的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，對(duì)于改變“零散無(wú)序”的農(nóng)村土地利用、支撐鄉(xiāng)村振興用地要素保障具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。本文深入剖析了全域土地綜合整治保障鄉(xiāng)村振興用地要素的內(nèi)在機(jī)理，具體表現(xiàn)為：以“山水林田湖草村”的統(tǒng)籌策應(yīng)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的系統(tǒng)性、以工程建設(shè)和制度創(chuàng)新的融合保障用地供給的有效性、以破解現(xiàn)實(shí)難題提升用地保障的針對(duì)性。并提出了相應(yīng)的策略建議：一是堅(jiān)持系統(tǒng)思維，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)；二是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，確保統(tǒng)籌力度；三是堅(jiān)持村民主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力；四是堅(jiān)持因地制宜，突出整治實(shí)效。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；鄉(xiāng)村振興；用地要素保障；機(jī)理；策略

中圖分類(lèi)號(hào)：F303 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0144-06

鄉(xiāng)村振興是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的客觀要求，土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民致富最根本的資本，更是農(nóng)村發(fā)展最重要的資源，由于面積的有限性和位置的固定性，使土地在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位要比資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素更加凸顯，并在一定程度上影響著其他要素的配置。為此，土地被公認(rèn)是鄉(xiāng)村振興最根本的基礎(chǔ)性要素保障。然而，長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)村“零散無(wú)序”土地利用格局與鄉(xiāng)村振興的土地要素保障需求形成了明顯反差[1]：一方面，過(guò)于追求“公平”的承包地分配方式人為地加劇了耕地的細(xì)碎化，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求；而傳統(tǒng)農(nóng)耕文明下以便于生產(chǎn)為主要原則的村莊建設(shè)選址導(dǎo)致了“沿路而建、臨水而居、依田而住”高度分散的農(nóng)村居民點(diǎn)布局，增加了生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的困難，難以適應(yīng)“生態(tài)宜居”對(duì)“人居環(huán)境改善”的用地需求。另一方面，形成了建設(shè)用地粗放利用與合理建房用地保障難并存的局面，導(dǎo)致因宅基地糾紛而引發(fā)農(nóng)村矛盾重重，影響著鄉(xiāng)風(fēng)文明和鄉(xiāng)村治理，也滿(mǎn)足不了“產(chǎn)業(yè)興旺”對(duì)“三產(chǎn)融合”的用地需求。改變農(nóng)村“零散無(wú)序”土地利用現(xiàn)狀，已成為保障鄉(xiāng)村振興用地要素支撐的迫切課題。

與傳統(tǒng)的農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、土地開(kāi)發(fā)、生態(tài)治理等單一項(xiàng)目不同，全域土地綜合整治是把區(qū)域國(guó)土空間視為一個(gè)有機(jī)整體，著眼于“山水林田湖草村”全要素的整體開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)，已在各地試點(diǎn)實(shí)踐中表現(xiàn)出對(duì)鄉(xiāng)村振興用地支撐的強(qiáng)大生命力。近年來(lái)，以全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興也成為了學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，人們普遍認(rèn)同全域土地綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村振興用地要素的支撐作用，并在全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐總結(jié)、實(shí)施路徑等方面取得較為豐富的成果[3-6]。然而，在以全域土地綜合整治保障鄉(xiāng)村振興用地要素中，必須立足于當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，以及鄉(xiāng)村振興的具體內(nèi)容與目標(biāo)，沒(méi)有通用的模式可用。只有深入掌握全域土地綜合整治支撐鄉(xiāng)村振興用地要素保障的內(nèi)在機(jī)理，才能因地制宜地采取相應(yīng)措施，取得實(shí)效。為此，本文在認(rèn)識(shí)全域土地綜合整治時(shí)代背景的基礎(chǔ)上，結(jié)合課題組《浙江全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)專(zhuān)題調(diào)研》的素材，深入剖析全域土地綜合整治保障鄉(xiāng)村振興用地要素的內(nèi)在機(jī)理，提出相應(yīng)的策略，以期為各地開(kāi)展全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興提供參考。

1 全域土地綜合整治的時(shí)代背景

全域土地綜合整治起源于傳統(tǒng)的土地整治，而土地整治又是由土地整理轉(zhuǎn)變而來(lái)。土地整理首次出現(xiàn)在1997年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中，是以農(nóng)用地整理為重點(diǎn)內(nèi)容、以增加耕地?cái)?shù)量為核心目標(biāo)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始凸顯，生態(tài)治理逐漸融入土地整理之中，土地整理也隨之改為土地整治。伴隨著土地資源緊缺問(wèn)題的進(jìn)一步突出，特別是在同一的區(qū)域空間內(nèi)，耕地碎片化、建設(shè)用地?zé)o序化、資源利用低效化、生態(tài)環(huán)境退化等多方面問(wèn)題在鄉(xiāng)村同一地域空間內(nèi)共存，傳統(tǒng)的單要素土地整治模式已難以取得成效，全域土地綜合整治應(yīng)運(yùn)而生，特別是策應(yīng)了“控制總量、盤(pán)活存量、內(nèi)部挖潛”的農(nóng)村建設(shè)用地管控要求[7]。

全域土地綜合整治實(shí)踐的雛形可追溯至江蘇省2008年啟動(dòng)的“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”，該工程以區(qū)域所有要素作為土地整治內(nèi)容，統(tǒng)籌耕地、建設(shè)用地、勞動(dòng)力、市場(chǎng)需求與服務(wù)資源等，通過(guò)耕地的集中連片高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和農(nóng)村居民點(diǎn)聚集，實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、文化等多方面的重構(gòu)。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中，提出要“統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率”。為此，浙江省在2018 年率先啟動(dòng)了全域土地綜合整治試點(diǎn)，著力打造“千村示范、萬(wàn)村整治”工程升級(jí)版，并出臺(tái)了《全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動(dòng)計(jì)劃》。在2019—2021 年，全省共批準(zhǔn)實(shí)施3 批599 個(gè)全域土地綜合整治工程，整治土地超 1140 萬(wàn)畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田33 萬(wàn)畝，盤(pán)活存量建設(shè)用地1.4 萬(wàn)畝，在破解“耕地保護(hù)碎片化、村莊用地?zé)o序化、農(nóng)村發(fā)展低散弱”等難題上，取得了明顯的成效[8]。

為了深化和推廣“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，2019年12 月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，提出要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元（整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊），整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。2020 年后，全域土地綜合整治都出現(xiàn)在每年的中央一號(hào)文件中，成為鄉(xiāng)村振興的一條重要路徑。

全域土地綜合整治的提出，有其特定的歷史背景，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段對(duì)資源要素保障的內(nèi)在需求：一是貫徹“山水林田湖草”生命共同體理念的內(nèi)在需求。自然資源是由相互依存、相互作用的各個(gè)要素組成的有機(jī)整體，在維持自然系統(tǒng)自身平衡的同時(shí)，也維系著人與自然之間的關(guān)系；二是自然資源管理體制“兩統(tǒng)一”的改革需要。統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，是新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革賦予自然資源部的重要任務(wù)，“兩統(tǒng)一”改革客觀上要求對(duì)區(qū)域內(nèi)所有自然資源要素進(jìn)行統(tǒng)籌整治。

2 全域土地綜合整治保障鄉(xiāng)村振興用地要素的內(nèi)在機(jī)理分析

全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的用地保障需求為目標(biāo)導(dǎo)向，立足于破解現(xiàn)實(shí)中的用地保障難題，統(tǒng)籌“山水林田湖草村”的用地格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”的空間結(jié)構(gòu)，從而為鄉(xiāng)村振興提供用地保障，其內(nèi)在機(jī)理如圖1 所示，并進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村人口、資本和技術(shù)等其它生產(chǎn)資源的聚集與優(yōu)化配置，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

2.1 以“山水林田湖草村”的統(tǒng)籌策應(yīng)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的系統(tǒng)性

鄉(xiāng)村振興是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程，其戰(zhàn)略目標(biāo)具有明顯的系統(tǒng)性。鄉(xiāng)村振興的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！蔽宕竽繕?biāo)，是一個(gè)相互依存的有機(jī)整體。其中產(chǎn)業(yè)興旺是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但離不開(kāi)鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效提供保障，也需要生態(tài)宜居作為前提；生態(tài)宜居是環(huán)境基礎(chǔ)，但離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效的支撐；治理有效與鄉(xiāng)風(fēng)文明則是完全緊密結(jié)合在一起的兩個(gè)方面，治理有效才能促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，而鄉(xiāng)風(fēng)文明又反過(guò)來(lái)提高鄉(xiāng)村治理水平，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的“三治合一”；而生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本性目標(biāo)，需要產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的共同支撐。鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的系統(tǒng)性對(duì)用地保障也提出了系統(tǒng)性要求，在保障產(chǎn)業(yè)用地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺的同時(shí)，還要兼顧生活用地和生態(tài)用地的保障，且不同用地保障間要相互協(xié)調(diào)、形成合力。

傳統(tǒng)單一項(xiàng)目往往只解決局部的用地問(wèn)題，而全域土地綜合整治通過(guò)“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草村”各類(lèi)用地的統(tǒng)籌，能很好地對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的系統(tǒng)性需求。

全域土地綜合整治在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌各類(lèi)用地的空間優(yōu)化布局，既把現(xiàn)有耕地與“空心村”復(fù)墾、零星未利用地開(kāi)發(fā)結(jié)合在一起，在完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)耕地集中連片，又能促進(jìn)村莊的優(yōu)化調(diào)整，合理撤并布局零散的小村落。通過(guò)生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布置，形成農(nóng)村人口的集聚規(guī)模，構(gòu)建人居環(huán)境可持續(xù)運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)改變農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用的狀況，緩解人地矛盾，還能修復(fù)受損的國(guó)土空間生態(tài)環(huán)境，這一切都吻合了鄉(xiāng)村振興對(duì)土地要素保障的系統(tǒng)性需求。如浙江杭州西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)針對(duì)耕地細(xì)碎化、水體污染嚴(yán)重、村莊用地?zé)o序化，特別是對(duì)村莊建設(shè)用地加工、銷(xiāo)售和住宿“三合一”現(xiàn)象存在的諸多安全隱患進(jìn)行全域土地綜合整治，集中開(kāi)展了人居環(huán)境提升、拆除違建、治水剿劣、農(nóng)田整治等工作，打通了23 條斷頭河，提升改造30 條劣V 類(lèi)河道，整治后耕地塊數(shù)從677 塊降至170 塊，平均單塊面積從26 畝增加到194 畝，新增水田1283 畝，促進(jìn)了耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)；農(nóng)村建設(shè)用地塊數(shù)從525 塊降至86 塊，平均單塊面積從36 畝增加到88 畝，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積從194 平方米降至122 平方米，提升了建設(shè)用地的利用率，提高了人口聚集規(guī)模，完善了生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，成為了集“生態(tài)觀光、研學(xué)教育、文化體驗(yàn)”等功能于一體的文化特色型美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.2 以工程建設(shè)和制度創(chuàng)新的融合保障用地供給的有效性

鄉(xiāng)村振興的用地保障，不僅要為各類(lèi)工程建設(shè)項(xiàng)目提供用地支撐，還需要為人地關(guān)系調(diào)整、區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)行土地制度的創(chuàng)新。一方面，對(duì)于生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，應(yīng)提供相應(yīng)的用地保障，通過(guò)工程建設(shè)為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建必要硬件條件。另一方面，面對(duì)“三產(chǎn)融合”下新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求下的用地配置，人居環(huán)境改善與持續(xù)維護(hù)需求下的人口聚集居住規(guī)模，涉及承包地的承包權(quán)、農(nóng)村宅基地資格權(quán)與使用權(quán)等諸多不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，必須開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、“點(diǎn)狀”供地探索、農(nóng)村宅基地使用制度改革等用地制度創(chuàng)新，以及人口遷移、產(chǎn)權(quán)調(diào)整、基層自治組織與鄉(xiāng)村社會(huì)重構(gòu)等配套制度的創(chuàng)新性建設(shè)。

全域土地綜合整治，正是策應(yīng)了鄉(xiāng)村振興的工程項(xiàng)目建設(shè)與用地制度創(chuàng)新的需求。全域土地綜合整治后，原有承包土地的權(quán)屬界線不可避免地會(huì)發(fā)生變化，村莊聚落布局的調(diào)整也引發(fā)宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化，對(duì)傳統(tǒng)的承包地分配制度、限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部使用宅基地等制度提出了新的挑戰(zhàn)。

《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》明確要求“要統(tǒng)籌各類(lèi)項(xiàng)目和資金，整合相關(guān)審批事項(xiàng)，建立相關(guān)制度和多元化投入機(jī)制”，就是要通過(guò)制度創(chuàng)新，適應(yīng)土地要素供給的實(shí)際需求。在全域土地綜合整治試點(diǎn)的實(shí)踐中，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，往往會(huì)結(jié)合耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，推行“確權(quán)確股不確權(quán)”的承包地分配方式；而對(duì)于騰退的建設(shè)用地，在保障農(nóng)民安置、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等用地的前提下，重點(diǎn)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并允許將廢棄的集體公益性建設(shè)用地和依法自愿有償收回的閑置宅基地整治后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)還可按照“增減掛鉤”政策，通過(guò)流轉(zhuǎn)最大限制地顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力資金支持。浙江溫嶺市允許打破村界，按照“整村改造、公寓安置、公建配建、公益保障、居產(chǎn)結(jié)合”的原則進(jìn)行村民住宅安置，并創(chuàng)新了“飛地”安置模式，全鎮(zhèn)集中建設(shè)飛地小微園區(qū)，將各村無(wú)法就地利用的零星地塊進(jìn)行復(fù)墾，盤(pán)活指標(biāo)落入工業(yè)園區(qū)。而溫嶺市橫峰大道兩側(cè)14 個(gè)村全域整治項(xiàng)目，在核算安置有效人口基數(shù)時(shí)，引入了“未來(lái)有效人口”概念，即家中有22 歲以上的未婚男性、新婚夫妻尚未生育，以及純女戶(hù)家庭，均可增加一個(gè)安置人口基數(shù)。這些制度創(chuàng)新大大提升了全域土地綜合整治的活力與成效。

2.3 以破解現(xiàn)實(shí)難題提升用地保障的針對(duì)性

我國(guó)地域遼闊，廣大農(nóng)村地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦千差萬(wàn)別，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的具體目標(biāo)表現(xiàn)也各不相同，導(dǎo)致各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的用地保障需求及存在的現(xiàn)實(shí)難題差異很大，相應(yīng)破解難題的路徑與方法也不同，這也是全國(guó)難以形成鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)一用地保障模式的原因。即使在同一區(qū)域，城郊鄉(xiāng)村、一般鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)與用地保障難題也明顯不同，城郊鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵區(qū)域，生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建共享客觀需要城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地的統(tǒng)籌供給；一般鄉(xiāng)村則要通過(guò)關(guān)鍵公共服務(wù)設(shè)施的合理布局來(lái)形成對(duì)周邊人口吸引、促進(jìn)人口居住規(guī)模聚集，重點(diǎn)要破解區(qū)域間建設(shè)用地的統(tǒng)籌問(wèn)題；偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村則往往側(cè)重生態(tài)保護(hù)，重點(diǎn)解決把“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的用地供給難題，以及撤村并點(diǎn)的宅基地用地保障。

全域土地綜合整治堅(jiān)持規(guī)劃先行，而科學(xué)診斷當(dāng)?shù)刂萍s鄉(xiāng)村振興用地保障的具體問(wèn)題是編制規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，需要充分體現(xiàn)全域土地綜合整治的問(wèn)題導(dǎo)向。在用地保障的問(wèn)題診斷中，可對(duì)應(yīng)“三產(chǎn)融合”和農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)用地需求、村莊人居環(huán)境提升、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等各項(xiàng)要求羅列具體問(wèn)題，分別制定產(chǎn)業(yè)用地、村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地、生態(tài)保護(hù)用地保障措施，并落實(shí)到具體地塊，還要制定規(guī)劃實(shí)施的具體方案，包括項(xiàng)目安排與建設(shè)時(shí)序、資金保障、組織保障等內(nèi)容。

由于各地鄉(xiāng)村振興的用地保障現(xiàn)實(shí)難題不同，在實(shí)施全域土地綜合整治時(shí)，工作重點(diǎn)和具體任務(wù)存在很大差異，采取的土地整治措施具有很強(qiáng)的針對(duì)性。如浙江溫嶺市針對(duì)橫峰大道兩側(cè)村莊鞋業(yè)企業(yè)“低、散、亂”現(xiàn)象較為突出、斷頭路較多、農(nóng)田水利設(shè)施相對(duì)滯后等問(wèn)題，對(duì)橫峰大道沿線區(qū)域開(kāi)展全域土地綜合整治，統(tǒng)籌實(shí)施安置住宅建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地水利整治四大工程，探索村改社區(qū)治理機(jī)制，打通路網(wǎng)脈絡(luò)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)共享城市優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源，實(shí)現(xiàn)居產(chǎn)分離，推動(dòng)形成農(nóng)田連片與村莊集聚的土地利用新格局。

3 全域土地綜合整治保障鄉(xiāng)村振興用地要素的策略

3.1 堅(jiān)持系統(tǒng)思維，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)

系統(tǒng)思維是全域土地綜合整治之魂。全域土地綜合整治并不是把傳統(tǒng)單個(gè)整治項(xiàng)目進(jìn)行機(jī)械拼湊，而是把農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、未利用地開(kāi)發(fā)、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)統(tǒng)籌在一起，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域國(guó)土空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村莊形態(tài)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程。

全域土地綜合整治的本質(zhì)是區(qū)域自然資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的國(guó)土空間重構(gòu)，必須充分考慮重構(gòu)國(guó)土空間系統(tǒng)的穩(wěn)定性，因?yàn)橹挥邢鄬?duì)穩(wěn)定的國(guó)土空間系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間與人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的和諧共存，而這又取決于系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素間的物質(zhì)、能量、信息交流與轉(zhuǎn)換規(guī)律，以及表現(xiàn)出的系統(tǒng)活力、系統(tǒng)穩(wěn)定性、對(duì)外界投入或人類(lèi)管理的依賴(lài)性，這些都是全域土地綜合整治中基本的系統(tǒng)思維遵循。

全域土地綜合整治必須樹(shù)立土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等各類(lèi)生產(chǎn)要素統(tǒng)籌配置的系統(tǒng)思維，不僅要考慮國(guó)土空間系統(tǒng)自身的系統(tǒng)規(guī)律，還應(yīng)置身于整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體之中，遵循土地對(duì)其它生產(chǎn)要素配置的引領(lǐng)作用及其規(guī)律，促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等全要素優(yōu)化配置。因此，在全域土地綜合整治的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)中，要與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相結(jié)合。如在產(chǎn)業(yè)用地保障中，必須與區(qū)域“三產(chǎn)融合”，特別是新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的需求相銜接；而在宅基地用地配HdQ+QBVtxyCbIIj6tMxQ3g==置中，就必須考慮人口聚集的引導(dǎo)，而人口能否聚集還要考慮文化的融合，特別是生活習(xí)俗的適應(yīng)，以及可能帶來(lái)的非農(nóng)就業(yè)崗位供應(yīng)需求、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。如浙江省安吉縣梅溪鎮(zhèn)武康橋村通過(guò)全域土地綜合整治，建設(shè)耕地“千畝方”工程，在實(shí)現(xiàn)耕地功能恢復(fù)的同時(shí)，引入現(xiàn)代農(nóng)旅企業(yè)，發(fā)展集稻田咖啡、酒店、露營(yíng)等農(nóng)旅項(xiàng)目于一體的未來(lái)農(nóng)場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

3.2 堅(jiān)持政府主導(dǎo)，確保統(tǒng)籌力度

全域土地綜合整治是一個(gè)龐大的工程，幾乎涉及區(qū)域內(nèi)所有的用地主體，需要社會(huì)各界、各部門(mén)、各相關(guān)利益主體的協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，才能確保統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)好各主體的關(guān)系，形成整治合力。政府搭臺(tái)、部門(mén)協(xié)同也是各地試點(diǎn)實(shí)踐中的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。

全域土地綜合整治，著力于建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集聚集約、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國(guó)土空間新格局，既需要各部門(mén)各司其職，在管理上相互配合、提高效率，也需要在項(xiàng)目資金使用上進(jìn)行統(tǒng)籌，為整治提供資金保障。因此，全域土地綜合整治中統(tǒng)籌不僅是工作職責(zé)內(nèi)容的統(tǒng)籌，還包括相關(guān)項(xiàng)目與資金的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)土地、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等各類(lèi)生產(chǎn)要素的同步聚集。

我國(guó)已進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，每年的涉農(nóng)資金在不斷增加，對(duì)各部門(mén)涉農(nóng)資金與項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合，形成全域土地綜合整治合力，是政府主導(dǎo)的重點(diǎn)工作。各級(jí)財(cái)政應(yīng)創(chuàng)新管理方式，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功”的原則，在規(guī)劃的引領(lǐng)下，整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“空心村”整治、農(nóng)村人居環(huán)境改造、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理， 以及電力、通信、燃?xì)獾认嚓P(guān)涉農(nóng)資金與項(xiàng)目，形成區(qū)域建設(shè)“一盤(pán)棋”，發(fā)揮資金綜合效益。從目前成功的全域土地綜合整治區(qū)域看，相關(guān)資金的統(tǒng)籌整合是必要的前提條件。

3.3 堅(jiān)持村民主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

廣大村民是鄉(xiāng)村國(guó)土空間重構(gòu)的主體，他們既是全域土地綜合整治最主要的利益群體，也是全域土地綜合整治最重要的建設(shè)者，沒(méi)有村民的積極支持，鄉(xiāng)村國(guó)土空間重構(gòu)不可能得到實(shí)現(xiàn)。

要激發(fā)廣大村民參與全域土地綜合整治的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，真正形成內(nèi)生動(dòng)力，必須設(shè)身處地地為村民所想，讓大家能得到實(shí)實(shí)在在的利益，通過(guò)提升獲得感來(lái)贏得支持。因此，要加強(qiáng)前期調(diào)研，充分掌握村民對(duì)提升土地要素保障的實(shí)際需求，并有針對(duì)性地融入全域土地綜合整治之中，讓村民對(duì)整治充滿(mǎn)信心與期待。

針對(duì)村民群體不斷分化的現(xiàn)狀，要充分考慮不同群體的利益訴求，統(tǒng)籌各方的利益關(guān)系。首先要獲得村民的理解，可通過(guò)發(fā)放宣傳手冊(cè)、微信公眾號(hào)、展示規(guī)劃效果圖等手段，讓廣大村民認(rèn)識(shí)國(guó)土空間重構(gòu)帶來(lái)的種種好處。二是要健全公眾參與機(jī)制，從村莊規(guī)劃的編制、整治重要內(nèi)容的確定、拆遷安置方案的制定、整治工程的開(kāi)展，都充分征求廣大村民的意見(jiàn)與訴求。三是切實(shí)保障群眾利益，充分考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，堅(jiān)決防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建，杜絕盲目建高樓、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓的現(xiàn)象。四是發(fā)揮村集體組織在協(xié)調(diào)不同群體利益訴求上得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，尤其是村兩委，既是村民自己選舉的組織，也是與上級(jí)政府溝通的橋渠，其民主協(xié)商的組織能力很強(qiáng)。五是平衡村民的利益關(guān)系。全域整治必定涉及現(xiàn)有的利益格局，甚至可能會(huì)讓少數(shù)村民的利益受損，而增強(qiáng)整治后的獲得感、提高生活幸福感是彌補(bǔ)村民利益受損、贏得廣大村民積極支持的關(guān)鍵。如浙江溫嶺市橫峰大道沿線全域土地綜合整治項(xiàng)目，針對(duì)村民希望解決生產(chǎn)用房的訴求，制定了“3：2”的住宅結(jié)合廠房的雙重安置方案，住宅安置按《溫嶺市中心城區(qū)城中村改造公寓式安置實(shí)施方案的通知》等有關(guān)政策，提供多種產(chǎn)權(quán)置換方式供村民選擇，廠房則在工業(yè)安置園區(qū)集中安置。

3.4 堅(jiān)持因地制宜，突出整治實(shí)效

由于不同區(qū)域的地形地貌、水文地質(zhì)、土壤類(lèi)型、植被覆蓋等自然資源稟賦，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件存在很大的差異，制約鄉(xiāng)村振興的具體用地保障問(wèn)題也不一樣，相應(yīng)的全域土地綜合整治的內(nèi)容也要體現(xiàn)針對(duì)性。因此，全域土地綜合整治必須堅(jiān)持因地制宜。也只有緊扣當(dāng)?shù)貙?shí)際，解決制約鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵用地保障問(wèn)題，全域土地綜合整治才能突顯成效。

目前，我國(guó)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作進(jìn)展不一，并沒(méi)有很好的按時(shí)取得預(yù)期成效，除了一些地方缺乏必要的資金支撐外，更主要的是沒(méi)有真正立足于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，對(duì)鄉(xiāng)村振興的用地保障需求剖析不夠明晰，對(duì)破解用地保障難題的路徑不夠明確。特別表現(xiàn)在各地的試點(diǎn)區(qū)域村莊規(guī)劃編制中，不同地區(qū)的規(guī)劃方案存在相互雷同的現(xiàn)象，沒(méi)有深入分析當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興具體目標(biāo)對(duì)用地保障需求的種種表現(xiàn)，對(duì)全域土地綜合整治的具體內(nèi)容、實(shí)施路徑缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致規(guī)劃方案的可操作性不夠，也就難以取得整治實(shí)效。

全域土地綜合整治不是單一的國(guó)土空間重構(gòu)建，還涉及人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、文化等多方面內(nèi)容的重構(gòu)，需要強(qiáng)大資金投入作支撐，這就是為什么東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的全域土地綜合整治工作成效要普遍好于廣大中西部地區(qū)的主要原因。全域土地綜合整治內(nèi)容與目標(biāo)應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，需要立足于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，堅(jiān)持循序漸進(jìn)，成熟一片推進(jìn)一片。若相互模仿，不切實(shí)際地全面推開(kāi)，只能是事與愿違。因此，全域土地綜合整治的前期研究至關(guān)重要，必須針對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興實(shí)際需求，科學(xué)診斷制約鄉(xiāng)村振興用地保障的具體問(wèn)題表現(xiàn)，進(jìn)而根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與能力，因地制宜地制定相應(yīng)的整治內(nèi)容與路徑。

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