摘要：立足工業(yè)空間發(fā)展存在的問題以及產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體目標(biāo)，以“東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃”為例，結(jié)合工業(yè)用地保護(hù)利用的相關(guān)理論和國(guó)內(nèi)外城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從空間特征、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、用地績(jī)效等方面對(duì)東陽市工業(yè)用地進(jìn)行分析，系統(tǒng)構(gòu)建了從“用地總量控制—?jiǎng)澏ㄈ蝿?wù)分解—工業(yè)用地評(píng)價(jià)—分級(jí)分類劃定”的工業(yè)用地控制線規(guī)劃技術(shù)路徑。在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉了產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局導(dǎo)向下的控制線劃定策略以及產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效要求下的控制線管控策略，提出相關(guān)配套政策建議。探索建構(gòu)一個(gè)涉及各方面的專業(yè)管理體系，以期為今后工業(yè)用地控制線的劃定與管理提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地控制線；產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局；產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效

中圖分類號(hào)：F293.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0040-06

工業(yè)用地控制線是以特定產(chǎn)業(yè)空間保障政策為核心內(nèi)涵實(shí)施產(chǎn)業(yè)保護(hù)與支持政策的工業(yè)片區(qū)保護(hù)線[1]，是保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、落實(shí)制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的有效手段。芝加哥是最早開展工業(yè)保護(hù)區(qū)規(guī)劃實(shí)踐的城市，針對(duì)工業(yè)去中心化發(fā)展造成的失業(yè)問題，多個(gè)社區(qū)組織自下而上要求制定保護(hù)和刺激工業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期政策。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的探索研究，逐步形成涵蓋區(qū)劃、用地、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收策略等多元內(nèi)容的工業(yè)保護(hù)體系[2]，但嚴(yán)格的用地管制也引發(fā)了一些質(zhì)疑的聲音。以深圳為代表的珠三角地區(qū)城市是國(guó)內(nèi)較早開展工業(yè)保護(hù)規(guī)劃的地區(qū)，其工業(yè)保護(hù)規(guī)劃核心聚焦在保護(hù)對(duì)象、分級(jí)管控、劃定規(guī)模、動(dòng)態(tài)調(diào)整及管理策略等五個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)工業(yè)用地總量的保護(hù)。

國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者針對(duì)工業(yè)用地保護(hù)利用的方法和策略進(jìn)行了廣泛的研究，并提出了相應(yīng)的理論方法。例如：從經(jīng)濟(jì)高效、用地集約、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、宜業(yè)宜達(dá)和生態(tài)低耗維度構(gòu)建工業(yè)用地高質(zhì)量利用評(píng)價(jià)體系，提出工業(yè)用地高質(zhì)量利用的優(yōu)化策略[3]；綜合多方面因素對(duì)青島市工業(yè)園區(qū)進(jìn)行評(píng)估分類，提出產(chǎn)業(yè)用地布局結(jié)構(gòu)及發(fā)展方向，構(gòu)建一套因地制宜、逐層遞進(jìn)的工業(yè)用地保護(hù)控制線劃定技術(shù)方法[4]；以存量開發(fā)控制為引領(lǐng)，對(duì)寧波市區(qū)工業(yè)用地空間整合提出“1+2+4”的思路，并對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行政策分區(qū)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同級(jí)別、類別工業(yè)用地的調(diào)整管控[5]。目前已有的關(guān)于工業(yè)用地控制線規(guī)劃的研究相對(duì)較少，定性化分析較多，缺乏定量的研究，尚未形成體系化的理論方法。

本文以“東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃”為例，結(jié)合工業(yè)用地保護(hù)利用的相關(guān)理論和國(guó)內(nèi)外城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從空間特征、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、用地績(jī)效等方面對(duì)東陽市工業(yè)用地進(jìn)行分析，系統(tǒng)構(gòu)建了從“用地總量控制—?jiǎng)澏ㄈ蝿?wù)分解—工業(yè)用地評(píng)價(jià)—分級(jí)分類劃定”的工業(yè)用地控制線規(guī)劃技術(shù)路徑。在此基礎(chǔ)上，立足產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體目標(biāo)，重點(diǎn)研究了基于產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局導(dǎo)向下的控制線劃定策略，以及基于產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效要求下的控制線管控策略。同時(shí)，提出相關(guān)控制線配套政策建議，探索構(gòu)建廣泛的復(fù)合的工業(yè)用地控制線管理體系。

1 工業(yè)空間發(fā)展困境

1.1 工業(yè)用地分布散亂

由于缺乏有效的管控與引導(dǎo)，早期的工業(yè)用地建設(shè)遍地開花，小規(guī)模工業(yè)地塊數(shù)量多、分布散，造成土地利用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)難以發(fā)揮，配套設(shè)施的共建共享難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重制約了工業(yè)用地的迭代升級(jí)。

1.2 低效用地量大面廣

傳統(tǒng)粗放的工業(yè)發(fā)展模式，造就了大量的低效工業(yè)用地，突出表現(xiàn)在土地利用效率、畝均產(chǎn)出效益低下等方面。如何推動(dòng)低效工業(yè)用地的盤活再利用，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的關(guān)鍵問題。

1.3 工業(yè)空間業(yè)態(tài)雜亂

由于缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃與引導(dǎo)、招商引資急功近利、“鏈主企業(yè)”缺乏等方面原因，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)雜亂，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明，產(chǎn)品關(guān)聯(lián)度低，產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)滯后，發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力不足。

1.4 存量工業(yè)用地受到擠壓

在城市更新過程中，“工改商”“工改居”日益普遍，而“工改工”則動(dòng)力不足。區(qū)位較好的存量工業(yè)用地不斷被擠占，造成制造業(yè)流失，進(jìn)一步引發(fā)城市產(chǎn)業(yè)空心化和工業(yè)邊緣化的問題，不利于城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

1.5 工業(yè)用地管控薄弱

重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)通常成立管委會(huì)進(jìn)行管理，但用地規(guī)模占大多數(shù)的工業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)地塊，則缺乏有效的管控手段。近年來，多個(gè)城市政府工作報(bào)告或政策文件先后提出劃定工業(yè)用地控制線的決策，以科學(xué)配置土地資源，保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。

針對(duì)當(dāng)前工業(yè)空間發(fā)展存在的問題，為加強(qiáng)工業(yè)用地管控，推進(jìn)制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，引導(dǎo)工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，亟需進(jìn)行系統(tǒng)的工業(yè)用地控制線規(guī)劃。

2 工業(yè)用地控制線規(guī)劃技術(shù)路徑

2.1 界定研究對(duì)象及目標(biāo)

工業(yè)用地控制線規(guī)劃在空間上應(yīng)盡可能形成一個(gè)基本完整的城市功能單元，從用地類型來看，控制線規(guī)劃對(duì)象包括普通工業(yè)用地、新型產(chǎn)業(yè)用地、以工業(yè)為主導(dǎo)方向的發(fā)展備用地，以及用于支持工業(yè)發(fā)展的倉儲(chǔ)、貨運(yùn)站場(chǎng)等配套用地[2]。

從建設(shè)時(shí)序來看，控制線規(guī)劃對(duì)象可分為存量工業(yè)用地與增量工業(yè)用地兩個(gè)部分，其中：存量工業(yè)用地規(guī)劃重點(diǎn)是通過工業(yè)用地綜合評(píng)價(jià)，將布局合理、優(yōu)質(zhì)高效的工業(yè)用地納入控制線，并對(duì)控制線外以及控制線內(nèi)的低效工業(yè)用地提出改造提升的具體措施；增量工業(yè)用地規(guī)劃重點(diǎn)是合理確定增量工業(yè)用地的規(guī)模與布局，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)空間格局的優(yōu)化，滿足城市產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的需求。

工業(yè)用地控制線規(guī)劃目標(biāo)即通過劃定工業(yè)用地控制線，強(qiáng)化工業(yè)用地管控，保障工業(yè)用地總量基本穩(wěn)定、工業(yè)用地布局持續(xù)優(yōu)化、工業(yè)用地效率顯著提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

2.2 構(gòu)建規(guī)劃技術(shù)路徑

東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃以工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為總體目標(biāo)，立足現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，突出問題導(dǎo)向，綜合考慮工業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)空間格局優(yōu)化等因素，并與國(guó)土空間規(guī)劃有機(jī)銜接，分級(jí)分類劃定各空間板塊工業(yè)用地控制線（圖1）。

2.3 合理確定工業(yè)用地保有量

研究確定合理的工業(yè)用地保有量是科學(xué)劃定工業(yè)用地控制線的前提條件，規(guī)劃從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)以及就業(yè)穩(wěn)定等多個(gè)維度進(jìn)行分析，綜合多種方法預(yù)測(cè)結(jié)果，確定東陽市工業(yè)用地發(fā)展規(guī)模。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)維度：相關(guān)研究證明，工業(yè)貢獻(xiàn)占GDP 比例35% 以上是一條安全線，低于35% 易引發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化的問題[1]。根據(jù)東陽工業(yè)立市的發(fā)展定位，規(guī)劃確定二產(chǎn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重不宜低于40% 的發(fā)展目標(biāo)，則需要保障能夠貢獻(xiàn)GDP40% 的工業(yè)用地規(guī)模。根據(jù)工業(yè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)，效益較好的70% 工業(yè)用地可以提供占GDP40% 的產(chǎn)值，則規(guī)劃確定現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模的70%為工業(yè)用地保有量的下限目標(biāo)。

用地結(jié)構(gòu)維度：參考珠三角部分城市規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)用地控制線劃定規(guī)模占總建設(shè)用地比例均在30% 以上（表1）?；跂|陽市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及發(fā)展目標(biāo)，充分考慮城市用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整要求，規(guī)劃確定工業(yè)用地控制線劃定比例占總建設(shè)用地比例約35%，控制線內(nèi)工業(yè)用地占比平均按70%計(jì)算，得出東陽市規(guī)劃工業(yè)用地保有量目標(biāo)。

就業(yè)穩(wěn)定維度：工業(yè)用地就業(yè)崗位為基礎(chǔ)性就業(yè)崗位，會(huì)帶動(dòng)服務(wù)性就業(yè)崗位的發(fā)展。規(guī)劃將全域工業(yè)用地按工業(yè)集聚區(qū)歸并到東陽十大優(yōu)勢(shì)行業(yè)，通過現(xiàn)狀調(diào)研得出每種行業(yè)的就業(yè)密度。根據(jù)東陽市人口發(fā)展目標(biāo)，預(yù)測(cè)工業(yè)用地應(yīng)提供的就業(yè)崗位目標(biāo)，進(jìn)而測(cè)算出工業(yè)用地保有量。

2.4 控制線劃定任務(wù)分解

基于工業(yè)用地保有量目標(biāo)，按行政界線落實(shí)工業(yè)用地保護(hù)任務(wù)。綜合考慮多方面因素，將定量因素作為一組自變量，工業(yè)平臺(tái)等級(jí)作為有序變量，工業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)劃定位作為分類變量，構(gòu)建工業(yè)用地保護(hù)任務(wù)分解模型，逐步優(yōu)化，并進(jìn)行合理的修正，進(jìn)而得出各個(gè)行政主體的工業(yè)用地控制線劃定任務(wù)要求（表2）。

2.5 工業(yè)用地評(píng)價(jià)

以最新的工業(yè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合三調(diào)工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)及用地權(quán)證數(shù)據(jù)，對(duì)存量工業(yè)用地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?；跀?shù)據(jù)獲取情況，規(guī)劃選取產(chǎn)業(yè)績(jī)效、用地效率、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、支撐設(shè)施等7 個(gè)方面9 項(xiàng)因子，構(gòu)建工業(yè)用地綜合評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系（表3）。

對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行地企對(duì)應(yīng)及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，采用因子分析法進(jìn)行工業(yè)用地綜合評(píng)價(jià)，通過相關(guān)性分類得到四大類因子，加權(quán)疊加得出評(píng)價(jià)分值，分值越高，工業(yè)地塊越優(yōu)質(zhì)（圖2）。最后，依據(jù)工業(yè)用地綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，初步判斷各工業(yè)地塊的利用方向，劃分為四種類型：

（1）現(xiàn)狀保留：產(chǎn)出高效，綠色低碳，區(qū)位良好，配套完善；

（2）保留提升：產(chǎn)出較高，區(qū)位較好，配套基本完善；

（3）功能減退：空間分散，集約度不高，配套欠佳；

（4）減量退出：低小散工業(yè)用地，配套缺乏。

2.6 控制線分級(jí)分類劃定

立足存量工業(yè)用地綜合評(píng)價(jià)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃用地布局等，分級(jí)劃定工業(yè)用地控制線（圖3）。其中：一級(jí)工業(yè)控制線保障戰(zhàn)略工業(yè)資源，注重底線保障要求，嚴(yán)格限制控制線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非工業(yè)用途；二級(jí)工業(yè)控制線維持一定時(shí)期內(nèi)工業(yè)用地總量穩(wěn)定，隨著未來增量工業(yè)用地的投放，結(jié)合城市更新開發(fā)時(shí)序，逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，規(guī)劃基于東陽市“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)—科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)—特色化工業(yè)功能區(qū)—星級(jí)小微園”的多層次產(chǎn)業(yè)平臺(tái)體系，充分考慮不同產(chǎn)業(yè)平臺(tái)改造升級(jí)的不同需求，制定多樣化的工業(yè)用地控制線劃定要求。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)規(guī)劃以構(gòu)建綜合性產(chǎn)業(yè)新城為目標(biāo)，工業(yè)用地控制線劃定應(yīng)注重其城市功能的完整性，應(yīng)包含基本完善的配套服務(wù)設(shè)施，控制線內(nèi)工業(yè)用地占比不低于60%；科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)規(guī)劃立足科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，注重開放空間的營(yíng)造與環(huán)境品質(zhì)的提升，控制線內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地占比不低于35%；工業(yè)功能區(qū)規(guī)劃以打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，應(yīng)包含必要的產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施，控制線內(nèi)工業(yè)用地占比不低于70%；小微園規(guī)劃注重特色導(dǎo)向與綠色導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)用地效率，控制線內(nèi)工業(yè)用地占比不低于75%。

3 產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局導(dǎo)向下的控制線劃定策略

工業(yè)用地控制線劃定應(yīng)妥善處理城市有機(jī)更新、保留工業(yè)片區(qū)、新增工業(yè)片區(qū)三者之間的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)東陽市產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化以及工業(yè)用地的集聚發(fā)展。同時(shí)，注重產(chǎn)城關(guān)系的協(xié)同發(fā)展，保障就業(yè)穩(wěn)定，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，為工業(yè)片區(qū)配套服務(wù)提升創(chuàng)造有利條件。

3.1 做大做強(qiáng)，構(gòu)筑高能級(jí)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)平臺(tái)

立足現(xiàn)狀重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，充分考慮產(chǎn)城關(guān)系與聯(lián)動(dòng)發(fā)展要求，劃定工業(yè)用地控制線，完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)，保障產(chǎn)業(yè)拓展空間，為建設(shè)高品質(zhì)的產(chǎn)業(yè)綜合新城創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃以東陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與橫店電子產(chǎn)業(yè)園為主體，打造戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。其中，東陽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)向東擴(kuò)，構(gòu)建萬畝千億新產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園聯(lián)動(dòng)發(fā)展；橫店電子產(chǎn)業(yè)園充分考慮園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)園區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)集聚發(fā)展。

3.2 筑巢引鳳，培育科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)

立足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求，選取區(qū)位條件便捷、山水環(huán)境優(yōu)越的區(qū)域，劃定科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)工業(yè)用地控制線，培育新動(dòng)能，助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃結(jié)合高鐵新城優(yōu)越的交通條件和生態(tài)環(huán)境，劃定科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)范圍，聚焦研發(fā)設(shè)計(jì)、信息技術(shù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，引領(lǐng)東陽市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.3 整合優(yōu)化，塑造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群

基于現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展條件，注重設(shè)施共建共享以及產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)要求，對(duì)特色化工業(yè)功能區(qū)進(jìn)行整合優(yōu)化，塑造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃整合優(yōu)化形成機(jī)械制造、木雕紅木、塑料塑膠、針織服裝等一批特色專業(yè)園，完善園區(qū)配套服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，塑造一批現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。

3.4 均衡布局，建設(shè)高星級(jí)小微園

注重特色導(dǎo)向與綠色導(dǎo)向，適當(dāng)均衡布局小微園，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興及區(qū)域均衡發(fā)展。東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)老舊工業(yè)片區(qū)改造提升與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園建設(shè)需求，淘低效，優(yōu)格局，以集聚提升、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為主線，劃定工業(yè)用地控制線，塑造一批“企業(yè)集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”特色鮮明的高品質(zhì)小微園（圖4）。

4 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效要求下的控制線管控策略

4.1 低效工業(yè)用地分類盤活

產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的重點(diǎn)是對(duì)低效工業(yè)用地的盤活再利用，東陽市工業(yè)用地控制線規(guī)劃基于工業(yè)用地綜合評(píng)價(jià)，識(shí)別低效工業(yè)用地分布，結(jié)合工業(yè)用地控制線管控要求，分類推進(jìn)低效工業(yè)用地的盤活再利用。

控制線外低效工業(yè)用地，多為布局零散、設(shè)施落后的工業(yè)用地，規(guī)劃以用地騰退為主，原則上禁止進(jìn)行“工改工”，結(jié)合其區(qū)位條件判斷改造方向，可按照控制線內(nèi)工業(yè)用地準(zhǔn)入要求異地新建，也可整理形成建設(shè)用地指標(biāo)，助推城市高質(zhì)量發(fā)展。

控制線內(nèi)低效工業(yè)用地，針對(duì)低效工業(yè)用地產(chǎn)生的原因，規(guī)劃分為閑置工業(yè)用地、建設(shè)投產(chǎn)滯后工業(yè)用地、用地效率低下工業(yè)用地、畝均效益低下工業(yè)用地等四種類型，分類提出盤活再利用的管理要求。針對(duì)閑置工業(yè)用地、建設(shè)投產(chǎn)進(jìn)度滯后的工業(yè)用地，根據(jù)閑置原因建立分類處置方案，并與低效用地盤活再利用的相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合，納入土地資源統(tǒng)籌，按照城市規(guī)劃和區(qū)域功能定位合理利用；針對(duì)用地效率、畝均效益低下的工業(yè)用地，規(guī)劃推動(dòng)“工改工”，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，在工業(yè)用地上對(duì)企業(yè)廠房進(jìn)行改擴(kuò)建和利用地下空間，提高容積率的，不再征收土地價(jià)款差額。同時(shí)，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的前提下，允許同一宗地兼容兩種及以上用途，引導(dǎo)土地多用途復(fù)合開發(fā)利用。另一方面，建立倒逼機(jī)制，逐宗明確低效工業(yè)用地盤活期限，到期后仍未完成的，通過細(xì)化用地、用水、用電、用能和排污等政策措施，形成優(yōu)勝劣汰的差別化政策機(jī)制，逐步提高工業(yè)用地的使用效率與畝均效益。

4.2 工業(yè)園區(qū)綜合整治

針對(duì)控制線內(nèi)各產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，研究制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，在工業(yè)園區(qū)集中布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、研發(fā)、供應(yīng)、上下游產(chǎn)品服務(wù)項(xiàng)目及公共服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展[3]。

推動(dòng)優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，針對(duì)由于城市更新、土地整備、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等，需收回用地位于控制線外的重要工業(yè)企業(yè)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，吸引企業(yè)搬遷到控制線內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，防止優(yōu)質(zhì)企業(yè)流失。

加強(qiáng)工業(yè)片區(qū)空間整合，完善園區(qū)配套服務(wù)，鼓勵(lì)集中統(tǒng)一設(shè)置各類配套服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，積極推動(dòng)工業(yè)園區(qū)環(huán)境整治行動(dòng)，為消除安全隱患、完善現(xiàn)狀功能等目的進(jìn)行綜合整治的，允許增加一定規(guī)模的輔助性公用設(shè)施，具體規(guī)模由相關(guān)主管部門核定。

5 控制線配套政策建議

5.1 控制線動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

規(guī)劃以控制線劃定的工業(yè)保護(hù)片區(qū)為對(duì)象，在滿足該片區(qū)工業(yè)用地保護(hù)量的前提下，可對(duì)片區(qū)內(nèi)工業(yè)用地進(jìn)行優(yōu)化布局。

一級(jí)工業(yè)用地控制線因上位規(guī)劃變化和公共利益需要等，在滿足“規(guī)?？偭坎粶p少、產(chǎn)業(yè)布局更合理”的前提下，可對(duì)工業(yè)用地控制線進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。同時(shí)，限定一級(jí)工業(yè)用地控制線內(nèi)工業(yè)用地調(diào)整的規(guī)模，建議不超過該控制線內(nèi)工業(yè)用地總量的10%，以保證工業(yè)保護(hù)片區(qū)的基本穩(wěn)定，補(bǔ)充工業(yè)用地布局宜與規(guī)劃一級(jí)用地工業(yè)控制線有機(jī)銜接，以保障工業(yè)用地集聚發(fā)展。

二級(jí)工業(yè)用地控制線因公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、開放空間、保障性住房等公共利益需要調(diào)整的，以及市人民政府認(rèn)定的其他情形，經(jīng)相關(guān)主管部門審議通過，允許工業(yè)用地性質(zhì)變更為非工業(yè)用途。

此外，建議將工業(yè)用地控制線納入城市體檢系統(tǒng)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐墓I(yè)發(fā)展情況，對(duì)工業(yè)用地控制線管理工作進(jìn)行整體評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論適時(shí)啟動(dòng)工業(yè)用地控制線的調(diào)整或修編工作。

5.2 用地分類管控建議

建立增量工業(yè)用地準(zhǔn)入機(jī)制，制定產(chǎn)業(yè)園區(qū)新建制造業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入管理辦法、設(shè)定項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻等措施，明確項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、項(xiàng)目入駐程序、項(xiàng)目批后監(jiān)管等內(nèi)容，確保進(jìn)駐園區(qū)工業(yè)企業(yè)符合產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)保要求，達(dá)到投資強(qiáng)度、畝均效益、節(jié)約集約等硬性指標(biāo)。規(guī)劃新增工業(yè)用地原則上應(yīng)安排在一級(jí)工業(yè)用地控制線內(nèi)，嚴(yán)格把控用地準(zhǔn)入門檻，高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。

存量工業(yè)用地實(shí)施分類管控，對(duì)于優(yōu)質(zhì)工業(yè)用地，給予企業(yè)降低稅額、削減用能價(jià)格、技術(shù)創(chuàng)新等政策支持，進(jìn)一步提升其發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)績(jī)效較好、高密度就業(yè)型及其他有較好社會(huì)效益的工業(yè)用地，給予用地、價(jià)格、容積率等政策傾斜，并鼓勵(lì)集聚發(fā)展，共享公共服務(wù)配套；對(duì)于產(chǎn)業(yè)亟需轉(zhuǎn)型、低效工業(yè)用地及控制線外工業(yè)用地，可提高用地、用能價(jià)格和排污指標(biāo)，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加大清理淘汰力度，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展[5]。

以工業(yè)用地控制線為管控手段，綜合制定工業(yè)用地改造、工業(yè)園區(qū)配套、稅費(fèi)優(yōu)惠、能耗要求等相關(guān)管理政策，構(gòu)筑廣泛的復(fù)合的管控體系，以推動(dòng)工業(yè)用地的高質(zhì)量發(fā)展。

5.3 劃定低效用地再開發(fā)實(shí)施單元

結(jié)合工業(yè)用地控制線及低效工業(yè)用地分布，劃定低效用地再開發(fā)實(shí)施單元，構(gòu)建“工業(yè)保護(hù)片區(qū)- 低效用地再開發(fā)實(shí)施單元- 低效用地再開發(fā)實(shí)施項(xiàng)目”三級(jí)規(guī)劃實(shí)施體系，以推動(dòng)低效用地再開發(fā)的實(shí)施進(jìn)程。

建議將宗地式、碎片化的低效用地以“單元”模式統(tǒng)籌實(shí)施開發(fā)建設(shè)，實(shí)施單元應(yīng)位于工業(yè)用地控制線內(nèi)（可與控制線重合），且集中連片；單元面積控制在100 公頃左右，原則上不小于50 公頃，以提高低效用地再開發(fā)的可操作性；單元內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地占比應(yīng)達(dá)到90% 以上，低效用地規(guī)模不低于現(xiàn)狀建設(shè)用地的40%，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整[4]。規(guī)劃以低效用地再開發(fā)實(shí)施單元為抓手，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃用地布局與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，有序推進(jìn)低效工業(yè)用地的再開發(fā)行動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地高質(zhì)量發(fā)展。

6 結(jié)語

工業(yè)用地控制線規(guī)劃通過劃定兩級(jí)控制線來保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，規(guī)范工業(yè)用地的保護(hù)與管理，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化布局，完善國(guó)土空間規(guī)劃的管控體系。但工業(yè)用地保護(hù)不應(yīng)局限于總量保護(hù)，更重要的是以工業(yè)用地控制線為管控手段，制定工業(yè)用地改造、工業(yè)園區(qū)配套、稅費(fèi)優(yōu)惠、能耗要求等相關(guān)管理政策，形成廣泛的復(fù)合的工業(yè)用地控制線管控體系，以推動(dòng)工業(yè)用地的高質(zhì)量發(fā)展，而這是一個(gè)長(zhǎng)期不斷完善的過程。

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