摘要：在生態(tài)文明和創(chuàng)新驅動時代，圍繞單一功能安排的傳統(tǒng)控制性詳細規(guī)劃已無法滿足產業(yè)用地混合利用的發(fā)展趨勢，亟需進一步發(fā)揮詳細規(guī)劃作為實施性政策工具的支撐作用。據(jù)此本文以廣東省為例，運用案例歸納法和對比分析法，通過梳理廣東省政策發(fā)展歷程和趨勢，剖析傳統(tǒng)控規(guī)的治理掣肘，總結深圳、廣州、珠海等城市的規(guī)劃管理實踐，聚焦空間組織模式、編制審批體系、實施支撐體系等方面，提出推動產業(yè)用地混合利用的詳細規(guī)劃編制與實施建議，以期為深化創(chuàng)新詳細規(guī)劃對產業(yè)用地混合利用的支撐機制和促進產業(yè)空間提質增效提供參考。

關鍵詞：產業(yè)用地；混合利用；詳細規(guī)劃；編制實施

中圖分類號：F293.22 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0033-07

在生態(tài)文明建設和創(chuàng)新驅動發(fā)展的時代背景下，單一功能的用地方式和規(guī)劃安排已無法響應創(chuàng)新型經(jīng)濟的需求[1]。深化產業(yè)用地混合利用的相關規(guī)則和政策，成為當前加強土地集約精細利用、深化要素市場化配置改革、實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要方式[2]。2020 年以來，黨和國家陸續(xù)印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》等系列文件，明確強調“在符合國土空間規(guī)劃前提下，探索增加混合產業(yè)用地供給”。2024 年，黨的二十屆三中全會部署要求“推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換”。頂層文件的屢次強調賦予產業(yè)用地混合利用更高要求。

目前，關于產業(yè)用地混合利用的已有研究主要圍繞概念內涵[3]、國內外經(jīng)驗[4-5]、政策設計[6]、治理策略[7] 等展開，并針對規(guī)劃、供應、建設、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進行重點探討[8-9]。研究表明，產業(yè)用地混合利用，多指某一尺度下、以工業(yè)開發(fā)為主、兩種或以上的用地功能混合或者建筑用途混合[3，10]，其落地實施是需要通過政策制度體系、空間規(guī)劃技術等方面的重構和優(yōu)化，確保產業(yè)用地混合利用產生“1+1 ＞ 2”的集成效應[6-7]?？傮w而言，研究大多關注產業(yè)用地混合利用的政策探索，而對于將混合利用管理需求轉譯并落實到國土空間規(guī)劃中的研究尚顯不足。尤其是在我國國土空間規(guī)劃體系中，詳細規(guī)劃作為實施國土空間用途管制和城鄉(xiāng)開發(fā)建設、整治更新、保護修復活動的法定依據(jù)，是推動土地混合開發(fā)和空間復合利用、為土地資源賦值的實施性政策工具[11]，有必要進一步研究如何完善詳細規(guī)劃編制實施對產業(yè)用地混合利用的技術支撐，深化實施層面的“規(guī)劃+ 規(guī)則”。

廣東省特別是珠三角地區(qū)，作為制造業(yè)發(fā)展的排頭兵，在新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展和“土地瓶頸”制約下，積極探索面向產業(yè)用地混合利用的詳細規(guī)劃管理體系，形成一套貫穿規(guī)劃編制和實施的實踐經(jīng)驗?；诖?，本文以廣東省為例，運用案例歸納和對比分析的方法，通過梳理廣東產業(yè)用地混合利用的政策歷程與發(fā)展趨勢，剖析產業(yè)用地混合利用導向下傳統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的治理掣肘，結合省內城市的實踐探索，進而提出推動產業(yè)用地混合利用的詳細規(guī)劃編制與實施建議，以期為深化創(chuàng)新詳細規(guī)劃對產業(yè)用地混合利用的支撐機制、促進產業(yè)空間提質增效提供參考。

1 廣東產業(yè)用地混合利用的政策歷程與發(fā)展趨勢

1.1 初步探索階段：珠三角城市自發(fā)探索產業(yè)用地混合利用的管控工具

2015 年前，在原國土資源部《工業(yè)項目建設用地控制指標（試行）》允許工業(yè)項目建設配套設施的引導下，深圳、廣州等珠三角城市為緩解快速工業(yè)化和土地供給緊約束的矛盾，逐步完善規(guī)劃編制方法，初步實現(xiàn)工業(yè)項目中常用的用地類別、建筑用途的混合使用。以深圳為例，2010 年，印發(fā)《深圳市法定圖則土地混合使用指引》，明確法定圖則編制中工業(yè)用地適建的設施類別范圍和規(guī)模控制要求；2014 年，頒布《深圳市城市規(guī)劃標準與準則（2013 版）》，新增土地混合使用章節(jié)和新型產業(yè)用地門類，規(guī)定普通工業(yè)用地（M1）和新型產業(yè)用地（M0）的主導用途和允許建設使用的其他用途，探索多種用地類別、建筑用途、設施類別的科學合理混合使用。

1.2 規(guī)范引導階段：鼓勵各地按規(guī)定和實際探索土地用途兼容復合利用

自2015 年起，為擴大工業(yè)用地有效供給和推動產業(yè)項目轉型升級，原國土資源部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，正式提出“土地用途兼容復合利用”。在此契機下，廣東印發(fā)《關于完善工業(yè)用地供應制度促進供給側結構性改革的指導意見（試行）》，提出在符合控規(guī)的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享”的原則以及“不超過總建筑面積的15%”的要求，因地制宜制定工業(yè)項目用地的兼容性地類和相關控制指標，適當安排商務金融、商品零售、住宿餐飲、城鎮(zhèn)住宅等建設，推動區(qū)域功能融合和產城融合。這一階段，廣東產業(yè)用地混合利用的控制要求更為清晰、管理更為規(guī)范，而具體的操作細則由各地結合實際進行探索，從而滿足市場主體對工業(yè)用地用途兼容復合利用的需求。

1.3 全面推行階段：賦予更大靈活性推動產業(yè)用地類型的合理轉換和混合

2020 年，隨著工業(yè)經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段，在國家出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策推動以及新型產業(yè)用地現(xiàn)實需求的雙重驅動下，廣東印發(fā)《關于深化工業(yè)用地市場化配置改革若干措施的通知》等文件，明確在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，允許新型產業(yè)用地建設配套比例提高至總建筑面積的30%，同時，鼓勵不低于總建筑面積50% 的工業(yè)用途與其他產業(yè)用途（商品住宅類除外）混合供應。此外，支持深圳、廣州探索二三產業(yè)混合用地的規(guī)劃機制和管理制度。這一階段，廣東放寬比例控制要求、增強操作靈活性，將產業(yè)用地混合利用政策進行全面推廣，助推各地尤其是珠三角城市加快推進混合利用方式的實踐。

1.4 發(fā)展趨勢

總的來說，為保障產業(yè)發(fā)展空間并賦能新業(yè)態(tài)發(fā)展，廣東產業(yè)用地混合利用政策在三個發(fā)展階段中逐步完善，呈現(xiàn)三個方面的發(fā)展趨勢特點。一是在混合對象上，從“配建式兼容”發(fā)展為“用地式混合”，除禁止混合商品住宅類，衍生出更多元用地類別的混合利用模式。二是在混合程度上，從“允許兼容不超過15%”發(fā)展為“新型產業(yè)用地允許兼容不超過30%”“工業(yè)用途鼓勵混合不超過50%”，混合程度不斷加大，為生產配套設施提供更靈活化布局，為用地混合利用釋放更彈性化空間。三是在混合管理上，“政府主導混合”發(fā)展為“市場需求混合”，不斷強化市場配置和供需對接，結合產業(yè)發(fā)展和市場需求，適時進行產業(yè)用地混合利用的適應性改良。

2 產業(yè)用地混合利用導向下傳統(tǒng)控規(guī)的治理掣肘

2.1 地塊控制單一化與新業(yè)態(tài)發(fā)展適應性不足

傳統(tǒng)控規(guī)直接對地塊進行管理。這種方式雖然在一定程度上保證規(guī)劃的統(tǒng)一性和規(guī)范性，但也暴露出一些局限性。尤其是對于新型產業(yè)，如芯片制造業(yè)、直播電商等，可能需要教育、科研、商務、倉儲物流等用地的適度混合；小微創(chuàng)新企業(yè)往往需要靈活的空間布局和多樣化的功能組合。而傳統(tǒng)控規(guī)將容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等控制指標均落實到具體地塊，對于開發(fā)意向尚不明確、或有二次開發(fā)需要的地塊未能預留足夠的彈性空間，導致與市場動態(tài)需求的不匹配，進而引發(fā)控規(guī)頻繁調整。

2.2 建設指標和比例規(guī)則的僵化管理

不同行業(yè)存在生產工藝和企業(yè)發(fā)展需要的差異，或者工業(yè)生產在擴容過程中可能需要增加地塊功能或提升建筑面積，而傳統(tǒng)控規(guī)的嚴格限制使得這些需求難以實現(xiàn)。例如，自然資源部在2023 年發(fā)布的《工業(yè)項目建設用地控制指標》中，分行業(yè)明確工業(yè)項目用地的容積率、建筑系數(shù)和行政辦公及生活服務設施用地占比要求，在一定程度上規(guī)范了用地結構，但同時也限制了空間復合利用的可能性，不利于小微創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。

2.3 規(guī)劃調整的程序繁冗與周期較長

一旦用地功能比例、開發(fā)強度的調整幅度突破控規(guī)地塊指標的要求，便涉及復雜且嚴格的規(guī)劃調整流程。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，控規(guī)修改需要進行必要性和可行性的論證，并經(jīng)規(guī)劃委員會審議、原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改方案必須經(jīng)法定程序審批通過后方可實施。這一過程普遍需要至少半年的時間，甚至可能長達數(shù)年。這種漫長的調整周期與企業(yè)快速變化的市場響應需求嚴重不符，嚴重影響企業(yè)的市場靈活性和競爭力。

3 廣東省內城市對產業(yè)用地混合利用的規(guī)劃管理實踐

3.1 深圳：制定產業(yè)用地混合利用雙模式，實施分級管控與引導

（1）建立“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種混合模式

為解決用地分類過于單一化、靈活性不足的問題，深圳通過印發(fā)歷版的《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，具體細化“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種模式的類別指引（圖1）。單一用地性質的混合使用以列舉“概括用途”的方式，細分工業(yè)主導建筑用途和其他適建的建筑用途，包括倉儲、商業(yè)、公共服務設施、市政公用設施、交通設施等常見用途。當滿足主導用途及其不低于總建筑面積70% 等要求，即可直接彈性轉換?；旌嫌玫氐幕旌鲜褂脛t引入“土地用途混合使用指引表”，并輔以三元判斷矩陣的形式，規(guī)定普通工業(yè)用地鼓勵混合、可混合以及專題研究確定混合的用地類別。

（2）實行“開發(fā)單元”和“綜合發(fā)展用地”兩級管控模式

為更好地適應產業(yè)發(fā)展變化和規(guī)劃實施管理的實際需要，深圳結合規(guī)劃編制技術的分層分級式改革，在前海新區(qū)開發(fā)建設過程中，創(chuàng)新開發(fā)單元和綜合發(fā)展用地兩級管控，規(guī)避規(guī)劃編制過度剛性所造成與后續(xù)環(huán)節(jié)間矛盾。具體的，開發(fā)單元主要明確單元整體的主導功能、總用地面積、總建筑規(guī)模、配套設施規(guī)模等底線管控要求，并提出單元綜合發(fā)展用地的功能混合類型及其比例引導，為下層級規(guī)劃預留彈性。隨著項目實施，滾動編制綜合發(fā)展用地的地塊細則，通過專題研究和多元利益主體協(xié)商溝通，確定具體地塊管控指標安排。

3.2 廣州：完善產業(yè)用地分類體系，支持綜合產業(yè)用地彈性調整

（1）深化新型產業(yè)用地分類標準，明確空間選址和產業(yè)準入條件

為適應創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新人才的空間需求，提高生產制造與科技研發(fā)的融合程度，廣州在國家城市用地分類的工業(yè)用地（M）基礎上，增設新型產業(yè)用地（M0）。區(qū)別于工業(yè)用地，廣州明確新型產業(yè)用地（M0）主要用于研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、檢測、無污染生產等環(huán)節(jié)及其配套設施，并支持混合30% 的非獨立占地配套服務設施或者10% 的獨立占地配套服務設施。此外，嚴格準入條件，規(guī)定新型產業(yè)用地（M0）的選址必須在市級或區(qū)級的核心區(qū)以及軌道交通站點周邊500 米范圍以外，并對市場主體資質、產業(yè)行業(yè)類型、投入產出指標等進行要求（圖2）。在市層面規(guī)定的基礎上，南沙區(qū)進一步提出融合品牌、營銷、結算等的新興產業(yè)園用地（M9），并提高混合配套服務設施比例至40%；黃埔區(qū)提出新型產業(yè)用地（M1、B29）和新型產業(yè)園用地（M1、B29+R），明確其空間與產業(yè)準入，為未來創(chuàng)新驅動型產業(yè)提供更靈活的載體。

（2）探索城中村改造性質留白，提出綜合產業(yè)用地規(guī)劃管控要求

隨著城中村改造工作的推進，為創(chuàng)造多元功能載體，廣州鼓勵針對村集體復建物業(yè)用地，探索設置綜合產業(yè)用地（M/A/B），即在同一地塊內，允許兼容一類工業(yè)用地（M1）、公共管理與公共服務用地（A）和商業(yè)服務業(yè)設施用地（B）。探索引入負面清單和管理權下放的形式，對綜合產業(yè)用地上的具體建筑用途進行動態(tài)細化和管控。即在規(guī)劃編制階段，確定負面清單和轉換管理要求，一并納入規(guī)劃條件；在規(guī)劃實施階段，在符合規(guī)劃條件和負面清單管控要求條件下，申請調整該類用地建筑用途無需再申領規(guī)劃許可或無需調整詳細規(guī)劃，簡化審批流程。

3.3 珠海：完善分階段的產業(yè)用地混合規(guī)則，簡化規(guī)劃調整路徑

珠海構建“用地性質變更轉換”“單一性質用地附屬建筑類別調整兼容”和“單一性質用地適建內容”三種混合規(guī)則，分別對應構建簡便易操作的規(guī)劃編制實施路徑（圖3）。具體的，用地性質變更轉換適用規(guī)劃編制階段，在規(guī)劃條件出具前，以許可或不許可的二元判斷矩陣，規(guī)定工業(yè)用地與其他用地性質進行變更轉換的控規(guī)動態(tài)維護程序。其中，對于許可的類型允許參照控規(guī)技術修正進行用地性質變更，簡化調整程序；對于不許可的類型，嚴格落實控規(guī)的法定效力，需要依法進行控規(guī)調整。單一性質用地附屬建筑類別調整兼容適用規(guī)劃編制階段，在規(guī)劃條件出具前，在兼容比例不超過規(guī)定要求的前提下，規(guī)定工業(yè)用地可與工業(yè)服務設施、道路交通、居住、物流倉儲等用地性質兼容。單一性質用地適建內容適用規(guī)劃實施階段，在取得規(guī)劃條件后，以許可、有條件許可或不許可的三元判斷矩陣，拓寬工業(yè)用地適建項目類型，滿足多樣化的產業(yè)用地混合利用需要。

3.4 經(jīng)驗啟示

綜上所述，珠三角城市正在開展產業(yè)用地混合利用的規(guī)劃管理基層實踐，逐步形成一套面向規(guī)劃編制和實施且行之有效的參考經(jīng)驗。

一是健全混合利用的分類體系。無論是深圳的“單一用地性質的混合使用”和“混合用地的混合使用”，以及珠海的“混合用地性質變更轉換”“單一性質用地附屬建筑類別調整兼容”和“單一性質用地適建內容”，還是廣州增設適應創(chuàng)新型產業(yè)的新型產業(yè)用地，都是為了合理、有秩序地提高產業(yè)功能與非產業(yè)功能的在用地空間上混合程度。通過構建統(tǒng)一的混合使用分類體系，對工業(yè)用地可以復合建設、配套開發(fā)的多個不同功能用途予以明確，并分解到同一區(qū)域、同一地塊或同一建筑等不同層級，合理引導生產空間與生活空間疊加混合配置。

二是細化混合利用的使用規(guī)范。實踐表明，在產業(yè)用地混合利用分類體系的基礎上，各地進一步明確混合使用規(guī)范。主要采取用地類別適建性、混合使用指引表、判斷矩陣等方式，明確混合類別及其比例控制，并針對特定地類設定空間選址、主體資質、產業(yè)門類、投入產出指標等準入條件，指引市場根據(jù)自身需要，按規(guī)定調整土地使用功能，避免造成用地性質的混亂和負外部性的產生，支撐提高生產要素組合配置效率。

三是建立動態(tài)適應的規(guī)劃審批程序。在規(guī)劃實施過程中，針對傳統(tǒng)控規(guī)的精準管控屬性與當前產業(yè)用地混合利用的不適應性，深圳、廣州、珠海等地有針對性地探索優(yōu)化規(guī)劃的審批和管理程序，形成詳細規(guī)劃實施深化細化機制。即通過分層級、分階段、分情形明確無需調整詳細規(guī)劃、無需再申領規(guī)劃許可和詳細規(guī)劃技術修正等具體機制，簡化審批流程，以緩解規(guī)劃管理程序繁冗、周期較長、剛性有余而彈性不足的困境，提高對市場混合型配置產業(yè)空間資源要素的空間響應效率。

4 推動產業(yè)用地混合利用的詳細規(guī)劃編制實施建議

4.1 明確適用區(qū)域和空間組織模式

（1）高端科創(chuàng)需求下的產業(yè)用地混合利用

理查德·佛羅里達在《創(chuàng)意階層的崛起》中提出，與工業(yè)社會時期工廠、公司為核心的組織形式不同，創(chuàng)意階層的崛起、壯大，為城市指向了更為個性、更具人文關懷但同時也更加難以捉摸的發(fā)展方向。高端科創(chuàng)區(qū)域包括規(guī)劃的創(chuàng)新園區(qū)、產城融合社區(qū)，或既有的位于城區(qū)內的工業(yè)園區(qū)轉型創(chuàng)新園區(qū)。這些地區(qū)主要位于城區(qū)范圍內，需要提供法律、財務、專利等各類專業(yè)化的生產服務、醫(yī)療、教育、休閑等多元化的生活服務和有利創(chuàng)新的空間環(huán)境，并且為圍繞高端科創(chuàng)部門服務的各類小微創(chuàng)新企業(yè)提供靈活、低成本的空間，主要為工業(yè)、商務、公共服務等土地用途。

（2）柔性生產需求下的產業(yè)用地混合利用

柔性生產的概念在1965 年由英國Molins 公司首次提出，與傳統(tǒng)大規(guī)模生產不同，柔性生產強調機器設備的小批量生產能力，以及供應鏈企業(yè)高度集聚形成的敏捷和精準的反應能力。柔性生產區(qū)域包括“小單快反”的互聯(lián)網(wǎng)零售、三維掃描、三維打印等產業(yè)集群。這些地區(qū)主要位于城區(qū)邊緣區(qū)域，需要提供交通便捷倉儲物流、小型化生產場所，以及多元協(xié)作的生產部門，配套多樣化的產品展示和交流空間，主要為工業(yè)、倉儲、展示等土地用途。

（3）城市營銷需求下的產業(yè)用地混合利用

城市營銷是運用市場營銷的方法論，以樹立城市品牌為抓手，提高城市綜合競爭力并吸引更多的可用社會資源，從而實現(xiàn)推動城市良性發(fā)展和滿足人民物質文化生活需求。近年出現(xiàn)的“網(wǎng)紅城市”“場景營銷”“工業(yè)+旅游”等概念，使得產業(yè)空間營銷成為可能，如飲料、汽車、智能設備等生產廠商紛紛將工業(yè)生產車間與品牌宣傳、青少年教育等相結合。這些地區(qū)集中在單個知名企業(yè)形成的大型產業(yè)園區(qū)內，需要提供游客集散、文化展示、生產體驗、觀光購物等旅游空間，主要為工業(yè)、交通設施、商業(yè)、酒店等土地功能。

4.2 深化詳細規(guī)劃的編制審批體系

（1）管控模式：“單元詳細規(guī)劃+ 地塊開發(fā)細則+建筑設計”分層引導功能用途合理配置和利用

一是在單元詳細規(guī)劃層面，主要面向政府意圖落實與公共利益保障，聚焦底線管控、結合片區(qū)功能定位、重大項目與公益性設施布局需要，明確單元的主導功能、優(yōu)化空間結構。對于尚未明確開發(fā)意圖的產業(yè)地區(qū)，可以通過“大地塊”進行總量管控，明確地塊管控范圍、主導功能占比區(qū)間、開發(fā)強度控制要求等。

二是在地塊開發(fā)細則層面，主要面向項目落地與市場開發(fā)需要，明確地塊邊界和地塊管控要求。對于具有功能混合需要的產業(yè)用地，可以適度留白，明確需要混合的用地性質、容積率和設施配置要求，提出地塊分割合并、容積率轉移等實施規(guī)則，其他指標通過后續(xù)實施方案明確。

三是在建筑設計層面，以實施方案強化實施管控，通過編制建筑設計專章，明確各類功能占比，并在土地出讓方案中落實，指導實行“帶方案”出讓。

（2）配比標準：“總量+ 分項”分類設定混合兼容的管控規(guī)模比例

一是分類明確混合兼容的規(guī)模比例控制閾值和總量要求。對于單一性質的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根據(jù)出讓時的行業(yè)功能，輔以清單的形式，控制建筑面積混合比例上限。如以生產功能為主的傳統(tǒng)制造業(yè)設置15% 的混合比例，以研發(fā)、創(chuàng)意等創(chuàng)新生產模式為主的新型制造業(yè)可以適當提高其比例。對于兩種及以上用地性質混合的用地，明確用地面積和建筑面積比例等管控規(guī)則。

二是細分用地功能，建立功能準入規(guī)則。對于等用地面積較小、布局要求相對靈活的生活和生產服務功能，通過正面清單方式鼓勵其布局。對于負外部效應較強的危險品倉儲、鄰避性設施等不宜混合功能，通過負面清單方式明確其布局范圍和布局要求。

（3）審批管理：分階段深化彈性指標及其控制要求

一是明確以地塊詳細規(guī)劃作為規(guī)劃審批依據(jù)。按照“決策近期、預留長遠”的原則，對近期混合利用的產業(yè)用地制定相對詳細的規(guī)劃控制要求，直接落實到地塊詳細規(guī)劃中。對中遠期計劃采取混合利用的產業(yè)用地進行留白，在單元詳細規(guī)劃中進行“大地塊”預控，暫不編制地塊詳細規(guī)劃，待開發(fā)意向明確后開展地塊詳細規(guī)劃編制審批。

二是對詳細規(guī)劃實施動態(tài)優(yōu)化。將工業(yè)和倉儲用地互相轉化、工業(yè)用地容積率提高、公益性設施增加或調換位置等情形作為詳細規(guī)劃動態(tài)優(yōu)化情形，依法依規(guī)合理簡化審批流程，推動產業(yè)用地在符合規(guī)定的情況下可靈活變更使用，簡化項目審批。

三是允許在詳細規(guī)劃中，將近期開發(fā)意圖不明確的區(qū)域劃設為靈活開發(fā)區(qū)，對于土地出讓較慢、基礎設施完備、潛在價值較高的地塊，綜合運用臨時用地、先租后讓、彈性年期出讓等政策，以承租人短期租賃的方式進行過渡性開發(fā)利用；待片區(qū)條件成熟后，政府按約定收回土地，并按遠景規(guī)劃實施。

4.3 構建詳細規(guī)劃的實施支撐體系

（1）強化規(guī)劃與土地管理結合，探索“資產包”組合配置

一是加強詳細規(guī)劃與土地管理和土地權益銜接。在詳細規(guī)劃編制前，對產業(yè)用地相關地塊涉及的存量土地所有權、出租情況、抵押情況等進行深入摸查。在詳細規(guī)劃編制中，充分聽取相關土地權利人意見，保障規(guī)劃方案的可實施性。

二是推動土地成片連片供應，結合增量與存量、國有與集體混雜的空間基底現(xiàn)狀，通過“國有+ 集體”“商住+ 產業(yè)”“出讓+ 出租+ 入股”等方式結合的混合供地模式，引導土地通過股權整合和土地騰挪，并以跨門類資源資產組合打包供應的形式，實現(xiàn)成片連片集中開發(fā)。

（2）優(yōu)化規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測評估考核機制，實施“全流程 ”管理

一是根據(jù)詳細規(guī)劃編制規(guī)劃實施方案和土地出讓方案，結合過渡性開發(fā)區(qū)域范圍，探索通過綜合評價公開出讓，由開發(fā)主體通過限地價、競績效的方式公開競爭獲得土地，并將投標時承諾的績效要求納入土地出讓或出租合同明確約定。

二是數(shù)據(jù)實時共享，推動多部門動態(tài)監(jiān)測、聯(lián)合監(jiān)管。對在約定期限內達不到相關績效要求的地塊，通過提高租金、收取違約費、收回土地等方式進行管制，倒逼用地企業(yè)提高土地效益，推動產業(yè)用地高效利用。

5 結語

在深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵時期，產業(yè)用地混合利用成為賦能生產要素創(chuàng)新性配置的應有之義，對創(chuàng)新詳細規(guī)劃編制實施提出更高要求。廣東珠三角城市正積極探索“區(qū)域—地塊—建筑”的混合分類體系、“類別—比例—條件”的混合使用規(guī)范以及“分層—分階段—分情形”的規(guī)劃審批程序，為推動產業(yè)用地混合利用的詳細規(guī)劃編制實施提供有益經(jīng)驗。未來，需進一步把握高端科創(chuàng)、柔性生產和市場營銷三種空間組織模式，在規(guī)劃編制中，深化“單元詳細規(guī)劃+ 地塊開發(fā)細則+ 建筑設計”的管控模式、“總量+ 分項”的配比標準以及分階段動態(tài)優(yōu)化的審批管理；在規(guī)劃實施中，重視與土地管理和土地權益的融合，關注動態(tài)監(jiān)測評估考核，通過“資產包”配置和“全流程”管理，為創(chuàng)新產業(yè)的用地規(guī)劃策劃、資源整備、開發(fā)運營等方面提供支撐。

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