摘要：探索低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策對(duì)推動(dòng)工業(yè)用地節(jié)約集約利用、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。我國(guó)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)在規(guī)劃管控、全過(guò)程政策銜接、二級(jí)市場(chǎng)高溢價(jià)、行業(yè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)等方面存在政策難點(diǎn)。文章通過(guò)對(duì)天津、深圳、上海、北京等城市現(xiàn)行低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策的比較分析，得出低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策主要由規(guī)劃編制與管控、盤(pán)活利用、土地管控、全生命周期管理等4 個(gè)核心環(huán)節(jié)政策構(gòu)成。文章?lián)颂岢鐾晟埔?guī)劃編制與管控方式、建立全過(guò)程的政策鏈條、完善土地價(jià)格核算機(jī)制、加強(qiáng)政策融合集成等方面建議，以期為完善低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)管理政策提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地管理；工業(yè)用地；提質(zhì)增效；開(kāi)發(fā)利用；案例比較；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F293.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)2095-1329（2024）03-0021-06

工業(yè)用地作為城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源要素，承載著推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要使命。我國(guó)很多大城市在經(jīng)歷快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化后，受產(chǎn)業(yè)更新迭代、企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、園區(qū)配套服務(wù)落后、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整等因素影響，工業(yè)用地閑置、低效利用的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，城市發(fā)展空間緊缺與存量工業(yè)空間價(jià)值發(fā)揮不足的現(xiàn)象并存，大量低效工業(yè)用地成為城市更新和再開(kāi)發(fā)的主要對(duì)象?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出盤(pán)活存量土地和低效用地，近年來(lái)各地根據(jù)實(shí)際需求，在低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的理念范式、技術(shù)方法、政策制度、管理方式進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新探索，但在應(yīng)對(duì)多樣化的盤(pán)活訴求、靈活的管控需求方面仍然存在一些難點(diǎn)。因此，開(kāi)展低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策研究，加強(qiáng)工業(yè)用地有效盤(pán)活，是對(duì)增加城市有效發(fā)展空間、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求。

當(dāng)前，在城市發(fā)展邁入存量高質(zhì)量發(fā)展的背景下，學(xué)界對(duì)存量工業(yè)用地盤(pán)活開(kāi)展大量研究，主要集中在幾個(gè)方面：一是低效工業(yè)用地識(shí)別與判斷標(biāo)準(zhǔn)[1-2]，通過(guò)建立評(píng)價(jià)體系、運(yùn)用時(shí)空大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，開(kāi)展工業(yè)用地利用績(jī)效評(píng)估、低效空間識(shí)別、低效標(biāo)準(zhǔn)研究。二是工業(yè)用地盤(pán)活的影響因素、更新意愿[3-4]，探討了更新收益、政策法規(guī)、政府行為、公眾態(tài)度等低效用地再開(kāi)發(fā)意愿的影響因素；三是存量產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)[5-6]、再開(kāi)發(fā)模式[7]，提出了甄別重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)空間、構(gòu)建集合單元的規(guī)劃方法和低效工業(yè)用地優(yōu)化模型等；四是工業(yè)用地更新路徑[8]、空間治理[9-10]，深入分析了更新策略、治理結(jié)構(gòu)、利益統(tǒng)籌等方面思路。既有的研究體現(xiàn)了低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的單一問(wèn)題和某個(gè)環(huán)節(jié)政策，并未在政策機(jī)制層面提供系統(tǒng)的建議，缺乏對(duì)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的全過(guò)程政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行地區(qū)的實(shí)證研究。因此，本文通過(guò)梳理當(dāng)前低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)面臨的主要問(wèn)題，選取天津、北京、深圳、上海等建立了相對(duì)成熟的低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策體系的城市為研究案例，對(duì)比分析其主要管理環(huán)節(jié)及政策內(nèi)容，總結(jié)政策經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出完善低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策的建議。

1 當(dāng)前低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)面臨的主要問(wèn)題

1.1 規(guī)劃編制與管控方式難以適應(yīng)多樣化的再開(kāi)發(fā)需求

低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制是在符合區(qū)域發(fā)展定位、滿足功能需求的基礎(chǔ)上，需要綜合考量新功能導(dǎo)入、產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整、不同業(yè)態(tài)引入、空間定制化、成本收益平衡等因素[11-12]，與增量地區(qū)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)有所差異?，F(xiàn)行的專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃一般明確土地使用、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、建筑規(guī)模指標(biāo)等內(nèi)容，通則化的規(guī)劃內(nèi)容難以滿足低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃引導(dǎo)和管控需求。以存量工業(yè)用地實(shí)施“工業(yè)上樓”為例，存量地塊較高的產(chǎn)業(yè)集聚會(huì)對(duì)周邊區(qū)域的交通承載、電力負(fù)荷、環(huán)境容量、公服配套等方面帶來(lái)壓力，需要統(tǒng)籌存量地塊與周邊地區(qū)人口、交通流量、景觀環(huán)境等要素的協(xié)調(diào)平衡，需要在規(guī)劃層面重點(diǎn)論證研究。

同時(shí)，不完善、缺乏規(guī)范化的規(guī)劃管控方式也使得存量土地再開(kāi)發(fā)出現(xiàn)一些障礙，主要包含兩個(gè)方面：一是不同的低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)路徑可能存在容積率調(diào)整、土地用途改變、綠地率提高等規(guī)劃需求，面臨規(guī)劃程序復(fù)雜、審批周期長(zhǎng)、審批方式不明確等難題，尚未形成差異化的管理路徑。例如工業(yè)用地“零增地”提容，提容幅度在控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的規(guī)劃容積率上限值以內(nèi)，如果采用規(guī)劃調(diào)整的審批程序，易造成規(guī)劃審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響項(xiàng)目落地效率；二是節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓部分需要設(shè)立規(guī)劃條件，但往往因已建成部分的容積率、建筑密度達(dá)到原地塊規(guī)指標(biāo)上限，無(wú)法通過(guò)審批，造成節(jié)余土地長(zhǎng)期空置，需要在規(guī)劃層面研究規(guī)劃參數(shù)和利用方式。

1.2 全過(guò)程政策的連續(xù)性和銜接性不足

低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)具有一個(gè)較長(zhǎng)的管理鏈條 [13-14]，主要包括規(guī)劃編制、盤(pán)活路徑選擇、再利用方式確定、土地管控等多個(gè)環(huán)節(jié)。低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)從規(guī)劃層面的用途管制和規(guī)劃管控，到實(shí)施中盤(pán)活路徑選擇和再利用，再到引逼結(jié)合的政策保障，理應(yīng)形成連續(xù)、有效銜接、跨部門(mén)的管理流程和政策鏈條。但現(xiàn)實(shí)情況是，大多數(shù)城市尚未形成統(tǒng)一的政策鏈條，部分政策在實(shí)際操作中缺乏明確的實(shí)現(xiàn)路徑，主要問(wèn)題聚焦在：存量片區(qū)公共空間和公共設(shè)施供給不足，公共要素在一個(gè)項(xiàng)目或區(qū)片中統(tǒng)籌平衡有難度；再開(kāi)發(fā)情景模糊與路徑選擇困難；再開(kāi)發(fā)中存量土地混合和功能復(fù)合利用呼聲較高；土地全生命周期管理如何嵌入再開(kāi)發(fā)流程和實(shí)施監(jiān)管等。

1.3 工業(yè)用地二級(jí)市場(chǎng)高溢價(jià)增加了再開(kāi)發(fā)難度

在現(xiàn)有的政策環(huán)境下，低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的積極性不高、再開(kāi)發(fā)動(dòng)力不足[15]，主要表現(xiàn)：（1）低效工業(yè)用地持有成本較低，差別化的用地、用水、用能等資源要素差別化配置機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)管措施疲軟，對(duì)僵尸、低效企業(yè)的倒逼退出作用十分有限；（2）原權(quán)利人對(duì)持有的工業(yè)用地增值預(yù)期較高，在再開(kāi)發(fā)過(guò)程中肆意抬高土地轉(zhuǎn)讓、收儲(chǔ)價(jià)格，再開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)成本、談判協(xié)商成本居高不下；（3）因低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的投資回報(bào)周期長(zhǎng)、中小企業(yè)的物業(yè)更新和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力存在短板、片區(qū)內(nèi)利益協(xié)調(diào)難等原因，原權(quán)利人自主盤(pán)活或引入市場(chǎng)主體再開(kāi)發(fā)的積極性不高。目前，低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)最常見(jiàn)的做法是政府通過(guò)收儲(chǔ)收回再供應(yīng)的方式，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的循環(huán)利用。然而，低效工業(yè)用地的收儲(chǔ)（收回）往往采用工業(yè)用地二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格，使得政府投入大幅度增加而難以為繼，同時(shí)也偏離了工業(yè)用地的公共資源屬性特征，給低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)帶來(lái)難度。

1.4 多部門(mén)政策未形成集成融合效應(yīng)

低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)涉及自然資源、產(chǎn)業(yè)、國(guó)資、住房、稅務(wù)、司法等行業(yè)部門(mén)管理職責(zé)，涵蓋規(guī)劃資源、國(guó)資考核、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、房屋管理、司法處理等行業(yè)政策。當(dāng)前低效工業(yè)用地管理存在部門(mén)職責(zé)不清、管理各自為政、單項(xiàng)政策執(zhí)行乏力的問(wèn)題，主要體現(xiàn)：（1）低效用地再開(kāi)發(fā)仍以自然資源部門(mén)的規(guī)劃和土地政策為主，相關(guān)部門(mén)管理尚未嵌入再開(kāi)發(fā)流程，行業(yè)管理政策“散裝”，與規(guī)劃土地政策整合不足，導(dǎo)致管理缺位、再開(kāi)發(fā)推進(jìn)受阻；（2）不同權(quán)屬的低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)個(gè)性化的政策訴求未引起關(guān)注，如國(guó)企土地國(guó)有資產(chǎn)保值增值監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)歸集、土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，集體土地的增值收益、土地權(quán)屬調(diào)整等。

2 案例城市政策比較分析

基于當(dāng)前低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)面臨的主要問(wèn)題，本文對(duì)天津、深圳、上海、北京的低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策進(jìn)行梳理（表1），歸納規(guī)劃編制與管控、盤(pán)活利用路徑選擇、土地管控、全生命周期管理等4 個(gè)低效用地再開(kāi)發(fā)核心環(huán)節(jié)政策要點(diǎn)，各城市圍繞核心環(huán)節(jié)采取針對(duì)性的管控方式，增強(qiáng)不同政策導(dǎo)向下的低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。

2.1 規(guī)劃編制與管控

（1）規(guī)劃編制

各城市結(jié)合各自的規(guī)劃體系和規(guī)劃審批管理，在規(guī)劃編制、管控引導(dǎo)和建設(shè)管理方面做出了不同嘗試。一些城市對(duì)于成片低效工業(yè)用地更新的，采取編制單元規(guī)劃來(lái)整體安排生產(chǎn)和生活空間、公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套，提升低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的規(guī)劃引導(dǎo)和空間協(xié)調(diào)。例如上海、深圳在劃定城市更新單元的基礎(chǔ)上，編制更新單元計(jì)劃和更新單元規(guī)劃實(shí)施方案，確定片區(qū)功能定位、存量工業(yè)用地更新用途及相關(guān)配套設(shè)施。一些城市采取減政放權(quán)的規(guī)劃管控方法，除了地塊規(guī)劃用地性質(zhì)、地塊邊界等控制性要素調(diào)整而修改法定規(guī)劃的情形外，簡(jiǎn)化工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的審批程序，提高規(guī)劃審批效率。例如上海實(shí)施工業(yè)用地空間差異化管控，規(guī)定產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地在容積率（不超過(guò)2.0）和建筑高度（30 m 以內(nèi)）允許調(diào)整的范圍內(nèi)，可采取實(shí)施深化程序?qū)嵤┛刂菩栽敿?xì)規(guī)劃確定的彈性控制指標(biāo)。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的工業(yè)用地經(jīng)認(rèn)定建設(shè)“智造空間”的，在滿足容積率不超過(guò)3.0、不涉及用地性質(zhì)調(diào)整、符合上位規(guī)劃高度分區(qū)的前提下，按照實(shí)施深化程序執(zhí)行。深圳工業(yè)用地功能調(diào)整只要在土地兼容性規(guī)定和相容性規(guī)定范圍內(nèi)，則不視為修改法定規(guī)劃圖則。

（2）規(guī)模管控

各城市對(duì)工業(yè)用地規(guī)模管控的目標(biāo)導(dǎo)向基本一致，劃定工業(yè)用地空間底線或保障線，實(shí)施工業(yè)用地規(guī)模總量管控，錨固空間底線[17-18]，限制工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)中隨意轉(zhuǎn)換用途和違法違規(guī)使用，避免工業(yè)用地流失。深圳規(guī)定工業(yè)區(qū)塊內(nèi)工業(yè)用地面積比例不得低于60%；上海規(guī)定產(chǎn)業(yè)基地中工業(yè)用地比例不低于70%、產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地占比50% 左右，并在產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)劃定150 平方公里先進(jìn)制造業(yè)“工業(yè)保護(hù)線”，保障制造業(yè)底線空間；天津規(guī)定園區(qū)管理范圍內(nèi)工業(yè)集中發(fā)展控制線面積比例不低于70%，可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地中產(chǎn)業(yè)用地（除了其他商務(wù)用地外）面積比例不低于70%。同樣，上述城市低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)也需遵守工業(yè)用地規(guī)模管控規(guī)則。

2.2 盤(pán)活利用路徑選擇

（1）功能混合利用

各城市對(duì)單一工業(yè)用地混合功能形成了較為一致的規(guī)范，工業(yè)主導(dǎo)功能不低于70%，可兼容其他產(chǎn)業(yè)用途和生活設(shè)施建筑面積比例不超過(guò)30%，其中用于生活配套設(shè)施的比例不超過(guò)15%。各城市對(duì)工業(yè)用地混合比例、兼容功能、正負(fù)面清單管控方面各有特色：（1）在產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施統(tǒng)籌設(shè)置方面，可參照深圳、上海的經(jīng)驗(yàn)，深圳的做法是在規(guī)劃論證后，允許一類工業(yè)用地混合適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)用地，在不突破工業(yè)用地單宗配套比例的前提下，可集中布局產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)多個(gè)園區(qū)共享配套設(shè)施。為滿足特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)高能級(jí)、多類型生活配套需求，上海產(chǎn)業(yè)綜合用地（M0）政策OpcTkcYNB0J3TjOnsK/dczDl8BI04oPTLxPtWHu8rbw=允許有多宗相鄰產(chǎn)業(yè)用地的權(quán)利人，在同一地塊上集中配建生活設(shè)施，通過(guò)土地合同約定土地使用、用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)條件，有利于打造產(chǎn)業(yè)社區(qū)氛圍。（2）在用途轉(zhuǎn)換方面，可參照天津、上海的經(jīng)驗(yàn)，在特定區(qū)域或空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)部分地類用途轉(zhuǎn)換，更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)對(duì)彈性空間和功能優(yōu)化的需求。天津規(guī)定在經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家、市級(jí)園區(qū)內(nèi)，允許工業(yè)用地（三類工業(yè)用地除外）和其他商務(wù)用地用途轉(zhuǎn)換。上海產(chǎn)業(yè)用地綜合政策（M0）規(guī)定，存量產(chǎn)業(yè)用地利用在滿足產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、安全等行業(yè)管理要求的前提下，企業(yè)可根據(jù)不同生產(chǎn)階段的實(shí)際需求，在同一地塊或建筑空間內(nèi)轉(zhuǎn)換研發(fā)與制造功能。（3）在清單管理方面，北京工業(yè)用地存量建筑用途轉(zhuǎn)換實(shí)施正面清單、用途轉(zhuǎn)換部分不得分割轉(zhuǎn)讓等管理，提倡利用存量建筑發(fā)展“高精堅(jiān)”產(chǎn)業(yè)和補(bǔ)齊城市公共服務(wù)短板。

（2）盤(pán)活路徑

各城市因地制宜地確定低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)路徑，針對(duì)產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、企業(yè)績(jī)效等差異，不斷豐富低效工業(yè)用地盤(pán)活路徑，滿足日益增長(zhǎng)的空間再利用需求[17]。深圳從早期以零散工業(yè)用地、村級(jí)工業(yè)區(qū)為主的盤(pán)活改造，到現(xiàn)階段以成片更新分區(qū)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)集群打造為主的統(tǒng)籌更新，形成了土地整備利益統(tǒng)籌、“工改工”更新、產(chǎn)業(yè)空間提容、園區(qū)平臺(tái)盤(pán)活等多元低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)路徑。上海擴(kuò)大了低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵，再開(kāi)發(fā)對(duì)象包括國(guó)有和集體低效工業(yè)用地，再開(kāi)發(fā)方式為建設(shè)使用和減量化復(fù)耕復(fù)林，再開(kāi)發(fā)用途為工業(yè)和非工業(yè)等；同時(shí)，設(shè)計(jì)了土地收回、土地收儲(chǔ)、城市更新、減量化、園區(qū)治理等6 大類20 種小類的盤(pán)活路徑，并以政策工具箱的形式，明確各項(xiàng)政策的適用情形、法律依據(jù)、操作流程、部門(mén)職責(zé)等，打通政策落地“最后一公里”。北京亦莊新城工業(yè)類項(xiàng)目盤(pán)活路徑包括收儲(chǔ)、回購(gòu)、自主升級(jí)、整體出租、轉(zhuǎn)型為特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以收儲(chǔ)、回購(gòu)為主要盤(pán)活方式，突出市場(chǎng)化方式在盤(pán)活土地中的作用，其目的是促進(jìn)工業(yè)用地資源加快流轉(zhuǎn)和循環(huán)再利用。

2.3 土地管控

（1）地價(jià)核算

各城市在地價(jià)評(píng)估、減免調(diào)節(jié)、價(jià)款支付方式等方面，根據(jù)自身特點(diǎn)形成了各自特色做法：（1）在地價(jià)減免方面，大多數(shù)城市工業(yè)用地增加建筑面積不增收地價(jià)，達(dá)到降低工業(yè)企業(yè)用地成本，支持企業(yè)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)功能和擴(kuò)產(chǎn)升級(jí)的目的。上海為推動(dòng)工業(yè)用地集約高效利用，規(guī)定符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的存量工業(yè)用地提高容積率和增加地下空間，免收土地價(jià)款。北京為解決物流倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施用地供需失衡的問(wèn)題，權(quán)利人提高自有工業(yè)用地利用率、容積率增加的空間，用于倉(cāng)儲(chǔ)、分撥運(yùn)轉(zhuǎn)等物流設(shè)施建設(shè)的，免收土地價(jià)款。（2）在存量工業(yè)用地價(jià)格評(píng)估方面，相關(guān)城市采用類似的評(píng)估方法。上海構(gòu)建工業(yè)用地“保量控價(jià)”機(jī)制，規(guī)范存量產(chǎn)業(yè)用地綜合價(jià)值評(píng)估方法，一方面，結(jié)合“有償使用”“劃撥方式”的原土地取得方式，形成與土地取得方式相適應(yīng)的評(píng)估方法，強(qiáng)制將基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法作為存量產(chǎn)業(yè)用地收儲(chǔ)收回的一種必選評(píng)估方法，采取的估價(jià)方法中基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法的權(quán)重比例不低于50%；另一方面，結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地綜合績(jī)效評(píng)估等級(jí)、土地使用違反生態(tài)環(huán)境和安全生產(chǎn)影響情形，對(duì)綜合評(píng)估價(jià)值進(jìn)行系數(shù)修正。北京采用房地分估路徑評(píng)估存量工業(yè)征收補(bǔ)償價(jià)格，土地重置成本評(píng)估中成本法的權(quán)重不高于30%、基準(zhǔn)地價(jià)修正法的權(quán)重不低于50%，有利于抑制存量工業(yè)用地征收補(bǔ)償價(jià)格非理性上漲。（3）在土地價(jià)款付款方式及標(biāo)準(zhǔn)方面，有些城市為解決歷史遺留問(wèn)題、支持特定土地利用方式，允許分期支付土地價(jià)款。北京規(guī)定在土地劃撥轉(zhuǎn)出讓、土地使用條件調(diào)整等情況下，土地價(jià)款可在1 年時(shí)間內(nèi)分期繳納，首次繳納比例不得低于50%。天津規(guī)定除商品住宅用地以外的存量土地，涉及混合用地復(fù)合利用及土地用途轉(zhuǎn)換，可按照新、舊土地使用條件下市場(chǎng)評(píng)估價(jià)差額70% 補(bǔ)繳土地價(jià)款。

（2）公共空間要素提供獎(jiǎng)勵(lì)

在現(xiàn)行城市更新制度下，相關(guān)城市以激勵(lì)公益貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，形成了相應(yīng)的公益資源配置與公共利益保障政策，其共性的做法是低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)后空間再分配，將一定比例土地或建筑空間移交政府用于公共服務(wù)。深圳根據(jù)不同的再開(kāi)發(fā)路徑貢獻(xiàn)差異化的公益用地比例，“工改工”類提供20%～30% 的公益用地、產(chǎn)業(yè)空間提容類貢獻(xiàn)15%的新增建筑面積，促進(jìn)實(shí)施主體、用地主體和政府之間利益平衡。上海針對(duì)“工改商”的再開(kāi)發(fā)方式，根據(jù)能否設(shè)立獨(dú)立用地、提供公共空間或公服設(shè)施、公共要素空間產(chǎn)權(quán)移交政府、按標(biāo)準(zhǔn)配置公共要素、在主城區(qū)內(nèi)落位等條件，實(shí)行容積率獎(jiǎng)差異化獎(jiǎng)勵(lì)，采取0.5～2.0 的倍數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)營(yíng)性建筑面積，獎(jiǎng)勵(lì)倍數(shù)根據(jù)主城區(qū)以內(nèi)外、軌道交通站點(diǎn)周邊、存在鄰避影響等區(qū)位差異進(jìn)行修正。天津存量項(xiàng)目盤(pán)活方案需論證周邊配套設(shè)施和公共空間缺口，對(duì)區(qū)域配套設(shè)施有缺口或增設(shè)需求，在存量項(xiàng)目用地中增設(shè)公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、社區(qū)公益性設(shè)施和公共開(kāi)放空間的，給予不超過(guò)地上總建筑面積20% 的建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)。

2.4 全生命周期管理

為進(jìn)一步提高土地資源配置效率，各城市相繼制定工業(yè)用地全周期管理相關(guān)政策，通過(guò)簽訂土地合同、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議，監(jiān)管工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、違約責(zé)任等內(nèi)容。針對(duì)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)后仍為工業(yè)用途的情形，在權(quán)利人變更或土地使用條件調(diào)整的，通過(guò)原履約監(jiān)管義務(wù)轉(zhuǎn)移或重新約定土地利用和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管條件等方式，執(zhí)行土地全生命周期管理政策。上海以土地合同為載體，將土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等要素納入監(jiān)管平臺(tái)，約定工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、投入產(chǎn)出、土地利用、違約責(zé)任、土地退出等條件，不利于各類要素監(jiān)管的主體職責(zé)發(fā)揮。深圳工業(yè)項(xiàng)目采取“出讓合同＋產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議”方式管理，在土地出讓前簽訂產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議，約定條件與上海類似，推動(dòng)了土地高效利用和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。北京實(shí)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議管理，作為土地出讓合同附件管理，土地、產(chǎn)業(yè)等部門(mén)各自履行監(jiān)管職責(zé)。

3 完善低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的政策措施

3.1 完善規(guī)劃編制與管控方式

提高規(guī)劃編制和管控的科學(xué)性，是低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的先導(dǎo)條件。建議各城市規(guī)范低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)層次規(guī)劃編制：

一是對(duì)于成片低效的老舊工業(yè)區(qū)，發(fā)揮政府對(duì)片區(qū)更新的統(tǒng)籌作用，提出符合區(qū)域發(fā)展要求的規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)功能、用地方案、配套設(shè)施、公共要素、項(xiàng)目再開(kāi)發(fā)時(shí)序、利益平衡方案（成本收益與資金籌措）、盤(pán)活路徑等要素，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)職住平衡、產(chǎn)城融合。

二是對(duì)于零星低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)，對(duì)接上位規(guī)劃的用途分區(qū)，銜接相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和政策，分析存量地塊再開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)功能、市場(chǎng)需求變化、更新的正負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)低效用地再開(kāi)發(fā)的精細(xì)化管理。

同時(shí)，適應(yīng)多樣化的低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)需求，針對(duì)容積率優(yōu)化、土地用途改變、建筑高度調(diào)整、綠地率變更等地塊規(guī)劃參數(shù)變化，差異化完善規(guī)劃管控方式。建議參照上海等城市經(jīng)驗(yàn)，再開(kāi)發(fā)后仍作為工業(yè)用途的，容積率、建筑高度在規(guī)定的調(diào)整參數(shù)范圍內(nèi)，簡(jiǎn)化規(guī)劃審批程序，不再執(zhí)行規(guī)劃調(diào)整審批流程。

3.2 建立貫穿全過(guò)程管理的政策鏈條

有機(jī)整合規(guī)劃編制與管控、盤(pán)活路徑選擇、地價(jià)核算、全生命周期管理等環(huán)節(jié)，優(yōu)化全過(guò)程管理的政策邏輯，是推動(dòng)低效工業(yè)再開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)保障。在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施和土地資源高質(zhì)量利用的背景下，低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)需要從僅關(guān)注支持政策和可實(shí)施路徑，向統(tǒng)籌低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的規(guī)劃管理、盤(pán)活利用、土地管控、監(jiān)管的全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變，完善再開(kāi)發(fā)核心環(huán)節(jié)的政策。既可以借鑒天津、北京等城市的經(jīng)驗(yàn)，制定符合城市更新制度的存量資源盤(pán)活、存量土地征收成本核算等政策；也可以參考深圳、上海等城市的做法，從更靈活、更精細(xì)的角度，完善低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的規(guī)劃管控、公共空間要素提供等政策。此外，針對(duì)再開(kāi)發(fā)為工業(yè)用途的項(xiàng)目分設(shè)土地合同、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議，強(qiáng)化土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等行業(yè)部門(mén)和屬地政府的履約監(jiān)管職責(zé)，提升土地全生命周期管理水平。

3.3 創(chuàng)新土地價(jià)格核算機(jī)制

破解低效工業(yè)用地政府收儲(chǔ)收回成本過(guò)高的瓶頸，完善工業(yè)用地集約高效利用的綜合評(píng)價(jià)體系，一是參照上海、北京的經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等維度衡量產(chǎn)業(yè)空間利用的綜合價(jià)值，采取科學(xué)的評(píng)估方法、合理的評(píng)估要素，評(píng)估國(guó)有工業(yè)用地使用權(quán)收回價(jià)格，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格回歸理性水平；二是降低企業(yè)用地成本，建議參照天津的做法，在遵循地價(jià)管理底線的前提下，通過(guò)土地價(jià)款分期繳納、適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)、彈性年期價(jià)格修正等手段，促進(jìn)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)降本增效。

3.4 推動(dòng)單項(xiàng)政策實(shí)施向多元政策協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)多部門(mén)協(xié)調(diào)管理及多元政策整合是健全低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)機(jī)制的重要保障。建議參照上海等城市部門(mén)協(xié)同機(jī)制的實(shí)踐，一是打破部門(mén)“條塊”管理分割壁壘，建立工作專班及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索建立各部門(mén)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用、共治共管、協(xié)調(diào)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)工作事宜，提高低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)管理效能；二是在政策供給上加強(qiáng)部門(mén)融合，加強(qiáng)零散、單項(xiàng)政策組合，推動(dòng)多元政策形成合力，打造政策工具服務(wù)包。在未來(lái)的政策制度改革中，可進(jìn)一步學(xué)習(xí)上海等城市經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化工作機(jī)制，市、區(qū)、園區(qū)、街鎮(zhèn)不同層級(jí)部門(mén)各司其職，其中，市級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)再開(kāi)發(fā)工作的條線指導(dǎo)和政策制定，區(qū)政府作為再開(kāi)發(fā)的責(zé)任主體統(tǒng)籌再開(kāi)發(fā)工作，街鎮(zhèn)、園區(qū)具體推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

4 結(jié)論

在土地資源日益緊缺的背景下，低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策符合土地集約利用導(dǎo)向，能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和存量國(guó)土空間提質(zhì)增效，應(yīng)予以關(guān)注。

（1）低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)面臨的問(wèn)題主要集中在規(guī)劃管理不適應(yīng)再開(kāi)發(fā)需求、政策的連續(xù)性和銜接性不足、工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)成本過(guò)高、行業(yè)政策融合不足等方面；

（2）本文通過(guò)分析先進(jìn)城市低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)實(shí)踐，結(jié)果顯示規(guī)劃編制與管控、盤(pán)活利用路徑選擇、土地管控、全生命周期管理等4 項(xiàng)核心環(huán)節(jié)政策經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注和借鑒；

（3）完善規(guī)劃編制與管控方式、優(yōu)化全鏈管理政策機(jī)制、創(chuàng)新土地價(jià)格核算機(jī)制、形成多部門(mén)政策合力，進(jìn)一步發(fā)揮政策對(duì)于低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的賦能和增效，不斷激發(fā)城市空間活力和提高土地要素配置精準(zhǔn)性、利用率，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

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