摘要：產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于提升產(chǎn)業(yè)用地要素生產(chǎn)率、增強產(chǎn)業(yè)鏈競爭力及促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展具有重要基礎(chǔ)支撐作用。本文從產(chǎn)業(yè)升級、集約利用和市場配置三大維度出發(fā)，深入闡述了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的內(nèi)涵與意義，并圍繞規(guī)劃引領(lǐng)、土地供應(yīng)及供后利用這三個層次，系統(tǒng)分析了產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效的發(fā)展路徑。同時，結(jié)合深圳的實踐經(jīng)驗、現(xiàn)存問題及對策建議，實現(xiàn)了理論與實踐的有機結(jié)合，旨在為其他城市在產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效方面提供有價值的理論與實踐參考。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)用地；提質(zhì)增效；理論辨析；深圳實踐；發(fā)展策略

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0001-06

黨的二十屆三中全會提出進(jìn)一步全面深化改革，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。其中，在產(chǎn)業(yè)方面，明確推動產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級，完善推動戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，加快推進(jìn)新型工業(yè)化，培育壯大先進(jìn)制造業(yè)集群等內(nèi)容。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40 多年來，一直堅守“工業(yè)立市、制造強市”的發(fā)展理念，將創(chuàng)新驅(qū)動與扶持實體經(jīng)濟(jì)置于城市發(fā)展戰(zhàn)略的核心位置，在構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、推動高質(zhì)量發(fā)展上走在全國前列。作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石，產(chǎn)業(yè)用地的重要性不言而喻，深圳積極探索產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效路徑，不斷提高產(chǎn)業(yè)用地要素的保障質(zhì)量和利用效率，有效促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展注入了新的活力。本文從產(chǎn)業(yè)升級、集約利用和市場配置三個維度，深入剖析了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的內(nèi)在含義。同時，從規(guī)劃引領(lǐng)、土地供應(yīng)到供后利用等多個層面，詳細(xì)分析了如何全面提升產(chǎn)業(yè)用地的使用效能。最后，結(jié)合深圳的實際操作經(jīng)驗，將理論與實踐相結(jié)合，旨在為推動現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，提供產(chǎn)業(yè)用地要素保障方面的深刻洞見和實踐范例。

1 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效理論辨析

1.1 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的內(nèi)涵釋義

（1）堅持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展

近年來，伴隨全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)演變與科技的迅猛進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級已提升至前所未有的戰(zhàn)略地位。這一轉(zhuǎn)型不僅直接影響經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量與效益，更是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、構(gòu)筑現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基石。產(chǎn)業(yè)用地，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本支撐，其提質(zhì)增效為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)與空間平臺。通過優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，革新產(chǎn)業(yè)空間利用方式，以及提升產(chǎn)業(yè)用地使用效率，能夠進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，促進(jìn)綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展，并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市的深度融合[1]。

（2）堅持土地集約利用發(fā)展

產(chǎn)業(yè)用地具有明顯的資源特質(zhì)，即資源的稀缺性、地理位置的不可移動性以及使用規(guī)劃的限制性，該些屬性都深刻影響產(chǎn)業(yè)用地在使用過程中的土地價值。在城市化快速推進(jìn)下，土地資源日趨緊張，如何在成本和利潤等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的約束下，促使產(chǎn)業(yè)用地的取得、保有和利用朝著更加節(jié)約和集約的方向進(jìn)步，以提升產(chǎn)業(yè)用地的質(zhì)量和效率，是產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的重要內(nèi)涵之一。為此，產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效應(yīng)注重土地價值，通過科學(xué)的設(shè)計和布局、挖潛存量土地、實現(xiàn)考核績效評估等措施，精打細(xì)算確保每塊土地得到最有效利用[2]。

（3）堅持要素市場配置發(fā)展

產(chǎn)業(yè)用地作為重要的生產(chǎn)要素，具備生產(chǎn)、財產(chǎn)以及投資功能，為此亟需通過市場機制和政府調(diào)控的有機結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的合理分配和高效利用[3]。土地市場通過“看不見的手”即市場機制，以及“看得見的手”即政府調(diào)控，將土地資源分配到各類產(chǎn)業(yè)中去，以達(dá)到土地所有者和使用者利益的最大化，并增進(jìn)社會福利。這種配置方式不僅優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還通過市場競爭和政府的有效調(diào)控，使得土地資源能夠根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的需求和支付能力進(jìn)行合理分配，從而提高整體土地利用效率和產(chǎn)出效益，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級[4]。

1.2 產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效路徑

產(chǎn)業(yè)用地全鏈條管理涵蓋規(guī)劃布局、土地供應(yīng)及供后利用三大核心環(huán)節(jié)。本文將從這三個方面入手，深入探討產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效的具體路徑，以期為產(chǎn)業(yè)用地的更高效利用提供指導(dǎo)。

（1）在規(guī)劃引領(lǐng)方面，實現(xiàn)從分散布局向集聚發(fā)展轉(zhuǎn)變

規(guī)劃布局是產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的先導(dǎo)環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃是推動城市與產(chǎn)業(yè)融合、保障產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。過去，產(chǎn)業(yè)發(fā)展側(cè)重于資源投入，產(chǎn)業(yè)空間表現(xiàn)出產(chǎn)城分離、布局零散且低效利用的特點，對產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展造成阻礙。在新的發(fā)展階段，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型工業(yè)化及創(chuàng)新驅(qū)動等發(fā)展戰(zhàn)略的提出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已從資源投入向產(chǎn)業(yè)鏈競合轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)空間特征也趨向集群化、一體化發(fā)展[5]。產(chǎn)業(yè)鏈集群化要求相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)與機構(gòu)高度集聚，通過緊密的分工協(xié)作和相互關(guān)聯(lián)，形成一個有機的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，這就要求產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃秉承“人—產(chǎn)—城”融合的發(fā)展理念，全面考慮人類活動范疇和產(chǎn)業(yè)組織模式，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動產(chǎn)業(yè)集聚，引導(dǎo)企業(yè)向特定區(qū)域集中，實現(xiàn)資源共享與協(xié)同創(chuàng)新，降低成本，提升競爭力[1]。同時，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)空間與城市住房、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施的緊密銜接，以增強產(chǎn)業(yè)的承載能力，加速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的深度融合。

（2）在土地供應(yīng)方面，實現(xiàn)從粗放管理向精細(xì)管理轉(zhuǎn)變

土地供應(yīng)是確保規(guī)劃落地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展得以實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。過去，由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對土地的需求相對單一，土地利用和建設(shè)功能的差異性并不顯著，因此常采用簡單粗放的管理方法。以深圳為例，早期產(chǎn)業(yè)用地主要通過協(xié)議出讓方式供應(yīng)，雖然操作簡便，但卻帶來了土地資源閑置、利用低效和整體效益不佳等問題[2]。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)升級，產(chǎn)業(yè)發(fā)展日趨多元化。不同的產(chǎn)業(yè)類型對土地的需求也日益多樣化，包括土地用途、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能布局、使用年限以及地價成本等方面。對此，亟需建立更加精細(xì)、差異化的土地供應(yīng)管理制度，以期更好地滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，推動產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量、高效率利用。具體可通過：一是根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，靈活調(diào)整土地供應(yīng)方式，比如通過帶項目掛牌、先租后讓、長期租賃、彈性出讓、混合利用、立體開發(fā)等多種方式供應(yīng)土地；二是根據(jù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，給予一定的地價優(yōu)惠或補貼，降低企業(yè)用地成本；三是簡化土地供應(yīng)審批流程，提高企業(yè)獲取土地的效率和便利性，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

（3）在供后利用方面，實現(xiàn)從被動監(jiān)管向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變

供后利用環(huán)節(jié)關(guān)乎土地資源能否持續(xù)、高效地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。過去，供后利用注重通過合同管理的方式約束土地使用者的用地行為，以較為被動的監(jiān)管方式防止土地閑置或低效使用。隨著產(chǎn)業(yè)用地管理要素的日益多元化、管理環(huán)節(jié)的逐漸鏈條化以及管理內(nèi)容的愈發(fā)精細(xì)化，這種被動監(jiān)管的方式已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，亟需向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變[6]。具體而言：一是通過完善信息系統(tǒng)建設(shè)、構(gòu)建多部門聯(lián)動的監(jiān)管機制等方式，確保產(chǎn)業(yè)用地按照規(guī)劃及建設(shè)要求得到高效利用，從而最大限度地發(fā)揮土地資源的價值；二是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化和市場變化，完善產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)變更、用途變更、規(guī)劃條件變更等供后變更管理制度，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；三是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況和市場需求，建立產(chǎn)業(yè)用地的退出機制及市場流轉(zhuǎn)規(guī)則，實現(xiàn)土地要素的動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，以更好適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化[7]。

2 深圳產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效實踐經(jīng)驗

2.1 前端規(guī)劃：促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)型升級

（1）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)型發(fā)展

深圳始終堅持“工業(yè)立市、制造強市”的發(fā)展戰(zhàn)略，將每一寸工業(yè)用地的保護(hù)與利用視為重中之重。為積極適應(yīng)、保障并引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求，深圳強化底線管控，嚴(yán)守工業(yè)區(qū)塊線，并著力于產(chǎn)業(yè)集聚的強化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局的優(yōu)化，從而有效穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)用地基本盤，并推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。早在2018 年，深圳為進(jìn)一步加強全市工業(yè)用地的保護(hù)，嚴(yán)防工業(yè)用地功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，對全市的產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。按照集中連片、合理布局的原則，劃定了270 km2 的工業(yè)區(qū)塊線，并出臺了工業(yè)區(qū)塊線管理規(guī)則，明確工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)的規(guī)劃工業(yè)用地予以嚴(yán)格保護(hù)，原則上不得用于建設(shè)商品住宅和大型商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、不得調(diào)整為其他非工業(yè)用途[8]。此外，近年來，深圳憑借其堅實的先進(jìn)制造業(yè)基礎(chǔ)以及優(yōu)越的創(chuàng)新要素和環(huán)境，提出重點培育“20+8”產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展戰(zhàn)略，即20 大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群和8 大未來產(chǎn)業(yè)，并以“產(chǎn)—城—人”深度融合為核心思想，圍繞“先進(jìn)制造”和“科技創(chuàng)新”，規(guī)劃布局20 個先進(jìn)制造園區(qū)與20 個科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，旨在引導(dǎo)研發(fā)、制造、服務(wù)等各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)優(yōu)先向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中，從而強化產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈發(fā)展。同時，致力于推動生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的有機融合，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，圍繞產(chǎn)業(yè)空間部署居住空間及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)城融合，保障產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展[10]。

（2）支持存量開發(fā)與連片改造

深圳自經(jīng)歷城市化的迅猛發(fā)展后，已從昔日的小漁村蛻變?yōu)閲H大都市，社會經(jīng)濟(jì)取得了顯著進(jìn)步，但也涌現(xiàn)出空間資源緊缺、舊工業(yè)區(qū)效益低下、產(chǎn)能落后等系列挑戰(zhàn)。一方面，深圳率先開展城市更新，充分調(diào)動市場積極性，利用存量用地開發(fā)推動舊工業(yè)區(qū)升級改造。對于建筑結(jié)構(gòu)和質(zhì)量較好，但外觀破舊、環(huán)境不佳且配套設(shè)施落后的舊工業(yè)區(qū)，主要采取綜合整治和功能改造的方式。對于建設(shè)年代久遠(yuǎn)、容積率偏低，現(xiàn)有建筑無法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的舊工業(yè)區(qū)，采取拆除重建的方式，從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低附加值向高附加值轉(zhuǎn)變與升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展[3]。另一方面，深圳創(chuàng)新土地整備模式，堅持政府主導(dǎo)，以原農(nóng)村集體掌握的未征轉(zhuǎn)土地為主要對象，以保障重大產(chǎn)業(yè)項目和城市公共配套落地為目標(biāo)，通過政府與社區(qū)算“大賬”、社區(qū)與居民算“細(xì)賬”，解決土地歷史遺留問題，并實現(xiàn)土地收儲常態(tài)化、規(guī)?；痆3]。在此基礎(chǔ)上，深圳綜合運用整備、更新等多種手段，進(jìn)一步提出在“十四五”期間通過保留提升100 km2 基礎(chǔ)較好的工業(yè)區(qū)、整備與連片改造100km2 低效利用的工業(yè)區(qū)，打造“兩個百平方公里級”高品質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間，分步、有序?qū)嵤├吓f工業(yè)區(qū)的土地整備和連片改造，持續(xù)釋放高質(zhì)量工業(yè)用地。

2.2 中端供應(yīng)：實現(xiàn)精準(zhǔn)供應(yīng)與節(jié)約利用

（1）構(gòu)建多元化供應(yīng)體系，滿足多層次空間需求

圍繞產(chǎn)業(yè)空間如何“供的足、供的準(zhǔn)、用的好”，系統(tǒng)構(gòu)建起高端產(chǎn)業(yè)有保障、一般產(chǎn)業(yè)有競爭、小微企業(yè)有扶持的多層次產(chǎn)業(yè)空間供應(yīng)體系。為確保產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)項目需求，對于重點產(chǎn)業(yè)項目和總部項目，創(chuàng)新“產(chǎn)業(yè)遴選+ 帶項目掛牌/ 租賃”的供應(yīng)模式，一次性解決項目評估、規(guī)模核定、用地選址、項目準(zhǔn)入、用地供應(yīng)等問題，把好的產(chǎn)業(yè)項目遴選出來，把有限的土地資源精準(zhǔn)供應(yīng)好。同時，為發(fā)揮市場競爭作用，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，對于中端產(chǎn)業(yè)和中型企業(yè)等一般產(chǎn)業(yè)項目，深圳通過產(chǎn)業(yè)用地供需平臺引入市場競爭，以公開招投標(biāo)出讓、長期租賃、先租后讓或彈性年期出讓等方式保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求。此外，為保障中低層次中小企業(yè)及一些成長型優(yōu)質(zhì)企業(yè)產(chǎn)業(yè)空間需求，深圳積極探索將產(chǎn)業(yè)用房用地協(xié)議出讓、帶項目掛牌出讓給特定國有城建類平臺企業(yè)，充分發(fā)揮國有平臺企業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的開發(fā)優(yōu)勢，建設(shè)一批質(zhì)量優(yōu)、價格低、品類全的保障性產(chǎn)業(yè)用房，并按照“總成本+ 微利”的原則，以租售并舉的方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間的精準(zhǔn)供給[6]。

（2）創(chuàng)新土地利用模式，實現(xiàn)復(fù)合空間節(jié)約發(fā)展

深圳作為超大型城市，其平面空間拓展已趨于飽和，亟需向三維立體空間發(fā)展。在此背景下，深圳提出實施“工業(yè)上樓”行動計劃，旨在每年打造2000 萬平方米高品質(zhì)、經(jīng)濟(jì)高效且定制化的廠房空間。該計劃堅持政府統(tǒng)籌與市場運作相結(jié)合的原則，綜合運用城市更新、土地整備、產(chǎn)業(yè)提容以及新增用地供應(yīng)等多種手段，通過放寬規(guī)劃限制、降低更新門檻、提高出讓年限、優(yōu)化租售比例、簡化審批流程、限制租售和內(nèi)部收益率等，打造一批“高品質(zhì)+ 低成本+ 定制化”的產(chǎn)業(yè)空間，推動工業(yè)上樓項目實施，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化升級[10]。此外，隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，各類產(chǎn)業(yè)尤其是創(chuàng)新活動之間的交流互動與分工合作關(guān)系愈發(fā)緊密，對多元化、高品質(zhì)配套的訴求也越來越高，這些都對空間利用的綜合性、靈活性等提出了更高要求。對此，深圳積極探索片區(qū)尺度的二三產(chǎn)業(yè)用地混合利用模式和土地供應(yīng)模式，并推出首宗試點項目——龍崗寶龍項目試點，在城市片區(qū)橫向混合配置各類產(chǎn)業(yè)功能及配套功能，實現(xiàn)各部分功能耦合共生、協(xié)調(diào)互促[6]。

（3）降低產(chǎn)業(yè)用地成本，創(chuàng)造更高產(chǎn)業(yè)功能價值

在高質(zhì)量發(fā)展和存量規(guī)劃的背景下，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與土地資產(chǎn)增值愈發(fā)依賴于土地要素的成本導(dǎo)向。堅持“資源、資產(chǎn)、資本”三位一體的理念，確保資源得到精準(zhǔn)配置，使空間真正服務(wù)于適宜的產(chǎn)業(yè)。2019 年深圳市出臺《深圳市地價測算規(guī)則》，通過設(shè)定產(chǎn)權(quán)限制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)項目類型等修正系數(shù)，進(jìn)一步降低產(chǎn)業(yè)用地的地價[6]。普通工業(yè)用地和新型產(chǎn)業(yè)用地不得轉(zhuǎn)讓情形的地價分別下降了29% 和26%，整體轉(zhuǎn)讓情形的地價分別下降了4% 和11%。在此基礎(chǔ)上，總部項目地價為市場價格的70%。戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)項目出讓地價為市場價格的35%（聯(lián)合競買的為30%）。先租后讓的，租金按年支付，總租金約為出讓20 年期地價的60%。2018—2022 年我市的普通工業(yè)用地和新興產(chǎn)業(yè)用地的地價整體上呈現(xiàn)逐年持續(xù)下降及趨于穩(wěn)定的特征。北上廣深橫向?qū)Ρ戎校?022 年上半年工業(yè)用地（普通工業(yè)，不含研發(fā)）成交價格低于北京（897 元/m2）和上海（701 元/ m2），略高于廣州（324 元/m2），實現(xiàn)了以更低的空間要素成本創(chuàng)造更高的產(chǎn)業(yè)功能價值。

2.3 后端管理：優(yōu)化監(jiān)管與要素流轉(zhuǎn)機制

（1）以雙份合同為依托，強化土地供后監(jiān)管

針對產(chǎn)業(yè)項目在土地使用與管理上享受的多元供應(yīng)、功能利用、優(yōu)惠成本及簡化審批等優(yōu)惠政策，需構(gòu)建更嚴(yán)格科學(xué)的批后監(jiān)管機制，確保土地資源有效推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，防止閑置、低效利用。深圳創(chuàng)新實施“雙合同”模式，即土地供應(yīng)合同與產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管協(xié)議，聯(lián)合規(guī)劃和自然資源、工業(yè)和信息化、發(fā)展改革等多部門按“誰提出、誰履責(zé)、誰監(jiān)管”原則，實施分階段、分情形、獎懲并舉的全流程、全要素監(jiān)管，促進(jìn)土地資源的合理和高效利用。在土地監(jiān)管方面，依托土地供應(yīng)合同，定期開展工業(yè)用地開竣工巡查和統(tǒng)計，及時跟蹤用地開發(fā)建設(shè)情況，對開工竣工超期、閑置的產(chǎn)業(yè)用地及時進(jìn)行預(yù)警、通報或督辦。在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管方面，由市產(chǎn)業(yè)主管部門制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本，將企業(yè)的相關(guān)承諾全部納入監(jiān)管，各區(qū)政府可根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，并明確可量化的處置措施，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展日常巡查機制，在項目建成投產(chǎn)后1 年內(nèi)、投產(chǎn)后每隔5 年、出讓年期屆滿前1 年等階段進(jìn)行履約考核[7]。

（2）以提高效率為目標(biāo)，建立供后變更機制

土地用途與容積率等規(guī)劃條件對土地利用效率和價值至關(guān)重要。然而，土地利用是一個動態(tài)過程，用途、開發(fā)強度等規(guī)劃條件容易受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、技術(shù)水平提升及價格和偏好變化等因素影響而發(fā)生變更。隨著全球競爭格局的演變以及市場需求的不斷變化，產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代的速度不斷加快，與其對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地對開發(fā)強度、土地用途及功能結(jié)構(gòu)提出了新的變化。深圳在2019 年出臺《扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用的暫行規(guī)定》，明確已出讓的合法產(chǎn)業(yè)用地可通過新建、擴(kuò)建、拆建及三種方式組合的路徑調(diào)整容積率，其中經(jīng)批準(zhǔn)增加建筑面積情形中不得轉(zhuǎn)讓的工業(yè)廠房、倉庫建筑及相應(yīng)輔助設(shè)施（物業(yè)用房、配電用房）不計收地價[11]。此外，結(jié)合深圳實際發(fā)展需求，已公開征求意見的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國有土地供應(yīng)管理條例》，明確允許國有土地使用權(quán)人可以申請變更土地供應(yīng)合同約定的建筑規(guī)模和功能、建筑高度、覆蓋率等規(guī)劃條件，以及轉(zhuǎn)讓、抵押等產(chǎn)權(quán)限制條件等，并明確了供后變更的審批主體和補繳國有土地價款、簽訂補充協(xié)議等審批要求等。

（3）以激活流量為指引，健全用地退出通道

隨著科技的進(jìn)步和全球產(chǎn)業(yè)鏈的重新布局，許多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力，部分產(chǎn)業(yè)因技術(shù)落后、環(huán)境污染嚴(yán)重或市場需求萎縮，已無法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求[12]。建立健全產(chǎn)業(yè)用地的退出機制，規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)退出低效產(chǎn)業(yè)用地，有利于促進(jìn)現(xiàn)有土地資源的流動性和利用效率，使其土地資源向更高效益的領(lǐng)域集中。一方面，深圳探索實行預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，對于未完成開發(fā)投資總額25% 的工業(yè)用地，按照“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，允許轉(zhuǎn)讓雙方簽訂工業(yè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，依法辦理預(yù)告登記，待開發(fā)投資達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件時，再辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。另一方面，深圳健全用地退出通道，在現(xiàn)有公共利益提前收回、土地到期收回等收回情形基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全協(xié)商收回、主動退出、強制退出等其他收回情形的操作規(guī)則，并區(qū)分不同情形，分別規(guī)范了收回條件、土地及建（構(gòu)）筑物補償標(biāo)準(zhǔn)。

3 深圳產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效面臨問題與發(fā)展方向

3.1 面臨問題

前面筆者從前端規(guī)劃、中端供應(yīng)、后端管理三個重要產(chǎn)業(yè)用地管理環(huán)節(jié)，分析了深圳在產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效的經(jīng)驗做法，這些舉措較大程度保障了深圳市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求，支持了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。但是，在制度建設(shè)以及實踐操作過程中，也出現(xiàn)了諸多問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）在規(guī)劃層面，產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃交織復(fù)雜，存量開發(fā)缺乏系統(tǒng)整合與協(xié)同

首先，深圳市雖已圍繞“20+8”產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建了總面積約500 km2 的“20+20”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)空間的總體布局，但各部門在不同歷史時期相繼提出了各自的規(guī)劃藍(lán)圖和管控界限。具體而言，市發(fā)改委規(guī)劃了19 個重點區(qū)域及37 個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點片區(qū)；市工信局則劃定了47 個新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；市科創(chuàng)委提出了70 片自主創(chuàng)新示范區(qū)的構(gòu)想；而市規(guī)資局在國土空間規(guī)劃中，又倡導(dǎo)構(gòu)建“1+7+N”的創(chuàng)新空間布局。這些不同時期的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃自成體系，相互交織，導(dǎo)致了一定程度的產(chǎn)業(yè)“空間沖突”現(xiàn)象。

其次，存量開發(fā)雖然在實踐中逐步形成了包括城市更新、土地整備、產(chǎn)業(yè)提容等多種實施路徑，但是由于這些路徑是在存量開發(fā)改革的不同階段逐步出現(xiàn)并發(fā)展起來的，它們各自為政，自成體系，并在適用范圍、利益平衡、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在相互交叉、相互競爭等關(guān)系。各部門、各政策之間缺乏有效的整合與協(xié)同，未能形成推動存量產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)的強大合力。

（2）在供應(yīng)方面，產(chǎn)業(yè)用地配置標(biāo)準(zhǔn)不清、土地租賃市場接受度不高

一方面，區(qū)政府更關(guān)注財力、稅收貢獻(xiàn)，忽視產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等本身條件以及“20+8”的產(chǎn)業(yè)全盤部署，且空間規(guī)模與企業(yè)貢獻(xiàn)未建立全市統(tǒng)一的匹配標(biāo)準(zhǔn)，不同產(chǎn)業(yè)類型的用地需求和標(biāo)準(zhǔn)也各有不同，實際操作中，更多采用協(xié)商方式是確定地塊大小及建筑規(guī)模，該種方式不僅容易造成產(chǎn)業(yè)與土地配置結(jié)構(gòu)錯配，也易出現(xiàn)尋租，不利于項目用地節(jié)約集約發(fā)展。

另一方面，租賃方式抵押難，《自然資源部關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)政策支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》（自然資發(fā)〔2022〕201 號）雖明確產(chǎn)業(yè)用地以租賃方式供應(yīng)的，在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后可抵押。但在實踐中，企業(yè)反饋相比于出讓用地，銀行對于租賃方式的土地使用權(quán)作為抵押標(biāo)的存在年期短、不穩(wěn)定的認(rèn)識，造成難抵押或抵押金額低的問題，不利于用地企業(yè)融資擴(kuò)產(chǎn)。此外，先租后讓方式市場積極性不足。上述政策明確以先租后讓方式供應(yīng)的，租賃期內(nèi)承租的國有建設(shè)用地使用權(quán)在完成開發(fā)建設(shè)前不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押。轉(zhuǎn)出讓后，方可享有出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能。受此限制，先租后讓方式供應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地在租賃期內(nèi)存在融資困難。由于先租后讓方式，需在租賃期屆滿時項目達(dá)到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓，存在項目因經(jīng)濟(jì)形勢變化等原因無法順利達(dá)標(biāo)而無法獲得穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險，因此企業(yè)對先租后讓方式接受度不高。

（3）在管理方面，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管執(zhí)行力度不足，現(xiàn)代化信息技術(shù)應(yīng)用程度不高

一是深圳市雖不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機制，但仍在存在執(zhí)行力度不足的問題，主要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管以人工為主，囿于監(jiān)管人員數(shù)量和業(yè)務(wù)水平，對具體項目監(jiān)管依舊停留在表格和圖件中，難以做到全面跟蹤巡查和及時核實處置。此外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管協(xié)議有繳納違約金、列入失信“黑名單”、收回土地等違約處置措施，但部分項目未約定違約責(zé)任或者違約處罰輕，各區(qū)目前也鮮有大額違約金或者收回土地等具有威懾力的處置案例，且產(chǎn)業(yè)監(jiān)管涉及的解除合同、收地處置的前置審批及具體操作尚未明確，使得企業(yè)容易產(chǎn)生“產(chǎn)業(yè)監(jiān)管流于形式、違約查處缺乏威懾”的看法，從而忽視產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動[6]。

二是產(chǎn)業(yè)用地管理涵蓋了規(guī)劃計劃、審批供應(yīng)、開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)牽涉到發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、規(guī)劃和自然資源、財政、統(tǒng)計、環(huán)境衛(wèi)生等多個部門。由于不同環(huán)節(jié)和不同部門所產(chǎn)生的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量龐大，且存在數(shù)據(jù)雜亂無序、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、可視化程度低等問題。目前，相關(guān)部門主要依賴傳統(tǒng)的人工方式進(jìn)行數(shù)據(jù)梳理、統(tǒng)計和分析，而在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代化電子信息技術(shù)的應(yīng)用方面存在嚴(yán)重不足，對此也無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地管理的動態(tài)監(jiān)測、實時統(tǒng)計和智能評價，管理手段顯著落后。

3.2 發(fā)展對策

針對深圳產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效過程中存在的突出問題，筆者提出如下建議：

（1）統(tǒng)一發(fā)展共識，協(xié)同推進(jìn)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)空間作為城市經(jīng)濟(jì)活動的核心載體，當(dāng)前正面臨著我市空間需求急劇增長而供給相對有限的挑戰(zhàn)。在這一發(fā)展階段，各區(qū)和各部門往往傾向于優(yōu)先考慮自身的需求，這種思維模式導(dǎo)致市、區(qū)層面的產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌工作面臨較大困難。建議全面統(tǒng)一全市各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的規(guī)劃和管控工具，將發(fā)展共識逐步落實到“空間基本盤”上，確保各區(qū)在分層次、分重點的基礎(chǔ)上，協(xié)同推進(jìn)各產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

（2）系統(tǒng)集成優(yōu)化，實現(xiàn)差異發(fā)展

系統(tǒng)開展存量產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)的政策研究，融合城市更新、土地整備、產(chǎn)業(yè)提容、用地轉(zhuǎn)讓、用地收回等路徑，厘清不同開發(fā)路徑的適用邊界，探索在補償標(biāo)準(zhǔn)、利益分配上的價值統(tǒng)一。并在此基礎(chǔ)上，摸清產(chǎn)業(yè)用地底盤，科學(xué)測度利用效率，識別認(rèn)定低效用地，實現(xiàn)規(guī)劃分區(qū)管理，推動差異化路徑處置，從科學(xué)到?jīng)Q策構(gòu)建存量產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)政策體系，實現(xiàn)不同存量開發(fā)路徑的統(tǒng)一規(guī)制，差異協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）保障合法權(quán)益，促進(jìn)要素流轉(zhuǎn)

協(xié)調(diào)金融部門，進(jìn)一步研究產(chǎn)業(yè)用地抵押權(quán)能限制的導(dǎo)向、力度及抵押融資額度的管控方式，尤其是租賃方式取得工業(yè)用地的各項權(quán)能，明確承租人的權(quán)利和義務(wù)，合理控制產(chǎn)業(yè)用地抵押融資，更好地平衡“服務(wù)企業(yè)”與“加強監(jiān)管”間的關(guān)系，在強化風(fēng)險防范的同時，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高企業(yè)融資效率，緩解“融資難、融資貴”等問題。

（4）強化技術(shù)應(yīng)用，數(shù)智賦能升級

充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代化電子信息技術(shù)，進(jìn)一步對“規(guī)劃、轉(zhuǎn)用、供應(yīng)、利用、產(chǎn)業(yè)”等產(chǎn)業(yè)用地管理鏈條數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、清理，構(gòu)建統(tǒng)一口徑數(shù)據(jù)管理機制，并貫通“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃—用地供應(yīng)—產(chǎn)業(yè)監(jiān)管”工作鏈條，對各業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行信息化建設(shè)，搭建產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)用地綜合監(jiān)管平臺，強化產(chǎn)業(yè)用地及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，實現(xiàn)信息智能抓取、智能推送、智能評價，強化多部門協(xié)同監(jiān)管。

4 結(jié)語

產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效是建設(shè)高質(zhì)量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，對于提高產(chǎn)業(yè)用地要素生產(chǎn)率、提升產(chǎn)業(yè)鏈水平、推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展具有重要基礎(chǔ)支撐作用。本文從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、節(jié)約集約利用、市場化配置多個角度出發(fā)，解析了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的內(nèi)涵，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地全鏈條管理，立足規(guī)劃引領(lǐng)、土地供應(yīng)、供后利用三個層次剖析了產(chǎn)業(yè)用地全鏈條提質(zhì)增效的發(fā)展路徑?；诶碚摻馕?，本文結(jié)合深圳發(fā)展實際，總結(jié)了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的具體經(jīng)驗，包括在前端規(guī)劃方面，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、支持存量開發(fā)，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚連片發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；在中端供應(yīng)方面，構(gòu)建多元化供應(yīng)體系、創(chuàng)新土地利用模式、降低產(chǎn)業(yè)用地成本，以實現(xiàn)精細(xì)化供應(yīng)體系，滿足多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；在后端管理方面，強化土地供后監(jiān)管、建立供后變更機制、健全用地退出通道，以提高土地利用效率，促進(jìn)要素流轉(zhuǎn)，提升節(jié)約集約利用水平。此外，從上述三個層面，進(jìn)一步揭示深圳在制度建設(shè)以及實踐操作過程中出現(xiàn)的空間規(guī)劃交織復(fù)雜、存量開發(fā)缺乏系統(tǒng)整合與協(xié)同、產(chǎn)業(yè)用地配置標(biāo)準(zhǔn)不清、土地租賃市場接受度不高、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管執(zhí)行力度不足，現(xiàn)代化信息技術(shù)應(yīng)用程度不高等問題，并從統(tǒng)一發(fā)展共識、系統(tǒng)集成優(yōu)化、保障合法權(quán)益、強化技術(shù)應(yīng)用等四個方面提出了進(jìn)一步優(yōu)化的對策建議。

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