【關(guān)鍵詞】區(qū)域一體化發(fā)展 邊界經(jīng)略 長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)

一、問題的提出

隨著國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，地方之間的關(guān)系正在經(jīng)歷從競(jìng)爭(zhēng)向合作的轉(zhuǎn)變，尋求成功的區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)高效的合作治理模式以及制定適應(yīng)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制成為地方政府的主要職能與活動(dòng)之一。但跨區(qū)域合作之路并不總是一帆風(fēng)順的。一些看似可以共贏的機(jī)制遲遲難以建立，即使建立了某種機(jī)制，落實(shí)效果有時(shí)也不盡如人意。究其原因，“邊界”是一個(gè)繞不開的話題。研究者從不同視角揭示了一體化與邊界的關(guān)系并指出：市場(chǎng)一體化就是區(qū)域間“經(jīng)濟(jì)邊界”逐步消失的過程①；從一定意義上說，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一開放市場(chǎng)的過程就是逐步打破、消除市場(chǎng)分割的過程②；一體化戰(zhàn)略能夠弱化行政邊界和地理邊界的屏蔽效應(yīng)，緩解區(qū)域市場(chǎng)分割③。有些學(xué)者通過實(shí)證方式研究了影響邊界效應(yīng)的各種因素。比如，偉波、李善同等認(rèn)為，財(cái)政收支、勞動(dòng)力市場(chǎng)分割對(duì)省際貿(mào)易影響不大，而地方保護(hù)主義變量能較好地解釋省際屏蔽效應(yīng)④；屠年松認(rèn)為，本土偏好、貨幣、文化差異仍是形成屏蔽效應(yīng)的主要來源⑤；葉建木、張帆等認(rèn)為，空間結(jié)構(gòu)與治理模式影響邊界地帶的邊界效應(yīng)⑥；盧中輝、毛廣雄等發(fā)現(xiàn)，可達(dá)性的改善能夠促進(jìn)城市群一體化發(fā)展等等⑦。他們較多地從經(jīng)濟(jì)角度論證正確認(rèn)識(shí)和處理邊界衍生問題的重要性。但邊界問題，不論是就其問題面還是就其問題源來說，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；更為重要的是，邊界不僅是一堆紛繁復(fù)雜需要謹(jǐn)慎處理的“問題”，而且還是一種可以利用并大有可為的“資源”。這就要求對(duì)邊界問題和邊界資源進(jìn)行戰(zhàn)略性評(píng)估、系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)、復(fù)合性治理和日常性監(jiān)護(hù)?；谶@種對(duì)邊界作為“問題”和作為“資源”的雙重理解所形成的理念以及在這種理念指導(dǎo)下所采取的系統(tǒng)性行動(dòng)，我們稱之為“邊界經(jīng)略”。

二、邊界經(jīng)略的內(nèi)在根據(jù)與操作優(yōu)勢(shì)

“經(jīng)略”本是古代軍事用語，指的是將領(lǐng)或官員在一定地域內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、軍事方面的管理和統(tǒng)治。經(jīng)略的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)對(duì)地區(qū)的全面掌控，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理秩序、軍事布局等方面。本文借用“經(jīng)略”一詞，主要是強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略層面對(duì)邊界進(jìn)行謀劃、控制和開發(fā)。邊界經(jīng)略之所以必要與可能，首先在于邊界本身的矛盾性質(zhì)以及由此而來的邊界效應(yīng)的正負(fù)趨向，同時(shí)也與現(xiàn)代生產(chǎn)體系、生活體系、生態(tài)體系的跨界性以及由此而來的跨界治理高度相關(guān)。

（一）邊界的矛盾特性及其正負(fù)雙重效應(yīng)

邊界本義是指兩個(gè)以上區(qū)域的界線、不同事物的分界、某些事物的邊緣。邊界起初被定義為兩個(gè)獨(dú)立主權(quán)國(guó)家之間受法律保護(hù)的分界線，后來從國(guó)家邊界延伸到省際邊界，進(jìn)而拓展到城市群邊界、核心一邊緣城市邊界、制度邊界等，從有形的地理行政邊界拓展到無形的差異邊界。⑧邊界既是一個(gè)空間概念，也是一種權(quán)利象征。行政邊界是確定一定空間范圍內(nèi)行政組織自身管轄權(quán)限和職責(zé)的界線，不同政府部門都會(huì)在行政邊界確定的行政轄區(qū)內(nèi)行使所屬部門的特定職能，發(fā)揮相應(yīng)的組織功能。

邊界具有矛盾的特性。它既為一體化發(fā)展造成一定的障礙，也為其提供了靈活機(jī)動(dòng)的余地。在我國(guó)，行政區(qū)劃是在綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素的條件下設(shè)置的，而地理區(qū)域則是基于某一自然地理界限或生態(tài)標(biāo)志所形成的特定自然地理概念，因此就會(huì)出現(xiàn)行政區(qū)域與地理區(qū)域在范圍上不一致的情況。行政轄區(qū)的區(qū)隔性和環(huán)境問題的整體性，導(dǎo)致地方政府有時(shí)無法完全對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。①“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”問題的本質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界與行政區(qū)邊界的沖突、經(jīng)濟(jì)中心與行政中心的沖突、橫向經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與縱向行政等級(jí)系統(tǒng)的沖突。另外，隨著城市化的深入推進(jìn)和城市區(qū)域的不斷成長(zhǎng)，區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)不斷跨越單一行政轄區(qū)的邊界。但本身沒有相互隸屬關(guān)系的不同地方政府在行使行政管轄權(quán)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生權(quán)威分割，即行政權(quán)威碎片化現(xiàn)象，出現(xiàn)整體性治理的缺位，影響區(qū)域公共事務(wù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些都呼喚對(duì)有關(guān)邊界進(jìn)行新的理解和新的建構(gòu)，對(duì)行政邊界、功能邊界、地理邊界進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整②，從而為一體化創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

由于邊界的存在，跨邊界經(jīng)濟(jì)、政治、文化等交流受到阻礙或者促進(jìn)的現(xiàn)象，叫作邊界效應(yīng)。邊界效應(yīng)可以是積極的，也可以是消極的。③對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響而言，如果資源要素被邊界束縛在某一地區(qū)內(nèi)部，阻礙跨區(qū)域交流，呈現(xiàn)的就是邊界的屏蔽效應(yīng)和負(fù)面影響；如果邊界兩側(cè)頻繁交流帶動(dòng)兩側(cè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就是邊界的中介效應(yīng)在發(fā)揮積極作用。④王雪微、趙梓渝等提出，長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)流動(dòng)領(lǐng)域中存在省際邊界效應(yīng)，表現(xiàn)為融合、過濾、接觸、阻隔四種形式。⑤邊界的中介和屏蔽功能始終是存在的，邊界效應(yīng)的形成是這兩種功能同時(shí)作用的結(jié)果，當(dāng)邊界的中介功能占據(jù)主導(dǎo)作用時(shí)，邊界表現(xiàn)出包容跨界交流的中介效應(yīng)；當(dāng)邊界的屏蔽功能占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，邊界表現(xiàn)出阻礙跨界交流的屏蔽效應(yīng)。邊界屏蔽效應(yīng)越大，市場(chǎng)一體化受到的阻礙越大。⑥邊界屏蔽效應(yīng)和中介效應(yīng)在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化。當(dāng)各類要素在邊界地帶匯集、交流，邊界地帶不斷擴(kuò)大、中介空間不斷拓展，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)文化交流與聯(lián)系不斷加強(qiáng)，邊界的屏蔽功能就會(huì)被中介功能弱化、取代。當(dāng)兩地經(jīng)濟(jì)往來由通暢轉(zhuǎn)變?yōu)槭茏钑r(shí)，則是中介效應(yīng)向屏蔽效應(yīng)轉(zhuǎn)變。邊界開放狀態(tài)是行政干預(yù)①、文化與情感認(rèn)同②、產(chǎn)業(yè)合作③、公共資源配置④和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)⑤等多種因素共同作用的結(jié)果。最大限度地發(fā)揮邊界的積極效應(yīng)，最大限度地降低邊界的消極效應(yīng)，是一體化戰(zhàn)略的策略基點(diǎn)。加強(qiáng)邊界兩側(cè)的地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)文化交流，促進(jìn)產(chǎn)品、服務(wù)、信息、技術(shù)、人才和資金等要素自由流動(dòng)，組團(tuán)發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)集聚等，有助于帶動(dòng)相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)協(xié)同和治理融合，從而推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展。

（二）“三生”體系的跨界特征與現(xiàn)代治理要求

現(xiàn)代生產(chǎn)體系、生活體系、生態(tài)體系越來越多地呈現(xiàn)出跨邊界特征。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度看，問題驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)既是一體化發(fā)展的動(dòng)力，也是一體化發(fā)展的動(dòng)向。從問題驅(qū)動(dòng)來說，氣候變化、生物多樣性、可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域沖突管理、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、資源能源、自然災(zāi)害等問題，都超出當(dāng)前治理體系所涵蓋的范圍，對(duì)治理體系和能力提出了新要求，倒逼著治理主體識(shí)別并解決問題。從結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)來說，現(xiàn)代治理方式和手段上的創(chuàng)新，一個(gè)重要方面就是對(duì)跨界的運(yùn)籌，通過打破“一畝三分地”局限，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和創(chuàng)新效應(yīng)。

問題驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)是相互交織、相互觸發(fā)的。我國(guó)傳統(tǒng)的公共事務(wù)治理具有典型的“屬地”特征．此種治理模式比較適用于影響范圍具有明確轄區(qū)特征的一般性公共事務(wù)，而對(duì)于影響范圍日益超出單一行政轄區(qū)邊界限制的區(qū)域性公共事務(wù)越來越顯得力不從心。以跨域生態(tài)環(huán)境治理為例，因?yàn)樯婕靶姓块T、相關(guān)企業(yè)、環(huán)境公益社團(tuán)組織、受影響的人民等主體，責(zé)權(quán)利相匯聚，必然存在沖突?？缬蛏鷳B(tài)治理具有龐大的政策系統(tǒng)，包括中央層面的總體意見和指導(dǎo)方案、各區(qū)域地方層面的實(shí)施意見和細(xì)則、具體的配套政策等，執(zhí)行環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)偏差。水利、環(huán)保等部門及其派出機(jī)構(gòu)，易依賴各自的上級(jí)命令，產(chǎn)生多頭領(lǐng)導(dǎo)問題，在模糊治理空間內(nèi)也易出現(xiàn)推諉或越權(quán)。各地對(duì)跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方式等難以達(dá)成共識(shí)，大大削弱了合作意愿。就一般而言，跨域合作存在一些消極影響，比如某種合作惰性，使合作參與者不能達(dá)成共識(shí)，合作組織中的權(quán)力不平等，難以建立信任，參與者不知道該與誰聯(lián)系，合作網(wǎng)絡(luò)管理不善導(dǎo)致受益不均衡等。⑥斯蒂芬森（Stephenson）等分析了府際合作和跨域管理需要面對(duì)的七個(gè)難題：（1）區(qū)域發(fā)展策略如何確立；（2）共同財(cái)務(wù)管理如何分配和開展；（3）制度與組織能力如何形成；（4）公共協(xié)商如何開展；（5）外包的風(fēng)險(xiǎn)問題；（6）合作時(shí)段問題；（7）政黨因素。①這些問題的根本解決都有賴于在制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，雖然我國(guó)政黨制度有著不同于國(guó)外的特色，但跨界黨建組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式等方面也深刻影響著問題解決效率。刑華等的研究成果顯示，在區(qū)域府際協(xié)作治理中，上級(jí)政府的介入有助于降低合作中的交易成本。②通過政治協(xié)調(diào)，即中央及地方政府通過構(gòu)建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵(lì)機(jī)制，可以促進(jìn)合作意愿和集體行動(dòng)，形成最優(yōu)合作結(jié)構(gòu)。

（三）一體化戰(zhàn)略下邊界經(jīng)略的操作優(yōu)勢(shì)

這里以長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)為例加以論述。推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化的核心難點(diǎn)之一在于探索跨省級(jí)行政區(qū)的治理體制機(jī)制，設(shè)立示范區(qū)是一條突破強(qiáng)、見效快、風(fēng)險(xiǎn)小、可操作、能復(fù)制的破解路徑。在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)選擇一小塊跨省級(jí)行政區(qū)的邊界地塊，探索破解一體化中深層次的體制機(jī)制障礙，并在積累經(jīng)驗(yàn)后撬動(dòng)長(zhǎng)三角的大尺度一體化甚至是全域的一體化，具有以下優(yōu)勢(shì)：

一是省市交界地帶問題突出集中。地理鄰近，但卻不受同一行政部門管轄，這就容易產(chǎn)生“斷頭路”、垃圾偷倒、違禁物品買賣等跨界違章違法現(xiàn)象，110、120、119等緊急救護(hù)不及時(shí)，阻礙優(yōu)勢(shì)資源流動(dòng)，鄰近區(qū)域的斷崖式景觀差異等。這種由于制度造成的“隱性墻”，使得各行政區(qū)空間鄰近卻以鄰為壑，利益關(guān)聯(lián)卻推諉扯皮。在這些治理困境最為凸顯的區(qū)域設(shè)立示范區(qū)，有關(guān)省市向合作區(qū)讓渡部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，探索建立跨行政區(qū)的一體化治理體制機(jī)制，可試驗(yàn)更多的一體化發(fā)展和治理內(nèi)容。

二是政區(qū)交界處易于形成示范效應(yīng)。從歷史上看，政區(qū)交界處由于空間鄰近，習(xí)俗和文化也都接近，出現(xiàn)的諸多治理難題多是制度“人為”造成的，一旦在制度上有了突破，將很快能“攀親結(jié)對(duì)”、融合發(fā)展，易于取得一體化治理的成就，進(jìn)而形成示范效應(yīng)。

三是小尺度探索面臨的風(fēng)險(xiǎn)性較小。示范區(qū)的空間范圍一般較小，在實(shí)驗(yàn)中其制度風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，就組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)稅情況而言，牽扯面都不大，萬一實(shí)踐中出現(xiàn)問題，也易于及時(shí)糾偏，縮小影響面。

三、三示范區(qū)的邊界經(jīng)略實(shí)踐

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，國(guó)家在上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉善縣設(shè)立長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）。示范區(qū)在空間上跨省級(jí)行政區(qū)劃，但要求在既定的行政區(qū)劃條件下打破行政分割壁壘。自2019年10月成立以來，示范區(qū)快速?gòu)娜∈薪唤绲摹暗貐^(qū)邊緣”躍升為我國(guó)探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“改革前沿”，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，這為我們觀察邊界經(jīng)略提供了生動(dòng)案例和實(shí)際參驗(yàn)。除了高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)之外，示范區(qū)建設(shè)在具體操作層面也有以下突出亮點(diǎn)。

（一）“騎界”工程集結(jié)

所謂騎界，就是緊鄰邊界線兩側(cè)的地帶。從大的方面說，示范區(qū)就是長(zhǎng)三角一體化的一個(gè)騎界工程，示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)又是示范區(qū)的一個(gè)騎界工程，建設(shè)示范區(qū)和示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)都可以視作騎界工程的集結(jié)號(hào)。在示范區(qū)和示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)內(nèi)，又有多項(xiàng)騎界工程。騎界工程的集結(jié)，具有領(lǐng)先性、快速性、集群性和共有性特征。以騎界工程為突破口，吹響一體化的集結(jié)號(hào)，可以迅速打開局面，引領(lǐng)一體化的共同心向。目前，示范區(qū)典型的騎界項(xiàng)目有三個(gè)。一是元蕩修復(fù)工程。元蕩湖體水面積為13平方公里（上海部分為3.1平方公里、江蘇部分為9.9平方公里），岸線全長(zhǎng)23公里（上海段為6.2公里、江蘇段為16.8公里）。曾經(jīng)的元蕩根據(jù)省界線用毛竹和網(wǎng)片分隔開來，4公里長(zhǎng)的網(wǎng)障縱貫?zāi)媳保匕督煌ㄗ韪?、野樹雜草叢生。2020年，以示范區(qū)一周年國(guó)家現(xiàn)場(chǎng)會(huì)為契機(jī)，青浦區(qū)與吳江區(qū)攜手啟動(dòng)生態(tài)岸線整治，統(tǒng)一理念和標(biāo)準(zhǔn)，著眼最好效果，體現(xiàn)最快速度，133天完成1.2公里生態(tài)岸線貫通、105畝退漁還濕、11.3萬平方米水生態(tài)修復(fù)、12萬平方米花海主題景觀綠化；2021年，又完成1.9公里，形成入口公園、風(fēng)景森林、濕地風(fēng)光三段主題特色。建成后的元蕩青浦段“醉美郊野灣”碧波蕩漾、花草繁盛，與吳江段“智慧門戶灣”串聯(lián)成畫，成為“網(wǎng)紅打卡點(diǎn)”和文旅消費(fèi)新增長(zhǎng)點(diǎn)。二是江南水鄉(xiāng)客廳。為集中實(shí)踐和展示城水共生、活力共襄、區(qū)域共享的發(fā)展理念，在蘇浙滬交界處約35平方公里范圍，地跨金澤、黎里、西塘、姚莊四鎮(zhèn)，由滬、蘇、浙三地合力打造體現(xiàn)東方意境、容納和諧生境、提供游憩佳境、共聚創(chuàng)新環(huán)境的“江南庭院、水鄉(xiāng)客廳”，在展示湖蕩水網(wǎng)風(fēng)光的同時(shí)，發(fā)揮文化交流、成就展示、協(xié)商論壇、管理平臺(tái)、創(chuàng)新服務(wù)等作用，打造可感知、可體驗(yàn)、可激發(fā)一體化認(rèn)同的標(biāo)志性場(chǎng)所。三是跨省域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。示范區(qū)跨省域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是全國(guó)首個(gè)跨省域高新區(qū)。高新區(qū)涵蓋青浦、吳江、嘉善三個(gè)片區(qū)，規(guī)劃面積約19.54平方公里，重點(diǎn)發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)、智能制造、綠色新材料三大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)、綠色科創(chuàng)服務(wù)兩大特色產(chǎn)業(yè)。三地將在高新區(qū)探索產(chǎn)業(yè)空間協(xié)同、創(chuàng)新協(xié)同和人才協(xié)同，從而有力推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)科創(chuàng)資源融合發(fā)展和企業(yè)提質(zhì)升級(jí)，塑造招商和創(chuàng)新發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)跨區(qū)域創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的一體化布局。項(xiàng)目建設(shè)還為制度創(chuàng)新提供了應(yīng)用場(chǎng)景和實(shí)踐范例，總結(jié)提煉形成一系列一體化制度機(jī)制，為在跨省級(jí)行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目一體化推進(jìn)提供了示范。①

（二）“通界”規(guī)劃引領(lǐng)

跨省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域規(guī)劃對(duì)于諸如長(zhǎng)三角等跨省域一體化發(fā)展戰(zhàn)略顯得尤為重要。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供了戰(zhàn)略性指導(dǎo)。2019年起，有關(guān)部門組織編制《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃》。示范區(qū)統(tǒng)籌建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、跨省域統(tǒng)一的編審體系和先行啟動(dòng)區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建跨區(qū)域一體多類規(guī)劃協(xié)同的“1+1+N+X”國(guó)土空間規(guī)劃體系（“1”個(gè)總體規(guī)劃、“1”個(gè)單元規(guī)劃、“N”個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、“X”個(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃），形成跨省域統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審批的編審體系，制定《跨省域國(guó)土空間規(guī)劃編制指導(dǎo)手冊(cè)》，明確規(guī)劃組織編制、協(xié)商機(jī)制、審批機(jī)制和編制要點(diǎn)等。有關(guān)部門制定了《示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，形成了國(guó)內(nèi)首部跨省域范圍規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確了空間戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)同和底線管控原則，建立了覆蓋示范區(qū)全域的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、文化保護(hù)控制線“四線”管控體系。專項(xiàng)規(guī)劃深化與上海市區(qū)、江蘇蘇州、浙江嘉興的錯(cuò)位發(fā)展和相互配合，突出生態(tài)綠色特征，構(gòu)建“研一學(xué)一產(chǎn)”協(xié)同共進(jìn)布局，形成接軌國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)前沿的“正面清單”和倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)能退出或升級(jí)的“負(fù)面清單”。一體化編制國(guó)土空間總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管全域、一套標(biāo)準(zhǔn)管品質(zhì)”，有利于各個(gè)專項(xiàng)工作在國(guó)土空間總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)一盤棋統(tǒng)籌，聚焦近期、聚焦重點(diǎn)，在三地交界地區(qū)率先形成合力。

（三）“跨界”治理協(xié)同

在示范區(qū)跨區(qū)域治理中，水生態(tài)治理是重點(diǎn)，也是焦點(diǎn)。在示范區(qū)執(zhí)委會(huì)牽頭下，三地探索創(chuàng)建了“三地共治一方水”的一體化治理模式，實(shí)現(xiàn)從分段分界各自治理走向流域一體化治理。一是堅(jiān)持關(guān)鍵突破，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和應(yīng)急高度協(xié)同。這一治理模式在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)跨省域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一發(fā)布”流程，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)編織“一張網(wǎng)”，對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、固定排污口、移動(dòng)污染源等開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)和治理，并在聯(lián)合監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染預(yù)警聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。環(huán)境執(zhí)法做到“一把尺”，統(tǒng)一指揮調(diào)度，統(tǒng)一隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)一檢查程序，統(tǒng)一執(zhí)法力度，統(tǒng)一自由裁量，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法結(jié)果互認(rèn)。三地統(tǒng)一重點(diǎn)跨界水體環(huán)境要素功能目標(biāo)，制定跨域水體《聯(lián)保方案》，確定建立聯(lián)合河湖長(zhǎng)制、實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制、開展聯(lián)合執(zhí)法會(huì)商、完善聯(lián)合監(jiān)測(cè)體系、健全數(shù)據(jù)共享機(jī)制、深化聯(lián)合防控機(jī)制，圍繞飲用水源安全共保、水污染共治和水生態(tài)資源共享建設(shè)聯(lián)保合作新格局。二是堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建跨省域碳達(dá)峰碳中和一體化實(shí)施機(jī)制。有關(guān)部門制定《示范區(qū)“雙碳”工作指導(dǎo)意見》，明確示范區(qū)“雙碳”總體目標(biāo)、碳排放碳匯一體化核算、評(píng)估考核體系，構(gòu)建綠色低碳創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、綠色低碳現(xiàn)代能源、綠色宜居低碳建筑等體系，實(shí)現(xiàn)“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和制度集成。三地編制“水鄉(xiāng)客廳”近零碳專項(xiàng)規(guī)劃，建立近零碳“單元一子單元一地塊”三級(jí)管控體系，協(xié)同探索“跨域共治、低碳韌性、智慧共贏”的近零碳轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式。三是堅(jiān)持源頭治理，構(gòu)建統(tǒng)一項(xiàng)目管理制度，構(gòu)筑環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策平臺(tái)。示范區(qū)制定統(tǒng)一的企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，提出功能型總部經(jīng)濟(jì)、特色型服務(wù)經(jīng)濟(jì)、融合型數(shù)字經(jīng)濟(jì)、前沿型創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、生態(tài)型湖區(qū)經(jīng)濟(jì)“五大經(jīng)濟(jì)”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，推動(dòng)三二一產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展，并制定先行啟動(dòng)區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，從源頭提升新增產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目一體化管理服務(wù)，制定標(biāo)準(zhǔn)清單管理制度，統(tǒng)一企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可、資質(zhì)互認(rèn)制度，形成企業(yè)統(tǒng)一登記標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一辦理流程和統(tǒng)一辦理模式。

（四）“聯(lián)界”組織網(wǎng)絡(luò)

示范區(qū)建設(shè)是一個(gè)多主體、多主題、多層次、寬領(lǐng)域的交互性運(yùn)行結(jié)構(gòu)，加上兼有共時(shí)性和歷時(shí)性的特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)全過程充滿活力又井然有序，必須建立卓有成效的組織網(wǎng)絡(luò)。示范區(qū)采用“理事會(huì)+執(zhí)委會(huì)+發(fā)展公司”三層次組織架構(gòu)，形成“業(yè)界共治+機(jī)構(gòu)法定+市場(chǎng)運(yùn)作”治理格局。“兩省一市”聯(lián)合成立示范區(qū)理事會(huì)，理事會(huì)由“兩省一市”相關(guān)政府部門和示范區(qū)屬地政府組成，突出政府作用和屬地責(zé)任；同時(shí)，還邀請(qǐng)知名企業(yè)家和智庫代表作為理事會(huì)特邀成員。理事會(huì)下設(shè)示范區(qū)建設(shè)執(zhí)行委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“執(zhí)委會(huì)”），作為示范區(qū)開發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、支持政策的具體實(shí)施，重點(diǎn)推動(dòng)先行啟動(dòng)區(qū)相關(guān)功能建設(shè)。不同于“強(qiáng)協(xié)調(diào)、強(qiáng)審批”的開發(fā)區(qū)管委會(huì)模式以及“弱協(xié)調(diào)、弱審批”的跨域項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組模式，示范區(qū)采取了“強(qiáng)協(xié)調(diào)、弱審批”的運(yùn)作模式來實(shí)現(xiàn)“不破行政隸屬、打破行政邊界”的目標(biāo)。這種模式充分發(fā)揮了理事會(huì)的重要決策平臺(tái)作用以及執(zhí)委會(huì)在利益協(xié)調(diào)過程中的牽頭作用，較好解決了跨域治理中多頭決策“各掃門前雪”與“九龍治水”導(dǎo)致的協(xié)調(diào)效率低下的問題。

示范區(qū)建設(shè)以來，三地跨區(qū)域橫向聯(lián)系、部門聯(lián)動(dòng)也空前活躍。三地黨委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于提升以組織力為重點(diǎn)推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)黨建高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的意見》，圍繞推動(dòng)資源共享、信息共通、發(fā)展共推、治理共抓、隊(duì)伍共育，建立有效銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，形成一體化運(yùn)行、全區(qū)域聯(lián)動(dòng)、各領(lǐng)域支持的工作模式，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、全域統(tǒng)籌、多方融合、協(xié)同發(fā)展的示范區(qū)黨建工作新格局。以此為基礎(chǔ)，三地區(qū)縣黨委、組織部門和先行啟動(dòng)區(qū)五鎮(zhèn)黨委三個(gè)層面，構(gòu)成了示范區(qū)跨域黨建的制度框架。在黨建引領(lǐng)下，各類政府組織、群團(tuán)組織的區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)同、溝通合作機(jī)制平臺(tái)紛紛建立。這些做法極大地?zé)òl(fā)了組織能量，有力保障了制度創(chuàng)新及其落實(shí)效率。

（五）“無界”同城體驗(yàn)

示范區(qū)瞄準(zhǔn)人民群眾所憂所急所盼，集中解決跨區(qū)域公共服務(wù)障礙，完善公共服務(wù)共建共享機(jī)制，不斷增強(qiáng)群眾跨省無感體驗(yàn)。一是完善“硬聯(lián)通”。按照互聯(lián)互通、共建共享原則，積極推動(dòng)多層次、立體化的交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。公路交通方面，各條省際斷頭路得以打通。軌道交通方面，滬蘇湖鐵路、滬蘇嘉城際鐵路相繼開工建設(shè)。它們成為串聯(lián)示范區(qū)虹橋商務(wù)區(qū)動(dòng)力核、青浦新城、環(huán)淀山湖創(chuàng)新核、西岑科創(chuàng)中心、水鄉(xiāng)客廳、祥符蕩創(chuàng)新綠谷、吳江高鐵科創(chuàng)新城、嘉興科技城等核心功能區(qū)的關(guān)鍵交通紐帶。建成投用后，沿線群眾將獲得隨到隨乘、“一票”通達(dá)的全新出行體驗(yàn)，極大提升示范區(qū)軌道交通運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)交通出行的“同城化”。二是加強(qiáng)“軟聯(lián)通”。示范區(qū)提升區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)制度銜接，先后出臺(tái)兩批共建共享公共服務(wù)項(xiàng)目清單，全方位持續(xù)推進(jìn)跨區(qū)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和資源的共享。①三是促進(jìn)“人聯(lián)通”?！堕L(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)外國(guó)高端人才工作許可證互認(rèn)實(shí)施方案》出臺(tái)以后，三地實(shí)施人才統(tǒng)一互認(rèn)措施并設(shè)立外國(guó)人工作、居留單一窗口，為用人單位提供辦事便利。上海市修訂《海外人才居住證管理辦法》，將吳江、嘉善的海外人才視同上海海外人才。出臺(tái)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)專業(yè)技術(shù)人才資格和繼續(xù)教育學(xué)時(shí)互認(rèn)暫行辦法》，專業(yè)技術(shù)人才職業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格、繼續(xù)教育學(xué)時(shí)等方面實(shí)行互認(rèn)互準(zhǔn)。出臺(tái)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)統(tǒng)一企業(yè)登記標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施意見》，選擇企業(yè)登記事項(xiàng)中社會(huì)關(guān)注度最高，與企業(yè)關(guān)系最為密切的名稱、住所等事項(xiàng)為切人點(diǎn)開展改革，方便企業(yè)辦事，凸顯集聚效應(yīng)。

（六）“和界”共商機(jī)制

示范區(qū)解決重大問題和推進(jìn)制度創(chuàng)新遵循以下行動(dòng)原則：一是重點(diǎn)突破、有序推進(jìn)。在統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，針對(duì)示范區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題、重點(diǎn)需求等集中攻關(guān)，破解區(qū)域一體化發(fā)展的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，通過重點(diǎn)、局部突破帶動(dòng)示范區(qū)整體制度創(chuàng)新。二是上下協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)。堅(jiān)持多層級(jí)政府協(xié)同合作，充分發(fā)揮中央和地方各級(jí)政府的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推進(jìn)示范區(qū)工作落地實(shí)施。堅(jiān)持求同存異，暫時(shí)擱置難以統(tǒng)一的客觀差距，不斷放大三地共同目標(biāo)，形成統(tǒng)一的工作方案；堅(jiān)持各揚(yáng)所長(zhǎng)，結(jié)合三地生態(tài)環(huán)境整治基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、調(diào)動(dòng)各方積極性，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)各項(xiàng)工作落地見效；堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，建立“行業(yè)部門牽頭+執(zhí)委會(huì)協(xié)調(diào)重點(diǎn)矛盾”模式，通過三級(jí)八方積極探索，按照共識(shí)度高、可操作性強(qiáng)、先易后難的原則，探索跨區(qū)域一體化治理新路。例如：在元蕩修復(fù)工程中，青浦、吳江創(chuàng)造了“四共”經(jīng)驗(yàn)，即共繪一張藍(lán)圖、共商一套標(biāo)準(zhǔn)、共建一批機(jī)制、共推一個(gè)計(jì)劃；在統(tǒng)一規(guī)劃管理制度創(chuàng)新過程中，進(jìn)一步深化和拓展了這些經(jīng)驗(yàn)。②

四、邊界經(jīng)略中的主體心智能力建設(shè)

制度性行動(dòng)邏輯理論認(rèn)為，地方政府合作關(guān)系的建立是基于交易成本、交易風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性考量后，追求合作收益最大化的一種結(jié)果。①但是，制度并不是唯一因素，而且制度創(chuàng)新和執(zhí)行都是人的行為，對(duì)交易成本、交易風(fēng)險(xiǎn)和合作收益的理解也因主體而有差異。因此，在強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新的同時(shí)，還必須關(guān)注和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部心智能力建設(shè)。

（一）尊重邊界

邊界經(jīng)略的首要前提是承認(rèn)邊界的客觀存在，尊重邊界所內(nèi)含的相關(guān)權(quán)利。每一個(gè)組織（系統(tǒng)）都有自己的活動(dòng)領(lǐng)域，組織邊界就是把自身與外界環(huán)境分隔開來的界線。就行政邊界而言，從空間范圍上主要表現(xiàn)為相鄰行政轄區(qū)在橫向上管轄權(quán)限分界；組織層級(jí)上屬于縱向政府間劃分的層級(jí)邊界；組織功能上往往劃定了某一具體行政組織的功能實(shí)施范圍。從地方政府體制來說，行政區(qū)邊界劃定，可以看作是制度穩(wěn)定性的體現(xiàn)，起到降低區(qū)域內(nèi)交易成本的作用。對(duì)于由行政區(qū)邊界劃分的行政區(qū)域之間，邊界成為一種府際關(guān)系的“長(zhǎng)期契約”。組織邊界既要執(zhí)行“緩沖功能”，使組織免受環(huán)境影響的干擾從而維護(hù)組織的自主性和獨(dú)立性，也要發(fā)揮“過濾作用”，對(duì)（環(huán)境的）投入和（組織的）產(chǎn)出進(jìn)行篩選。②因此，“一刀切”的規(guī)章條例與一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)式”的驟然改變，很難符合跨越議題發(fā)展的周期性與規(guī)律性。為了實(shí)現(xiàn)共同治理和發(fā)展目標(biāo)，必須保持全過程的相互尊重。一要尊重利益關(guān)切，建立合作主體間利益激勵(lì)相融關(guān)系。要建立利益共享機(jī)制，為區(qū)域治理提供人、財(cái)、物等資源支持；用恰當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償方式減少利益不均衡問題；通過經(jīng)濟(jì)合作、資源互補(bǔ)促進(jìn)交流與合作。二是要尊重法定權(quán)責(zé)，建立統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)責(zé)配置機(jī)制。可通過權(quán)力下放、授權(quán)賦權(quán)促進(jìn)“自上而下”的層級(jí)協(xié)調(diào)；通過成立指揮部、協(xié)調(diào)委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組等任務(wù)型組織以促進(jìn)行動(dòng)協(xié)調(diào)、任務(wù)共享、責(zé)任分配等，統(tǒng)籌人、財(cái)、物等橫向跨部門協(xié)調(diào)。三是要促進(jìn)資源互惠，培育彼此信賴的文化心理認(rèn)同。要建立資源共享機(jī)制，促進(jìn)資源整合，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用與互惠。要給予合作中困難方以“鮑叔牙式”③的體諒，并在對(duì)方需要幫助時(shí)“雪中送炭”，在實(shí)踐中不斷豐厚共享文化、互惠意愿和共同體意識(shí)。四是要加強(qiáng)信息溝通，有效協(xié)調(diào)工作標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)節(jié)奏。信息共享是協(xié)同主體間保持協(xié)作行動(dòng)的一致性、提高協(xié)同效率的關(guān)鍵。數(shù)字化背景下，除了常規(guī)的會(huì)議溝通、聯(lián)絡(luò)小組方式之外，還可以直接創(chuàng)建跨界協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，將信息以最優(yōu)方式及時(shí)輸送到需求點(diǎn)。

（二）總理跨界

總理跨界就是要基于跨界事務(wù)的經(jīng)常性、關(guān)聯(lián)性和互需性建立起整體性的因應(yīng)機(jī)制，包括制度機(jī)制和心理機(jī)制。公共管理和國(guó)家治理活動(dòng)經(jīng)常發(fā)生在政府與其他各種行為體的邊界上或邊界外。①由于區(qū)域公共事務(wù)具有內(nèi)容的跨界性、影響的外溢性和治理的整體性等特點(diǎn)，跨界治理的客體、主體和情景都是作為運(yùn)動(dòng)著的系統(tǒng)而存在的，跨界的深度合作必然需要總體布局和系統(tǒng)謀劃。比如，對(duì)大氣污染的治理，既有氣候帶來的不確定性邊界，也有排放源主體的利益邊界，還有政策主體的管制邊界，它們之間的交匯構(gòu)成了由各類政策工具組成的復(fù)雜界面，存在著“政策網(wǎng)絡(luò)”“合作網(wǎng)絡(luò)”“治理網(wǎng)絡(luò)”等不同形式，涉及橫向組織、縱向組織與功能組織等各類組織，因此在思想意識(shí)層面首先需要考慮并接受其復(fù)雜性，突破單一化誤區(qū)，運(yùn)用復(fù)雜性思維。

跨界的公共管理活動(dòng)既存在于政府之內(nèi)，也存在于政府之外。政府部門、私人部門和社會(huì)組織的管理者一般會(huì)基于伙伴關(guān)系、契約關(guān)系，通過網(wǎng)絡(luò)、結(jié)盟和聯(lián)絡(luò)等形式，來共同制定戰(zhàn)略、提供公共服務(wù)。②申劍敏認(rèn)為，跨越治理能力既有別于科層制下的專業(yè)化管理，也不同于效率導(dǎo)向下的市場(chǎng)化原則，它包含組織、調(diào)適、互動(dòng)和反饋四個(gè)方面的機(jī)制。因此，要通過建立相對(duì)穩(wěn)定的組織機(jī)制，即根據(jù)合作和治理階段的要求，建立制度化的組織結(jié)構(gòu)，形成動(dòng)員和整合合作項(xiàng)目及共享資源的能力，以支撐和推動(dòng)長(zhǎng)期合作；通過建立靈活應(yīng)變的調(diào)適機(jī)制，即參與合作的政府部門及其他組織，根據(jù)階段要求及時(shí)調(diào)整合作的方式、策略及內(nèi)容，形成不斷適應(yīng)和調(diào)整合作策略的能力；通過建立開放持續(xù)的互動(dòng)機(jī)制，即合作主體為達(dá)到治理目標(biāo)，建立彼此間溝通信息、整合資源、共同行動(dòng)的渠道與機(jī)制，形成管理不同類型合作伙伴的能力；通過建立評(píng)估合作的反饋機(jī)制，科學(xué)和系統(tǒng)地評(píng)價(jià)合作項(xiàng)目的整體成效，不斷改進(jìn)合作的策略和技巧。③

（三）主動(dòng)搭界

主動(dòng)搭界是一種開放的心態(tài)以及為了實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)而主動(dòng)采取的呼朋喚友和結(jié)朋交友行動(dòng)。多數(shù)組織都是開放性系統(tǒng)，它們既依賴于與環(huán)境之間的交換，又嵌入環(huán)境并由環(huán)境建構(gòu)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化持續(xù)推進(jìn)的背景下，越來越多的地方公共事務(wù)跨出單一轄區(qū)的行政邊界而具有跨界性，成為區(qū)域公共事務(wù)。區(qū)域公共事務(wù)跨界治理面臨著行政邊界對(duì)行政管轄權(quán)的剛性約束、碎片化行政權(quán)威導(dǎo)致整體性應(yīng)對(duì)能力不足、單一地方政府有限治理能力與復(fù)雜治理訴求不適應(yīng)的三重挑戰(zhàn)；同時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化也為區(qū)域公共事務(wù)的跨界治理提供了重要的基礎(chǔ)①，這就需要相關(guān)政府不斷推進(jìn)區(qū)域一體化程度、有效消解邊界沖突并建立協(xié)作機(jī)制②。組織越是能與變化著的環(huán)境適配，它就越能獲得更多的環(huán)境力量支持；組織越是無法與環(huán)境適配，它越容易走向失敗。③奧圖爾（O' Toole）指出，針對(duì)具有復(fù)雜性質(zhì)的跨域問題，除了依靠建立跨組織結(jié)構(gòu)（比如組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系）來解決，似乎沒有其他更好的辦法。④跨組織結(jié)構(gòu)的建立，意味著組織可以借此跨越其內(nèi)部的和外部的邊界采取行動(dòng)。⑤賴特（Wright）和克雷恩（Krane）把“府際管理”定義為“在不確定性和復(fù)雜性的條件下通過創(chuàng)造和利用政府網(wǎng)絡(luò)和非政府網(wǎng)絡(luò)來解決政府間問題的過程”⑥。網(wǎng)絡(luò)成員越多樣，跨界行動(dòng)者越能多方位地整合知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和其他資源。⑦長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中的搭界工作包括但不限于以下內(nèi)容：一是進(jìn)一步落實(shí)區(qū)域一體化戰(zhàn)略安排，深化省際合作制度化機(jī)制。⑧二是結(jié)合城市群內(nèi)部結(jié)構(gòu)、城市分布，創(chuàng)設(shè)各種合作模式。⑨三是通過結(jié)對(duì)互助不斷加強(qiáng)核心一外圍城市間邊界的中介功能，發(fā)揮好都市圈、示范區(qū)的輻射作用。⑩四是借助要素跨界流動(dòng)強(qiáng)化中介效應(yīng)，推動(dòng)區(qū)域高水平均衡發(fā)展。主動(dòng)搭界就是積極作為建立渠道、網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，它類似于一種“橋梁戰(zhàn)略”?！皹蛄簯?zhàn)略”的能力是指各組織通過商議、契約、共同抉擇、聯(lián)盟、合并、聯(lián)合等形式，增進(jìn)彼此間的聯(lián)系，獲得合法性和支持。有了這種橋梁能力，組織能夠?qū)⒆约号c其他參與者聯(lián)系起來，使得組織邊界跨越得以實(shí)現(xiàn)。

（四）提升境界

跨界治理和協(xié)同發(fā)展對(duì)于相關(guān)議題的價(jià)值追求必須具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，在滿足當(dāng)前情景需求的同時(shí)兼顧未來發(fā)展需求，這就要求有關(guān)區(qū)域和部門的領(lǐng)導(dǎo)全方位提高思想境界。一是要涵養(yǎng)開明大氣的視野與襟懷。要突破“造福一方”和“守土有責(zé)”的狹隘眼界，堅(jiān)持“造福八方”和“合作守土”的共同體理念。在上海工作期間，習(xí)近平把“開明睿智、大氣謙和”納入上海城市精神，同時(shí)提出了謀劃上海發(fā)展的“四個(gè)放在”，即把上海未來發(fā)展放在中央對(duì)上海發(fā)展的戰(zhàn)略定位上、放在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下、放在全國(guó)發(fā)展的大格局中、放在國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展的總體部署中來思考和謀劃?！八膫€(gè)放在”至今仍是上海謀劃一切工作的基點(diǎn)，對(duì)于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的主體心理建設(shè)也具有普遍的牽引作用和指導(dǎo)意義。上海不能滿足于獨(dú)善其身，也不能停留在獨(dú)惠其身，其他地方也是一樣，都要樹立“一盤棋”思想，充分發(fā)揮區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)，避免各自劣勢(shì)；推進(jìn)區(qū)域一體化，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)；增強(qiáng)組織間協(xié)作治理，避免部門間各自為政。二是要樹立共創(chuàng)未來的愿景與志向。鄭永年曾提出一個(gè)重要概念——地域嵌入型世界級(jí)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)。①他認(rèn)為，舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和日本東京灣區(qū)都是地域嵌入型世界級(jí)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)成功案例。它們有一個(gè)共同點(diǎn)，不管本國(guó)的政治和社會(huì)發(fā)生多么大的危機(jī)，都不會(huì)受到非常大的影響，全世界的優(yōu)質(zhì)資本、技術(shù)和高端人才仍然拼命涌人，進(jìn)來以后不想跑，也跑不掉。形成中國(guó)的地域嵌入型世界級(jí)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)應(yīng)該是長(zhǎng)三角的發(fā)展方向。要成為地域嵌入型世界級(jí)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，須得長(zhǎng)三角各地政府協(xié)力同心，走融合發(fā)展之路。三是要培養(yǎng)引領(lǐng)變革的氣度與能力。那些跨界的棘手的政策議題，需要通過各組織間的協(xié)作行動(dòng)，比如共同決策和集體執(zhí)行，才能有效地應(yīng)對(duì)。在協(xié)作治理架構(gòu)下，政府需要向社會(huì)借力，也就需要從公共管理方面的壟斷者角色向協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、組織者甚至是計(jì)劃的安排者轉(zhuǎn)變，因此政府官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)者要有適應(yīng)這種變革的氣度。同時(shí)，組織邊界跨越是一種“與外部參與者建立關(guān)系和互動(dòng)的行為”②，因而就產(chǎn)生了一種協(xié)作治理中跨組織的共同決策和集體執(zhí)行能力即“邊界跨越能力”③的要求。有合作需求和動(dòng)力并不必然會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生協(xié)作行動(dòng)。不同組織和行為體的資源、技術(shù)和優(yōu)勢(shì)能否被彼此利用，取決于相互依賴的性質(zhì)與狀態(tài)（比如組織間的信任程度），取決于有什么樣的機(jī)制安排（比如協(xié)作機(jī)制的數(shù)量和質(zhì)量），還取決于他們駕馭這種依賴關(guān)系的能力（比如跨界行動(dòng)者之間的互動(dòng)強(qiáng)度與頻度）④，因此系統(tǒng)提升推動(dòng)合作、維護(hù)合作和深化合作能力便提上了重要的議事日程。

五、結(jié)語

在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，邊界是一個(gè)可以利用并且大有可為的重要戰(zhàn)略資源。因此，需要涉邊界治理主體基于對(duì)邊界的作為“問題”和作為“資源”的雙重理解，形成一種“邊界經(jīng)略”理念，從而對(duì)邊界問題和邊界資源進(jìn)行戰(zhàn)略性評(píng)估、系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)、復(fù)合性治理和日常性監(jiān)護(hù)。為促進(jìn)邊界經(jīng)略理念付諸實(shí)施并取得最佳整體性效果，必須在強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新的同時(shí)，進(jìn)一步關(guān)注和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部心智能力建設(shè)，其基本要求就是尊重邊界、總理跨界、主動(dòng)搭界和提升境界。