【關(guān)鍵詞】官民協(xié)治協(xié)同治理公共行政民主化公民參與

一、問題的提出

兩次世界大戰(zhàn)之后，福利國家體制在西歐迎來黃金時期。但由于20世紀(jì)70年代初期發(fā)生的石油危機和以此為開端的經(jīng)濟蕭條、財政赤字、通貨膨脹、大量失業(yè)，“從搖籃到墳?zāi)埂本斜Ｕ系母＠麌夷Ｊ阶呦蛩ヂ??；趧P恩斯主義的宏觀經(jīng)濟調(diào)控中國家扮演的角色、在社會福利中的政府職能均遭到懷疑，以致出現(xiàn)了英國撒切爾政府、美國里根政府代表的“國家反對國家”的新自由主義政府改革浪潮。此后“小政府”卷土重來，極度推崇市場機制的新公共管理（New Public Management）成為一股強勁的潮流。新公共管理針對公共服務(wù)質(zhì)量下降、資源浪費、政府問責(zé)機制缺乏等問題，主張公共行政內(nèi)部積極引入競爭機制進而建立市場化的運作。于是“公民”概念逐漸被基于自利的理性經(jīng)濟人假設(shè)的“顧客”概念所替代，政府則面臨職能轉(zhuǎn)變的問題，而漸次進入“公共企業(yè)家”的角色。在這種企業(yè)化、市場化的公共行政模式下，公共行政的作用自然限于根據(jù)顧客需求提供服務(wù)。而行政人員往往追求能夠量化的方法和指標(biāo)，比如成本效益、資源投入比率、顧客滿意度、服務(wù)速度等。因此，公共服務(wù)的內(nèi)容也日益傾向于數(shù)量化、操作化。①②過度強調(diào)市場機制和經(jīng)濟價值的新公共管理嚴(yán)重?fù)p毀了公共行政的本質(zhì)，即“公共性”，具體體現(xiàn)在兩個方面。一是公共服務(wù)的私有化。眾所周知，政府的公共權(quán)力不是服務(wù)于特定個人或集團，而是服務(wù)于全體人民。如果政府等公共組織與人民的關(guān)系被重塑為新公共管理所強調(diào)的企業(yè)與顧客的關(guān)系，那么將會導(dǎo)致政府專注于容易量化之特定人群的特殊利益進而做出急功近利的政策，無力擔(dān)負(fù)捍衛(wèi)公共價值的責(zé)任。二是公民的邊緣化。以購買和委托為基本特征的新公共管理的服務(wù)方式會導(dǎo)致公民權(quán)的萎縮。毋庸置疑，公民不僅是公共服務(wù)的消費者，而且是公共服務(wù)的參與者，更是社會的主權(quán)者。如果把公民簡單定位為自利的顧客，那么公民的角色要么是政府服務(wù)的消費者，要么是執(zhí)行行政部門要求的轉(zhuǎn)包商，這等于降低了公民在社會治理過程中能發(fā)揮的多種作用。

帶著這種問題意識，本文將通過探索公共行政民主化實踐為此問題提供解答。我們通常認(rèn)為，民主與效率是相克的．但需要注意的是，效率不是檢驗合理性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)不同的組織，企業(yè)型政府理論只能改善政府作風(fēng)，而政府的宗旨和政府工作的基本原則是不能動搖的。國家政策及政府活動根本不能像企業(yè)那般只圍繞經(jīng)濟性效率來運作，因為國家與政府的活動離不開公益這一較為理想的目標(biāo)，包括非經(jīng)濟性關(guān)懷。效率性是所有組織該追求的價值，但它本身不能代表公共性，有時候它與責(zé)任性、公正性、持續(xù)性等政府組織該追求的其他價值難以共存。此外，公共權(quán)力的運用、公共行政的執(zhí)行，單靠數(shù)字指標(biāo)是無法合理管理的。新公共管理所強調(diào)的量化管理是在顧客（服務(wù)對象）明確的情況下才能有效適用的，故而非特定公眾所感知的公共服務(wù)之效用在短時間內(nèi)難以估量，也難以評估政府為公眾創(chuàng)造的公共價值之實質(zhì)。由此，我們分析國家政策和政府活動時，更應(yīng)考慮它包含的非經(jīng)濟性價值和關(guān)懷。

公共行政民主化主要是體現(xiàn)為公共性的非經(jīng)濟性價值和關(guān)懷。事實上，完全撇開人民來進行社會治理是不可能的，因為其成效最終要落實在人民群眾身上。任何社會治理都必須吸納盡可能多的社會參與，達(dá)到治理效果的最大化，尤其是在公共權(quán)力的末梢就更應(yīng)強調(diào)公共部門與民眾之間民主化的協(xié)調(diào)合作。③可以說，官民協(xié)同治理（以下簡稱“官民協(xié)治”）是實現(xiàn)公共部門與民眾之間民主化的主要形態(tài)，是體現(xiàn)善治的基礎(chǔ)。俞可平指出：“善治的本質(zhì)特征，在于它是政府與公民對公共生活的合作管理?！雹俪鞘袆t是這種官民協(xié)治實驗的重要場域。21世紀(jì)是城市的時代，未來人將會是“城市人”（Homo Urbanus）。根據(jù)聯(lián)合國估算，到2050年，70%的人將居住在城市。這意味著城市將會越來越擁有更多的人口和與其匹配的代表性。尤其是人口規(guī)模較大、主要產(chǎn)業(yè)集聚、多元文化兼容的巨型城市治理可以塑造對政府治理和國家治理的導(dǎo)向。目前的巨型城市正面臨著低生育、低增長、老齡化、人口減少、單身家庭的增加、第四次工業(yè)革命等諸多難題。這意味著，城市既需要面對治理體系與能力的嚴(yán)峻考驗，又亟須構(gòu)建起能夠回應(yīng)復(fù)雜多變的人民需求的城市治理范式。本文將主要論述的官民協(xié)治是公共行政民主化的具體體現(xiàn)，其宗旨在于通過人民當(dāng)家做主的方式提高城市治理的回應(yīng)性進而恢復(fù)城市行政與服務(wù)的“公共性”。

“公共性”本身往往具有高度的模糊性，這意味著“公共性”只能在不斷的實踐中摸索并實現(xiàn)。在此背景下，本文著眼于韓國之首都首爾的官民協(xié)治經(jīng)驗。首爾作為擁有具不同價值觀和多元利益的千萬人口的巨型城市，從2015年開始積極探索超越國家主導(dǎo)與市場中心的二分法，形成了一種政府（中央與地方）、企業(yè)、社會組織和社區(qū)協(xié)同解決問題的“官民協(xié)治”的城市治理范式。本文在回顧文獻(xiàn)并結(jié)合經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)上圍繞以下問題展開論述：韓國城市治理范式的演變邏輯、官民協(xié)治的實質(zhì)性特征和內(nèi)涵、官民協(xié)治在韓國的實踐形態(tài)以及目前存在的局限。基于此，本文旨在提煉出一定的政策啟示，從而對中國城市治理現(xiàn)代化路徑的探索提供重要助益。

二、韓國城市治理范式的嬗變

美國政治學(xué)者格雷戈里·韓德遜（Gregory Henderson）曾經(jīng)在韓國擔(dān)任了十年外交官。他指出：“首爾不是單純的韓國最大城市，而是首爾即韓國?！雹谕ㄟ^這句話，我們可知首爾在韓國占據(jù)的一枝獨秀的地位和實力。毋庸諱言，韓國的政治、經(jīng)濟、社會、文化資源集中于以首爾為中心的首都圈（亦稱“京畿道”）。韓國總共具有370個公共機構(gòu)，其中164個位于首都圈內(nèi)，而分布于首爾各地的就多達(dá)125個，例如財政、法務(wù)、外交、國防、行政安全等政府核心部門以及最高立法機構(gòu)（國會議事堂）和最高司法機構(gòu)（大法院）等。韓國49.5%的國民生產(chǎn)總值（GNP）、50.2%的就業(yè)者、95%的100強企業(yè)本部以及84%銀行存款均集中在首都圈。③在教育與文藝方面，首爾一都獨大的現(xiàn)象更為突出。近三年韓國高校評價綜合排名前10中的8所即首爾大學(xué)、延世大學(xué)、高麗大學(xué)、成均館大學(xué)、漢陽大學(xué)、慶熙大學(xué)、梨花女子大學(xué)和中央大學(xué)都位于首爾。除博物館以外的14所國立綜合藝術(shù)設(shè)施當(dāng)中9所位于首爾。58.3%的文化產(chǎn)業(yè)單位、78.1%的從業(yè)人數(shù)的以及出版、音樂、電影、漫畫、游戲等文化產(chǎn)業(yè)銷售額的89.1%都被首都圈占據(jù)了。①資源的過度集中必然導(dǎo)致人口的過度密集。2023年，韓國的總?cè)丝跒?1558034人，以首爾為中心的首都圈常住人口為23016583人。面積只占全國11.8%的首都圈地區(qū)卻占據(jù)了韓國人口的半壁江山，韓國被戲稱為“首爾共和國”也不足為奇。

事實上，如今首爾呈現(xiàn)的規(guī)劃與建設(shè)反映的是“發(fā)展型國家”（Developmental State）的“發(fā)展城市”（Developmental City）認(rèn)同。20世紀(jì)70年代開始的全球產(chǎn)業(yè)鏈的變化和調(diào)整為發(fā)展中國家提供了參與新國際分工網(wǎng)絡(luò)、加快工業(yè)化進程的機遇，韓國也受益于此。實際上，在20世紀(jì)60年代，韓國GDP的年均經(jīng)濟增長率高達(dá)8.8%，20世紀(jì)80年代和90年代分別達(dá)到10.5%和8.7%。有學(xué)者通過“發(fā)展型國家”模式解釋韓國、新加坡等亞洲“四小龍”取得的令人矚目的高速經(jīng)濟增長。按照“發(fā)展型國家”理論，這些國家經(jīng)濟起飛的主要秘訣不在于市場經(jīng)濟的內(nèi)生因素，而在于以“國家”為象征的“抽象化的政府”主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展型國家根據(jù)“發(fā)展壓倒一切”的原則，通過具有執(zhí)行力和自主性的官僚體系，積極利用國家能力和政策傾斜，以提升國家的生產(chǎn)力和競爭力，從而實現(xiàn)迅速的經(jīng)濟增長。②

在此過程中，國家必然做出選擇將國內(nèi)稀有資源投向何方。韓國政府于1962年提出的《經(jīng)濟開發(fā)五年計劃》和1972年提出的《國土開發(fā)綜合計劃》標(biāo)志著國家對產(chǎn)業(yè)和空間的戰(zhàn)略選擇。正如亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）所說，“空間是政治性的、戰(zhàn)略性的”③。首爾就是國家主導(dǎo)的發(fā)展主義呈現(xiàn)的最大的政治、戰(zhàn)略空間。從1986年到1995年，首爾年均GDP達(dá)到9.2%，這意味著首爾在韓國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力再生產(chǎn)過程中起到不可替代的樞紐作用，所謂“漢江的奇跡”乃是“首爾的奇跡”。首爾作為“發(fā)展型國家”的“發(fā)展城市”，經(jīng)歷了官選市長引領(lǐng)的、以集中與單向為特征的自上而下的城市建設(shè)過程。目前韓國首爾一都獨大的典型而極端的單頭城市體系即是其產(chǎn)物。

而在20世紀(jì)90年代，首爾的城市治理體系進入了新階段，這種“新”集中體現(xiàn)在兩大方面。第一，城市治理結(jié)構(gòu)有所變化。隨著1995年地方自治制度的實施，人民可以自己選出行政單元的“代表”和“管理者”。各市、郡、自治區(qū)級別的基礎(chǔ)議員，直轄市、廣域市、特別自治市、道、特別自治道的廣域議會議員，市長、郡守、區(qū)廳長等各地方行政機構(gòu)的首長均由人民直接選舉產(chǎn)生（參見表1）。第二，城市治理邏輯和主體轉(zhuǎn)變。如前文已述，新自由主義政府改革浪潮帶來的新公共管理及其包含的市場競爭邏輯重塑了城市公共服務(wù)體系，從而大幅放寬對市場準(zhǔn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)領(lǐng)域的限制。1997年金融危機爆發(fā)之后，這種趨勢越加明顯，按照理性計劃推動地區(qū)增長的發(fā)展型政府逐漸被新自由主義政商聯(lián)盟取而代之。

值得指出的是，這些變化未能帶來城市治理范式的根本性轉(zhuǎn)型。實際上，從民選第1期間（1995年）到民選第4期間（2010年）為止，首爾一直沒有擺脫“發(fā)展城市”的舊面貌。首爾作為獨大的“發(fā)展城市”，承擔(dān)的功能過多，城市規(guī)模持續(xù)擴大，城市社會問題也隨之涌現(xiàn)。因此，在民選第1期至第2期期間（1995-2002年），首爾城市治理的重點在于整頓日益凸顯的大城市病，包括人口過密、交通擁擠、資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施短缺等。進人民選第3期至第4期期間（2002-2010年），首爾開始被冠以“全球”“生態(tài)”“創(chuàng)意”等修飾。這似乎在探索提升城市治理高度的創(chuàng)新性、綜合性的治理模式，事實上開發(fā)主義式城市建設(shè)卻變本加厲，只不過是發(fā)展方式從政府“發(fā)號施令”到“招商引資”的轉(zhuǎn)變，發(fā)展視角從內(nèi)向到外向的轉(zhuǎn)移。比如，2002年開啟的新城（New Town）項目和2005年竣工的清溪川復(fù)原工程為代表的《市中心城區(qū)發(fā)展計劃》及其背后依然隱藏著“攤大餅”“大工程”式的城市規(guī)模擴張的發(fā)展機制?！笆澜缫涣鞒鞘惺谞枴?、“設(shè)計首爾”（Design Seoul）、“漢江復(fù)興”（Han River Renaissance）等是在民選第3期至第4期期間提出的主要口號和項目，這間接標(biāo)志著城市已成為國家參與全球競爭的主要場域乃至工具，顯示了以生產(chǎn)、創(chuàng)利為主的開發(fā)主義式城市發(fā)展觀。城市規(guī)模的不斷擴張、資本的過度積累引發(fā)了一系列社會和空間混亂，如因拆遷、搬遷造成的既有共同體的解體、鄰里關(guān)系淡漠、社區(qū)福利弱化、公共服務(wù)不均等問題。在城市決策過程中公民被系統(tǒng)地排除在外，該為人服務(wù)的城市政策蛻變?yōu)橘Y本服務(wù)，難以回應(yīng)復(fù)雜多變的城市治理需求。

可以說，從事社會運動的樸元淳首次當(dāng)選首爾市長的民選第5期期間是首爾城市治理變革的拐點。2011年樸元淳任職以來開展的“首爾10年革命”體現(xiàn)了市民中心的城市治理實踐，與2019年習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r首次提出的“城市是人民的城市，人民城市為人民”的人民城市理念和其建設(shè)實踐異曲同工。①首爾在樸元淳任職后經(jīng)歷了從城市硬實力到城市軟實力的城市治理重點的轉(zhuǎn)移。樸元淳提出的“希望首爾：一起建設(shè)的首爾，一起享受的首爾”等口號及本著“溝通”“參與”“市民即市長”的市政原則，始終將“市民”與“市民生活”放在重點的城市治理形態(tài)上，與以往的城市治理范式內(nèi)涵形成鮮明對比，其變革主要體現(xiàn)在核心價值、政策方向、運作邏輯、公民角色等方面（參見表2）。這足以說明首爾正處于從“發(fā)展城市”向“變革城市（Transformative City）”的轉(zhuǎn)型過程之中。下文將著重論述的官民協(xié)治，是首爾在城市治理范式轉(zhuǎn)型過程中脫穎而出的制度框架。官民協(xié)治旨在超越政府主導(dǎo)和市場導(dǎo)向的二分法，積極地、系統(tǒng)地實現(xiàn)公民中心的城市服務(wù)以及公民主導(dǎo)的城市決策。

三、官民協(xié)治的實質(zhì)性特征與內(nèi)涵

廣義而言，所謂官民協(xié)治，指的是實現(xiàn)公共行政民主化的一種官民共治形式。這意味著官民協(xié)治可以成為既有民主、行政、國家與社會關(guān)系理論和實踐的重大突破。官民協(xié)治的超越性，主要表現(xiàn)在它具有的三大實質(zhì)性特征。

（一）官民協(xié)治以公民參與為前提

公民參與是官民協(xié)治的基本支柱之一。沒有公民參與，官民協(xié)治就無法實現(xiàn)。官民協(xié)治通過公民參與嘗試克服代議民主的內(nèi)在困境。實際上，代議民主在很大程度上是以公民權(quán)的弱化或犧牲作為代價的。正如盧梭所諷刺：“一旦議員被選出，他們就什么也不是了。在掌握自由的短暫片刻中，他們對自由的運用讓他們注定失去自由?！雹僖馑急闶?，選舉一結(jié)束，公民權(quán)就開始異化。通過選舉產(chǎn)生的政府一般在韋伯所描述的“官僚制鐵籠”②中負(fù)荷運轉(zhuǎn)，盲目做出決策，未必做到“民有所呼，我有所應(yīng)”。結(jié)果，選舉時漫天的“公約”在選舉后蛻變?yōu)闊o人過問的“空約”，以致出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。人們通過選舉將自己的權(quán)力和責(zé)任“外包”（Outsourcing）給選出來的代表，但授權(quán)的代表易于籠罩在民粹主義的風(fēng)險之中。因為代表要獲得多數(shù)選票而往往去迎合眾意（Will of Majority），所以弱勢群體和少數(shù)群體的意愿和利益難以得到保障。此外，由于代表候選人參加選舉需要所屬黨的提名和財力支持，他被所屬黨及既得利益集團所綁縛的可能始終存在。在這樣的情景下，漢密爾頓（AlexanderHamilton）在《聯(lián)邦黨人文集》中所說的代表具有的“進行復(fù)雜的審查工作所必需的見聞和眼力”③容易敗壞。一言以蔽之，代議民主的兩大特征（委托性和周期性）標(biāo)志著它具有的“弱勢民主”④缺陷。

筆者認(rèn)為，官民協(xié)治中的公民參與的兩個重要組成部分即“公民”與“參與”能代表克服“弱勢民主”的核心要素。首先需要說明，公民區(qū)別于作為法人的居民。根據(jù)韓國《地方自治法》第16條，地方自治團體（地方政府）管轄的行政區(qū)域里擁有住所的個體成為居民。⑤可見，居民是法律賦予的身份，其本身并非具備主動因素，任何人都是作為一名居民而存在的。而公民有所不同，它不是與生俱來的，而是在社會實踐中通過主體意識的作用逐漸鑄就出來的?？梢哉f，居民是通過參與成長為公民的。公民在協(xié)治過程中以參與的形式會自主地、直接地、公開地、持續(xù)地表達(dá)其意愿及利益。

其次，協(xié)治中的公民參與不是作為目的的參與，而是作為手段的參與。協(xié)治中參與具有的意義不僅局限于公民的參與與否、頻度、規(guī)模，更值得強調(diào)的是參與的層級和深度。有學(xué)者指出，協(xié)同治理是一種治理類型，即公共和私人利益相關(guān)者使用特定的流程共同參與、制定有關(guān)公共物品供給的法律和規(guī)則。⑥在此我們不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)治中的參與是公民行使“建立制度的權(quán)力”的手段。也就是說，在協(xié)治中公民通過參與提升為規(guī)則的創(chuàng)造者（Rule Maker），于是不必苦等周期性選舉由委托的代表來實現(xiàn)“價值的權(quán)威性分配”，⑦而可以通過常規(guī)化的參與試圖實現(xiàn)“價值的社會性分配”。協(xié)治中參與帶有的這種工具性標(biāo)志著官民協(xié)治沿著審議民主（Deliberative Democracy）方向呈現(xiàn)參與。換言之，官民協(xié)治通過公民參與實現(xiàn)的不是單純擴張的參與民主（ParticipatoryDemocracy），而是將參與寓于審議之中。謝里·安斯坦（Shelly Arnstein）曾經(jīng)指出，公民參與有八個循序漸進的階段，即操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、勸導(dǎo)、合作、放權(quán)、共同決策。這八個階段又可以大致概括為三種程度的參與：第一，政府按照自己的意愿操縱公眾參與，以鼓勵公眾參與引導(dǎo)公眾對政府的支持，嚴(yán)格說這不是參與，而是接近于高度的動員；第二，將信息告知公眾，公開詢問、聽取公眾意見的表面參與，官民間進行的勸解交流是較深層次的表面參與；第三，官民共同承擔(dān)責(zé)任的合作，通過權(quán)力下放授予公民決定、控制、執(zhí)行資金的權(quán)力及問責(zé)權(quán)，此為實現(xiàn)公民自治的深度參與（參見圖1）。①以謝里·安斯坦的階梯理論為尺度，公民能行使“建立制度的權(quán)力”的審議民主導(dǎo)向的參與充分體現(xiàn)深度參與的要素。并且，在以參與為前提而進行的公共協(xié)商、討論過程中，各種廣泛、多樣的公民觀點得到表達(dá)和傾聽，由此可以收集較為真實和多樣的信息，有助于制定更好的法律和規(guī)則。

（二）官民協(xié)治是在制度設(shè)計的空間中體現(xiàn)

政府為公共行政民主化設(shè)計的制度空間是官民協(xié)治的另一個基本支柱。上文已述，官民協(xié)治中公民通過參與成為規(guī)則的創(chuàng)造者。但是公民參與的基點在于政府安排并提供的制度載體。因此，官民協(xié)治中公民既是規(guī)則的創(chuàng)造者，又是規(guī)則的接受者（Rule Taker）。這就足以說明官民協(xié)治中公民主導(dǎo)與政府主導(dǎo)可以相容。因此，官民協(xié)治很難被歸為第三部門（The Third Sector）活動。但需要重點說明的是，官民協(xié)治不是為了“官”要做的事情而鼓勵“民”的參與或動員的，而是為了“民”要做的事情而借助“官”之力量。換言之，政府通過制度保障使公民擁有“已成制度的權(quán)力”，公民拿它行使“建立制度的權(quán)力”。政府試圖建構(gòu)協(xié)治格局，旨在將新公共管理毀損的“公共性”在公共行政與服務(wù)領(lǐng)域中找回來。

與新自由主義孿生的新公共管理將以經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）即3E為原則的市場競爭邏輯移植到公共行政領(lǐng)域之中，從而導(dǎo)致公共行政偏離公共性的現(xiàn)象，具體包括政府的企業(yè)化、公共部門的泛市場化、公民的顧客化。企業(yè)與政府是兩種不同性質(zhì)的組織。企業(yè)是利潤驅(qū)B0hmDWwma5+A/aUv6tivP7Bp2oMhyDfBN1NwfZFG7iM=動的，而政府則是在特定服務(wù)的固定預(yù)算和規(guī)定的績效標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上工作的。①政府的運行和績效終究離不開公共性，政府一旦離開公共性就失去了其合法性根基。但公益不一定創(chuàng)造收益，公共性自然包括非經(jīng)濟性價值和關(guān)懷。然而，3E原則的泛濫將政府改革引向歧途，已轉(zhuǎn)變成企業(yè)的公共組織往往會放棄非經(jīng)濟性價值和關(guān)懷。政府將公共服務(wù)責(zé)任“出租”給市場，追逐利潤最大化的市場漠不關(guān)心公眾的需求，于是市場提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品容易排擠公共性。作繭自縛的“小政府”會失去干預(yù)市場的能力，而且在信息鴻溝的情況下，政府對企業(yè)進行有效監(jiān)督一事感到力不從心。新公共管理主張以顧客為導(dǎo)向的公共行政，由此才能提供符合多元化社會需求的高質(zhì)量服務(wù)。這種顧客導(dǎo)向的公共行政似乎強調(diào)回應(yīng)性，但實際上把公民角色縮小為消費和享受，抹殺公民在參與治理的過程中為非私人利益服務(wù)的機會與可能。

官民協(xié)治對公共性的強調(diào)，切中了新公共管理的弊端。何謂公共性？在行政領(lǐng)域中公共性的含義可以從三個方面理解：其一，“公共性”是指與政府有關(guān)的官方屬性（official），反之是私人的；其二，“公共性”意指與公眾有關(guān)的共同屬性（common），是與個體或個別相對的；其三，“公共性”意味著向萬人敞開的開放性乃至透明性（open），反義是私密或隱藏。②基于此，我們可以理解在政府主導(dǎo)設(shè)計的協(xié)治空間中體現(xiàn)的公共性是怎么樣的。首先，政府設(shè)計的實現(xiàn)協(xié)治的制度載體代表作為官方屬性的公共性。政府為官民協(xié)治奠定的制度框架是推動公共行政民主化的制度性策略，即給公民創(chuàng)造“政治機會”（Political Opportunity）③，降低他們?yōu)楸磉_(dá)利益擅自采取集體行動或非制度化策略的概率和機會。其次，在制度空間中圍繞公共議題進行的討論、得出的共識標(biāo)志著作為共同屬性的公共性。政府設(shè)計的協(xié)治空間是個體與個體、個體與集體認(rèn)真對待并討論相互分歧與誤解的平臺。雖然政府在某種形態(tài)上保持管理，但管理的方式僅限于協(xié)調(diào)和促進。而且，在這種從“私”中提煉出“公”的過程中政府不能缺席，因為公民發(fā)出的聲音、提出的建議，必須由政府來歸集、收納。因此，在協(xié)治空間中“民”無法替代“官”起到的作用，反之亦然。最后，協(xié)治制度和其過程保障的向所有人開放的原則體現(xiàn)作為公開性的公共性。凡是真正公開的行政形式中，政府通過解釋決策過程而承擔(dān)起表達(dá)公共理性的責(zé)任。因此，真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等和包容性最大化。④概言之，官民協(xié)治是在公共行政領(lǐng)域中重構(gòu)公共性支配的秩序，有助于恢復(fù)官與民應(yīng)該具有的角色與定位，即名正言順?！肮佟被貧w于為全體人民服務(wù)的本質(zhì)，“民”擁有能夠當(dāng)家做主的本位地位。

（三）官民協(xié)治是依托官民共管的具體呈現(xiàn)形式

所謂共管是指共同管理，是官民協(xié)治的運行機制。根據(jù)2016年9月29日首爾特別市制定并發(fā)布的《官民協(xié)治激活基本條例》第二條，協(xié)治是指為解決社會問題，由民間力量和首爾特別市（以下簡稱“市”）共同決策、執(zhí)行、評估的市政運營方式及其體系。①《首爾特別市市民民主主義基本條例案》第二條第三項規(guī)定，官民協(xié)治所指涉的是市（政府）與市民在共同設(shè)計、執(zhí)行、評價政策的一系列過程中交換意見、進行協(xié)商等共同決策的方式。②可見，首爾市推動官民協(xié)治的重點在于“（官民）共同”。

筆者認(rèn)為，官民以公共行政民主化為目的共同構(gòu)建的治理共同體可以被視為“公共領(lǐng)域”。但通過官民協(xié)治搭建“公共領(lǐng)域”的試圖會引起國家與社會、政府與人民二元對立的傳統(tǒng)視角的質(zhì)疑。譬如說，官民共同構(gòu)建的“公共領(lǐng)域”是否自相矛盾？哈貝馬斯提出的公共領(lǐng)域，首先是我們社會生活中的一個領(lǐng)域，它原則上向所有人開放。在這個領(lǐng)域中作為私人的人們聚集一處，在理性辯論的基礎(chǔ)上就普遍利益問題達(dá)成共識，從而從國家這一方面獲得對民主活動的控制。③因此，官方介入的“公共領(lǐng)域”的存在反而證明不受國家制裁的公民社會根本不存在。實際上，亞當(dāng)·弗格森（Adam Ferguson）等所說的從國家分離出來的公民社會④⑤，非但不切實際而且不合時宜。其實哈貝馬斯已經(jīng)注意到，近代以后政府與社會的互動與聯(lián)系日益增強。從歐美國家的政治運作來看，國家與社會、公域與私域的界限已經(jīng)逐漸模糊，而且不斷朝交融與整合的方向演進。⑥尤其是韓國這樣具有長時間維持中央集權(quán)的歷史經(jīng)驗的東亞國家，在這種政治文化的慣性下，完全獨立于國家的公民社會不過是一種神話。而且，21世紀(jì)的城市面臨的極為復(fù)雜的問題，例如就業(yè)困難、住房危機、生態(tài)污染、氣候變化、資源短缺、AI泛濫等問題，不是光靠國家或社會一方就能解決的。因此，目前城市需要的是有助于國家與社會協(xié)力的建構(gòu)性力量。

或許有些人會注意到，隨著網(wǎng)絡(luò)社會的到來出現(xiàn)的線上輿論空間，并進一步認(rèn)為它充分具有相當(dāng)有效決定或影響國家政策之方向的“公共領(lǐng)域”的要素。托克維爾曾經(jīng)指出：“在規(guī)制人類社會的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是，要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨著身份平等的擴大而正比地發(fā)展和完善?！雹呖梢哉f，網(wǎng)絡(luò)社會在“結(jié)社的藝術(shù)的擴大”方面功不可沒。如果說互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展帶來了線上輿論平臺的形成，那么智能手機的發(fā)達(dá)和普及則提高了線上輿論平臺的可及性。毋庸置疑，在網(wǎng)絡(luò)社會任何人都可以擁有無所顧忌、隨心所欲的評判權(quán)。然而，這種依靠互聯(lián)網(wǎng)支撐起來的網(wǎng)絡(luò)社會卻帶來了一種諷刺，那就是社會組織的弱化。在網(wǎng)絡(luò)社會具有的“表達(dá)的容易性”面前，社會組織逐漸失去往年的影響力和存在感，不少社會組織已經(jīng)落到?jīng)]有政府的贊助無法維持的地步。不僅如此，十分矛盾的是，網(wǎng)絡(luò)社會內(nèi)含的優(yōu)勢，即“表達(dá)的容易性”反而阻礙網(wǎng)絡(luò)社會在“結(jié)社的藝術(shù)的發(fā)展和完善”方面起到正面作用。因為線上輿論平臺能起到作用充其量是對現(xiàn)象的反映，即說長道短。沒有權(quán)威、沒有根據(jù)的信息甚至造假的信息借助網(wǎng)絡(luò)空間恣意傳播、無限擴展。這種“不負(fù)責(zé)任的信息和意見”貶低了線上平臺的公信力，進而讓人懷疑在線上形成的輿論究竟有沒有公共性。因此，在線上輿論空間中難以導(dǎo)出比較靠譜的建設(shè)性策略。

筆者之所以認(rèn)為官民協(xié)治的實踐開辟了官民共同構(gòu)建的一種新型“公共領(lǐng)域”，是因為它擁有線上輿論空間不具備的優(yōu)勢，那就是官民共同生產(chǎn)。經(jīng)合組織（OECD）調(diào)查報告指出，共同生產(chǎn)是“為提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，政府與公民乃至公民組織之間建立的伙伴關(guān)系”。①基于這種平等伙伴關(guān)系進行的協(xié)治具體包括三種類型，即協(xié)調(diào)（coordination）、協(xié)同（cooperation）、協(xié)力（collaboration）。協(xié)調(diào)是在多元主體之間進行的交往行動中體現(xiàn)，協(xié)同則是為互利共贏分享各種信息和資源。協(xié)力可以被視為通過多元主體之間的互動，跨越既有組織和政策邊界而創(chuàng)造新的公共價值。②

根據(jù)以上論述，筆者將官民協(xié)治界定為：“在以公民參與為前提成立的制度空間中進行的官民共管過程?！边@一界定具體包括：最高層次的公民參與，頂層設(shè)計的制度空間，基于平等伙伴關(guān)系的官民合作，在協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)力中進行的官民共同決策、執(zhí)行、評估過程，旨在恢復(fù)公共行政和服務(wù)該有的公共性。

四、韓國語境中的官民協(xié)治

如前所述，韓國具有的首爾一都獨大的單頭城市體系象征著首爾在韓國城市治理乃至韓國政治中占據(jù)的代表性和重要性。首爾市原市長樸元淳任職以來推動的“首爾10年革命”核心價值在于“協(xié)治與創(chuàng)新”。前者是方法，后者則是目的，即以官民協(xié)治驅(qū)使城市治理創(chuàng)新?？梢哉f，官民協(xié)治是高度實踐性的領(lǐng)域，在不同國家和地區(qū)有其不同的實踐形態(tài)。首爾的官民協(xié)治實踐不僅能充分體現(xiàn)出上述官民協(xié)治的三大實質(zhì)性特征，也能在其踐行過程中充分展現(xiàn)出獨特的戰(zhàn)略和經(jīng)驗，為進入轉(zhuǎn)型階段的各國城市治理提供不少啟發(fā)。下面將分而述之。

（一）官民協(xié)治的部件：信息公開制度

開放和公開是行政改革的第一步，也是官民協(xié)治的基礎(chǔ)部件。如何使公民關(guān)心圍繞自己生活的各種問題并鼓勵他們積極參與？首要的是擴大公民獲取信息的渠道，破解官民信息不對稱的難題。2011年，樸元淳首次當(dāng)選首爾特別市市長以后強調(diào)的“開放市政”方針包括兩種含義：一是市政府將首爾市生產(chǎn)的所有信息作為公共產(chǎn)品看待；二是首爾市民應(yīng)該擁有對此的知情權(quán)，于是首爾市為尊重市民知情權(quán)而將市政內(nèi)容予以開放。2012年，首爾市啟動了作為公共數(shù)據(jù)的綜合服務(wù)臺的“開放數(shù)據(jù)廣場”，同時不斷擴大行政信息公開范圍。到2014年，首爾市民除法律規(guī)定不得公開的信息外，幾乎所有信息都可預(yù)覽。首爾市在全國首次把所有市級委員會的會議記錄、市長參與的定期干部會議記錄、負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)文件、業(yè)務(wù)費使用明細(xì)等之前被視為內(nèi)部信息而未公開的各種信息和數(shù)據(jù)全面向市民公開。2015年，自治區(qū)的審批文件也開始向區(qū)民公開。開展“開放市政”的措施不僅滿足了首爾市民的知情權(quán)，還為首爾市民提供了高效、便捷的智能服務(wù)。首爾市通過“開放數(shù)據(jù)廣場”收集的大數(shù)據(jù)，建構(gòu)能查看公交到達(dá)時間的App平臺之后，再利用這App的大數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)掌握深夜凌晨時間流動人口居多的區(qū)間并在此開設(shè)“貓頭鷹巴士”，解決了值班人員、夜班工作者的交通不便問題。

（二）官民協(xié)治的基石：首爾居民自治會

基層自治組織可以說是官民協(xié)治的發(fā)展根基。隨著民選時期進入第6期，首爾的基層自治組織也處在轉(zhuǎn)型期。根據(jù)2018年修訂的《標(biāo)準(zhǔn)條例案》，既有“居民自治委員會”改為“居民自治會”，兩者的情況對比見表4。居民自治會是指以基礎(chǔ)行政區(qū)域（邑、面、洞）為單位的新型居民自治組織，旨在實現(xiàn)“（行政）權(quán)限的民主化”，即在基層治理領(lǐng)域中實現(xiàn)從參與向權(quán)限、從官主導(dǎo)向民主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，具體包括三種轉(zhuǎn)變：一是性質(zhì)轉(zhuǎn)變。往年的居民自治委員會在權(quán)限方面具有明顯的局限性，該機構(gòu)角色僅限于咨詢，很少發(fā)揮主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。而居民自治會可以說是名副其實的居民議事機構(gòu)，根據(jù)自治決策權(quán)會獨立推進項目。也就是說，居民自治會有權(quán)限開啟居民總會經(jīng)過居民同意后獨立編制預(yù)算和執(zhí)行。財政來源包括居民稅、居民參與預(yù)算、首爾民主主義委員會協(xié)治預(yù)算等。

二是組織方式轉(zhuǎn)變。在居民自治委員會階段，選拔居民自治委員的主要方式是通過社區(qū)居民推薦程序后由洞長任命。但進入居民自治會階段，采取抽簽制，在公開招募和地域團體推薦的人選中進行抽簽．招募是主，推薦是副。在該社區(qū)居住或工作的15周歲以上的居民均可應(yīng)招，組織規(guī)模也擴大至此前的兩倍，50人，其中特定性別不得超過60%。居民自治委員候選人有義務(wù)在居民自治學(xué)校受6小時以上的培訓(xùn)。目前在首爾總共有423個居民中心，423個居民自治會，居民自治委員總共9885人。

三是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。到了居民自治會階段，其功能更加專業(yè)化、系統(tǒng)化。居民自治委員是由自治委員長、副委員長、監(jiān)事、事務(wù)局長、會計（以上是干部）、分科長、委員組成。在居民自治階段，必須設(shè)置事務(wù)局及事務(wù)局局長。居民自治會的議會流程是由分科委員會（以下簡稱“分科委”）、小委員會、月例會議這三個步驟組成。居民自治會內(nèi)通常有3～4個分科，分科委是指分科間進行的小會議，主要商量需要列入月例會議的核心議題。小委員會是指居民自治會干部與分科長參加的中型會議，對分科委提交的議題進行審核、修改，主要研究的是議題的可行性。月例會議是居民自治會全體委員必須出席的大型會議，集體討論經(jīng)過小委員會審核的議題并宣布決定。可見，經(jīng)歷性質(zhì)、組織、結(jié)構(gòu)方面轉(zhuǎn)變而成型的首爾居民自治會制度，已具有自主行使權(quán)限的一定機制，由此在基層體現(xiàn)按照自己的意愿借助行政力量的官民協(xié)治的本質(zhì)。

（三）官民協(xié)治的核心：線上線下相結(jié)合的公共領(lǐng)域

首爾市設(shè)計的公共議題的公共領(lǐng)域既包括實際存在的物理空間，也包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的虛擬空間。2012年，在樸元淳市長的引領(lǐng)下，首爾市自發(fā)創(chuàng)建了一個“首爾市政策博覽會”，這是首次線下建立的市民建議平臺。樸元淳指出，“市民的想法可以成為政策。政策不是那么宏偉的，而是就像公交車、圖書館、菜市場、小街小巷一樣滲入到我們生活方方面面的。首爾市政策博覽會是有助于首爾市民舒暢地、自然地打造自己想要的首爾的平臺”①?！笆谞柺姓卟┯[會”的最大特點是來參加政策博覽會的任何市民都能見到政府民生部門的科長、局長級別的負(fù)責(zé)人，可以面對面提出政策建議。事實上，在“首爾市政策博覽會”上提出的不少市民建議，例如“能否向產(chǎn)婦和嬰兒提供一些生活用品”，“能否在公共設(shè)施女廁所里置備衛(wèi)生巾”，“能否救助城市里的流浪貓”等提議，均在首爾市政策中得到正面回應(yīng)。目前居住在首爾的所有產(chǎn)婦和嬰兒通過首爾市誕生禮支持中心均可獲得價值10萬韓元的產(chǎn)后用品。位于首爾的公共機構(gòu)都必備衛(wèi)生巾，首爾市還制定了尊重流浪貓生存權(quán)的一些規(guī)范性文件，如《城市開發(fā)區(qū)內(nèi)流浪貓保護指南》《流浪貓有關(guān)投訴處理指南》。

2017年成立的“首爾市民會議”是有利于建立更加開放、常規(guī)的市民參與的線上市民建議平臺。核心特征可以概括為兩點：一是全過程。該平臺設(shè)計的程序不僅包括首爾市民提出建議的過程，還包括其建議經(jīng)過審核和討論逐漸“政策化”的過程及收到反饋和評估的過程，于是市民能查到建議受理的全過程。二是按規(guī)模劃分。如果一個市民的建議獲得50人以上的共識，經(jīng)過有關(guān)部門審核決定受理與否，獲得100人以上共識的建議，經(jīng)過議題選定團審核后就進入線上線下公共領(lǐng)域。以上是發(fā)自市民建議的流程，政府?dāng)M定的政策或引發(fā)爭議案件則是通過“首爾市請問您”流程分步進行民意采集（具體流程參見圖2）。

（四）官民協(xié)治的跨越：市民參與預(yù)算制度

自古以來預(yù)算權(quán)是通常屬于國家行政權(quán)。市民參與預(yù)算制度是試圖跨越政府專業(yè)職能的壁壘并實現(xiàn)高層次協(xié)治的制度保障。市民參與預(yù)算制度，是將預(yù)算編制和支出的全過程向居民開放，并由市民行使決定權(quán)。該制度2012年根據(jù)《首爾特別市居民參與預(yù)算制運行條例》而成立，主要運作機制可以概括為由市民建議、由市民審核。當(dāng)初預(yù)算撥款規(guī)模為500億韓元，居民計劃并提出該預(yù)算范圍內(nèi)可行的項目建議，經(jīng)由“居民參與預(yù)算委員”（以下簡稱“參與預(yù)算委員”）審批和表決選定。在首爾有住所的居民均可計劃并建議項目，在項目計劃中居民的需求和意見會充分得到表達(dá)。審核居民建議項目的“參與預(yù)算委員”總共250人，其中150人是以公開招募方式選拔的居民。擔(dān)任參與預(yù)算委員的居民可以行使決定項目預(yù)算優(yōu)先次序的權(quán)利。有意者均可毛遂自薦，不限年齡、學(xué)歷、性別，歷代參與預(yù)算委員中最高年齡為73周歲，最小年齡為12周歲。100人則是在由首爾市長、市議會、自治區(qū)、社會團體推薦的人選中選拔的。被選拔的參與預(yù)算委員務(wù)必在參與預(yù)算學(xué)校接受培訓(xùn)，進修后自選分科，例如經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、環(huán)境·公園、文化體育、女性保育、保健福利、建設(shè)交通、城市住宅，并審核相關(guān)項目。經(jīng)參與預(yù)算委員審批和表決等一系列程序后須預(yù)留一定時間聽取異議，這叫異議申請環(huán)節(jié)。在無異議的情況下，在自治區(qū)內(nèi)進行線上線下相結(jié)合的居民投票。投票結(jié)束后再次開啟居民總會，通過居民總會批準(zhǔn)的項目就可以獲得新年的預(yù)算。2014年，居民參與預(yù)算制度改稱為市民參與預(yù)算制度，預(yù)算撥款規(guī)模也逐漸擴大。目前該制度實行雙軌制，即“市政型參與預(yù)算”（450億韓元）和“地區(qū)型參與預(yù)算”（227億韓元）的分離。市政型再分為“市政參與型”和“市政協(xié)治型”兩種類型，地區(qū)型也細(xì)分為“地區(qū)參與型”“區(qū)級計劃型”和“洞級計劃型”。

五、結(jié)語與討論：“官民協(xié)治”的挑戰(zhàn)

綜上所述，官民協(xié)治是在理論與實踐方面體現(xiàn)出對既有代議民主、新公共管理、對立性國家一社會關(guān)系的全面超越，其是實現(xiàn)公共行政民主化的有效途徑。但我們不得不指出，官民協(xié)治背后隱藏著較大的憂患，那就是雖然官民協(xié)治擁有的政治合法性使其能夠落實為一種現(xiàn)實的推動力量，但光靠政治合法性無法彌補實踐過程中遇到的各種風(fēng)險。它面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在三個方面。

（一）因現(xiàn)代公民權(quán)的個體化而扭曲的參與代表性問題

官民協(xié)治實踐中遇到的困擾往往不在于官與民之間，反而在于民與民之間。公民既不是通過血緣也不是通過契約結(jié)合起來，而是通過共同關(guān)注、共同參與聯(lián)系起來的。然而，正如韋伯曾指出的，通常被認(rèn)為主要是共同體性質(zhì)的社會關(guān)系，其中某些甚至全部行動者的行動也有可能在很大程度上以工具理性的考慮為取向。①為構(gòu)建健康的協(xié)治格局，首先要警惕輕易假設(shè)參與公民一致性的理想主義的規(guī)范性傾向。換言之，我們有必要懷疑參與公民能否具有廣泛的代表性。收入差距、健康差距、教育差距、房權(quán)差距等種種原因?qū)е铝斯駲?quán)的分化。以房權(quán)差距為例，目前首爾市民的住宅所有形態(tài)也有多種，自有住房、全租、月租、無償?shù)?。事實上，沒有房權(quán)的居民自然對社區(qū)的歸屬感較弱，對社區(qū)事務(wù)的參與動機也較薄弱，尤其是城市更新等可以期待房價上漲的活動更是沒有理由參與。因此，我們需要承認(rèn)，因為公民內(nèi)部的復(fù)雜性，所以難以出現(xiàn)統(tǒng)一的公民權(quán)及其所體現(xiàn)的參與。既會有強民，也會有弱民，有熱情參與的，也有無趣參與的，但熱情參與也并不一定能造就善舉。對收入不穩(wěn)定的居民來說，謀生比什么都重要。因為謀生而不參與的居民，無論是心理上還是行動上難免萎靡不振。或許可以說，自愿參與的反義詞不是非自愿參與，而是無法參與。①因此，在官民協(xié)治實踐過程中需要不斷反思，通過官民協(xié)治要實現(xiàn)的公共行政民主化是否變質(zhì)為部分“民”的主人化，協(xié)治空間是否已經(jīng)成為非對稱的場域（uneven playing field），或者已蛻變?yōu)楣耖g博弈或較量的場所?；谶@種問題意識，需要專門設(shè)計針對公民間差距的措施或項目，在此過程中，政府更不可缺席。

（二）因政權(quán)更迭等政治氣象而導(dǎo)致的協(xié)治活力萎縮問題

前文已述，官民協(xié)治是在頂層設(shè)計的制度空間中體現(xiàn)的。可以說，頂層設(shè)計的動力在于官對協(xié)治的意志和認(rèn)同。然而，在代表不同利益的多黨輪流執(zhí)政的政治環(huán)境中，即使擁有一定的政治合法性的制度或政策，也難以確保其連貫性和持續(xù)性。因為政權(quán)按照其意識形態(tài)取向?qū)λM行了價值判斷，若它不符標(biāo)準(zhǔn)就會明里暗里對它施加干擾和壓力。韓國的居民自治會是通過“首爾10年革命”打造的官民協(xié)治的基層實踐基地，但其目前面臨著淪為有名無實的空殼的危機。2023年5月，韓國行政安全部向全國17個特·廣域自治團體下達(dá)了《2023年居民自治會標(biāo)準(zhǔn)條例修訂指南》（以下簡稱《指南》）。②行政安全部要求各地方自治團體根據(jù)《指南》修改現(xiàn)有條例，修改重點可以概括為：（1）居民自治會委員選拔方式多樣化；（2）居民自治會委員教育自律化；（3）居民自治會委員資格明確化；（4）刪除干事或事務(wù)局設(shè)定依據(jù)。其中第1條和第4條是對官民協(xié)治和居民自治有害的條例。居民自治會委員選拔方式多樣化實際上意味著減少公開招聘比例并擴大洞長任命的比例。事務(wù)局是居民自治賴以展開的平臺，因此，2018年《標(biāo)準(zhǔn)條例案》要求每個社區(qū)必須設(shè)置事務(wù)局及事務(wù)局局長。如果刪除干事或事務(wù)局設(shè)定依據(jù)，事務(wù)局就可以隨時被撤銷。這種措施與民選第5期以來努力構(gòu)建的官民協(xié)治格局背道而馳。

（三）程序理性與民主性的沖突問題

難以否定，官民協(xié)治的主旨即公共行政民主化內(nèi)含官民根本區(qū)別引起的張力。行政強調(diào)自上而下的程序，程序理性是行政具有的慣性原則，也可以說是路徑依賴。而民主強調(diào)自下而上的參與，民主性對既有官僚制、行政系統(tǒng)形成一定的突破。公民本質(zhì)上不能取代專業(yè)人員，由此在協(xié)治過程中民與官必然形成互補關(guān)系。因之公民在自主編制預(yù)算、政策建議過程中不斷被行政部門要求遵循程序理性提出的合理性、效率性標(biāo)準(zhǔn)，通過這一過程公民的提議更加具備可行性和科學(xué)性。但如果協(xié)治過程中過于強調(diào)程序理性，公民容易變?yōu)楸槐O(jiān)督、被追問的角色。這樣“民”怕碰“官”的釘子，畏首畏尾，變得不肯出面?！肮佟币喰兑颉懊瘛钡膶I(yè)性不足而導(dǎo)致的問題，會采取極為保守或束手旁觀的態(tài)度。因此，官民協(xié)治格局中不僅需要官與民互動的制度框架，還需要保障官對民“包容審慎”監(jiān)管的合適機制或制度，由此才能稀釋阻礙兩者互動的要素。