【關(guān)鍵詞】住房制度居者有其屋新加坡社會治理

引言

作為一個地狹人稠的多種族移民社會，新加坡能夠長期保持繁榮穩(wěn)定，其社會治理模式的獨特性是一個不容忽視的重要因素。作為華人移民的后代，新加坡的奠基人李光耀秉持“有恒產(chǎn)者有恒心”的基本理念，以“住房”為重要支點．建立了新加坡社會治理的基本架構(gòu)。自獨立以來，新加坡政府一直致力于解決居民的“安居”問題，有住房的居民比例持續(xù)走高，至2020年達(dá)到87.9%，如圖1所示。78.7%的居民居住在由建屋發(fā)展局出售的公共組屋中。這表明新加坡在解決房屋問題上形成了自身獨特的制度供給。與此同時，新加坡在住房制度基礎(chǔ)上，疊加相應(yīng)社會治理政策，打通立法、規(guī)劃、建設(shè)、管理和社會參與的全過程，在解決“安居”問題的基礎(chǔ)上，努力在多元社會促進(jìn)種族融合，在城市社區(qū)營造鄰里和諧、全齡友好、安居樂業(yè)的生活環(huán)境，積極倡導(dǎo)華人社區(qū)的家庭觀念等方面，體現(xiàn)了較強(qiáng)的系統(tǒng)性治理思維。

筆者對新加坡社會治理進(jìn)行了一次為期10天的實地調(diào)研，走訪了十幾個不同社區(qū)，訪談了多位建屋發(fā)展局曾任和現(xiàn)任公務(wù)員以及十幾位社區(qū)工作者，收集了若干份新加坡住房制度和社會治理方面的政策文件。在上述研究資料的基礎(chǔ)上，本文廣泛收集新加坡社會治理方面的文獻(xiàn)，試圖對新加坡的社會治理體系的內(nèi)在機(jī)理展開分析，對此問題形成一個較為完整的認(rèn)識。

一、新加坡住房制度的發(fā)展歷程

新加坡社會治理體系的核心是“安居樂業(yè)”，通過公共住房制度為市民提供可負(fù)擔(dān)得起的優(yōu)質(zhì)住房、高品質(zhì)的生活和可持續(xù)發(fā)展的居住環(huán)境。從獨立初期為了應(yīng)對住房危機(jī)的“居者有其屋”政策，到20世紀(jì)90年代針對老舊組屋和社區(qū)設(shè)施的一系列綜合性的翻新計劃，再到21世紀(jì)初的“再創(chuàng)我們的家園計劃”，這一過程實際上構(gòu)建了一套以“安居”為中心的獨具新加坡特色的系統(tǒng)治理模式。

（一）獨立初期（1960-1989年）：“居者有其屋”

新加坡的住房制度最初是為了應(yīng)對嚴(yán)重的住房危機(jī)，特別是城市貧民區(qū)居民居住環(huán)境極差這一社會問題，此源頭可以追溯至20世紀(jì)初。1927年，由于大量移民導(dǎo)致的住房緊張問題，英國殖民政府成立了新加坡改良信托局，作為城市規(guī)劃的法定機(jī)構(gòu)，它標(biāo)志著政府開始介入新加坡的住房問題。但是改良信托局的出現(xiàn)并沒有解決根本性的住房問題。1932年，住房短缺問題促使政府?dāng)U大了改良信托局的職責(zé)，允許其為低收人群體提供住房和公寓。至1941年，改良信托局僅完成了約2000套住宅的建設(shè)；1947年至1959年，政府加快房屋建設(shè)進(jìn)度，建造完成約21000個住房單元；至1959年，改良信托局所建造的住宅數(shù)量約占當(dāng)時新加坡總?cè)丝诘?.8%。①

1959年，李光耀當(dāng)選為新加坡首任總理。面對人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有1580新加坡元和9%的社會失業(yè)率的新加坡②，他提出了“居者有其屋”的口號，并成立了建屋發(fā)展局（HDB），替代了曾經(jīng)的改良信托局。建屋發(fā)展局的設(shè)立標(biāo)志著新加坡翻開了公共住宅制度的新篇章，政府開始對公共住宅進(jìn)行全面的改良。這一舉措的初衷是解決新加坡社會嚴(yán)重的住房短缺問題，通過公共住房體系為廣大新加坡市民提供住房。實fH7qcQHd9c+OvHNiZ02WkAftxd5ui+HJnh0tgRANs8E=際上，在住房體系變革之初，政策設(shè)計者就明確意識到，住房問題背后蘊(yùn)含著需要系統(tǒng)性解決的經(jīng)濟(jì)社會問題，進(jìn)而推動新加坡社會走向善治的可能性。在回憶當(dāng)年改革動機(jī)時，李光耀說：“我看到了被嚴(yán)重濫用和維護(hù)不善的低成本出租公寓與以房屋為榮的業(yè)主的公寓之間的對比，我想要建設(shè)一個居者有其屋的社會，并且我確信如果每個家庭都擁有自己的房屋，國家將會更加穩(wěn)定?！雹?/p>

在此后的發(fā)展過程中，新加坡政府采取了一系列積極的手段，包括填海造地和征用土地等措施，大規(guī)模推動組屋的建設(shè)。1960年至1980年，建屋發(fā)展局推出36萬個“組屋單位”，截至1980年，約有63%的組屋單位被出售給居民。④這一時期集中建設(shè)的公共住房不僅在數(shù)量上滿足了迅速增長的人口的住房需求，也標(biāo)志著新加坡成功解決了獨立初期的政權(quán)危機(jī)，“居者有其屋”成為新加坡國家建設(shè)和政權(quán)穩(wěn)定的重要基石。

（二）轉(zhuǎn)型時期（1990-1999年）：綜合性組屋翻新

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，早期人市的公共住房已經(jīng)超過20年，房屋設(shè)施開始老化。因此，公共房屋的維護(hù)成為新的問題。建屋發(fā)展局也開始轉(zhuǎn)變職能，努力扮演好“公共住宅的開發(fā)商”和“人民持續(xù)的服務(wù)者”雙重角色，確保新加坡的公共住房始終保持良好狀態(tài)。1990年，國家發(fā)展部制定了住房修復(fù)和“資產(chǎn)提升”計劃，提供了不同規(guī)模、不同功能的舊組屋提升方案，既包括單個公寓的內(nèi)部升級和維護(hù)，也有街區(qū)和市鎮(zhèn)規(guī)模的整體提升計劃。在此基礎(chǔ)上，建屋發(fā)展局于1995年啟動了“有選擇的整體重建計劃”（Selective En Bloc Redevelopment Scheme），該計劃的主要措施是對特定老舊組屋進(jìn)行拆除，并在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行重新建設(shè)，以全面提升社區(qū)的整體水平。“有選擇的整體重建計劃”主要面向那些被確定為進(jìn)行整體重建項目的老舊組屋。通過這一舉措，政府有效提高了土地利用效率，同時創(chuàng)造了更具現(xiàn)代化和宜居性的居住環(huán)境。

通過有針對性的組屋翻新計劃，新加坡成功提高了市民居住環(huán)境的品質(zhì)，舊有組屋的基礎(chǔ)設(shè)施得到升級。住戶享有更為現(xiàn)代化和舒適的生活條件。翻新計劃提升了社區(qū)的整體宜居性。公共空間、娛樂設(shè)施和運動場地等得到重新規(guī)劃，促使居民更加活躍地參與社區(qū)活動。綠化計劃的實施增強(qiáng)了社區(qū)的生態(tài)平衡，提升了居住區(qū)的環(huán)境友好性。綜合性翻新計劃通過引入新穎的建筑設(shè)計和藝術(shù)元素，為社區(qū)注入新的活力。這種設(shè)計理念不僅增強(qiáng)了社區(qū)的特色，還促進(jìn)了社區(qū)居民的凝聚力?？傮w而言，新加坡在這一時期的綜合性組屋翻新計劃中取得了顯著成果，在改善老舊住房的同時提升了社區(qū)的品質(zhì)，也為居民提供了更好的生活環(huán)境，體現(xiàn)了政府對社區(qū)發(fā)展的支持和居住者需求的關(guān)切。

（三）新世紀(jì)（2000年至今）：可持續(xù)性城市更新

在對老舊組屋完成整體改造后，為了提高每一棟組屋建筑的可達(dá)性，建屋發(fā)展局于2001年啟動“電梯升級計劃”（Lift Upgrading Programme），在原有組屋樓棟中增設(shè)電梯，確保所有樓層都可以方便地使用電梯服務(wù)。為了改善社區(qū)的整體環(huán)境，確保住戶能夠居住在更加安全、健康的環(huán)境中，建屋發(fā)展局于2007年啟動“家居改進(jìn)計劃”（Home Improvement Programme）和“鄰里更新計劃”（NeighbourhoodRenewal Programme），主要是針對1995年以前建成且尚未進(jìn)行改造的社區(qū)，在前期與居民協(xié)商時以選區(qū)和街區(qū)為基礎(chǔ)，在項目實施階段則以相鄰的兩個及以上連續(xù)的選區(qū)為基礎(chǔ)①，這使改造工作能夠更全面地協(xié)調(diào)。通過維護(hù)組屋的結(jié)構(gòu)、管道、衛(wèi)生設(shè)施等，美化社區(qū)公共空間、改善綠化、更新游樂設(shè)施等方式，確保住戶的基本居住需求得到滿足，促進(jìn)社區(qū)互動，增強(qiáng)社區(qū)的宜居性。②同年，建屋發(fā)展局啟動了“再創(chuàng)我們的家園計劃”（Remaking Our Heartland），目的是改善市鎮(zhèn)的生活環(huán)境，其發(fā)展方案側(cè)重于為市鎮(zhèn)中心重添活力，改造富有特色的公共組屋，首先對第一批試點城鎮(zhèn)進(jìn)行改造升級，更換戶外休閑設(shè)施，改善交通網(wǎng)絡(luò)等。2011年，建屋發(fā)展局宣布了第二批改造地區(qū)，升級當(dāng)?shù)厣虡I(yè)和娛樂設(shè)施，開發(fā)新的住宅項目，進(jìn)一步振興市鎮(zhèn)，為市鎮(zhèn)中心的發(fā)展注入活力。2015年，建屋發(fā)展局對第三批地區(qū)進(jìn)行改造。

2013年，建屋發(fā)展局提出了“生態(tài)永續(xù)計劃”（Eco Stewardship Programme）和“綠色家園計劃”（Green Towns Programme），強(qiáng)調(diào)推廣實施綠色可持續(xù)技術(shù)，重視組屋的可持續(xù)建設(shè)。③2018年，建屋發(fā)展局推出了“自愿提早重建計劃”（The Voluntary Early Redevelopment Scheme）和“市鎮(zhèn)設(shè)計指南”（Town Design Guide）以及不同類型的住房項目，以滿足不同的家庭需求。這一系列計劃構(gòu)成了新加坡政府在居住環(huán)境和公共住房領(lǐng)域的綜合性政策措施，共同為新加坡的城市發(fā)展和社會進(jìn)步提供了有力的支持。

總體而言，新加坡的住房制度經(jīng)歷了從解決緊急住房需求到提供多元化、可持續(xù)發(fā)展的住房選擇的演變過程。政府在整個過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在政策設(shè)計上，通過不斷完善住房政策，一方面提供有吸引力的、高補(bǔ)貼的住房供給，另一方面通過嚴(yán)格的資格準(zhǔn)人機(jī)制，實現(xiàn)激勵和約束的精細(xì)平衡，成功解決住房危機(jī)，為市民提供相對良好的居住條件。在實施機(jī)制方面，新加坡的住房制度體現(xiàn)了政府主導(dǎo)、多元參與和民主決策的特點。

二、多元目標(biāo)的融合：以安居重建社會

作為一項社會政策，“居者有其屋”的短期目標(biāo)是解決新加坡市民的住房短缺問題，而中長期目標(biāo)則是通過“安居”實現(xiàn)對新加坡社會的重建。在成立初期，新加坡面臨嚴(yán)峻的生存危機(jī)和認(rèn)同危機(jī)。新加坡的住房制度在實現(xiàn)多元社會的重建與整合進(jìn)程中扮演了關(guān)鍵角色，“安居”起到了增強(qiáng)社會凝聚力，提升政治認(rèn)同感，倡導(dǎo)家庭倫理、鄰里和諧等重要作用。

（一）促進(jìn)民族融合

作為一個多民族聚集的社會，新加坡能夠在短短幾十年內(nèi)成功解決發(fā)展問題并走在世界前列，背后的因素有很多，但毫無疑問，其中一個關(guān)鍵因素是新加坡政府成功維護(hù)了各主要民族之間的和平關(guān)系，奠定了社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。新加坡在“居者有其屋”的基礎(chǔ)上，實施獨特的組合型社會政策。國家提供有吸引力的公共住房制度，對公共住房和社會基礎(chǔ)設(shè)施提供補(bǔ)貼，并將其作為促進(jìn)民族居住融合的工具。①

在殖民時期，英國對不同民族實行了“分而治之”的政策，導(dǎo)致不同族群分區(qū)而居，民族之間長期缺乏溝通，彼此沖突不斷。②新加坡獨立后，李光耀堅決建設(shè)一個“平等對待所有公民，不分種族、語言和宗教的多元種族社會”③。公共住房體系，成為新加坡推行種族融合的重要政策工具。為了緩解緊張的社會局勢，促使各族群之間建立相互尊重的關(guān)系，1989年新加坡通過了“種族融合政策”（Ethnic IntegrationPolicy），確保不同種族在組屋區(qū)內(nèi)的比例平衡，以維持種族多元性和社區(qū)的和諧。根據(jù)政策，各組屋區(qū)內(nèi)的種族比例要符合一定的限制，例如馬來族的比例在社區(qū)層面不得超過22%，在街區(qū)層面不得超過25%。此限制比例明顯高于馬來族在總?cè)丝谥械谋壤?，也就是說任何少數(shù)族群人口比例都不能超過總?cè)丝诘?0%。這意味著在任何選區(qū)少數(shù)族群都只能是少數(shù)，從而有效地防止了族群沖突的發(fā)生。②

為了減少轉(zhuǎn)租過程中可能出現(xiàn)的無法按種族或收入進(jìn)行區(qū)隔的現(xiàn)象，建屋發(fā)展局在建造組屋時在每棟樓都故意混用不同大小的公寓，并適用族群的配額③，這是取消住宅種族區(qū)隔的最重要政策。無論購買新組屋或轉(zhuǎn)售組屋都要遵守這個政策，如果某一特定族群的購房者達(dá)到了配額，那么不得再將公寓出售給他們。④通過這種方式，政策將組屋單位按照人口比例分配給不同族群的居民，以維持社區(qū)內(nèi)的族群多樣性和均衡。⑤筆者曾詢問新加坡建屋發(fā)展局領(lǐng)導(dǎo)A，是否有居民因為租金更高而違反上述政策要求。A表示：“個體違法是無法絕對避免的，但新加坡有嚴(yán)厲的處罰措施，房東一旦被發(fā)現(xiàn)違規(guī)出租，將被處以高額罰金并禁止人市，而且違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的可能性是極高的?！保ㄔL談資料：20200113）因此，這種違規(guī)行為即使存在，比例也是很低的。除此之外，新加坡政府注重提供多語言、多文化的社區(qū)服務(wù)，確保社區(qū)設(shè)施、信息和服務(wù)能夠滿足不同族群的需求。這種多元文化的服務(wù)體系有助于不同種族的居民更好地融人社區(qū)，增強(qiáng)他們對國家的認(rèn)同感。有人將建設(shè)組屋社區(qū)稱為政府的“秘密武器”，成功實現(xiàn)了其建設(shè)初衷——最大限度地提高居民互動率。⑥

（二）促進(jìn)鄰里和諧

一是通過公共空間，促進(jìn)社區(qū)交往?？臻g具有重要的社會建設(shè)功能。住房是包容不同種族的“容器”，社區(qū)公共空間也是提升公共交往、促進(jìn)鄰里和諧的重要“中介”。新加坡的組屋設(shè)計，特別突出公共空間和公共交往的重要性，通過空間建設(shè)營造一個鄰里和諧、守望相助的熟人社會。中國許多房屋的設(shè)計，是將電梯間置于樓棟的中間位置，各層住戶出電梯后“各奔東西”。新加坡的很多組屋體量龐大，公共電梯間往往位于樓棟的側(cè)邊，住戶從電梯里出來后，需要經(jīng)過一段長長的公共走廊才能進(jìn)入家門。建屋發(fā)展局的官員B告訴筆者，這種人戶方式是為了“讓居民每天進(jìn)進(jìn)出出的時候增加和鄰居相遇的機(jī)會”（訪談資料：20200115）。為了進(jìn)一步美化城市空間，滿足人們對生活休閑的需求，新加坡于1973年成立了花園城市行動委員會⑦，該委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門規(guī)劃執(zhí)行、市區(qū)重建、公屋建設(shè)和工業(yè)開發(fā)中的綠化行動，此后政府開始主動規(guī)劃開發(fā)各類公園及配套設(shè)施，使休閑性開放空間成為城市的主體設(shè)計。①政府不僅在社區(qū)中心或公共空地，也在每個樓棟乃至樓層都會設(shè)計小型花園，給居民們提供一個休閑的場所，增加自然環(huán)境的美感。一些在2010年以后建造的組屋，甚至在不同樓層都會有空中花園、日間照料室、鄰里活動室、小型運動場地、醫(yī)務(wù)室等公共空間，方便居民在不需要下樓的情況下就可以享受公共服務(wù)。這些綜合性的措施增加了公共交往空間，促進(jìn)了居民之間的互動，營造了一個熟人社會。

二是吸納居民參與，促進(jìn)社會融合。社區(qū)日間照料中心和醫(yī)務(wù)室等社區(qū)服務(wù)設(shè)施的工作人員大多為兼職義工，鼓勵居民回報社區(qū)不僅提高了社區(qū)的自我管理自我服務(wù)的能力，還大大節(jié)約了財政支出。②據(jù)統(tǒng)計，新加坡的義工數(shù)占到居民的15%，從國會議員、商業(yè)領(lǐng)袖到普通民眾，甚至是曾經(jīng)的被援助對象，從樂齡人士、上班族、大學(xué)生到中學(xué)生甚至小學(xué)生，涵蓋社會的各個階層、各個領(lǐng)域甚至各個年齡段。③新加坡全民義工的形成不僅是政府長期倡導(dǎo)“愛心”“給予”等價值觀的結(jié)果，也是政府在制度上精心設(shè)計的成果④，從根本上凸顯了其以人為本的治理原則。為了進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)的融合，政府規(guī)定社區(qū)商業(yè)雇員必須有一定比例來自本社區(qū)的居民，以確保就業(yè)機(jī)會更加平等，同時增強(qiáng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在“居者有其屋”計劃后期，由于高層居住模式導(dǎo)致鄰里關(guān)系淡漠現(xiàn)象嚴(yán)重，為避免群居聚集負(fù)面影響再次產(chǎn)生，除了在每一片區(qū)域成立選區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、社區(qū)中心管理委員會、居民委員會、鄰里委員會和公民咨詢委員會，建屋發(fā)展局于2013年啟動“BAND計劃”（Building Our Neighborhoods'Dream），引入了共同創(chuàng)造研討會等新方法，讓更多居民參與社區(qū)規(guī)劃的實踐設(shè)計，建立有凝聚力的微型社區(qū)。隨后建屋發(fā)展局又推出了“冠軍計劃”（Champion Program），培養(yǎng)一些出于熱情支持政府舉措的普通社區(qū)居民，讓他們共同實施長期的社區(qū)項目⑤，這種小規(guī)模的賦權(quán)社區(qū)可以靈活利用當(dāng)?shù)氐牧α?，靈活地迎合當(dāng)?shù)仄谩＂?/p>

三是動員社會力量，促進(jìn)政社合作。從1989年的“主要翻新計劃”（Main Upgrading Programme）開始，政府一直在積極動員社會力量，建屋發(fā)展局在將任何社區(qū)納入改造計劃之前，都會舉辦小組討論會和展覽會向居民收集意見，并要求在動工前獲得75%的業(yè)主批準(zhǔn)?？紤]到成本問題，在資金方面采取政府為主、居民少量承擔(dān)的分擔(dān)機(jī)制。例如，公共空間的改造資金全部由政府承擔(dān)，家居部分或電梯改造資金由政府承擔(dān)大部分、業(yè)主承擔(dān)約5%～14%的小部分費用。①以三房式組屋（相當(dāng)于中國的二室一廳）為例，最基礎(chǔ)的改造費用由業(yè)主承擔(dān)7%，總額不到3000新加坡元。而“樂齡計劃”（適老化改造）中，政府分擔(dān)和補(bǔ)貼的比例要更高一些，年齡高于55周歲的長者和每月總收入不超過2700新加坡元的低收入家庭還可向所在地的管理組屋分行申請額外的補(bǔ)貼。總體而言，政府承擔(dān)了75%～90%的改造費用，社區(qū)居民只需支付剩余的部分即可。這種改造計劃是建立在居民自愿的基礎(chǔ)之上的，這種非侵入式改造提高了居民的滿意度，并隨著時間的推移保持了社區(qū)的穩(wěn)定。②

（三）促進(jìn)家庭美滿

家庭是社會的基本單位，家庭內(nèi)的和諧關(guān)系直接影響整體社會的穩(wěn)定。新加坡在住房制度的基礎(chǔ)上設(shè)計具有想象力的社會支持政策，提倡家庭倫理，通過經(jīng)濟(jì)杠桿“撬動”代際照護(hù)。

一是優(yōu)化住房設(shè)計，鼓勵“三代同堂”。新加坡政府在政策實行過程中也關(guān)注家庭和睦、代際支持等現(xiàn)象。例如，針對老齡化趨勢帶來的代際失衡，組屋建設(shè)和家庭支撐政策鼓勵“三代同堂”。為此，建屋發(fā)展局提供了各種類型的組屋，包括二房式、三房式、四房式、五房式和三代同堂組屋等，以滿足不同家庭的住房需求，每種類型的組屋都有其獨特的設(shè)計，以適應(yīng)不同的居住群體，確保每一個家庭成員都能擁有自己的臥室。為了防止房源浪費，建屋發(fā)展局規(guī)定單身人士僅能申請二房式組屋或三房式組屋；只有符合條件的已婚家庭才可以選擇二房式、三房式、四房式、五房式組屋，三代同堂組屋的申請條件則更為嚴(yán)格。

二是出臺激勵政策，促進(jìn)代際照護(hù)?，F(xiàn)代社會，家庭規(guī)模日益縮小，成年子女往往更愿意同父母保持“一碗湯的距離”。為了適應(yīng)這種社會趨勢，鼓勵子女更多地照護(hù)父母，新加坡出臺了極富吸引力的支持政策。獨立成家的子女，購買的組屋離父母的住所越近，其所獲得的政策支持越多。針對已婚子女首次購買公共住宅，如果這些子女選擇在距離父母住房4000米以內(nèi)，將可以享受30%的折扣，外加相鄰社區(qū)步行或搭乘巴士僅需20分鐘之內(nèi)的便利性，吸引眾多家庭選擇居住在父母的相鄰社區(qū)。這種政策設(shè)計反映了政府對社會變革的積極回應(yīng)，體現(xiàn)政策在構(gòu)建一個兼具現(xiàn)代特色與傳統(tǒng)美德的新社會方面作出的努力。這些措施，促進(jìn)家庭成員之間的緊密聯(lián)系，有助于在社區(qū)內(nèi)建立更為牢固的社會紐帶，形成更加緊密的社會結(jié)構(gòu)。

三是家庭支持政策還包含了對各類家庭的差異化支持。對于年輕夫妻，政府提供津貼和貸款，協(xié)助他們建立家庭。例如，二居室公寓的價格在獲得政府補(bǔ)貼后約為43000新加坡元③。對于小康家庭，政府主要通過提供津貼和貸款幫助其置換更寬敞的組屋戶型。對于樂齡家庭，政府將協(xié)助“大屋換小屋”計劃以出售、出租額外房間或參與“屋契回購計劃”（Lease Buyback Scheme），鼓勵年長住戶搬人較小的住房單位，并提供現(xiàn)金獎勵以幫助他們養(yǎng)老。這一舉措不僅幫助租戶家庭充分釋放住房權(quán)益，也使建屋發(fā)展局的住房資產(chǎn)成為新加坡人退休財富的重要組成部分-50歲以上的工人有約75%的退休財富來自他們的住房。①相比之下，美國家庭只有20%的退休資產(chǎn)來自住房。②這一政策的差異性支持措施體現(xiàn)了新加坡政府對社會不同層面需求的回應(yīng)。

總體而言，通過多元包容的住房制度，新加坡政府努力塑造一個多元、包容的國家形象，同時在社區(qū)層面促進(jìn)種族融合，提倡傳統(tǒng)美德，從而促進(jìn)國家的繁榮。由此可以看到，住房和住房政策實際上構(gòu)成社會建設(shè)和國家建設(shè)的重要基礎(chǔ)。房子不僅是用來住的，而且可以用來塑造國家認(rèn)同和社會秩序，倡導(dǎo)社會倫理和家庭美德。

三、多樣化的制度保障：以安居變革制度

公共住房與教育、醫(yī)療、工作福利一起，構(gòu)成新加坡四大社會保障制度。新加坡住房問題的解決，離不開強(qiáng)大的制度支持，解決住房問題是新加坡不斷推動制度變革的動力。公共住房制度的核心是通過設(shè)立建屋發(fā)展局發(fā)揮政府的強(qiáng)制力保證財政資金的供給。③《土地征用法令》（The Land Acquisition Act）、中央公積金計劃（Central Provident Fund）與市鎮(zhèn)理事會法令等與住房制度緊密配合。這一制度框架為公共住房的規(guī)劃、建設(shè)和管理提供法律依據(jù)，確保了政府在這一領(lǐng)域內(nèi)的有效監(jiān)管。公共住房經(jīng)費來自政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，部分中央公積金用于提供建屋發(fā)展貸款和購房貸款，填補(bǔ)常年財政赤字。

（一）出臺土地征用法令：賦予政府法定權(quán)力

1966年，新加坡政府出臺了《土地征用法令》。這一法令授權(quán)政府可以以公共利益為由，通過征用土地來滿足國家的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。這實際上為政府提供了征地的法定權(quán)力，進(jìn)而為住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。隨著該法令的不斷完善，新加坡政府的國家土地所有的比例從1960年的44%上升到1985年的76%。④迄今為止，新加坡大約90%的土地歸國家所有。新加坡政府還出臺了拆遷安置政策，順利將陋屋區(qū)居民有序地遷徙到組屋區(qū)安置。除此之外，新加坡政府還進(jìn)行了長達(dá)數(shù)年的填海造地工程，滿足城市建設(shè)的用地需求。填海用地也從以工業(yè)、港口及基礎(chǔ)設(shè)施為主的單一功能轉(zhuǎn)向兼顧旅游和生活服務(wù)等的多元復(fù)合功能。①

（二）強(qiáng)制性中央公積金計劃：保障組屋資金流動

新加坡的中央公積金計劃于1955年推出，是由新加坡政府管理的強(qiáng)制性儲蓄計劃。該計劃覆蓋了大約三分之二的勞動力，雇員和雇主都需要向中央公積金繳納一定比例的資金，這些資金將被用于個人的儲蓄和投資以及提供退休、醫(yī)療、住房和保險等福利。以住房為例，中央公積金局會留足公積金以供會員購買組屋，其余的大部分都用于購買政府債券，政府又把發(fā)行國債所籌集資金的相當(dāng)部分貸給建屋發(fā)展局作為建房開發(fā)貸款和購房資金貸款②，這不僅為組屋建設(shè)回流了住房資金，充實建設(shè)資金來源，還提高了購房支付能力，促進(jìn)了住房消費。起初雇員與雇主的繳費比例僅為5%。1968年，新加坡政府修改《中央公積金法》，允許居民運用公積金儲蓄支付組屋貸款，中央公積金成為住房融資的重要支撐；1981年，公積金可用于居民購買私人住房；1984年至1986年，雇主和雇員的繳費比例均達(dá)到25%的峰值?？傮w而言，《土地征用法令》確保了新加坡政府能夠進(jìn)行有效的土地規(guī)劃，中央公積金計劃為組屋的“可負(fù)擔(dān)性”提供了經(jīng)濟(jì)支持，幫助居民在合理的條件下?lián)碛凶》?。這兩者結(jié)合起來．形成了一個相互協(xié)調(diào)的支持體系，為新加坡的住房政策提供了堅實的基礎(chǔ)。

（三）組織機(jī)構(gòu)改革：提升精細(xì)化管理

新加坡政府設(shè)立建屋發(fā)展局和市鎮(zhèn)理事會，推動公共住房發(fā)展。如圖2所示，在政府體系中，建屋發(fā)展局和市區(qū)重建局隸屬于國家發(fā)展部，該部還下轄規(guī)劃局、公共工程局和國家公園局，包括了城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的主要部門。建屋發(fā)展局作為軸心部門，負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理事項，還負(fù)責(zé)公共組屋的分配、租金、物業(yè)管理等事項③，從而形成一個圍繞組屋社區(qū)的整體性管理體系。

新加坡政府于1988年設(shè)立了市鎮(zhèn)理事會——由政府、居民代表和專業(yè)人士多方參與的區(qū)域性高度整合的物業(yè)管理機(jī)制，主席由國會議員擔(dān)任。④這一機(jī)構(gòu)的建立提高了政府對社區(qū)的精細(xì)化管理，將管理職責(zé)下放到更為本地化的層級，擔(dān)任主席的國會議員成為居民、人民行動黨中央機(jī)關(guān)、政府和建屋發(fā)展局之間的“橋梁”。各方溝通住房問題的合法渠道是公民咨詢委員會和居民委員會。公民咨詢委員會在選區(qū)一級運作，居民委員會則在選區(qū)內(nèi)較小的分區(qū)上組織運行，目的是提高政策流暢性。⑤經(jīng)過多年的政策改進(jìn)，新加坡已形成以組屋為主的公共住房和以商品房為主的私人住房雙軌并行的二元化住房市場，其中公共住房106萬套，由建屋發(fā)展局作為開發(fā)商，有的房契為99年，有的二房式組屋靈活房契為15～45年，由市鎮(zhèn)理事會進(jìn)行物業(yè)管理；私人住房大約有37萬套，開發(fā)者為私人發(fā)展商，擁有99年和999年（永久）兩種地契，由公寓管理委員會負(fù)責(zé)其物業(yè)管理。

住房的分配和日常管理體制構(gòu)成新加坡公共住房體系的重要組成部分。居住功能是房屋的本質(zhì)屬性，由于住房涉及個人社會生活的基本需求，其社會屬性也顯現(xiàn)，因此每個國家及社會有義務(wù)保證國民擁有最基本的居住條件，這是現(xiàn)代文明社會的標(biāo)志。①新加坡住房制度一直將“居者有其屋”作為其政策制定出發(fā)點，核心理念是住房的可負(fù)擔(dān)性，即確保每個新加坡公民都能夠負(fù)擔(dān)得起適當(dāng)?shù)淖》俊?/p>

新加坡組屋建設(shè)的最初目標(biāo)是解決中低收人群體的住房困難，早期是以公開抽簽的方式分配組屋給申請者，政府推出低利率貸款幫助居民購買組屋。根據(jù)該政策，新加坡政府向符合條件的居民提供公共住房單元，它們的價格通常比私人住宅低得多。新加坡居民可選擇購買或租賃這些公屋，以獲得自己的住房。組屋的初期購屋條件較為嚴(yán)格，建屋發(fā)展局規(guī)定一個家庭只能擁有一套“自住”組屋，不可在公開市場上出售，且只有收入在政府規(guī)定的上限之下的住戶才有資格購買。1970年，新加坡政府開始逐步放寬組屋購買的條件，將租賃組屋出售給當(dāng)時的租戶。目前，對于家庭月收入低于1500新加坡元的最低收入家庭，政府提供租賃式組屋。對于中等收入和中等以下收入家庭，政府提供產(chǎn)權(quán)式政府組屋②，要求組屋的買方必須是未擁有私人房產(chǎn)（商品房）的新加坡公民，已組成核心家庭者家庭月收入須低于14000新加坡元，如是單身人士則須同時滿足年齡35歲以上和年收入不超過7000新加坡元這兩個條件。新加坡官員告訴筆者，如此設(shè)計，既能激發(fā)國民結(jié)婚意愿，提高結(jié)婚率，保障國家人口的基本增長，還能防止單身者消耗社會的房屋資源。每一個家庭只可同時擁有一個組屋單位，最低居住期為5年，5年之后方可對組屋進(jìn)行轉(zhuǎn)售、整套出租或者購買商品房。為了保障社會公平，新加坡政府設(shè)置了相應(yīng)的違規(guī)懲罰，如新購組屋5年內(nèi)不許出售，買房不住者將面臨罰款甚至坐牢等處罰。

以“居者有其屋”為核心理念的公共住房政策，致力于為新加坡公民提供經(jīng)濟(jì)實惠且質(zhì)優(yōu)的住房。

四、全周期的流程設(shè)計：以安居優(yōu)化治理

新加坡的住房制度以其全周期的可持續(xù)性流程設(shè)計而著稱，從規(guī)劃、建設(shè)、更新到治理，各個環(huán)節(jié)形成了一個有機(jī)的治理體系。

（一）體系性的市鎮(zhèn)規(guī)劃——奠定治理基礎(chǔ)

市鎮(zhèn)規(guī)劃是對城市內(nèi)的住宅、生活服務(wù)、文化教育、公共設(shè)施及其他各項建設(shè)事業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)性和有序性的設(shè)計和管理。①它影響城市和社區(qū)的發(fā)展方向、居民的生活質(zhì)量以及社會整體發(fā)展的潛力。科學(xué)合理的綜合性市政規(guī)劃奠定了社區(qū)藍(lán)圖，能促進(jìn)城市和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在城市建設(shè)初期，新加坡政府堅持“高起點、高質(zhì)量”原則，聘請多位專家花費了將近4年時間，對新加坡未來30～50年的城市總體空間格局、產(chǎn)業(yè)布局和交通體系進(jìn)行了綜合性、系統(tǒng)性的謀劃。②在新加坡城市總體布局之下，市鎮(zhèn)建設(shè)有一套完整的分級規(guī)劃體系，該系統(tǒng)是新加坡公共住房制度和公共精神在實踐層面的體現(xiàn)。

新加坡市鎮(zhèn)規(guī)劃共分4個層級：區(qū)域一市鎮(zhèn)一鄰區(qū)一組團(tuán)。新加坡被劃分為5大區(qū)域、24個市鎮(zhèn)，每個區(qū)域設(shè)有一個區(qū)域中心，包括大型商場、公園、公共交通轉(zhuǎn)換站、圖書館、體育館等。每個市鎮(zhèn)被劃分為5～8個鄰里，每個鄰里大約包含8000套組屋。每個鄰里由5～6個組團(tuán)組成。組團(tuán)的規(guī)模一般為500～1000戶，6～7棟組屋單元，是公共住房區(qū)域的最小單位。同一組團(tuán)的建筑通常外觀類似，并在墻面顏色、頂部造型等方面與周圍鄰里相區(qū)別，組團(tuán)中心的配置為組團(tuán)公園、室外旱冰場、室內(nèi)中心俱樂部等。每個組團(tuán)都配備了自己的鄰里中心（超市、飲食店、菜市場、熟食中心、電影院、診所、銀行等），鄰里中心沿主要道路布置，建筑類型明確，易于辨識。③每個市鎮(zhèn)的配套設(shè)施有鎮(zhèn)中心與鄰里中心、鄰里公園、托兒所、樂齡活動中心、體育場、學(xué)校、游泳池、民眾俱樂部等。新加坡的綜合交通網(wǎng)絡(luò)是其市鎮(zhèn)規(guī)劃的另一個顯著特點。其中，地鐵系統(tǒng)是最重要的一部分，覆蓋了整個城市，并與公共汽車網(wǎng)絡(luò)無縫對接。居民和游客在城市中能夠以便捷的方式出行，無論是在工作、學(xué)習(xí)方面還是在娛樂方面都能夠享受高效的交通服務(wù)。

（二）多用途的城市功能——形成完整社區(qū)

市鎮(zhèn)建設(shè)以交通基礎(chǔ)設(shè)施為紐帶，整合土地資源，發(fā)展并混合生活（住宅）、就業(yè)（服務(wù)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)）、娛樂消遣（商業(yè)中心、體育娛樂、社區(qū)團(tuán)體）、學(xué)習(xí)（學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)、圖書館）多用途的城市功能，使以住宅為主體的市鎮(zhèn)形成一個較為完整的生活單元。這一設(shè)計可以降低城市交通成本，提高公共交通設(shè)施的利用率，還緩解了市中心的壓力，同時使市鎮(zhèn)居民逐漸形成相似的生活模式，潛在地培養(yǎng)了社區(qū)意識和對區(qū)域的歸屬感。

就地塊規(guī)劃而言，新加坡的市鎮(zhèn)規(guī)劃體系將城市分為規(guī)整的方塊，每個方塊內(nèi)有清晰的土地用途，新加坡稀缺的城市空間得到高效利用。

（三）綜合性的城市建設(shè)——打造“安居”家園

“安居”不僅是指新加坡人擁有住房，而且意味著人們對新加坡社區(qū)生活的全方位體驗感——安全可靠的生活環(huán)境、公平包容的社會環(huán)境、良好的社會治安等。“居者有其屋”的核心理念，確保了居民能夠擁有穩(wěn)定的住房，并形成了多樣化的住宅選擇。針對老舊住宅區(qū)，新加坡政府實施補(bǔ)充性更新計劃，通過重新規(guī)劃、更新設(shè)施、提升基礎(chǔ)設(shè)施等手段，提高社區(qū)的居住質(zhì)量。政府主導(dǎo)、多方參與的市鎮(zhèn)規(guī)劃，提供了豐富的就業(yè)機(jī)會、完善的配套設(shè)施和多樣化的休閑文化項目，為居民打造了一個全方位服務(wù)的社區(qū)。便利的交通系統(tǒng)是新加坡社區(qū)生活的另一大亮點，地鐵線路從2013年的178千米將延長到2030年的360千米。到那時，80%的家庭只需步行不到10分鐘就能夠到達(dá)一個地鐵站。這有效地提高了居民出行的便利性。

居民每月須向市鎮(zhèn)理事會繳納服務(wù)費，其中至少14%的費用用于電梯翻新計劃，其余用于環(huán)衛(wèi)清潔、園林綠化等項目，確保每個市鎮(zhèn)擁有獨立資金池，進(jìn)而打造持續(xù)優(yōu)質(zhì)的社區(qū)環(huán)境。

（四）包容性的社會治理——實現(xiàn)共融共建

在多元文化和多種族融合的社會環(huán)境中以及高密度的居住背景下，新加坡政府通過綜合的“硬件”環(huán)境、巧妙設(shè)計的“軟件”住房政策以及有溫度的“心件”社區(qū)建設(shè)，努力構(gòu)建一個和諧的社會。在“硬件”方面，政府提供共享空間，促進(jìn)居民之間的交流。政府提供了不同類型的住房，確保不同收入的家庭能夠共同居住在同一個社區(qū)內(nèi)。在“軟件”方面，政府合理分配新組屋和批準(zhǔn)組屋轉(zhuǎn)售或出租程序，執(zhí)行一系列惠民政策。在“心件”方面，政府致力于營造社區(qū)溫度，提升居民歸屬認(rèn)同，通過舉辦居民迎新會、展覽，以及每年5月份的“建屋發(fā)展局社區(qū)周”和每兩年的“好鄰居獎”活動，鼓勵社區(qū)居民積極參與各類活動。這一系列舉措強(qiáng)化社區(qū)管理，保障居民權(quán)益，提高社區(qū)的整體穩(wěn)定性。

新加坡政府根據(jù)社會發(fā)展的需求仍在不斷創(chuàng)新住房政策，推動社會的健康發(fā)展，構(gòu)建具有包容性、和諧性的社區(qū)。

五、結(jié)論與討論

新加坡的城市規(guī)劃、建設(shè)和治理，在全球享有盛譽(yù)，同它建立的一套科學(xué)有效的治理體系具有密不可分的關(guān)系。新加坡建立了一套以“安居”為中心的系統(tǒng)性治理體系。在價值層面，政府實現(xiàn)了國家認(rèn)同、社會和諧、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、多元文化融合等目標(biāo)；在制度方面，政府推動了立法、政府機(jī)構(gòu)改革、公共政策設(shè)計等全方位的制度變革，形成多樣化制度的有機(jī)銜接；在流程方面，政府打通了城市規(guī)劃、建設(shè)、更新和治理各個階段，形成了一個全周期的流程設(shè)計。如圖3所示，這一以“安居”為中心的系統(tǒng)性治理體系，最終幫助新加坡構(gòu)建了一個具有包容性、和諧性和可持續(xù)性的社會，為居民提供了更加優(yōu)質(zhì)的生活。

具體而言，新加坡以“安居”為中心的系統(tǒng)治理，實現(xiàn)了治理層級、治理環(huán)節(jié)、治理要件和治理主體等方面的整合。在治理層級上，實現(xiàn)了從家戶到鄰里、社區(qū)、市鎮(zhèn)、國家的有機(jī)聯(lián)系，個人的歸屬認(rèn)同和社會的共同體建設(shè)在“住房”方面找到了物質(zhì)載體。在治理環(huán)節(jié)上，推動城市規(guī)劃、建設(shè)、更新和治理的全過程的相互聯(lián)系。新加坡以解決居民的“安居”問題為紐帶，構(gòu)建了一個貫穿城市全生命周期的治理體系。在治理要件上，充分考慮了社區(qū)的“硬件”“軟件”“心件”等元素的融合。政府在實現(xiàn)“安居”目標(biāo)過程中注重同步解決房屋建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”問題，城市管理的制度改革和政策設(shè)計等“軟件”問題，以及社會和諧、公共交往、家庭倫理等“心件”問題，確保治理的全面性和長期性。在治理主體上，政府注重廣泛調(diào)動多層次主體的參與，同時明確由建屋發(fā)展局牽頭實施相關(guān)項目，將政策目標(biāo)付諸實踐，為社會治理提供了實質(zhì)性的支持。面向未來，我們也需要深入研究中國城市建設(shè)的底層邏輯，明確構(gòu)建系統(tǒng)性治理的“軸心”。同時，堅持全周期治理理念，整合政府職能，系統(tǒng)提升城市治理一體化的水平，強(qiáng)化系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理以及源頭治理，進(jìn)一步提升治理的系統(tǒng)性、整體性和長期性。

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“城市工作是一個系統(tǒng)工程”①，“要把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”②，“城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民”③。新加坡以“安居”為中心的系統(tǒng)治理模式對中國具有重要的借鑒意義。安居樂業(yè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、國家認(rèn)同，也關(guān)系到人民對美好生活的向往。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，不同社會群體的利益訴求也日益趨向多元化、碎片化。④與此同時，社會治理特別是城市社會治理也普遍面臨治理理念、治理主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)、供給方式等多方面的“碎片化”問題。⑤由此造成治理主體各自為政、治理方式相互排斥、治理機(jī)制銜接不暢、治理行為不能聯(lián)動、治理結(jié)果偏向虛化等種種問題，迫切需要我們形成一種更具整體性的治理模式。⑥住房體制構(gòu)成國家治理體系的一個重要環(huán)節(jié)，在解決住房問題方面，我們不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考慮個體、家庭、社區(qū)、城市、國家的有機(jī)統(tǒng)一，整體提升城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平。以“安居”為中心的系統(tǒng)治理，使新加坡社會治理的軸心機(jī)制和底層邏輯十分清晰，在以“安居”為中心的系統(tǒng)治理模式中，住房被明確定位為社區(qū)建設(shè)和社會治理的支點，各方面因素被有機(jī)地整合到“安居”這一重要機(jī)制之中。人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人參與、人人共享的社會治理目標(biāo)不僅具有現(xiàn)實載體和政策保障，同時得到了系統(tǒng)性的強(qiáng)化，為中國的現(xiàn)代城市治理模式提供了一個重要參考。

（責(zé)任編輯：肖舟）