【摘 要】治國必治邊，推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展是增強民族團結的核心驅力，是維護國家安全的重要保障，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的本質要求。但邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展具有特殊性，在宏觀層面存在復雜的自然環(huán)境與正外部性間的結構性張力，在中觀層面存在區(qū)域非均衡發(fā)展“累積循環(huán)效應”的客觀事實，在微觀層面存在“完全市場假設”與“誘質性制度變遷”的雙重差距，三者共同構成了政府職能的“在場”邏輯。推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展，需要發(fā)揮政府職能，以“有為政府”建構“有效市場”，具體表現(xiàn)為完善差別化區(qū)域支持政策、優(yōu)化國土空間規(guī)劃、推動產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級、以高水平安全保障高質量發(fā)展。同時，為了更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)更高水平的經濟高質量發(fā)展，邊疆民族地區(qū)還需調適好政府與市場、政府與企業(yè)、中央政府與地方政府以及政府與人民的關系。

【關鍵詞】經濟高質量發(fā)展；政府職能；有為政府；區(qū)域協(xié)調發(fā)展

【中圖分類號】F127.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）02-0153-0013

【作 者】付秋梅，廣西大學公共管理學院博士研究生。廣西南寧，530004。李俊清，中央民族大學國家安全研究院執(zhí)行院長，教授。北京，100081。

2023年12月14日，習近平在廣西考察時強調：“廣西要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，牢牢把握高質量發(fā)展這個首要任務，努力在推動邊疆民族地區(qū)高質量發(fā)展上展現(xiàn)更大作為?！保?］高質量發(fā)展是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要范疇，是中國共產黨準確把握經濟發(fā)展階段特征和順應經濟發(fā)展趨勢作出的重大戰(zhàn)略決策，是新時代中國經濟發(fā)展的核心主題以及“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”［2］。高質量發(fā)展以經濟建設為中心，經濟高質量發(fā)展是高質量發(fā)展的基礎和關鍵，是其他領域或方位發(fā)展的前提，也是推進全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基石。沒有經濟高質量發(fā)展所奠定的堅實的物質基礎，就談不上其他領域的發(fā)展，更不可能全面建設社會主義現(xiàn)代化強國。從全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的歷史使命來看，經濟高質量發(fā)展也是一種整體化的發(fā)展模式，不僅是東部經濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)化經濟結構的客觀要求，也是經濟發(fā)展相對落后的邊疆民族地區(qū)適應新發(fā)展階段、融入新發(fā)展格局、貫徹新發(fā)展理念，緊跟時代發(fā)展步伐刻不容緩的重要任務。2021年中央民族工作會議明確要求“推動民族地區(qū)高質量發(fā)展，推動各民族為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家共同奮斗”，并強調“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，一個民族也不能少，沒有各民族共同團結奮斗就難以實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，沒有各民族共同繁榮發(fā)展也不是社會主義現(xiàn)代化”。［3］這凸顯了加快邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展之于鞏固邊疆安全、實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展以及全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要意義與迫切需求，自此，邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展被納入?yún)^(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的總體框架之中。

隨著近年來國家將邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展整合到國家重大戰(zhàn)略之中，相關學術研究成果逐漸增多，并呈現(xiàn)出多學科關注下多維度視角的欣欣向榮圖景。其中，發(fā)展經濟學、區(qū)域經濟學主要從沿邊開發(fā)開放與資源空間配置效率等角度，政治學、政治經濟學從政治發(fā)展與經濟高質量發(fā)展的關系以及經濟治理現(xiàn)代化等角度，民族學從民族經濟類型與發(fā)展特色經濟等角度，管理學從旅游管理、企業(yè)經營管理等角度，國家安全學從經濟安全的角度，對邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的結構特點、市場運行機制、制約因素、實現(xiàn)路徑與發(fā)展前景等問題進行了較為深入的研究。此外，還有學者呼吁創(chuàng)立邊疆經濟學，推動邊疆經濟學成為邊疆學的分支學科。［4］［5］然而，現(xiàn)有研究較多關注“市場機制”，但邊疆民族地區(qū)在發(fā)展中呈現(xiàn)的特性表明，還應更多關注“政府職能”。后者作為邊疆民族地區(qū)這一特殊場域中培育市場主體、引導市場有序有效發(fā)展的一項重要手段，是針對邊疆民族地區(qū)正外部性、發(fā)展基礎薄弱、市場發(fā)育程度低、市場有效性不足、市場失靈等現(xiàn)實情況的必要干預與補充，并且是實現(xiàn)共同富裕所要求的實質公正以及促進區(qū)域協(xié)調共享發(fā)展的兜底保障。雖然也有部分研究從實證分析的角度客觀驗證了政府調控是民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的重要力量，［6］但缺乏較深入的探討，未揭示出政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的邏輯機理、作用方式以及價值取向。邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展需要充分發(fā)揮政府職能不是一個簡單的“口號式”表態(tài)，而是需要在總體把握邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的特殊性以及政府職能驅動經濟運行過程的基礎上，對高質量發(fā)展理論進行系統(tǒng)歸納和提升。本文以政府職能為中心，基于對邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的重要性及特殊性的總體把握，借助外部性理論、累積循環(huán)理論、完全市場假設、誘致性制度變遷理論等，論證邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展需要優(yōu)化政府職能體系，并在此基礎上提出政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的實踐策略。值得注意的是，本研究強調政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展，并非強調“政府萬能”，主張政府與市場的對立，而是強調以“有為政府”的政府職能構建“有效市場”，進而達到推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的目標。

一、治國必治邊：推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的現(xiàn)實必要性

習近平強調：“高質量發(fā)展不是只對經濟發(fā)達地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求。”［7］533中國與14個國家接壤，有2.28萬公里陸地邊境線，其中有1.9萬公里在少數(shù)民族地區(qū)。占全國國土總面積 64%的民族區(qū)域自治地方，絕大多數(shù)位于邊疆地區(qū)。沿邊分布的9個省、自治區(qū)中，有140個陸地邊境縣（旗、市、市轄區(qū)），其中有107個屬于民族自治地方。治國必治邊，邊疆民族地區(qū)作為鑄牢中華民族共同體意識的核心場域、建設中國式現(xiàn)代化的最短木桶板、新時代中國對外開放的樞紐地帶、捍衛(wèi)國家安全的前沿陣地、展示國家綜合實力和形象的重要窗口，推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量具有極強的現(xiàn)實必要性。其發(fā)展不僅僅是經濟的，“絕非一種單一的、從邊疆謀利的實踐”［8］，還事關民族團結、社會穩(wěn)定格局，事關邊疆安寧、國家安全大局，事關中國式現(xiàn)代化建設全局。

（一）邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展是增強民族團結的核心驅動

馬克思指出：“在古代，每個民族都由于物質關系和物質利益而團結在一起?！保?］92以物質關系為核心的經濟活動是人類社會最普遍和最基礎的活動，也是打破人們“雞犬之聲相聞、老死不相往來”狀態(tài)，促進社會成員和群體間相互交往交流、相互協(xié)作的內在動力。中華民族發(fā)展史充分證明，我國歷史上因經濟發(fā)展而興起的“茶馬互市”“絹馬互市”“藏彝走廊”等，在促進內地農耕區(qū)與邊疆草原牧區(qū)之間經濟互補和共同發(fā)展的同時，也促進了民族間的交往交流交融，促成了民族團結，進而使中華民族不斷從“多元”走向“一體”。習近平在2019年全國民族團結進步表彰大會上指出：“各民族之所以團結融合，多元之所以聚為一體，源自各民族文化上的兼收并蓄、經濟上的相互依存、情感上的相互親近，源自中華民族追求團結統(tǒng)一的內生動力?！保?0］7這段講話，不僅強調了民族團結的重大意義，而且把“經濟上相互依存”概括為民族團結進步的內生動力。從反方面來看，經濟發(fā)展緩慢、經濟利益分配不公等經濟問題是引發(fā)民族沖突的根源之一。二戰(zhàn)后全世界發(fā)生的系列民族矛盾、種族沖突，都與經濟問題直接關聯(lián)，甚至在非洲等部分欠發(fā)達地區(qū)，種族、民族沖突頻發(fā)的地區(qū)就是經濟危機地區(qū)。進入新時代，黨的民族工作呈現(xiàn)出新的階段性特征，其中排在首位的即為“民族地區(qū)發(fā)展邁上新臺階，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然相對突出”。發(fā)展不平衡不充分問題的存在，不僅可能導致少數(shù)民族群眾產生“心理落差”和“公正焦慮”，還可能誘發(fā)狹隘民族情緒增強，進而成為危害民族團結的高敏感因素。尤其當發(fā)展差距與民族、宗教等敏感問題交織在一起，會使問題更加復雜。［11］因此，習近平指出，“增強團結的核心問題，就是要積極創(chuàng)造條件，千方百計加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經濟社會發(fā)展，促進各民族共同繁榮發(fā)展”［12］，并強調，“所有發(fā)展都要賦予民族團結的意義”［13］。

（二）邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展是維護國家安全的重要保障

黨的二十大報告首次列專章明確提出“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”［2］，將國家安全提到了前所未有的高度。國家安全是一個綜合性概念，以區(qū)域劃分有國內安全和國際安全，以范圍劃分有傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，以領域劃分有軍事安全、政治安全、經濟安全、文化安全等二十個重要領域。在國家安全涵蓋的眾多領域中，經濟安全是基礎，為其他重大領域的安全提供重要的物質支撐。世界各國屢次發(fā)生的重大經濟事件甚至政治事件都不斷地昭示著這一道理。2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》報告更是直接強調“經濟安全就是國家安全”。我國的《國家安全戰(zhàn)略（2021～2025年）》強調要統(tǒng)籌做好重點領域、重點地區(qū)、重點方向的國家安全工作，而邊疆民族地區(qū)作為國家外向性發(fā)展與暢通“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐空間，又處在國家安全最為脆弱和敏感、復雜性和危險性最高的前沿位置，邊疆民族經濟安全是國家安全重點地區(qū)、重點領域與重點方向的集結?！斑吔褡宓貐^(qū)經濟安全與否，直接關系著國家經濟安全”［14］，沒有邊疆民族地區(qū)的經濟安全，就沒有國家的經濟安全。沒有經濟繁榮發(fā)展的邊疆，就不會有經濟安全的邊疆，沒有經濟安全的邊疆，就沒有政治穩(wěn)定、軍事安全、國土安全的邊疆。而發(fā)展是安全的保障。發(fā)展經濟不僅能夠協(xié)調區(qū)域經濟一體化，促進國家經濟發(fā)展，增強國家綜合國力，還能提高邊民的生活條件，防止邊民流失，發(fā)揮邊民戍邊固邊的作用。從歷史經驗來看，二十世紀六十年代中期，針對蘇聯(lián)策動新疆邊民叛逃和騷亂，毛澤東所提三點重要指示的第一條就是“發(fā)展生產，搞好經濟，使人民生活不斷得到改善”［15］378～379。要維護邊疆經濟安全與國家安全，離不開經濟高質量發(fā)展的保障與支撐。從民族工作的重點內容來看，第五次中央民族工作會議強調要“加強新時代安邊固邊興邊工作，強化人口與經濟支撐，深入推進固邊興邊富民行動，實現(xiàn)邊境繁榮發(fā)展”［3］。因此，邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展具有強邊固防功能，［16］是增進邊疆安全的有效途徑。

（三）邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的本質要求

實現(xiàn)高質量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質要求。［2］邊疆民族地區(qū)作為中國式現(xiàn)代化道路的重要組成部分，直接關系著中國式現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略順利實現(xiàn)的大局，而邊疆民族地區(qū)的經濟高質量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化在邊疆民族地區(qū)落地生根、吐枝散葉和開花結果的具體體現(xiàn)，是推動各民族高舉中國特色社會主義旗幟，共同走向現(xiàn)代化的康莊大道。從中國式現(xiàn)代化的深刻內涵來看，“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、是全體人民共同體富裕的現(xiàn)代化、是物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化、是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”［2］，五個現(xiàn)代化的特征也是對邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的具體要求。

其一，人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，強調的是十四億多人口整體的現(xiàn)代化，這就包括邊疆少數(shù)民族群眾在內。其二，全體人民共同體富裕的現(xiàn)代化，彰顯的是“一個民族都不能少”和“一個民族都不能差”的共建共享的現(xiàn)代化，要求的是各民族發(fā)展“數(shù)”與“量”兩個維度的統(tǒng)一，追求的是“社會公平正義”“民族平等”的價值導向。而經濟高質量發(fā)展是共同富裕程度的物質基礎，要提升邊疆民族地區(qū)共同富裕水平，就必須推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展。其三、物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化，追求的是物質富足與精神富有協(xié)同共進的現(xiàn)代化。物質發(fā)展決定精神發(fā)展，馬克思也認為：“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！保?7］2因此，物質文明與精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化直接明確了推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的必要性。其四，人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求的是在經濟建設過程中，將生態(tài)文明建設擺在突出位置，遵循經濟規(guī)律，堅持綠色發(fā)展。邊疆民族地區(qū)是我國的水系源頭區(qū)、資源富集區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，走的經濟高質量發(fā)展之路必須是綠色的可持續(xù)發(fā)展道路。其五，和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，追求的是和睦相處、開放合作、互利共贏的對外關系。2013年習近平提出“一帶一路”倡議，并在2014年提出打造“周邊命運共同體”，堅持睦鄰、安鄰、富鄰。外向型發(fā)展的“一帶一路”以“路”“橋”“廊”“帶”為空間紐帶而展開，以“互聯(lián)互通”“互利合作”為核心運作機制所并聯(lián)起來，［18］使得邊疆民族地區(qū)由我國對外開放的“末梢”變?yōu)椤扒把亍?。當前，邊疆民族地區(qū)已發(fā)展有沿邊口岸129個，數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國口岸年鑒2022年版》整理而得。邊境經濟合作區(qū)17個，跨境經濟合作區(qū)2個，重點開發(fā)開放試驗區(qū)9個，自由貿易試驗區(qū)（片區(qū)）5個，［19］還有數(shù)量眾多的邊民互市貿易區(qū)（點）。因此，和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，需要邊疆民族地區(qū)以“開放為架”推動經濟高質量發(fā)展，大力發(fā)展邊境貿易，夯實中國與周邊命運共同體的經濟基礎。

二、政府職能的“在場”邏輯：邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的特殊性

黨的十八大以來，邊疆民族地區(qū)經濟社會實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，28個人口較少民族實現(xiàn)了整族脫貧，少數(shù)民族群眾一道邁進了全面小康社會。但因自然條件、地理環(huán)境、歷史文化等因素的影響，邊疆民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，鞏固脫貧攻堅成果的任務依然艱巨，與東部地區(qū)發(fā)展差距依然較大，維護民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全任務依然繁重，仍然是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的短板和薄弱環(huán)節(jié)。這決定了邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展具有顯著的特殊性，并且這種特殊性也構成了政府職能的“在場”邏輯。

（一）宏觀層面：邊疆民族地區(qū)復雜的自然環(huán)境與正外部性間的結構性張力

邊疆民族地區(qū)地域遼闊，地形地貌復雜多樣，主要分布在雪山冰川、荒漠戈壁、群山峻嶺地帶，生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣。特殊的地形地貌和自然條件也使得邊疆民族地區(qū)成為了地震、泥石流、滑坡等自然災害的頻發(fā)區(qū)，同時也是雪災、沙塵、風暴、冰凍等極端天氣的重點受災地區(qū)。以新疆和田地區(qū)為例，總面積達24萬平方千米，其中山地占33.3%，沙漠戈壁占63%，綠洲僅占3.7%，且被沙漠和戈壁分割成大小不等的300多塊，人均耕地面積不到0.8畝，年均降水量35毫米，年蒸發(fā)量2480毫米，四季多風沙，每年沙塵天氣220天以上。數(shù)據(jù)來源：《和田概況》，和田地區(qū)行政公署官網（https：//www.xjht.gov.cn/article/list.php？catid=142）。訪問日期：2023年4月29日。受自然地理環(huán)境制約，邊疆民族地區(qū)人口稀少且居住分散。2020年，胡煥庸線東西兩側的分縣人口總量占比分別為93.76%和6.24%。［20］新疆是我國面積最大的省區(qū)，平均每平方公里不足16人，西藏平均每平方公里僅3人數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2021年新疆與西藏統(tǒng)計年鑒計算得出。。但與此同時，廣闊的邊疆民族地區(qū)又是我國種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)的主要分布地區(qū)，是我國糧食、能源等重要戰(zhàn)略資源的儲備和供給基地，也是我國的水系源頭區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境保護區(qū)，擁有全國75%的草原面積、44%的森林面積、66%的水資源，承擔著保障糧食安全、資源能源安全、維護生態(tài)安全等多重任務（見表1）。因此，從經濟學的理論來看，邊疆民族地區(qū)也是生產正外部性的主體之一。［21］但這種復雜的自然環(huán)境與多重疊加的正外部性之間又存在著顯著的結構性張力，一是發(fā)展經濟與自然環(huán)境制約之間的矛盾與風險，二是發(fā)展經濟與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，三是生產力與生產關系不適應的矛盾。其中，經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾尤為突出。從自然環(huán)境的長期性與市場自發(fā)性缺陷的角度來看，這些現(xiàn)實矛盾還是短期內難以改變的。而正外部性與結構性張力的存在，也意味著邊疆民族地區(qū)市場經濟的發(fā)育與生產不足。

（二）中觀層面：區(qū)域非均衡發(fā)展“累積循環(huán)效應”的客觀事實

從現(xiàn)實情境看，邊疆民族地區(qū)的經濟發(fā)展仍相對落后，普遍存在著速率的高增長與絕對數(shù)量的相對低增長并存、區(qū)域發(fā)展不平衡、人均國內生產總值在總量和增幅上都與全國平均值有較大差距、經濟增長方式相對落后、可持續(xù)發(fā)展問題突出等問題。

從地區(qū)生產總值來看，邊疆民族地區(qū)經濟總量持續(xù)提升，地區(qū)GDP增長率連年超過全國平均水平，2012年邊疆九省區(qū)的增長率為8.93%，同期國內生產總值的增長率為7.7%；2020年邊疆九省區(qū)的增長率提高到11.1%，而同期國內生產總值的增長率為2.3%。但橫向比較，邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)的地區(qū)生產總值差距不斷增大，由2012年的411962.03億元擴大到2021年的960676.7億元（見圖1）；5個自治區(qū)的地區(qū)生產總值之和不及1個廣東省，30個自治州之和不及1個廣州市，120個自治縣之和不及百強縣前3位的總量大。2021年，五個自治區(qū)的地區(qū)生產總值為67841.2億元，廣東省為124369.67億元，30個自治州的為27398.86億元，廣州市的為28231.97億元，120個自治縣的為12291.9億元，百強縣前3位分別為江蘇省的昆山市、江陰市、張家港市，地區(qū)生產總值總和為12358.6億元。從人均GDP來看，2019～2021年甘肅、黑龍江、廣西三?。▍^(qū)）連續(xù)三年位居全國倒數(shù)前三位；2012～2021年，甘肅的人均GDP與全國平均水平乃至與廣東的人均GDP的差距不斷拉大，長期以來僅有廣東一省的35%～40%左右（見圖2）；且從區(qū)域內部比較，2021年新疆人均GDP為57717元，和田地區(qū)僅為18234元，只有新疆全區(qū)的31.6%，相差39483元之多。從城鎮(zhèn)化水平來看，2021年西藏、云南、甘肅的城鎮(zhèn)化率分列倒數(shù)前三位，且新疆和田地區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅有21.9%，鄉(xiāng)村人口198.19萬人，占78.1%，部分縣農業(yè)人口占比超過90%。從居民人均可支配收入來看，2021年全國城鎮(zhèn)居民可支配收入為47412元，邊疆民族地區(qū)的城鎮(zhèn)居民可支配收入為356487元，相差11725元，且黑龍江、吉林、甘肅分列倒數(shù)前三位；農村居民可支配收入16398元與全國18931元相差2533元，且倒數(shù)前十位邊疆九省區(qū)就占了5個。泰爾指數(shù)是衡量地區(qū)間收入差距的重要指標，2018年邊疆民族地區(qū)的泰爾指數(shù)仍為全國平均的1.64倍，且西藏、甘肅、云南、新疆、廣西分列全國第1、2、4、6、7位。從產業(yè)結構來看，2018年全國三次產業(yè)結構為7.2∶40.6∶52.2，處于工業(yè)化中后期階段，邊境縣市三次產業(yè)結構為21∶36∶43，第一產業(yè)比重仍超過20%，處于工業(yè)化初期階段。［22］23另外，邊疆民族地區(qū)返貧風險尤其是規(guī)模性返貧風險較大，若干領域的民生問題依然突出。

著名的經濟學家繆爾達爾提出的累積循環(huán)因果理論分析了非均衡發(fā)展產生的原因及其消極影響，認為發(fā)達地區(qū)在市場力量的作用下表現(xiàn)為一種上升的正反饋運動，而欠發(fā)達地區(qū)則表現(xiàn)出一種下降的正反饋運動，并在這種循環(huán)因果過程中，欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)的“回流效應”（赫希曼將其概括為“極化效應”）總是大于發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的“擴散效應”（赫希曼將其概括為“涓滴效應”），這樣的經濟累積的結果是擴大區(qū)域間差距，［23］加深地域間、族際的利益分化。從以上的數(shù)據(jù)分析可以看出，邊疆民族地區(qū)存在“繆爾達爾式的發(fā)展不平衡”，存在較強的“累積循環(huán)效應”，單純依靠市場力量，區(qū)域發(fā)展難以自發(fā)調節(jié)到均衡狀態(tài)，且“累積循環(huán)效應”的存在也會進一步加劇“馬太效應”。如果這種經濟發(fā)展差距的效應長期存在，不僅會使邊疆民族地區(qū)人民群眾內心產生“不平衡性”和“被剝奪感”，還可能誘發(fā)非理性民族情緒高漲，危害邊疆安全與穩(wěn)定。

（三）微觀層面：“完全市場假設”與“誘質性制度變遷”的雙重差距

1.邊疆民族地區(qū)市場環(huán)境與“完全市場假設”的差距

邊疆民族地區(qū)的市場環(huán)境與“完全市場假設”間的差距主要體現(xiàn)在三個維度：一是市場主體孱弱，地方企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、產值低、競爭力不強。截至2021年，邊疆九省區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)為38537家，僅占全國的8.73%，僅相當于廣東省的58%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入為156796.5億元，只占全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入的11.7%，不及江蘇或廣東一個省。在每年一度的全國科技企業(yè)100強和《福布斯》中國企業(yè)創(chuàng)新100強評選中，邊疆民族地區(qū)一直沒有企業(yè)能夠入選。2021年中國企業(yè)500強中，邊疆九省區(qū)一共才38家，只占總數(shù)的7.6%，其中西藏沒有企業(yè)入選，黑龍江和吉林均僅有1家。在世界企業(yè)500強中，邊疆九省區(qū)僅有7家進入榜單，占總數(shù)的1.4%，黑龍江、內蒙古、西藏均沒有企業(yè)入選。新登記市場主體呈下降趨勢。而另一個重要的市場主體——作為消費者的社會成員，在邊疆民族地區(qū)也存在著消費水平不高的問題。2021年，邊疆九省區(qū)人均消費支出排名全國末十位的就有5個，其中最末位的西藏的人均消費支出僅相當于上海的31.3%。社會消費水平的明顯偏低，無疑會進一步制約當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展空間。

二是市場發(fā)育程度不足。根據(jù)中國市場化指數(shù)數(shù)據(jù)庫，2020年邊疆九省區(qū)市場化指數(shù)排在20名以后的就有7個，其中新疆排名29，西藏排名最后；在產品市場發(fā)育程度、要素市場發(fā)育程度、市場中介發(fā)育程度3項二級指標中，要素市場發(fā)育程度又相對緩慢（見表2）。從資本利用效率來看，邊疆地區(qū)的資本邊際產出彈性低，2012～2020年邊疆地區(qū)資本利用率為-5.54%，比非邊疆地區(qū)-1.94%高出3.6%，存在著“盧卡斯悖論”。［24］邊疆地區(qū)資本利用效率不高，說明資本要素市場存在資本有效需求低的問題，而資本有效需求低也就是市場發(fā)育程度不足。從對外貿易規(guī)模來看，邊疆民族地區(qū)發(fā)展外貿具有地緣優(yōu)勢，但邊疆九省區(qū)外貿依存度較低，2021年邊疆九省區(qū)外貿依存度僅為15.2%，僅為廣東省的1/4；從單個省份來看，發(fā)展最快的遼寧省的外貿依存度為27.99%，僅列全國第11位，而排在倒數(shù)第2位的西藏的外貿依存度僅為1.93%。邊疆九省區(qū)外貿依存度不高說明外貿市場的開放性及發(fā)育程度不足。由于市場化程度不高，邊疆民族地區(qū)市場機制對于本地產業(yè)選擇和企業(yè)成長的促進作用明顯不足。

三是支撐市場運行的社會基礎薄弱。一方面，區(qū)域競爭力低，根據(jù)中國社會科學院發(fā)布的中國省域經濟綜合競爭力發(fā)展報告（2020～2021）藍皮書，邊疆民族地區(qū)的經濟綜合競爭力排名除內蒙古和遼寧排在中游區(qū)外，其他7個省區(qū)都處于下游區(qū)，排名先后依次是廣西第22、新疆第23、云南第24、黑龍江第26、吉林第28、甘肅第30、西藏第31（見表3）。經濟綜合競爭力包括宏觀經濟競爭力、產業(yè)經濟競爭力、可持續(xù)發(fā)展競爭力、財政金融競爭力、知識經濟競爭力、發(fā)展環(huán)境競爭力、政府作用競爭力、發(fā)展水平競爭力以及統(tǒng)籌協(xié)調競爭力等內容，在一定程度上決定著一個地區(qū)的經濟高質量發(fā)展水平。值得注意的是，民族地區(qū)的發(fā)展環(huán)境除了受自然環(huán)境、文化環(huán)境等的制約外，還受境外因素的影響。如近年來，美國及西方國家頻繁以所謂的“自由、人權”為幌子，利用邊疆民族問題污蔑抵制中國，將市場經濟問題政治化，不斷挑起對華貿易摩擦。“新疆棉花事件”“強迫勞動事件”即為例證。另一方面，邊疆民族地區(qū)的交通基礎設施、基礎教育、公共文化服務等公共服務供給仍遠低于全國平均水平，難以為市場運行提供良好的平臺。在經濟綜合競爭力和公共服務能力都偏低的情況下，如果完全由市場機制進行資源配置，邊疆民族地區(qū)無疑會加劇“累積循環(huán)效應”。

2.邊疆民族地區(qū)市場環(huán)境與“誘致性制度變遷”的差距

誘致性制度變遷是制度變遷的基本路徑之一，指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行。［25］394也就是說誘致性制度變遷直接由社會需求引發(fā)，并由社會組織完成，其動力來源于社會行動者基于“成本—收益”經濟計算。誘致性制度變遷的誘發(fā)因素包括要素與產品相對價格的長期變動、技術進步、其他制度安排的變遷、市場規(guī)模、偏好的變化、偶然事件六項，這六項要素的任意一項存在，都會導致社會產生制度變遷的需求。但邊疆民族地區(qū)的本地技術、人力資本、市場及其他因素等資源不足，仍缺乏利益誘致性制度變遷的驅動機制。

在技術維度，從規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產品數(shù)和人均專利數(shù)考量邊疆民族地區(qū)科技創(chuàng)新能力，發(fā)現(xiàn)2019～2021年邊疆九省區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產品開發(fā)數(shù)不升反降，從年均6814年降至5558件，同期浙江省、廣東省等東部地區(qū)每年依次增加，全國平均水平也呈逐年增長的趨勢。并僅占全國平均水平的1/5；從單個省區(qū)看，西藏長期排在倒數(shù)第一位，年均僅74件。從人均專利數(shù)來看，邊疆九省區(qū)的人均專利數(shù)由2019年每萬人1.84件增長至2021年每萬人9.32件，但整體水平不及廣東一省的1/5。在人力資本與市場維度，一方面，邊疆民族地區(qū)失業(yè)率較高，尤其是東北三省失業(yè)率居高不下，長期位列全國倒數(shù)前三；另一方面，由于邊疆民族地區(qū)因地理環(huán)境、語言差異、交通通信等客觀障礙制約，社會現(xiàn)代性發(fā)育不足，傳統(tǒng)的家族制度與風俗習慣根深蒂固，甚至一些地區(qū)宗教氛圍較濃厚，許多少數(shù)民族群眾缺乏市場競爭意識、變革超越意識、財富觀念和契約觀念，缺乏投入市場活動、追逐個人利益的激情和能力。部分地區(qū)少數(shù)民族群眾大多注重當前的生活，重視宗教和傳統(tǒng)儀式，而不太在意生產資源和資本的累積，在民間很難形成可觀的資本力量；由于教育水平相對較低，交通、通信等基礎設施不夠完善，邊疆民族地區(qū)各族群眾對市場信息的了解和利用程度都遠低于其他地方，利用市場機制的能力也受到更多的客觀條件限制；邊疆民族地區(qū)的企業(yè)管理者與發(fā)達地區(qū)相比，整體上思想解放程度以及能力和素質方面存在差距。［26］這些內部的不利因素，使得邊疆民族地區(qū)以誘致性制度變遷方式來激活本地發(fā)展動力的嘗試，往往達不到應有的效果。值得注意的是，誘致性制度變遷也不是萬能的，誘致性制度變遷基于要素與產品價格引發(fā)的誘致因素會導致外部資本向邊疆民族地區(qū)高耗能、低效益產業(yè)集中，不僅具有反生態(tài)性，對邊疆民族地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境造成破壞，還會加劇邊疆民族地區(qū)經濟邊緣化和畸形發(fā)展。

三、“有為政府”建構“有效市場”：政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展的現(xiàn)實進路

縱觀歷史，西方國家奉行“最小的政府就是最好的政府”理念，建立了政府只充當守夜人角色的市場經濟，促進了工業(yè)革命的實現(xiàn)與發(fā)展。我國東南沿海地區(qū)走在改革開放的前沿，累積了充分的誘質性制度變遷要素，市場機制較為成熟，經濟實現(xiàn)了快速發(fā)展。但邊疆地區(qū)仍存在復雜的自然環(huán)境與正外部性間的結構性張力、區(qū)域非均衡發(fā)展“累積循環(huán)效應”的逐漸強化以及市場環(huán)境與“完全市場假設”與“誘質性制度變遷”的雙重差距，不僅違背經濟人基本假定，經濟活動分散，市場化程度低，而且市場競爭也不充分。尤其是新發(fā)展階段的到來，邊疆民族地區(qū)面臨著人口紅利喪失、全球化紅利不再、生態(tài)環(huán)境惡化、外部需求市場不足等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，已難以通過比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)對東部發(fā)達地區(qū)的追趕。并且，邊疆民族地區(qū)不僅承擔著促進本區(qū)域經濟發(fā)展的職責，更肩負著維護祖國統(tǒng)一、鞏固邊疆安全穩(wěn)定、加強民族團結以及鑄牢中華民族共同體意識的特殊使命與重任。也就是說，邊疆民族地區(qū)的經濟高質量發(fā)展不適宜西方的“完全市場經濟”道路，也無法復制東南沿海地區(qū)資本市場帶動的高質量發(fā)展模式。要促成邊疆民族地區(qū)經濟趕超發(fā)展與高質量發(fā)展，必須要優(yōu)化政府職責體系，通過“有為政府”培植市場機制，引導市場有效有序發(fā)展。

強調政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展不僅是現(xiàn)實情境多重張力驅動下的結果，還是自然權利讓渡形成的公共權力對政府職能體系的內在要求。從現(xiàn)代政府所承擔的職能來看，政府承擔著經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能，促進經濟發(fā)展是政府職能的主要內容之一。歷次中央經濟工作會議的內容也凸顯了高質量發(fā)展過程中優(yōu)化政府職能的重要性。因此，在建設國內統(tǒng)一大市場的背景下，在新發(fā)展階段的新征程中，要優(yōu)化政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展。

（一）完善差別化區(qū)域支持政策，實現(xiàn)區(qū)域空間正義

大衛(wèi)·哈維認為，空間正義是一個通過正義方式實現(xiàn)公正地理分配的過程，［27］6而“權力—制度”的空間正義轉向則是這種正義方式實現(xiàn)的基本手段和重要途徑。也就是說，政府的公共政策是縮小發(fā)展差距、實現(xiàn)空間正義的關鍵。因此，要進一步在民族區(qū)域自治制度框架下加大對民族地區(qū)發(fā)展的政策傾斜力度，完善差別化的區(qū)域支持政策，進而為邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展提供有效保障。一是要完善宏觀調控的政策協(xié)同，包括財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策以及地區(qū)政策等在內的一系列方針政策。要加大財政轉移支付力度，并將收入型轉移支付轉向收入型轉移支付與發(fā)展型轉移支付并重，提高發(fā)展型轉移支付的比重；要繼續(xù)實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、興邊富民、對口支援、沿邊開發(fā)開放等戰(zhàn)略政策體系，充分發(fā)揮“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢，并將單向扶持型向關系促進型轉變。二是要加大基礎設施建設和公共服務政策支持力度?；A設施公共物品和公共服務對經濟社會發(fā)展具有基礎性、先導性影響。公共物品和公共服務的落后，既是邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距的重要體現(xiàn)，又是導致邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距始終未能消除的關鍵性原因。國家應進一步加大對邊疆民族地區(qū)基礎設施建設和公共服務政策支持力度，在規(guī)劃各種公共工程項目時，要優(yōu)先考慮在邊疆民族地區(qū)安排，在分配公共財政資金時，要優(yōu)先滿足邊疆民族地區(qū)的需求，著力于補短板，強弱項、提質量、增速度，大力推進基本公共服務均等化，構建集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系。三是要適當調整在邊疆民族地區(qū)資源開發(fā)和經濟建設過程中的利益分配和補償機制，提高邊疆民族地區(qū)在資源開發(fā)過程中的獲益比例，推動外來企業(yè)本地化，充分吸納當?shù)貏趧恿?。四是要完善對口支援與東西部協(xié)作政策。新發(fā)展階段的到來意味著已經到了實現(xiàn)鄧小平提出的“第二個大局”的關鍵時期。習近平強調：“要堅持和完善東西部協(xié)作和對口支援機制”“全國支援西藏必須長期堅持”“各援疆省市要長期堅持對口援疆”。要構建全方位、多層次、寬范圍的對口支援機制，尤其要加大教育、就業(yè)對口支援力度，完善跨區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)合作機制，推進民族地區(qū)和東中部地區(qū)各族群眾跨區(qū)域雙向流動。

（二）優(yōu)化國土空間規(guī)劃，強化區(qū)域經濟聯(lián)系

國土空間規(guī)劃不僅能促進經濟社會發(fā)展，還能強化區(qū)域經濟聯(lián)系，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。黨的二十大報告強調要：“深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系。”［2］由于我國邊疆民族地區(qū)多分布于自然、生態(tài)、區(qū)域、經濟基礎、社會事業(yè)等條件都相對處于弱勢的地區(qū)，如果缺乏全國性的統(tǒng)籌規(guī)劃，邊疆民族地區(qū)在區(qū)域規(guī)劃的博弈中無疑處于劣勢。這種劣勢若得不到扭轉，則可能導致本來在經濟上與內地融合程度相對較低，在全國統(tǒng)一大市場格局中已經出現(xiàn)了邊緣化傾向的部分民族地區(qū)，在未來的發(fā)展進程中處于更加不利的局面。因此，要優(yōu)化國土空間規(guī)劃，將邊疆民族地區(qū)作為一個特殊的區(qū)域進行規(guī)劃，通過國土戰(zhàn)略規(guī)劃為邊疆民族地區(qū)在全國統(tǒng)一大市場大分工格局中確立合適的位置，構建區(qū)域內外聯(lián)動、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域經濟布局，提高區(qū)域經濟融合程度，打破部分民族地區(qū)經濟封閉、隔絕于全國大市場之外的狀況，有序推動各族群眾跨區(qū)域雙向流動。首先，要進一步培育發(fā)展北部灣城市群、呼包鄂榆、寧夏沿黃、天山北坡等城市群，實現(xiàn)城市群協(xié)調共同發(fā)展，“形成多中心、多層級、多節(jié)點的網絡性城市群”［28］；其次，要結合“一帶一路”戰(zhàn)略加快邊疆民族地區(qū)區(qū)域中心城市、重要節(jié)點城市和新生中小城市的培育和建設，并發(fā)揮其集聚能力和輻射作用，進而促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；最后，要進一步完善對邊疆民族地區(qū)新區(qū)、自貿區(qū)、經濟特區(qū)、開放試驗區(qū)等政策先行的特殊空間的空間規(guī)劃。

（三）推動產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級，增強經濟韌性

新結構經濟學主張發(fā)展中國家或地區(qū)應從其自身要素稟賦結構出發(fā)發(fā)展具有潛在比較優(yōu)勢的產業(yè)，在有為政府和有效市場的共同作用下推動產業(yè)升級和經濟跨越發(fā)展。［29］7邊疆民族地區(qū)要立足資源稟賦、發(fā)展條件、比較優(yōu)勢等實際，推動產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級，增強產業(yè)核心競爭力。一是要立足自然資源與人文資源稟賦優(yōu)勢推動特色產業(yè)發(fā)展。因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、農產品加工業(yè)、民族醫(yī)藥、民族手工業(yè)、旅游業(yè)等特色優(yōu)勢產業(yè)，通過制度和組織管理創(chuàng)新，科學推動“綠水青山”“冰川雪山”轉化為“金山銀山”，采取產品、營銷、價格、渠道的組合策略來打造特色品牌，著力提高特色產業(yè)的互補性、關聯(lián)性，建立產業(yè)集群，拉長產業(yè)鏈條，發(fā)揮規(guī)模效應，更多帶動本地就業(yè)。二是要將潛在的后發(fā)優(yōu)勢轉化為承接產業(yè)轉移的實際效能。要利用人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術提升傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展水平，推進數(shù)字經濟與實體經濟深度融合；主動圍繞國家產業(yè)鏈、供應鏈建設，充分發(fā)揮對口支援和東西部協(xié)作等機制作用，加快“西引東來”“東聯(lián)西出”步伐，通過共建園區(qū)、產業(yè)聯(lián)盟、技術轉移等方式，有序承接東部發(fā)達地區(qū)的適宜產業(yè)轉移，并借助東部地區(qū)的資本、技術和管理經驗，推動能源資源類企業(yè)轉型升級。三是要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和地緣優(yōu)勢擴大對外開放。對外開放是促進邊疆民族地區(qū)產業(yè)結構轉型、實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的關鍵著力點。邊疆民族地區(qū)作為“一帶一路”倡議綜合效應的先行區(qū)，要從“地方性”走向“區(qū)域化”“世界化”，探索對外區(qū)域合作的新機制、新模式，推動“通道經濟”向“產業(yè)經濟”“口岸經濟”轉型升級。

（四）以高水平安全保障高質量發(fā)展

基于特殊的自然人文環(huán)境和地緣環(huán)境，邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展不僅受到自然環(huán)境與正外部性間的制約，也面臨著各族群眾美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分的挑戰(zhàn)，還面臨著境外因素的干擾與破壞。特別是隨著中國的崛起以及在國際事務中地位與作用的增強，國際反華勢力時常將政治問題經濟化或經濟問題政治化，把經濟與政治、民族、宗教等問題掛鉤，將其作為遏制中國的工具。無論是“新疆棉花事件”“強迫勞動法案”等直接表現(xiàn)政治經濟化的事實證據(jù)，還是發(fā)展不平衡不充分的經濟政治化的手段，都嚴重威脅著邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展進程，甚至威脅著國民生命與財產安全。這也表明了，邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展對良好內外部安全環(huán)境的需求更大。只有居安思危，打造高水平安全，具備了安全穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，才能為邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展保駕護航，才能有效集聚人才、資本、技術、知識及信息等資源與要素，才能取得持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。而向公眾提供各類公共安全服務、營造安全有序的社會環(huán)境是政府的基本職責，也是現(xiàn)代國家獲得政治合法性的基本前提。從實踐中看，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展目標始終圍繞“鑄牢中華民族共同體意識”的主線，將“實現(xiàn)社會長治久安”擺在至關重要的位置。從理論上看，習近平也多次強調要“堅持發(fā)展與安全并重，實現(xiàn)高質量發(fā)展和高水平安全的良性互動”。因此，要推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展，必須要推進邊疆安全體系和能力現(xiàn)代化，打造高水平安全，以高水平安全保障經濟高質量發(fā)展。要牢固樹立總體國家安全觀，堅持底線思維，強化風險意識，推進防范化解民族領域風險隱患體制機制建設，著力防范化解民族領域風險隱患，有效遏制和堅決打擊境內外敵對勢力各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動。尤其是在擴大邊疆民族地區(qū)對外開放的同時，嚴密防范敵對勢力各類滲透顛覆活動成為一項重要而緊迫的課題。

四、更好發(fā)揮政府作用：邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展需要調適好的幾對關系

（一）正確調適好政府與市場的關系，堅持“有為政府”與“有效市場”相統(tǒng)一

對政府與市場關系的探索與調適，不僅貫穿整個經濟學理論的嬗變歷程，也是世界各國經濟治理和制度變革的核心。當然，強調政府職能推動邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展，并不是強調“政府萬能”，主張政府與市場的對立，而是強調以“有為政府”建構“有效市場”，以“有效市場的政府作用”與“有為政府的市場邏輯”二者共同作用協(xié)調形成“有為政府”基礎上的“有效市場”。也就是說，政府應該根據(jù)市場情境的變化動態(tài)調整市場。一是要遵循市場經濟與產業(yè)生命周期規(guī)律，一旦市場有能力就應及時退出，將該領域的事務交還市場主導，不能形成“路徑依賴”，不能習慣性地依靠行政命令或政府的組織力量進行市場制度變革，不能習慣性地為本地企業(yè)和產業(yè)對社會責任的規(guī)避進行辯護，不能習慣性地以市場存在缺陷為由全面管制經濟社會發(fā)展事務，并把這種“非常態(tài)”固化為“常態(tài)”；二是要遵循有效市場的價值導向，把握行為邊界，有所為、有所不為。要明晰政府干預經濟是有領域、有選擇、有限度的，要將主要的精力投入到市場進入不了、不愿進入，但對邊疆民族地區(qū)經濟高質量發(fā)展起到基礎性、先導性的公共事業(yè)領域，對于一些準公共物品供應方面，應適當引入市場、社會主體參與，而在那些市場主體進入積極性非常高、市場機制能夠充分發(fā)揮作用的領域，政府不應與民爭利，應該盡可能避免直接介入，從而承擔制定并執(zhí)行規(guī)則、協(xié)調關系、裁決爭端、提供服務等管理職能。從長遠來看，邊疆民族地區(qū)政府要有從現(xiàn)行所有干預的中觀、微觀市場領域退出的決心和準備。

（二）正確調適好政府與企業(yè)的關系，培育壯大市場主體

政府與企業(yè)的關系是經濟轉型與經濟體制改革過程中最重要的關系之一，強調的是“政府對某個行業(yè)或某一類企業(yè)采取的政策或行為模式”［30］。從經濟運行過程來看，政府與企業(yè)的關系是動態(tài)發(fā)展的，并向著互動、合作的趨勢演進和收斂。但政府與企業(yè)的合作行為具有雙重效應，一方面，政府與企業(yè)在促進地方經濟發(fā)展過程中實現(xiàn)互利共贏；另一方面，受到政治激勵和商業(yè)利益的驅動，也可能會發(fā)生“政府尋租”或“政企合謀”現(xiàn)象。因此，對政府與企業(yè)關系的調適、修正與優(yōu)化具有現(xiàn)實必然性。尤其是市場經濟體制仍不健全、政府職能轉型緩慢、資源配置效率不高的邊疆民族地區(qū)而言，調適政府與企業(yè)的關系，構建動態(tài)同構的良性政企關系，具有較強的現(xiàn)實緊迫性。一是要堅持競爭中性原則，處理好政府與國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)等不同產權性質企業(yè)的關系，營造各種所有制主體依法平等使用生產要素、公開公平參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境，發(fā)揮不同類型企業(yè)在發(fā)展經濟、增加就業(yè)、改善民生中的作用，尤其是要多層次、全方位地推動吸納就業(yè)能力強的中小微企業(yè)健康發(fā)展，從而提供更多就業(yè)機會，吸納更多富余勞動力，確保重點群體就業(yè)穩(wěn)定；二是要深入推進簡政放權，深化“放管服”改革，降低投資、貿易、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新等領域制度性交易成本，強化涉企部門服務意識，疏通生產、分配、流通、消費等各環(huán)節(jié)之內及之間的“堵點”，促進各生產要素自由流動，不斷提高營商環(huán)境的便捷性、平等性、法治化、國際化水平；三是要加大招商力度，培育壯大市場主體，廣泛動員“民營企業(yè)進邊疆”，不斷強化邊疆與內地血脈相連的發(fā)展關系。

（三）正確調適好中央政府與地方政府的關系，提高邊疆民族地區(qū)自我發(fā)展能力

分層級、分區(qū)域治理是公共權力運行的重要特征，不同層級政府履行的職責不同，發(fā)揮的功能不同。從制度安排的角度看，邊疆處于央地關系的網絡節(jié)點上，中央政府—地方政府的關聯(lián)是理解邊疆民族地區(qū)經濟發(fā)展的一條主線。自2000年啟動“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”以來，“興邊富民行動”“扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃”等一系列戰(zhàn)略行動不斷推進，國務院關于邊疆民族地區(qū)各省區(qū)加快發(fā)展的專門規(guī)劃意見逐步出臺，不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金、專項補助資金、邊境建設事業(yè)費、邊民補貼、少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貼息貸款、扶貧專項貼息貸款等各類專項發(fā)展資金不斷設立，對口支援和東西部協(xié)作政策不斷落實深化，大量扶持生產經營、支持民生改善、加快基礎設施建設的優(yōu)惠政策不斷升級，國家對邊疆民族地區(qū)的投入呈爆炸式增長，一批批重大基礎設施和其他能帶動邊疆民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的重大工程拔地而起，使邊疆民族地區(qū)贏得了良好的發(fā)展機遇，經濟總量迅猛增長，現(xiàn)代化步伐不斷加快，充分彰顯了中國“集中力量辦大事”“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢。但相比于“外部輸血”式幫扶，內部“造血”能力提高的發(fā)展更具有可持續(xù)性，此外，與中央政府的宏觀設計與政策扶持相比，邊疆地方政府是地方經濟發(fā)展的主導者，直接面向市場、面對企業(yè)，對資源稟賦、要素資源配置、產業(yè)發(fā)展以及本地區(qū)居民偏好更為了解，其自身能力也直接影響著邊疆的治理效能和邊疆地區(qū)國家政權合法性資源的維護。因此，在完善差別化區(qū)域支持政策的同時，要正確調適好中央政府與地方政府的關系，處理好外部“輸血”與內部“造血”“供血”的關系，處理好資金投入與資源配置效率的關系，提高民族地區(qū)自我發(fā)展能力。各級地方政府必須不斷轉變思想觀念，將自治權和市場競爭力相結合，提升利用市場發(fā)展自我的意愿和能力，立足比較優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢、本土優(yōu)勢的發(fā)展優(yōu)勢，主動融入全國及本省區(qū)市發(fā)展全局，防止滑入“被援助”陷阱。

（四）正確調適好政府與人民的關系，堅持緊貼民生推動高質量發(fā)展

馬克思認為，評價一個社會進步與否不能簡單地以“生產力的發(fā)展”為標準，關鍵要看“生產力是否歸人民所有”。［31］10人民是現(xiàn)代政治的根本力量，只有以人民主體性為基石，堅持以人為中心的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的多重需要，社會才能夠獲得真正強大的進步動力，政黨也才能夠贏取人民的無條件支持與擁護。世界各國的現(xiàn)代化歷程也表明，單是統(tǒng)計意義上的經濟規(guī)模和數(shù)量的增長與發(fā)展，群眾生活得不到改善，得不到實惠，享受不到改革發(fā)展成果，人民美好生活和“自由人的聯(lián)合體”構建只會成為“空中樓閣”“鏡中花水中月”，不僅了偏離發(fā)展的目標，而且也會造成不良的社會情緒進而引發(fā)不穩(wěn)定因素?！鞍铉芮Ю?，維民所止”。邊疆民族地區(qū)的經濟高質量發(fā)展，其價值旨歸不僅在于邊疆謀利，還在于改善民生，使各族人民共享改革發(fā)展成果，鑄牢中華民族共同體意識。但當前由于邊疆民族地區(qū)地方政府財力有限，再加上以GDP增長和提高財政收入為核心的“政治錦標賽”競爭下，地方政府在投入上依然普遍存在“重經濟、輕民生”。當然基于國家對邊疆民族地區(qū)的政策扶持、特殊照顧再加上各援疆省市援助，對民生領域的投入資金不可謂不多，但各級政府在民生項目的投入產出效益上研究不夠，導致許多資源、資金盲目投入，利用、產出的經濟效益和社會效益不高。究其根源在于地方政府沒有認識到“民生是最大的政治”的深刻內涵，沒有領會到邊疆民族地區(qū)的高質量發(fā)展要“堅持所有發(fā)展都要賦予民族團結進步的意義，都要賦予改善民生、凝聚人心的意義，都要有利于提升各族群眾獲得感、幸福感、安全感”［13］的內在要求。因此，要正確處理好政府與人民的關系，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將改善民生、凝聚人心作為民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。

參考文獻：

［1］習近平在廣西考察時強調解放思想創(chuàng)新求變向海圖強開放發(fā)展奮力譜寫中國式現(xiàn)代化廣西篇章［N］.廣西日報，2023-12-16（16）.

［2］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2022-10-16）［2023-12-16］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5722378.htm.

［3］習近平.以鑄牢中華民族共同體意識為主線推動新時代黨的民族工作高質量發(fā)展［N］.人民日報，2021-08-29（01）.

［4］吳楚克.發(fā)展邊疆經濟與創(chuàng)立邊疆經濟學的思考［J］.中國圖書評論，2015（12）.

［5］李光輝，張練.新時代中國邊疆經濟學理論體系構建研究：基于“五大理論”的創(chuàng)新［J］.經濟縱橫，2022（3）.

［6］李俊佳，趙美風.中國民族地區(qū)高質量發(fā)展空間演變及其影響機理［J］.干旱區(qū)地理，2024（3）.

［7］習近平.論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局［M］.北京：中央文獻出版社，2021.

［8］馮建勇.列寧對邊疆經濟問題的剖解［J］.中國邊疆史地研究，2015（4）.

［9］［德］馬克思、恩格斯.馬克思恩格斯全集：第3卷［M］.中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人民出版社，1960.

［10］習近平.在全國民族團結進步表彰大會上的講話［M］.北京：人民出版社，2019.

［11］李俊清，付秋梅.國家治理現(xiàn)代化視域下的民族事務治理：中國共產黨百年民族工作歷程的回顧與前瞻［J］.北京行政學院學報，2023（1）.

［12］習近平的民族觀［EB/OL］.（2015-08-24）［2023-12-17］. http：//www. xinhuanet. com/politics/2015-08/24/c_128160466. htm.

［13］習近平在西藏考察時強調全面貫徹新時代黨的治藏方略譜寫雪域高原長治久安和高質量發(fā)展新篇章［N］.人民日報，2021-07-24（01）.

［14］方盛舉，蘇紫程.論我國陸地邊疆治理的價值追求［J］.思想戰(zhàn)線，2016（3）.

［15］中共中央文獻研究室.建國以來毛澤東文稿：第10冊［M］.北京：中央文獻出版社，1996.

［16］杜人淮.論述發(fā)展邊疆民族地區(qū)經濟的強防功能［J］.廣西民族研究，2011（2）.

［17］［德］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第2卷［M］.中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人民出版社，2012.

［18］何修良.新時代邊疆治理的時空轉換與邊疆治理現(xiàn)代化的推進［J］.云南社會科學，2024（2）.

［19］黨的十八大以來邊疆地區(qū)發(fā)展成就綜述［N］.人民日報，2022-06-17（02）.

［20］尹旭，魏慧，李裕瑞，等.中國不同類型地區(qū)人口時空分異特征：基于“五普”至“七普”分縣人口數(shù)據(jù)的分析［J］.地理科學進展，2023（3）.

［21］王垚.新時代中國邊疆經濟治理的理論基礎與政策框架［J］.云南社會科學，2022（5）.

［22］張麗君，王飛，馬博，等.興邊富民行動與政策［M］.北京：中國經濟出版社，2021.

［23］Economic Theory and Underdeveloped Regions. Gerald Duckworth，1957.

［24］何旭波.邊疆地區(qū)經濟增長動力探析：基于擴展的增長核算方法［J］.云南社會科學，2023（1）.

［25］林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘質性制度變遷與強制性制度變遷［M］.上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1994.

［26］李俊清.試論民族地區(qū)制度變遷的路徑選擇與可持續(xù)發(fā)展［J］.中國行政管理，2009（7）.

［27］［美］大衛(wèi)·哈維.正義、自然和差異地理學［M］.胡大平，譯.上海：上海人民出版社，2010.

［28］中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要［EB/OL］.（2021-03-13）［2023-12-16］.http：∥www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm.

［29］林毅夫，張軍，等.產業(yè)政策：總結、反思與展望［M］.北京：北京大學出版社，2018.

［30］聶輝華.從政企合謀到政企合作：一個初步的動態(tài)政企關系分析框架［J］.學術月刊，2020（6）.

［31］［德］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人民出版社，2012.

THE TENSION AND ADJUSTMENT OF HIGH-QUALITY ECONOMIC DEVELOPMENT IN ETHNIC BORDER AREAS：From the perspective of government functions based on the promotion of coordinated regional development

Fu Qiumei，Li Junqing

Abstract：Governance of border areas is essential for the management of state affairs.Promoting the high-quality economic development of ethnic border areas is a core driver of enhancing national unity，an important guarantee for maintaining national security，and an essential requirement of achieving Chinese modernization.However，a high-quality development of ethnic border areas is particularly special，which is manifested in three aspects.At the macro level，there exist complex natural environment and structural tension of positive existence；at the mid-view level，there is the fact of the “cumulative cycle effect” of the non-balanced regional development；at the micro level，there exists the gap between “complete market hypothesis” and “changes in quality system”.All these constitute the logic of the “presence” of government functions.To promote high-quality economic development in ethnic border areas requires the government to play a role in establishing “efficient market”.The specific method is to improve differentiated regional support policies，optimize territorial spatial planning，promote the adjustment and upgrading of industrial structure，and maintain high-quality development through high-level security.At the same time，in order to better play the role of the government and achieve high-quality economic development at higher level，it is also necessary to deal with the relationship between the government and the market，the government and the enterprises，the central government and the local governments as well as the government and the people.

Keywords：High-quality Economic Development；Government Function；Effective Government；Coordinated Regional Development

〔責任編輯：陸 露〕