摘 要：有效性是權(quán)力監(jiān)督的重要價值和目標(biāo)。傳統(tǒng)中國自上而下的集權(quán)分工式官僚結(jié)構(gòu)是皇權(quán)專制政治的產(chǎn)物。隨著古代監(jiān)察制度的不斷充實、發(fā)展與完善，監(jiān)督的途徑和方式趨于多樣化，多種監(jiān)督手段得到綜合運用，形成一套完備的分工式權(quán)力監(jiān)督體系。秦漢以來“設(shè)官分職”分工式分權(quán)模式，在維護傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督的有效性、保證傳統(tǒng)官僚體制正常運轉(zhuǎn)的同時，存在著集權(quán)專制、人治傳統(tǒng)以及程序缺失等諸多制度性缺陷，導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督趨于低效空轉(zhuǎn)乃至最終失效，對王朝政治產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。有效的監(jiān)督制約是通過科學(xué)的權(quán)力系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)設(shè)計，明確權(quán)力界限和職責(zé)、疏通權(quán)力通道、防止并糾正權(quán)力傾斜，使權(quán)力在既定的空間范圍內(nèi)暢通無阻地發(fā)揮作用，讓權(quán)力監(jiān)督達到最佳境界，在防范權(quán)力越軌的同時，最大程度地實現(xiàn)行政效能的傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督思想與實踐，為當(dāng)前我國監(jiān)察制度改革和權(quán)力監(jiān)督有效性的建構(gòu)提供了寶貴的歷史資源。

關(guān) 鍵 詞：權(quán)力監(jiān)督；分工式結(jié)構(gòu)；有效性；行政效能

中圖分類號：D06 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）09-0001-12

權(quán)力因其天使與魔鬼的二重性，在為人類社會造福同時，也可能破壞社會的公平正義。權(quán)力的正負(fù)效應(yīng)，取決于權(quán)力能否得到有效的監(jiān)督與制約，因而權(quán)力與監(jiān)督總是相伴而生。權(quán)力監(jiān)督是人類民主政治進程中的核心議題，學(xué)術(shù)界從兩種視角對此問題進行經(jīng)驗式或借鑒式研究：一是制度化視角?；诂F(xiàn)實政治出發(fā)，從監(jiān)督主體、組織建設(shè)、制度運行、技術(shù)運用等方面，對權(quán)力監(jiān)督做經(jīng)驗式的剖析?；蚪ㄗh借助大數(shù)據(jù)的方法和技術(shù)，以創(chuàng)新地方政府權(quán)力監(jiān)督方式。［1］或主張突破原有體制的弊端，構(gòu)建全域立體監(jiān)察模式，以創(chuàng)新無縫隙權(quán)力監(jiān)督體系和反腐控制網(wǎng)絡(luò)。［2］二是權(quán)力監(jiān)督思想的視角。一方面是對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力監(jiān)督思想的總結(jié)。比如，系統(tǒng)梳理百年來中國共產(chǎn)黨公權(quán)力監(jiān)督思想內(nèi)容；［3］對習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治監(jiān)督理論的闡釋與研究。［4］另一方面，著力于從西方權(quán)力監(jiān)督的思想和制度設(shè)計中，尋求借鑒價值。有研究指出，西方權(quán)力監(jiān)督歷經(jīng)洛克兩權(quán)分立、盧梭人民主權(quán)論、馬克思人文關(guān)懷和實踐品格，到當(dāng)代對權(quán)力監(jiān)督效果和精準(zhǔn)度的極大關(guān)注。［5］可以說，學(xué)術(shù)界對權(quán)力監(jiān)督的思想和制度進行了不懈探索，并將其視為權(quán)力有效運行的關(guān)鍵。

黨的二十大報告指出：“完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行?！保?］黨的二十大報告提出的這一明確要求，對健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系作出部署，吹響了乘勢而上持續(xù)深化改革的號角。強化對權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋、有效性，確保權(quán)力不被濫用。［7］如何做到權(quán)力監(jiān)督的準(zhǔn)確、精準(zhǔn)和有效？分權(quán)無疑是重要的手段。實際上，秦漢以來傳統(tǒng)中國一直施行“設(shè)官分職”［8］分工式分權(quán)。①通過對這一分工式分權(quán)運作機理的探討，反思傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督的根本缺陷，可以為我國當(dāng)前監(jiān)察體制有效性建構(gòu)和政府行政效能的提升提供有益的歷史借鑒。

一、傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督的分工式結(jié)構(gòu)及其功能

傳統(tǒng)中國皇權(quán)專制集權(quán)政治，決定了其權(quán)力監(jiān)督只限于官僚系統(tǒng)內(nèi)部。為了保證監(jiān)督的有效性和全面性，在國家機構(gòu)設(shè)置上，遵循著權(quán)力分解原則，實行互不統(tǒng)屬的分工式分權(quán)，注重在官僚體制各個環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，強化自上而下的控制。

（一）傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督的職能分工式結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)中國歷朝統(tǒng)治者在各級行政機構(gòu)設(shè)置上，有著自身的理論邏輯，十分注意分散權(quán)力，強化權(quán)力主體間的監(jiān)督與制約，形成分工式權(quán)力監(jiān)督模式。［9］在中央，從秦至清，先后有三公九卿制、三省六部制、二府三司制、內(nèi)閣制、六部制等形式，按照民政、財政、軍政等不同職責(zé)，將事關(guān)政權(quán)安危的最高行政權(quán)力化整為零，化集中為分散，或三權(quán)、或多權(quán)。各個分散的權(quán)力主體之間，互不統(tǒng)屬且互相制約，各自分別對最高皇權(quán)負(fù)責(zé)。

隨著分工式分權(quán)的發(fā)展，傳統(tǒng)中國越到后期中央機構(gòu)的權(quán)力越分散，朝廷各職能部門的權(quán)力日漸式微；與此同時，最高皇權(quán)則日益強化，近侍恩寵日甚。從西漢至明清，這些地位卑下的近侍“內(nèi)官”得以參與政事，尚書省、中書省、門下省、樞密院、內(nèi)閣、軍機處等要害部門先后出現(xiàn)，這些“內(nèi)官”和要害部門都是“私權(quán)公化”的典型。中央最高權(quán)力機構(gòu)“波紋式外推”［10］的“私權(quán)公化”演進規(guī)律，是皇帝不斷加強權(quán)力監(jiān)督與控制的制度呈現(xiàn)。

（二）巡視監(jiān)察以制衡

前述秦漢時期的三省制之一，即為御史大夫的御史臺這一專司監(jiān)察機構(gòu)，后來延續(xù)為唐宋時期的臺諫制度與明清時期的督察院。當(dāng)然，還有各種皇帝臨時差派負(fù)責(zé)監(jiān)察的各類使職。二者一起對以宰相為首的百官群體進行定期、不定期的監(jiān)督。監(jiān)督的職責(zé)包括人和事，監(jiān)察官和使者都有權(quán)論奏，實現(xiàn)對行政系統(tǒng)的監(jiān)督和控制。

當(dāng)然，此一制度常常被最高行政權(quán)力擁有者宰相所要挾控制。宋代吸取了前朝相權(quán)過重、并可隨意任免臺諫官的教訓(xùn)，剝奪了行政長官宰相對臺諫官的任免權(quán)。［11］從此，宰執(zhí)只有為皇帝擬定臺諫官候選人名單的“進擬”權(quán)力，最終由皇帝差額選定。然而，更多的是皇帝不經(jīng)宰執(zhí)的“進擬”，直接挑選合適的人充當(dāng)臺諫官。如此一來，割斷了行政系統(tǒng)宰執(zhí)和監(jiān)察系統(tǒng)臺諫監(jiān)察官二者之間的聯(lián)系。從此，臺諫不受宰相挾制，敢于彈劾以宰相為首的所有官員。

傳統(tǒng)中國唐宋以降，為了維護臺諫官員的監(jiān)察權(quán)，還規(guī)定“風(fēng)聞言事”之制。臺諫官可以將道聽途說之事，拿到朝堂之上作為彈劾的依據(jù)。這一規(guī)定對權(quán)力機構(gòu)極具嚇阻作用。這也是迫于行政官員和監(jiān)察官員在人數(shù)上的數(shù)額差、權(quán)力上的強弱之別，監(jiān)察力量難以穿透行政系統(tǒng)的外殼，發(fā)掘官僚系統(tǒng)各類不法行為的現(xiàn)實需要。這樣一來，“風(fēng)聞言事”和遣使巡視制度一起成為臺諫監(jiān)察制度的有力補充，共同實現(xiàn)糾正失策和按劾腐敗的功能，達到制衡行政官僚系統(tǒng)的作用。［12］

（三）皇權(quán)秩序的維系

君主專制分工式結(jié)構(gòu)下，皇帝以天下最高主宰的身份壟斷了全部國家政治、經(jīng)濟、社會文化資源，“人跡所至，無不臣者”（《史記·卷六·秦始皇本紀(jì)第六》），天下為君主一姓之私，皇權(quán)高高在上，不受限制。在國家政治生活中，維護皇權(quán)的神圣性和權(quán)威性、鞏固自上而下的一統(tǒng)秩序是核心內(nèi)容?！芭c古希臘在差異中找到一致的意見的公眾參與性質(zhì)大為不同”［13］，傳統(tǒng)中國“政治”的概念，據(jù)《尚書·舜典》，“政者，事也”“治者，理也”“教不善，則政治”。權(quán)力的擁有者通過暴力賦斂維持皇權(quán)的最大利益，并實現(xiàn)對社會的有效控制，是傳統(tǒng)中國“政治”的主體和歸宿，國家政治體系的構(gòu)架和政府體制的運作都圍繞這一點而展開。

在權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系中，作為最高權(quán)力擁有者的皇帝與分執(zhí)權(quán)力的百官之間形成嚴(yán)格的從屬關(guān)系：人主者發(fā)號施令、生殺予奪，人臣者憑一己之智、事其主上。如何保證這個龐大的官僚機器在實際運作中如“臂之使指”般地貫徹皇帝的意旨，保證皇權(quán)及其“家天下”利益的真正實現(xiàn)，這是傳統(tǒng)中國皇權(quán)政治需要解決的核心問題。［14］基于皇權(quán)統(tǒng)治的需要，龐大的官僚體系建立起來，君主將一己壟斷的國家權(quán)力分配并授予大小各級官吏。這種“設(shè)官分職”政治格局下的分工式分權(quán)，保障著各權(quán)力機構(gòu)之間的均衡，在維護皇權(quán)的同時，實現(xiàn)著政治清明、官民和諧與社會公利。

傳統(tǒng)中國儒家強調(diào)“君仁臣忠”的理想政治模式，臣子忠心盡職似乎是不言自明的道理。然而，在現(xiàn)實政治中，基于利害互異關(guān)系而導(dǎo)致君臣交惡的局面屢次發(fā)生，官僚集團追求私利的異化傾向難以遏止?；蕶?quán)的私有和壟斷屬性，無法容忍工具化的官僚集團背離其設(shè)置的初衷，權(quán)力監(jiān)督在皇權(quán)至上這一前提下突顯出來，這是傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督機制建設(shè)的基本出發(fā)點。

因此，以鞏固皇權(quán)政治秩序為出發(fā)點的傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督機制，與現(xiàn)代政治理論下“人民主權(quán)”“有限政府”的權(quán)力監(jiān)督要旨大相徑庭。它以加強和鞏固皇權(quán)為目的，在專制集權(quán)的政治背景下，擁有“家天下”傳統(tǒng)中國社會的權(quán)力監(jiān)督與民眾毫無關(guān)系。這一點，決定了傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督制約機制的整體面貌、特質(zhì)及其運作的實際效果。

二、權(quán)力監(jiān)督的制度手段與運行模式

傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督從權(quán)力產(chǎn)生到權(quán)力結(jié)束的全部過程都形成了相應(yīng)的規(guī)范，它注意到行政過程的每一個環(huán)節(jié)都存在權(quán)力濫用的可能，并盡可能地采取有效措施加以克服。靜態(tài)監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督，事先、事中、事后監(jiān)督的多環(huán)節(jié)有效結(jié)合，各種手段的相互交叉，從而保證最大程度地發(fā)現(xiàn)和糾正官場不法行為和官僚集團的異化。兩套監(jiān)督系統(tǒng)的配合和各種監(jiān)督手段的利用，其目的是實現(xiàn)權(quán)力制約與效能二者之間的平衡，但更多的卻是處于失衡的狀態(tài)。

（一）權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計

傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督，主要得益于兩套系統(tǒng)。一是行政系統(tǒng)的人事考核，二是監(jiān)察系統(tǒng)的御史監(jiān)察。［15］［16］這兩套系統(tǒng)交互配合，對官員進行考核與監(jiān)察，進而給予獎懲，實現(xiàn)對百官的監(jiān)督與控制，達到強化中央集權(quán)的目的。其中，人事考核制度是職官管理的常態(tài)制度，主要由行政系統(tǒng)內(nèi)部負(fù)責(zé)職官考課的官員掌管。具體說來，宋代以后由審官院、吏部考功司等行政系統(tǒng)經(jīng)手對百官的考績，通過批書印紙記錄功過，對官員進行賞罰與升降。如果說人事考核制度是對官員的日常工作進行管理，御史監(jiān)察制度則是對官員失職不當(dāng)?shù)男袨檫M行監(jiān)管，以加強對官員的控制。

無論是人事考核還是御史監(jiān)察都是職官管理的制度手段，各級官員同時受到并行的兩項制度的約束。雖然在不同的時期由于各方面的需要，某項制度在某個時期發(fā)揮著主要作用，但另一項制度并沒有因此失去約束效力，只是因為政治需要而隱身幕后。如宋代對地方路級監(jiān)司的監(jiān)督，“付御史臺考校為三等，仍與中書、門下參覆其實”（《續(xù)資治通鑒長編·卷一八六·嘉祐二年四月丁酉》），這表明雖然主要由御史臺對監(jiān)司進行考校，但行政系統(tǒng)的中書和門下仍然能夠參與對監(jiān)司的控制?？梢?，人事考核制度和御史監(jiān)察制度是互相配合、交互為用的，共同實現(xiàn)對官員權(quán)力的監(jiān)督。

傳統(tǒng)中國行政考課和御史監(jiān)察兩套系統(tǒng)，在實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與均衡的基本手段上，主要依賴于道德、法律和權(quán)術(shù)。道德在中國傳統(tǒng)倫理社會里有著特別的地位，尤其在一個秩序良好、政治清明的時期，道德對于權(quán)力的約束力更加突出。歷代王朝在選官用人時，都注重德行標(biāo)準(zhǔn)的要求；對于在任者，有大量的“官箴”對其加以告誡、警醒。一個官員如果在任期間不能獲得良好的口碑，甚至遭到清議①的貶斥，其前途將會受到很大影響。這對權(quán)力形成了有力的道德約束力。法律對于權(quán)力的約束也相當(dāng)重要。法家“以法治吏”的主張在秦漢以后的帝國政治中被推行。歷朝進行了大量約束戒飭官員行為的立法，比如，規(guī)定官員職責(zé)和權(quán)能的行政組織立法，督促官員在職勤政、規(guī)范用權(quán)的考課和審計立法，以及追究官員違法失職行為的監(jiān)察立法和刑事立法等等。這些強制性立法明確劃定了官員權(quán)力行使的界限，保障著整個權(quán)力系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。權(quán)術(shù)是專制政治統(tǒng)治的產(chǎn)物，它是君主以秘密方式窺察臣子、防奸治奸的非常手段，這一被稱作“妄婦之道”的非常手段有著獨特的作用，歷代帝王也都或多或少地加以應(yīng)用，在唐代、明代的宦官擅權(quán)之下，一度達到極盛。

在傳統(tǒng)中國政治中，以上三種手段在權(quán)力監(jiān)督過程中相互交迭與融會：道德的約束需要借助制度的形式表達，而制度的建制又以道德為基礎(chǔ)，或者是基于政治權(quán)術(shù)的考量。而且在傳統(tǒng)中國“倫理政治”中，權(quán)力控制的第一道防線是“道德”，所謂“用人行政，惟在治心”（《清史稿·卷三九一·李棠階傳》）。與此同時，道德自律之外，“他律”更是不可或缺。道德防患于未然，法律和權(quán)術(shù)則是察其非法、制其非法。三種手段相互配合、各施其能，構(gòu)成傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)工程。

（二）權(quán)力監(jiān)督的運行模式

以上兩類制度、三種手段的作用方式靈活多樣。既有靜態(tài)的事先防范和事后制裁，又有動態(tài)的過程參與、跟蹤監(jiān)督。總體上來看，權(quán)力監(jiān)督覆蓋了傳統(tǒng)中國權(quán)力配置、行使及其運行的全過程。

一方面，“事先防范”表現(xiàn)在道德約束、權(quán)力配置過程中的部門建制和選官任官制度中。歷朝中央與地方政府機構(gòu)的演變興革始終堅持一個基本原則，地方集權(quán)于中央，中央集權(quán)于皇帝。分割、轉(zhuǎn)移事權(quán)是權(quán)力配置中經(jīng)常使用的手段，把不同的事務(wù)或一事的不同階段分別交予不同部門，使其相互之間形成牽制；通過明予暗取、明升暗降等方式轉(zhuǎn)移權(quán)力中心，使原本膨脹中的權(quán)力部門失其威勢，弱化其權(quán)力含量。這些制度化或非制度化的方式在傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督制約過程中發(fā)揮著積極的作用。

嚴(yán)格選官用人，從權(quán)力的入口處防范權(quán)力違規(guī)。從秦漢時期的察舉制、中經(jīng)魏晉南北朝的九品中正制、下至隋唐以后的科舉制，選官制度日趨合理。［17］其功能有二：一是通過合法的、穩(wěn)定的渠道選賢任能，保證官吏隊伍的整潔和高素質(zhì)；二是減少、杜絕選官、任官過程中的權(quán)力腐敗，防止?fàn)I私舞弊。在任官環(huán)節(jié)建立了選任分離、試官授職以及保舉連坐、任官回避、“流官”制度等一系列有效機制。在權(quán)力的分配與獲得環(huán)節(jié)采取的防范措施，為權(quán)力的有效運行提供了前提。

另一方面，事中與事后的防范與制裁并重。權(quán)力運行階段的文牘、考課、審計、監(jiān)察、司法有助于權(quán)力運作的規(guī)范化，有助于隨時監(jiān)控發(fā)現(xiàn)并解決權(quán)力的越軌問題；而針對官吏違法失職犯罪的法律責(zé)任追究制度，以純粹的問責(zé)乃至強制性的刑罰來處罰權(quán)力違規(guī)。

前者以考課和監(jiān)察為例。依法定期不定期對官吏進行考核的考課制度。秦漢時有“五善五失”“上計”。魏晉南北朝有“五條詔書”課郡吏、中正。唐代“四善二十七最”對考課標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定詳瞻，為品評官吏提供依據(jù)。明清時期，考課的方式、權(quán)限、程序、時間、內(nèi)容以及獎懲等均十分明確。監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察權(quán)因相對獨立而具有極高的權(quán)威。東漢光武時，負(fù)責(zé)監(jiān)察的御史中丞，與司隸校尉、尚書令在朝會時專席獨立而坐，時為“三獨坐”（《后漢書·卷二七·宣秉傳》）。唐太宗時，準(zhǔn)諫議官入宰相府共議國事，“有所開說，必虛己納之”（《貞觀政要集?！ぞ矶で笾G第四》）。上及太子、下至百官，官員的職內(nèi)、職外活動都在監(jiān)察官的視野之中。在專制集權(quán)統(tǒng)治之下，監(jiān)察制度對權(quán)力濫用的預(yù)防和制裁作用顯著。［18］對違法失職官吏的刑事責(zé)任追究的司法監(jiān)督是所有權(quán)力監(jiān)督方式中最有力且具強制性的監(jiān)督。傳統(tǒng)中國官吏職務(wù)犯罪的法律規(guī)定非常全面系統(tǒng)。就利用職務(wù)之便的枉法“私罪”而言，有因官挾勢乞取財物、監(jiān)臨主司受財、事后受財、家人受財?shù)?；官吏“緣公事致罪，而無私曲者”的擅權(quán)、失職等“公罪”，法典中都有明確規(guī)定。（《唐律疏議·卷二·以官當(dāng)徒》）這些為司法機關(guān)加強對權(quán)力的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

（三）權(quán)力監(jiān)督的困境：制約與效能之間

通過監(jiān)督實現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)力效能的平衡問題，一些時期備受皇權(quán)關(guān)注。漢代的刺史“六條問事”制度是其中成功的一例。漢時刺史制度嚴(yán)格規(guī)定了巡察的對象、范圍和程序。［19］刺史巡察以“所部”為限，所察對象僅限于比六百石黑緩以上的官吏，比二百石的黃緩則不在刺察范圍之內(nèi)。巡察事件以“六條詔書”為據(jù)，六條之外不予過問。巡察的程序如下：每視察所部，先到學(xué)宮見諸生，試其誦讀之書，詢問得失；再進入行郡，詢問土田多寡；然后接見一郡長官，即二千石郡守。刺史在巡察中，一旦有越權(quán)者，將被彈劾。哀帝時，鮑宣為豫州牧，“舉措煩苛，代二千石署吏聽訟，所察過詔條”（《漢書·卷七二·鮑宣傳》），很快由丞相司直郭欽對其提起彈劾，鮑宣因此被免官。漢代刺史“六條問事”有兩個積極的意義：第一，防止刺史利用監(jiān)察權(quán)干預(yù)郡守的正常事務(wù)，帶來紛亂，妨礙地方行政；第二，保證刺史集中精力履行監(jiān)察職能，嚴(yán)防越權(quán)。顧炎武將刺史“以六條察郡國”視為百代不移良法。（《日知錄校注·卷九·六條之外不察》）

然而，無論歷代統(tǒng)治者是否意識到權(quán)力制約與行政效能的平衡與統(tǒng)一問題，在傳統(tǒng)中國權(quán)力制約的政治實踐中，制約與效能更多時候表現(xiàn)為矛盾和對立，無法兼顧。［20］主要表現(xiàn)在以下兩端：一方面，重效能而輕制約。唐代中樞體制由“三省制”走向“一省制”是一個例證。分工式分權(quán)的目的在于“制約”，但當(dāng)它成為帝國高效政治運作的阻礙時，回歸集權(quán)是一個必然的路向。又如，明初朱元璋廢丞相權(quán)歸六部，實現(xiàn)了分權(quán)，與此同時，“內(nèi)閣”在政務(wù)中的地位日漸突出，并成為實際上的中央決策機構(gòu)，一應(yīng)軍國大事，皆由內(nèi)閣會議奏決，分權(quán)在悄然之間回歸集權(quán)。

另一方面，重制約而輕效能。漢代為防止官吏互相勾結(jié)庇護，實行任官“三互法”，規(guī)定諸州郡行政長官不能任用本籍之人，兩州人士及婚姻之家也不得交互任官，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)“久闕不補”的狀況。（《后漢書·卷六箹下·蔡邕傳》）宋代汲取五代地方混戰(zhàn)的教訓(xùn)，對地方“稍奪其權(quán)”，地方“一兵之籍，一財之源，一地之守，皆人主自為之”（《葉適集·水心集·卷之十·始論二》），財、政、軍大權(quán)統(tǒng)統(tǒng)匯入朝廷，地方行政即在約束鉗制之中生氣全無，導(dǎo)致“內(nèi)外失衡”的政治格局，以至在戰(zhàn)亂時期失去了必要的防御能力，“至一州則破一州，至一縣則破一縣”（《宋史·卷四一八·文天祥傳》）。明代為控制地方，地方三司鼎足而立，重大事務(wù)需三司合議，任何一方無權(quán)單獨做出決定，可謂“官多則亂，將多則敗”（《日知錄校注·卷五·醫(yī)師》）。

三、權(quán)力監(jiān)督運行困境的原因分析

權(quán)力必須受到制約，深諳治道的傳統(tǒng)中國帝王對此有清醒的認(rèn)識，前述權(quán)力監(jiān)督機制由此建立起來。然而，傳統(tǒng)中國是典型的君主專制中央集權(quán)政治。在集權(quán)和人治的政治中，權(quán)力呈現(xiàn)天然擴張的趨勢；與此同時，又從根本上排斥制度性的權(quán)力監(jiān)督機制。這是傳統(tǒng)中國政治體制無法解決的矛盾。所以，權(quán)力監(jiān)督往往趨于低效乃至失效，對王朝政治產(chǎn)生了非常惡劣的負(fù)面影響。

（一）一人視聽察天下的失效

專制政體下的權(quán)力監(jiān)督與反監(jiān)督，實際上是皇帝與官僚之間的博弈。作為權(quán)力主體的皇帝，與官僚集團在政治權(quán)力對比中雖然處于優(yōu)勢，然而在利益爭奪過程中，卻不得不時常成為最終的失敗者。為了獲得體制內(nèi)利益的最大化，官僚集團成員結(jié)成巨大的利益共同體，與帝王暗中較量。博弈雙方力量懸殊，作為孤家寡人的皇帝常常處于劣勢，一人之智難敵眾人之智。深居九重的皇帝甚至可能完全被隔絕在現(xiàn)實的官僚政治之外，時常因為信息渠道的堵塞和內(nèi)容的扭曲而失去對臣僚的控制能力?！叭顺苫ⅰ保ā多囄鲎印まD(zhuǎn)辭篇》）論即深刻解釋了帝王政治中臣下欺君之害，官僚集團的異化不可遏止。

為了實現(xiàn)家天下的目標(biāo)，最高當(dāng)權(quán)者可以將監(jiān)督權(quán)不斷地分配給大小監(jiān)察官、家臣、奴才等可資信賴的人。然而，專制皇帝多疑的天性，“道不足于己，而先自疑于心；心不自保，而天下舉無可信。兄弟也、臣僚也、編氓也，皆可疑者也”，所以，“其愚不可廖、其禍不可救”（《讀通鑒論·卷一一·晉泰始元年起》）。官僚集團基于對自身利益的追求，拋卻對皇帝的忠誠，君臣信任盡失，高居權(quán)力塔尖的皇帝一籌莫展。因此，專制政治本身產(chǎn)生了權(quán)力監(jiān)督的必要，但一人之視聽察天下之奸形成懸殊的君臣力量對比，決定了權(quán)力監(jiān)督往往失效。

（二）集權(quán)專制導(dǎo)致監(jiān)督難以奏效

傳統(tǒng)專制集權(quán)政治之下，權(quán)力監(jiān)督發(fā)端于最高皇權(quán)。［21］伴隨著行政機構(gòu)的層級設(shè)置，自上而下的行政體制內(nèi)的縱向權(quán)力監(jiān)督架構(gòu)導(dǎo)致制約成本增加，制約效率低下甚至完全失效。

首先，皇帝高居權(quán)力監(jiān)督框架的頂端，不受任何制度性約束。專制集權(quán)政治權(quán)力肆意的最大危險來源于君主，君主權(quán)力被賦予了無限的機會，任意作為，暢行無阻，權(quán)力監(jiān)督在它的起點處走到盡頭。其次，官員的權(quán)力和利益源于皇帝的分配和授予。所謂“君垂爵祿，臣盡死力”（《韓非子·卷一五·難一》），君臣間利益予奪無時不在。官吏的命運操控于上司和監(jiān)察官之手，欺上瞞下、賄通上司極易演化為官場進身的通則，媚上成為官僚體制的系統(tǒng)性行為。上自皇帝，下迄百官，受利益驅(qū)使形成利益集團，賄上包庇成為常態(tài)。［22］在上下級官員之間、執(zhí)掌監(jiān)督和被監(jiān)督者之間，無利害得失的根本沖突而層層交易，在窺視、打量、竊取皇家利益的時候極易形成聯(lián)盟，權(quán)力監(jiān)督機制趨于失效。最后，自上而下的權(quán)力監(jiān)督更多地表現(xiàn)為對權(quán)力失范的事后糾正和制裁。監(jiān)察官或負(fù)考核職責(zé)的上級長官，通過年度或任期考課和定期不定期的巡察活動，無法及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使中的違規(guī)現(xiàn)象，權(quán)力越軌得以在一段時間內(nèi)持續(xù)，甚至長期潛伏，吏治往往因監(jiān)督的滯后性而付出慘重代價。［23］事后糾正和制裁，使違規(guī)成本大為降低，吏治進入惡性循環(huán)。［24］

（三）人治導(dǎo)致監(jiān)督缺乏長效性

人治導(dǎo)致法律屈從于個人意志，最高權(quán)力得以繞開法制規(guī)定，以一己意志為高下，法外施情。秦漢以來選官用人都有明確的制度，但皇帝可以任憑好惡，枉顧既有的規(guī)則制度，任人唯私。各級官員往往視制度為障礙，肆意破壞，一些精心設(shè)計的權(quán)力防范機制失去效用。法律的失效使權(quán)力失范者得不到應(yīng)有的問責(zé)，違規(guī)風(fēng)險大大降低，使更多的潛在違規(guī)者敗壞吏治。

而且，人治政治寄希望于精英執(zhí)政。“明君賢相”是這個社會各個環(huán)節(jié)得以正常運轉(zhuǎn)的有力保障，圣君在位，政治昌明；反之則深受其害。就基本模式和具體制度言，傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督機制的實踐效果最終取決于人治政治的圣明程度。然而，人治環(huán)境下存在著因人設(shè)法、臨時議制的權(quán)力監(jiān)督現(xiàn)象。同一官員在其職任期間權(quán)責(zé)大小可能完全不同。受到皇帝信任者，大權(quán)在握，無人抗衡，受到皇帝猜忌的人則被排擠，甚至其官職完全成為虛職，制度存廢因人而異。所以，王朝政治完全寄希望于明君，而非既有制度的約束。

（四）輕程序化使得監(jiān)督難以持續(xù)

現(xiàn)代政治學(xué)在注重實質(zhì)的同時，非常強調(diào)程序，因為后者保證前者得以實現(xiàn)。雖然前文指出，傳統(tǒng)中國有一套事前、事中、事后權(quán)力監(jiān)督機制，然而程序在傳統(tǒng)中國皇權(quán)政治中時常變得陌生。由于傳統(tǒng)中國倫理政治強調(diào)“潛移默化”的道德教化，所以在中國傳統(tǒng)思維模式中，歷來有重實體而輕程序的弊端。在倫理化、權(quán)威化的行政過程中，“程序”往往被皇權(quán)專制政治視為冗余。

行政過程的輕程序化，導(dǎo)致“重結(jié)果，輕程序”的弊端。一方面，由于對權(quán)力運行“結(jié)果”的監(jiān)督，重于對其“程序”的控制，很多監(jiān)督行為只能作為一種補救措施在事后施行；另一方面，作為行政過程一部分的監(jiān)督行為，由于自身缺少嚴(yán)格的程序規(guī)范，往往在低程序狀態(tài)下實施。諸如權(quán)力監(jiān)督的時間、步驟、方法、手段，監(jiān)督過程中的調(diào)查、處理程序，公開、回避、保密制度等的規(guī)定，傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督制度往往沒有或只有籠統(tǒng)的說明，監(jiān)督行為失當(dāng)無法在程序方面得到相應(yīng)的規(guī)制。

四、現(xiàn)代審思：權(quán)力監(jiān)督的“均衡”原則

傳統(tǒng)中國兩千余年權(quán)力監(jiān)督實踐告訴我們，輕程序化、集權(quán)、人治的專制政治是其權(quán)力制約監(jiān)督機制的根本局限，它排斥制度化、長效性、透明公開的現(xiàn)代民主監(jiān)督方式，一切受到皇權(quán)的意志和集團利益的左右。這種權(quán)力監(jiān)督方式可以奏效一時，卻無法保持長久，并給“五百年必有王者興”的傳統(tǒng)中國帶來了政治無序與周期性的振蕩，使社會付出慘重的代價。

（一）經(jīng)驗教訓(xùn)

傳統(tǒng)中國兩千年分工式人事與監(jiān)察相配合的控權(quán)模式中，蘊含著豐富的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，值得我們?nèi)ミM一步總結(jié)和反思，助益我國監(jiān)察體制改革的理論和實踐。

皇權(quán)專制社會里，權(quán)力監(jiān)督機制的確立有其根本的原因。作為社會經(jīng)濟基本形態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟，無法凝結(jié)成一個有力的社會集團。專制社會國家權(quán)力的高度集中正是小農(nóng)經(jīng)濟高度分散的結(jié)果。在傳統(tǒng)中國社會結(jié)構(gòu)中，始終沒有形成西方中世紀(jì)集團化的貴族、城市工商業(yè)者組織，皇權(quán)至尊并壟斷一切。小農(nóng)只是王朝賦稅承擔(dān)者，他們蟄伏在無限政府權(quán)力之下，無力提出任何個體的要求和利益主張。［25］不存在任何一支社會力量足以構(gòu)成對皇權(quán)政治的挑戰(zhàn)和約制。傳統(tǒng)中國權(quán)力監(jiān)督的結(jié)構(gòu)、模式、特質(zhì)，正是這一社會現(xiàn)實狀況的必然結(jié)果。在兩千年一貫的以小農(nóng)經(jīng)濟為主體的專制集權(quán)社會里，新的政治理念無從產(chǎn)生，更加合理、有效的權(quán)力監(jiān)督方案無從談起。正因為如此，有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)中國只有專制集權(quán)，以及“私天下”的人治，分權(quán)與制衡的文化理路在傳統(tǒng)中國是不存在的；而西方法治傳統(tǒng)，分權(quán)與制衡是其共識和原則。［26］

自上而下的權(quán)力監(jiān)督將民眾排除在權(quán)力監(jiān)督體系之外。在傳統(tǒng)中國媚上苛下的官場理念下，對上負(fù)責(zé)是仕途成功的關(guān)鍵，為政理民無關(guān)緊要，小民利益往往被忽略，沒有表達自身利益和要求的機會和可能，最終成為苛斂奉上的犧牲品。在現(xiàn)代人民主權(quán)原則下，民眾得以自由參與政治監(jiān)督，將享有公權(quán)力的官員置于全體民眾的監(jiān)督視野中，這是一種低成本、高收益的權(quán)力制約監(jiān)督模式?！氨娙酥暵牎币圆旒?，較之皇權(quán)政治下“一人之視聽”以察奸，其有效性不言自明。

（二）現(xiàn)代審思

對權(quán)力監(jiān)督的研究，中國學(xué)者深受西方自由主義話語的影響。由于中西在經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治體制和發(fā)展模式上的差異，西方私有制經(jīng)濟基礎(chǔ)之上以自由主義為話語、以“三權(quán)分立”為特征的現(xiàn)代控權(quán)制度，難以適應(yīng)中國的實際訴求。［27］在這種背景下，國內(nèi)學(xué)界近年來從中國政治學(xué)研究本土化視角出發(fā)，主張對西方政治學(xué)范式進行選擇性吸收，探索建構(gòu)中國特色權(quán)力監(jiān)督的理論體系。［28］諸如，采用“結(jié)構(gòu)-過程”雙重分析維度，從權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制兩個維度去審視政府權(quán)力私有化的問題。［29］當(dāng)然，也有學(xué)者基于政治文明建設(shè)的需要出發(fā)，探討權(quán)力監(jiān)督機制中存在的功效不足，提出理順縱向權(quán)力關(guān)系，進而實現(xiàn)有效的縱向權(quán)力監(jiān)督。［30］監(jiān)督的有效性是權(quán)力監(jiān)督的重要目的，其最終目的是使權(quán)力更有效地服務(wù)社會，而非鎖住權(quán)力的手腳、桎梏權(quán)力的靈性。

在規(guī)范權(quán)力秩序的同時，賦予權(quán)力運作必要的空間和能量，最終實現(xiàn)權(quán)力制約與效率的有機統(tǒng)一。但是，在人類政治文明史上，權(quán)力制約與效率的失衡狀態(tài)時常發(fā)生。在西方近現(xiàn)代政治實踐中，權(quán)力制約監(jiān)督與權(quán)力效能之間的矛盾一直存在。如美國分權(quán)制度的演變經(jīng)歷了兩個時期：國會的立法權(quán)中心和總統(tǒng)代表的行政權(quán)中心。為了解決行政權(quán)迅速擴張的問題，美國實行了兩黨分治的政治模式。在有效遏制行政權(quán)擴張的同時，帶來了政府行政效率低下和部門間摩擦的新問題，這些都阻滯降低了美國行政體制的效能。

權(quán)力的兩面性決定了其異化的必然性，權(quán)力監(jiān)督就是要減少和防范權(quán)力的異化，以保障權(quán)力的有效運行。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要完善權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，使各項監(jiān)督更加規(guī)范、更加有力、更加有效?！保?1］權(quán)力監(jiān)督不能缺位或者越位，有效的權(quán)力監(jiān)督無不是在防范權(quán)力異化的同時，最大程度地實現(xiàn)權(quán)力的本來效能。也就是說，監(jiān)督要以被監(jiān)督者的權(quán)力不被削弱或取代為前提，以確保被監(jiān)督者的權(quán)力全面正當(dāng)?shù)剡\行。

總而言之，必要的權(quán)力監(jiān)督制約是通過科學(xué)的權(quán)力系統(tǒng)和權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計，明確權(quán)力界限和職責(zé)，疏通權(quán)力通道，防止和糾正權(quán)力的傾斜，使權(quán)力在既定的空間范圍內(nèi)暢通無阻地發(fā)揮其全部的、正當(dāng)?shù)哪芰俊Ｕ窃谶@個意義上，我們確信有限政府比無限政府更強有力，因為“通過限制政府官員的專斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增加國家解決特定問題以及為了共同目標(biāo)而動員集體資源的能力”［32］?？梢姡瑱?quán)力監(jiān)督有效性的理想狀態(tài)應(yīng)該是造就一個強大有力而又有節(jié)有制的權(quán)力工具，這是權(quán)力監(jiān)督的最佳境界。

【參考文獻】

［1］譚海波，蒙登干，王英偉.基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的地方政府權(quán)力監(jiān)督創(chuàng)新——以貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”為例［J］.中國行政管理，2019（5）：67-71.

［2］吳建雄，李春陽.健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)研究［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017（1）：37-45.

［3］張桂林.百年來中國共產(chǎn)黨公權(quán)力監(jiān)督思想研究［J］.政治學(xué)研究，2022（5）：49-60+153.

［4］秦前紅.習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治監(jiān)督理論［J］.比較法研究，2022（5）：1-15.

［5］王天海.權(quán)力監(jiān)督的思想譜系及其當(dāng)代啟示［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2019（1）：73-82.

［6］習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2022-10-26（01）.

［7］始終堅持改革正確政治方向 持續(xù)縱深推進紀(jì)檢監(jiān)察體制改革［EB/OL］.中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，https：//www.

ccdi.gov.cn/toutiaon/202308/t20230814_282603.html.

［8］賈海生.西周時期的賜服制度與設(shè)官分職［J］.中國社會科學(xué)，2019（12）：175-198+203.

［9］董瑛.中國特色權(quán)力運行制約監(jiān)督機制的三重邏輯［J］.甘肅社會科學(xué)，2021（2）：32-39.

［10］（日）和田清.東洋史［M］.何寧，譯.韓正文，校.北京：商務(wù)印書館，1963：17.

［11］中國社會科學(xué)院.中國史研究歷程·宋代卷［M］.北京：商務(wù)印書館，2022：162.

［12］余蔚.士大夫的理想時代：宋［M］.上海：上海人民出版社，2018：252.

［13］（美）喬治·薩拜因.政治學(xué)說史：城邦與世界社會［M］.鄧正來，譯.上海：上海人民出版社，2019：25.

［14］黃宗智.國家與社會的二元合一［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2022：225.

［15］余新忠.中國傳統(tǒng)考課制度的困境、意義與現(xiàn)代啟示［J］.歷史教學(xué)（下半月刊），2019（5）：3-6.

［16］陳凱健，蔡寶剛.中國古代御史監(jiān)察制度的運行機制及其功效［J］.南京社會科學(xué)，2021（7）：86-92.

［17］王勛成.唐代銓選與文學(xué)論稿［M］.北京：中華書局，2022：110.

［18］常冰霞，艾永明.中國古代監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約及當(dāng)代啟示［J］.華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（1）：99-107.

［19］李耀建.漢代刺史制度研究及其現(xiàn)實意義［J］.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（4）：139-145.

［20］趙曉耕，劉盈辛.中國傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的反思［J］.武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（6）：150-161.

［21］程念祺.集權(quán)、制衡與監(jiān)督——以漢代為中心［J］.探索與爭鳴，2009（12）：79-83.

［22］金鴻浩.以刑賞為市：警惕領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗后公共權(quán)力的非公共運作——基于中國古代吏治腐敗和司法腐敗現(xiàn)象的思考［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2021（1）：103-105.

［23］郭婷.古代吏治得失對新時代干部隊伍建設(shè)的啟示［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2020（11）：103-105.

［24］曹平.中國古代吏治經(jīng)驗及其借鑒價值——以現(xiàn)代行政監(jiān)察制度創(chuàng)新為中心［J］.法學(xué)評論，2015（6）：179-184.

［25］吳柳財.尊尊統(tǒng)親親：論傳統(tǒng)中國社會的倫理內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)化機制［J］.廣東社會科學(xué)，2023（4）：220-232.

［26］馮玉軍.中西法律文化傳統(tǒng)的形成與比較［J］.政法論叢，2019（6）：15-26.

［27］陳國權(quán).權(quán)力制約監(jiān)督論［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2013：289-292.

［28］江國華.國家監(jiān)察權(quán)力運行及其監(jiān)督機制研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2020：208.

［29］許天翔.功能性分權(quán)與中國特色權(quán)力制約監(jiān)督理論的探索——評《權(quán)力法治與廉政治理》［J］.公共行政評論，2019（2）：183-190.

［30］金太軍，張勁松，沈承誠.政治文明建設(shè)與權(quán)力監(jiān)督機制研究［M］.北京：人民出版社，2010：386.

［31］習(xí)近平：堅持嚴(yán)的主基調(diào)不動搖 堅持不懈把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進［EB/OL］.中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，https：//www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202201/t20220118_165296.html.

［32］Steve Pincus C.A..The Heart of the Declaration：the Founders’ Case for an Activist Government，New Haven and London：Yale University Press，2016，p42.

How to Effectively Supervise the Power of Public Administration

——A Modern Reflection on the Division of Labor Structure and Operational Dilemma of Traditional Chinese Power Supervision

Wu Yeguo， Fang Ye

Abstract： Effectiveness is the important value and goal of power supervision. The traditional top-down bureaucratic structure of centralized division of labor in China is the product of imperial autocratic politics. With the continuous enrichment， development and improvement of the supervision system in ancient China， the ways and methods of supervision tended to be diversified， a variety of supervision means were comprehensively applied to form a complete power supervision system of division of labor. Since the Qin and Han Dynasties， while maintaining the effectiveness of traditional Chinese power supervision and ensuring the normal operation of traditional bureaucratic system， there are many institutional defects such as centralized autocracy， the tradition of rule by man and the lack of procedures， which lead to the power supervision tends to be inefficient and idle， and even eventually ineffective， which has a serious negative impact on dynastic politics. Effective supervision and restriction is through scientific power system and structure design， clear power boundaries and responsibilities， dredge power channels， prevent and correct power tilt， so that power can play an unimpeded role in the established space， so that power supervision can reach the best state. At the same time， the traditional Chinese power supervision thought and practice of administrative efficiency are realized to the maximum extent， which provides valuable historical resources for the reform of China’s supervision system and the construction of the validity of power supervision.

Key words： power supervision； divisional structure； validity； administrative efficiency

（責(zé)任編輯：劉劍明）