摘要：基層政府政策執(zhí)行是基層治理視域中重點關注的問題。研究發(fā)現(xiàn)，在治理轉型這一新的時代背景下，權力與資源匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動邏輯呈現(xiàn)差序化執(zhí)行特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級任務進行在地化分解，基于任務的考核壓力強度、完成難度以及激勵強度等不同的特征將其轉化為強激勵—強壓力型、強激勵—弱壓力型、弱激勵—強壓力型和弱激勵—弱壓力型四類任務，并結合任務的重要性和緊迫性程度采取積極執(zhí)行、象征性執(zhí)行、策略性執(zhí)行以及常規(guī)化執(zhí)行等多種行動策略。該種執(zhí)行模式體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主動適應治理背景和場域轉換并努力完成任務的能動性特征，一定程度上緩解了基層治理過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源與任務壓力不匹配的困境，提升了基層治理的柔性化與韌性應對。但該種執(zhí)行模式背后體現(xiàn)了政策執(zhí)行場域中的不平等對待，部分政策長期不受重視則有可能演化為新的治理問題。因而，需要辯證地看待基層政府的這一治理理念與治理技術。

關鍵詞：差序化執(zhí)行；政策執(zhí)行；基層治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯

基金項目：國家社會科學基金青年項目“城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下農(nóng)村土地資源整合機制研究”（21CSH012）；廣東省哲學社會科學規(guī)劃學科共建項目“新時代城市基層社會治理共同體的建構邏輯與優(yōu)化策略研究”（GD23XSH21）

中圖分類號：C916；D035 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）06-0039-11

一、基層治理轉型與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行邏輯

基層政府的政策執(zhí)行問題一直以來是政治社會學與公共管理關注的重點。在壓力型體制下，上級政策任務通過數(shù)量化的分解機制下達到地方政府，同時以考核、問責等方式推動下級政府完成任務。行政任務通過壓力型體制向下傳導的過程中，學者們關注到地方基層政府為了完成任務而采取的“選擇性執(zhí)行”（1） 、“選擇性應付”（2） 、“變通式執(zhí)行”（3） 、“捆綁式政策執(zhí)行”（4） 、“模糊執(zhí)行”（5） 、“拼湊應對”（6） 等多種行動策略?？梢钥吹剑瑢W界對基層政府政策執(zhí)行行為進行了較為全面而豐富的研究。

黨的十八大以來，隨著基層治理現(xiàn)代化的推進，上級行政控制權不斷強化，這使得基層政府面臨一個新的治理環(huán)境，即上級政府對下級政府的政策執(zhí)行過程規(guī)范性、標準化程度越來越高，一方面提升了自上而下的政策執(zhí)行力，另一方面也壓縮了基層政府的自主行動空間。這意味著基層政府能夠進行選擇性執(zhí)行或者變通執(zhí)行等與上級政府討價還價的余地逐步縮小。因而，在治理任務與壓力不斷增多且治理要求愈益提升的新型治理背景下，權力與資源匱乏的基層政府會通過何種方式完成自上而下的任務目標構成了本文的研究問題。

學界對政策執(zhí)行過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動邏輯的分析視角主要有兩種：

一是自上而下的結構性視角，其重點強調(diào)結構對基層政府行為的影響。如有學者關注到，自上而下的層層壓力傳導之下，當行政壓力過大時，基層地方政府會因追求短期的政治收益而采取“應付性避責”策略，當行政壓力較小時，則會將注意力放置于對自身晉升有利的任務之上。（7） 因而，從壓力型體制的運轉特征來看，基層政府變通行為的產(chǎn)生不僅是由于個人逐利的利益邏輯所導致的，更多的是因為其處于自上而下的壓力型體制與治理資源匱乏的結構性矛盾之中，基層政府不得不以變通方式進行應對。（8） 在壓力型體制運轉之下，上級問責壓力過大會導致行政體系內(nèi)部的激勵結構失衡，地方政府為了能夠防止工作出現(xiàn)偏差，而采取提高標準、壓縮時間等方式來完成任務，從而出現(xiàn)“矯枉過正”的組織現(xiàn)象。（9）同時，也有學者關注到當前隨著中央對地方控制力度逐漸強化，壓力型體制正在從彈性化向剛性化轉變。這一轉變有利于提高上級對基層政府的組織動員能力，規(guī)范基層組織行為以及提升政策執(zhí)行的效能，但也進一步導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責失衡困境的加劇，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拼湊應對、避責行為逐漸在基層蔓延。（10）

二是自下而上的行動主義視角，其重點關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應策略。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身資源有限與上級下壓的政策壓力雙重約束下，為了能夠完成上級政府所布置的任務，采取“運動式治理”的方式打破常規(guī)化的組織邊界，從而實現(xiàn)資源動員和組織整合。（11）有學者關注到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級壓力與自身實際能力的張力下，通過采取以各類權宜的、隨意性為原則的策略主義行為來完成任務。（12）隨著上級傳導的壓力不同，基層政府也會調(diào)整自己的執(zhí)行方式與力度，波動式執(zhí)行成為基層政府的一種應對策略。（13）面對上級的多重任務壓力，基層政府在應對上級頻繁的“檢查”或“考核”過程中通常會采用“造假”“接待”“陪同”“越級求助”等行動策略來破解上級傳導的壓力（14），也會采取與上級政府共謀的方式來應對更上一級的檢查監(jiān)督。（15）還有學者注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣域治理體系剛性化背景下，通過高度動員干部、深度解讀拓展政策、嚴密預防小概率事件等方式，主動依附縣級的行政意志和政策規(guī)范標準而為自己創(chuàng)造自主空間。（16）或者對壓力進行分解、重組再進行分類治理，由此來化解治理事務的壓力，保障鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的治理有序和有效。（17）

上述兩種研究視角為我們認識和理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯提供了諸多有益的啟發(fā)。一方面，可以認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權最基層的組織，其運作邏輯深受壓力型體制、目標管理責任制等組織結構限制，上級決策目標以及組織控制程度都深刻影響其行動的邊界及其約束條件；另一方面，可以認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中具有自主性，在任務執(zhí)行過程中會在任務、資源等多因素間進行權衡，從而做出對自己最有利的決策。但現(xiàn)有研究仍有可拓展之處。一是結構分析視角雖分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的組織環(huán)境，但對其行動過程的描述稍有不足。二是行動主義視角從較為微觀的層面分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動策略，學者們普遍都關注到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐層面的能動性?，F(xiàn)有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對縱向多任務壓力的行動策略還有可進一步細化的空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動具有權變性已成為學界共識，本文將在此基礎上，分析其在面對不同行政任務時所采取的具體行動策略?，F(xiàn)有研究更著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主能動行為所產(chǎn)生的影響，并未對其產(chǎn)生的機制進行進一步闡述。因而，本文將在闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行動邏輯后，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的組織環(huán)境與組織基礎出發(fā)，對該行動形成機制進行分析。

作者在S鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在縣鄉(xiāng)治理體系日益剛性化的背景下，面對上級指派的眾多任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在地化識別政策屬性，基于任務的考核壓力強度、完成難度以及激勵強度等不同的特征對上級任務進行分類與排序，并對不同任務采取差序化的行政方式，由此達到完成自上而下的任務目標的目的。本文將這種行動邏輯概括為“差序化執(zhí)行”。這種執(zhí)行模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在權力、資源有限的條件下對多重任務壓力的一種回應策略，該概念與學界已有的“選擇性執(zhí)行”“變通執(zhí)行”“策略主義”等執(zhí)行方式有一定交叉，但“差序化執(zhí)行”相比以往對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為模式的解釋是一種更為積極主動的執(zhí)行策略，它體現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主動適應治理背景和場域轉換并努力完成任務的能動性特征。在這里，“差序化執(zhí)行”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為能動者首先對上級任務進行劃分，根據(jù)任務屬性在內(nèi)部進行輕重緩急的工作安排，然后結合任務的重要性和緊迫性程度采取相應的執(zhí)行策略，最終目標指向是推動任務的按時完成。

本文的分析思路如下：首先，闡明“差序化執(zhí)行”這一概念以及分析框架；其次，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“差序化執(zhí)行”在具體實踐中的表現(xiàn)；再次，分析該種政策執(zhí)行模式的形成機制；最后，進行討論與總結。這對基層政府政策執(zhí)行邏輯及其形成機制的分析具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

基于此，本文以作者2021年3—10月多次在湘西S鎮(zhèn)開展的實地調(diào)研為個案，通過深度訪談和參與觀察法收集資料，重點分析新時代背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行過程中的“差序化執(zhí)行”行為，并進一步闡釋該行為形成的深層機制。S鎮(zhèn)總面積155.81平方千米，耕地面積57180畝，其中水田24771畝，旱土32409畝。S鎮(zhèn)共27個村249個村民小組，戶籍人口6931戶，3.1萬人。總體上經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱，主要以稻谷、玉米、煙葉種植和鄉(xiāng)村旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)。該鎮(zhèn)屬于典型的中西部普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其行為邏輯具有一定代表性。

二、 “差序化執(zhí)行”的概念及分析框架

（一）“差序化執(zhí)行”的概念與內(nèi)涵

“差序”這一概念的來源于費孝通的“差序格局”這一理論思想。費孝通將中國傳統(tǒng)時期鄉(xiāng)土社會中社會關系的結構方式描述為“像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄”（18），這樣實踐性的人際互動差序格局是以“己”為中心，即家族的親緣血緣關系是中心，離這個中心越近的群體則越容易被接納，也越容易達成合作關系，反之則越容易受到排斥而形成疏遠的關系。同時儒家的倫理模式也是一個差序格局，如“仁”作為儒家倫理道德的核心，其也存在差序性，“仁者愛人”也存在一個由近及遠、推己及人的過程：先愛自己最親的人，然后再將愛逐漸推廣，最終實現(xiàn)愛所有人的目標。（19）除此之外，在傳統(tǒng)社會，家庭及其關系中，社會稀缺資源的配置也呈現(xiàn)出“差序格局”，比如權力、財產(chǎn)、身份地位等稀缺資源，以血緣關系和地緣關系為核心進行配置，這也是為什么傳統(tǒng)社會中血緣和地緣關系能夠一直保持如此重要地位的社會根源。（20）

由此可見，“差序”這一概念主要體現(xiàn)了異質性、等級性、不均衡性等特征，且這種等級性和不均衡性之中又包含著先與后、中心與邊緣等特征。地方官員在日常行政過程中，也存在這樣的特征，即與不同的互動對象、執(zhí)行不同類型任務過程中，會形成不同等級的關系模式以及不同的資源配置方式。如韓江風發(fā)現(xiàn)，政府在購買社工服務項目的過程中，和不同服務對象因距離不同而會形成不同的互動關系，并以服務對象為互動的起點，表現(xiàn)出明顯的分層效應，向外分別是服務層、支持層、管理層和配合層，他將這種互動模式概括為“差序互動格局”。（21）龐明禮等在對地方官員的行為研究中發(fā)現(xiàn)，地方官員會根據(jù)成本收益的考量而選擇完全匹配、陽奉陰違、部分匹配等行動模式，這些不同行動模式之間有著先后次序：最先采取堅決行動的是對自身利益較高而成本較低的任務，其次是收益雖高但行動成本也高的任務，最后成本遠高于收益的任務，地方官員基本上沒有動力執(zhí)行，因而在行政序列中排在最后一項。（22）

作者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)囿于人力、物力資源有限的情況，面對自上而下的眾多任務難以同時、同步地完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在地化識別政策屬性，基于任務的考核壓力強度、完成難度以及激勵強度等不同的特征對上級任務進行分類與排序，并采取有差別化的行政態(tài)度與行政方式，由此達到完成自上而下的任務目標的目的。其以自身利益最大、風險最小為邏輯起點，對上級任務采取有差別化的執(zhí)行模式。因而，強激勵—強壓力型任務處于優(yōu)先列，強激勵—弱壓力型和弱激勵—強壓力型任務處于次優(yōu)先序列，相應地，弱激勵—弱壓力型任務則處于最后完成的序列中。按照行動的優(yōu)先次序，資源配置量也存在重點、一般等差別。本文借鑒“差序”這一概念，用“差序化執(zhí)行”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對不同性質任務在態(tài)度與行政方式上的差別化對待行為。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理任務轉化機制及類型

1.激勵與壓力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務轉化機制

在具體實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級政令的“激勵強度”與“風險程度”所帶來的不同政策壓力對政策進行適應性轉化，根據(jù)壓力強度的不同對上級任務進行排序，并在此基礎上將上級政策轉換為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部不同類型的治理任務，進行差序化應對策略。

激勵機制是指該項任務能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的潛在利益。一般而言，委托方會給予代理方物質上或精神上的利益，使后者主動按照前者的目標而采取行動。能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來潛在激勵越強的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越有可能將其定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要的治理任務，并集中投入精力和資源去完成。有學者指出，在行政發(fā)包制中，承包人擁有較大的剩余索取權和自由裁量權，所以承包人激勵強度較高。（23）承包人能夠在行政發(fā)包下進行相對自主的治理行為，并通過完成既定目標來獲取各種激勵，如干部晉升、績效獎勵、項目資源傾斜等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部對任務進行排序時，會主觀上判斷任務所能帶來的潛在收益。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠獲取潛在收益越高的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越重視，在內(nèi)部治理任務的排序中將被放在優(yōu)先完成的位置。而對于預期收益較低、未受上級高度重視的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在日常行政過程中則將以常規(guī)化的程序應對。

壓力機制是指政策執(zhí)行過程中所受到的考核、監(jiān)督與問責程度，同時任務的緊急程度也構成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行過程的約束。一方面，具有明確評估指標易于監(jiān)督和量化的任務，上級政府容易對該任務的治理過程進行介入，給基層政府政策執(zhí)行過程帶來的約束越大。另一方面，上級越重視的政策，越會通過加大考核、監(jiān)督、問責、獎懲力度等手段強化對政策執(zhí)行過程的控制，那么直接傳導到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力也就越大。（24）另外，時間緊迫的任務，也在一定程度上形成了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束和限制。在基層政策執(zhí)行實踐中，任務完成時間壓力會影響到縣鄉(xiāng)政府內(nèi)部的談判過程與雙方之間的博弈互動策略。在時間壓力機制的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會將注意力集中在較為緊急的任務上。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務類型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為具有主體性的政策行動者，將根據(jù)任務所承載的壓力和激勵強弱的不同組合，將上級指派的政策操作化為強激勵—強壓力型、強激勵—弱壓力型、弱激勵—強壓力型、弱激勵—弱壓力型四種類型的治理任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部對任務進行分類，主要目的是為了能夠對內(nèi)部資源進行有針對性的分配，并采取相應策略進行應對。

（1）強激勵—強壓力型任務：該類任務是指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較強的政治和物質激勵性，同時上級對任務目標的檢查、考核力度也較大的任務。強激勵體現(xiàn)工作的最終績效直接影響基層政府干部的評優(yōu)晉升和物質獎勵。由于各屬地之間存在競爭關系，在強激勵的誘導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“全力以赴、做出成績”的動機，以期獲得獎勵。強壓力體現(xiàn)在上級政府對該項工作的嚴格督查、強問責力度給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來的巨大考核壓力。重點工作往往是“專項任務”，目標明確，且有清晰的工作進度安排和目標分解，通常伴隨著嚴格的督查考核辦法。在S鎮(zhèn)的日常行政過程中，這類任務被排在優(yōu)先完成的戰(zhàn)略地位，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動目標是在追求績效的同時還要規(guī)避風險。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會全力以赴采取全面動員和整合資源的方式應對該項任務。不過，當該類型任務的執(zhí)行成本過高，且已有的資源無法應對時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則會選擇形式化應對的方式進行回應。

（2）弱激勵—強壓力型任務：該類任務是指預期收益較小，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，卻具有明確清晰化的目標，且有著嚴格的考核和處罰力度的任務。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，這類任務的行動目標主要是規(guī)避風險，其底線邏輯是“不出事”。因而在任務執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為具有較強的變通性。如綜治維穩(wěn)工作、安全生產(chǎn)等工作屬于一票否決式的強壓力型任務，基層政府的行動目標主要還是秉持不出事的基本原則來采取相應措施。

（3）強激勵—弱壓力型任務：該類任務主要是指對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，完成的壓力不大同時又具有強利益誘導性的任務。根據(jù)S鎮(zhèn)的實際經(jīng)驗來看，這類任務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言具有較強的預期收益，因上級的干預較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對這類任務的壓力感知度較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)自身實際情況配置相應資源。對于該類任務而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動目標主要是獲取潛在收益，其行動方式具有積極應對的行動傾向。在S鎮(zhèn)，這類任務主要是指創(chuàng)新模式理念的推廣、打造亮點等工作。

（4）弱激勵—弱壓力型任務：該類任務預期收益小，且上級的考核、監(jiān)督、處罰力度相對較輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的收益和風險都較小。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政中被列為常規(guī)任務序列，其行動目標是達到考核標準。整體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這類任務不需要配置太多資源，一般通過政府內(nèi)部常規(guī)化的運作機制進行應對即可。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于政策的激勵、壓力屬性的不同，對自上而下的政策任務在內(nèi)部進行轉換。由于公共行政任務具有動態(tài)性和模糊性，因而上述分類并不能完全涵蓋當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的工作類型。做上述區(qū)分，只是為了說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理多項任務時，會有一個“輕重緩急”的安排，進而根據(jù)任務的重要性和緊迫性程度采取相應的執(zhí)行方式。而且也可以看到，不同任務屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動目標也有所差異，有的側重于獲取收益，有的側重于規(guī)避風險。從這個層面上可體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行過程中的自主性與能動性。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“差序化執(zhí)行”的實證分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于自身資源、任務的風險與收益等因素綜合考量，根據(jù)任務屬性的差別自主選擇執(zhí)行的方式和強度，由此為自身構建了相對自主的政策執(zhí)行空間。

（一）強激勵—強壓力型任務：非常重視+積極執(zhí)行

強激勵—強壓力型任務對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，具有較強的政治和經(jīng)濟激勵性，同時也因該類任務伴隨著嚴格的督查和強問責力度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，完成該類任務具有較大壓力和緊迫感。因而在S鎮(zhèn)的日常行政過程中，強激勵—強壓力型任務被排在優(yōu)先完成的戰(zhàn)略地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于該類任務的態(tài)度表現(xiàn)為非常重視，在推動該項任務落地的過程中采取全面動員和集中資源的積極方式進行應對。

S鎮(zhèn)的“人居環(huán)境整治”工作是一項具有較強的政治激勵性以及約束性的任務。該項工作作為H縣2021年重點任務，為了扎實推進全縣人居環(huán)境整治工作，縣級政府從政治、工作、待遇、情感上給予基層干部全面的激勵措施。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極推動該項任務的落實，不僅有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部獲得物質上的獎勵，更為重要的是能夠獲得政治晉升的機會。因此，為了能在與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作績效的橫向競爭中體現(xiàn)出優(yōu)勢，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較強動力集中精力與資源全力推動該項任務的執(zhí)行。在人居環(huán)境整治工作推動中，S鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府充分調(diào)動一切積極因素，以“集中資源、全力推動”的工作方式進行應對。具體的行動策略如下：（1）全面排查，建立臺賬。S鎮(zhèn)通過“查看衛(wèi)星圖斑+實地對比勘查+入戶走訪”相結合的方式，細致摸排轄區(qū)內(nèi)的“兩違”建筑、空心房、鋼架棚、農(nóng)用建設用房等，掌握各類情況，在此基礎上建立工作臺賬，進行逐一銷號。（2）重塑組織隊伍，發(fā)揮組織性的動員作用。就兩違拆遷整治工作，S鎮(zhèn)成立由鎮(zhèn)黨委書記任組長、鎮(zhèn)長任第一副組長、班子成員為成員的領導小組。通過加強組織領導，強化工作措施，扎實開展全鎮(zhèn)拓展“兩違”集中整治行動，確保工作取得實效。同時明確駐村干部、村黨支部書記、駐村第一書記包村，村“兩委”成員、組長包組、“互助五興”中心戶包戶責任，形成黨委政府督導、群眾主體、干群合力的整治工作格局。（3）積極吸納社會力量，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源。S鎮(zhèn)吸納村莊社會力量，共同做群眾動員工作。采取各種宣傳方式，利用廣播、微信群、宣傳欄、短視頻、鎮(zhèn)村領導入戶勸導等多種方式，廣泛宣傳綜合整治工作對村莊發(fā)展的意義及相關政策法規(guī)。同時也會對村莊中的社會精英和技術精英進行吸納，由他們對自己所在的家族、小組內(nèi)部進行宣傳與動員，從而在村里形成濃郁的輿論宣傳氛圍。有的村級組織還借助村里文藝隊、腰鼓隊力量，通過文藝活動的形式進村入戶進行宣傳。（4）與村集體責任捆綁，提高政策執(zhí)行力。為了壓實和推動整治工作的執(zhí)行力度，S鎮(zhèn)對各村開展拓展“兩違”集中整治工作實行一月一調(diào)度，一季一通報，年終總驗收。并將考核驗收結果納入目標管理考核、建設美麗HY考核排名。嚴格獎罰措施，對工作突出、排名靠前的村組織和個人給予獎勵；對工作不力、排名靠后的村和個人給予處罰和問責。年底評選集中整治工作優(yōu)秀村、優(yōu)秀社區(qū)、優(yōu)秀工作人員，予以通報表彰。通過上述考核獎懲措施，將村級組織納入責任共同體中，提高政策執(zhí)行力。（5）多部門協(xié)同，合力推進工作。在兩違整治工作中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的指導下，對多部門資源進行了匯總，共同推動整治工作的順利開展。如在違章建筑的拆除和整改中，WDZ村的一處桑蠶養(yǎng)殖設施地的使用方LTM，占用耕地和農(nóng)田，為了做好該項違章建筑的拆除復墾整改工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合了鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務站、鎮(zhèn)自然資源所、鎮(zhèn)兩違辦、鎮(zhèn)財政所、鎮(zhèn)派出所、鎮(zhèn)紀委等多個相關部門力量合力進行處理。

由此可見，“人居環(huán)境整治”工作任務因其直接關聯(lián)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的評優(yōu)晉升以及物質激勵，同時該項任務的推動過程中伴隨著上級嚴密的督查與問責，因而屬于典型的強激勵—強壓力型任務，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政中被安排在優(yōu)先完成的戰(zhàn)略位置上。在上級嚴格督查與考核的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主變通空間被大幅度壓縮，為了能夠在規(guī)避問責風險的同時追求績效最大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會通過全力以赴采取全面動員和整合各類資源的方式進行應對，以期保證任務的落地。

（二）強激勵—弱壓力型任務：較為重視+象征性執(zhí)行

強激勵—弱約束型任務是指對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預期收益較大，而上級對該類任務上級的過程干預較少、績效考核指標較為模糊的任務。在如何開展、什么時候完成、完成到什么程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自主選擇權。同時這類任務如果完成得好，則會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的加分項，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取潛在政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理這類軟考核的事務上也會重點關注，排序高于普通型的日常行政工作；其行動目標主要是獲取潛在收益，行動方式具有積極應對的傾向。在激勵的誘導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般會探索與創(chuàng)新一些有別于經(jīng)濟增長的“特色指標”，如通過制度創(chuàng)新、文化發(fā)展成效等來“創(chuàng)造”政績。（25）因而注重轄區(qū)包裝與儀式性的宣傳等“象征性執(zhí)行”方式，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對該類任務的主要行動邏輯。

2019年，S鎮(zhèn)開始推廣“互助五興”農(nóng)村基層治理模式。這項工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常行政中屬于強激勵—弱約束型的工作。弱約束體現(xiàn)在這項工作在縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標管理考核責任表中屬于特色工作的加分項，上級對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)該項工作具體內(nèi)容及目標并沒有嚴格的界定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)自身實際情況選擇合適的方式執(zhí)行。也就是說，針對這類創(chuàng)建活動的推廣工作，不存在強制的行政考核和政治晉升的壓力，即使推廣效果有限也不會影響上級政府對基層政府的考核和問責。且該項任務目標較為模糊，推廣的實際效果上級也很難進行評估。因而該類任務屬于上級約束性較弱的工作。強激勵主要體現(xiàn)在如果該模式宣傳效果好，容易得到上級的關注，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在同級競爭中容易出亮點。S鎮(zhèn)推廣該項新型治理模式中的具體行動策略如下：（1）組織動員。鎮(zhèn)黨委成立以黨委書記為組長，黨委副書記、黨委委員、組織委員為副組長，鎮(zhèn)黨建辦、黨政辦、扶貧辦、掃黑辦及各站所為成員單位的“互助五興”農(nóng)村基層治理模式全面推進工作領導小組，統(tǒng)領全鎮(zhèn)推廣工作；各村也成立了相應的工作機構，各駐村第一書記為主要負責人，村黨支部書記為全面負責本村“互助五興”農(nóng)村基層治理模式推進工作。（2）注重“制度創(chuàng)新模式”的書寫與宣傳。S鎮(zhèn)各村充分利用廣播、微信和會議等方式廣泛宣傳，并在活動中心、村組道路等顯眼位置樹立宣傳牌。鎮(zhèn)黨建辦編印操作手冊，發(fā)放到村、到戶。挖掘典型人物、典型事例在網(wǎng)站、微信公眾號上宣傳報道，傳遞正能量。同時與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、廁所革命、危房改造等各項工作有機聯(lián)系起來，共同做好宣傳工作，大力推廣該項創(chuàng)新型的制度模式。（3）強化跟蹤督導。鎮(zhèn)黨建辦負責牽頭組建督導組，每月到村直接指導，挖掘典型；利用黨建季度檢查開展督查調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，促進“互助五興”農(nóng)村基層治理模式落實落地，產(chǎn)生實效。同時把推廣“互助五興”工作作為黨支部書記年度述職評議的重要內(nèi)容，納入年度績效考核。（4）建立考評機制。堅持黨員和群眾之間雙向評價、雙向監(jiān)督、雙向考核的基本原則，互助組的效果既影響群眾的評價，也影響黨員的考核，評價結果與黨員評先評優(yōu)掛鉤、與村民享受各種優(yōu)惠政策掛鉤，促使村里決策部署更透明、工作落地更有力、考核評價更精準。（5）積極尋找表演舞臺，以活動宣傳實現(xiàn)放大行動效果。年終在各村舉辦文藝匯演和表彰大會，對文明示范戶、優(yōu)秀“互助五興”小組等進行表彰，由此擴大對“互助五興”治理模式的影響力。（6）做好臺賬資料，以低成本體現(xiàn)創(chuàng)新工作。S鎮(zhèn)在應對這項工作的檢查時，都會盡可能地做好臺賬資料，將該項治理模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他中心工作聯(lián)系起來。如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、廁所改革、殯葬改革、美麗鄉(xiāng)村建設等工作的案例、做法都可以列入此模式中，因而在做資料的時候S鎮(zhèn)會將其他工作中的好做法、典型案例都列入其中，由此實現(xiàn)以較低成本最大化體現(xiàn)創(chuàng)新工作。

其實你看這類工作，重點就是在于宣傳。誰宣傳得好，也就越能被上級注意到。資料厚不厚、美不美也就決定了上級對你這個工作的評價。（訪談對象：S鎮(zhèn)鎮(zhèn)長WBJ，訪談時間：20210913）

從上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長對該項工作的行動方式來看，主要以做臺賬工作、重視包裝、形式化宣傳為主。雖然新的農(nóng)村基層治理模式推廣工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核而言具有較強激勵性，但S鎮(zhèn)在這項工作上并沒有采取層層加碼等過度執(zhí)行的方式，而是基于自身資源和成本，盡可能地用投入最小的成本來獲得最大的收益。所以在其日常行政過程中，還是主要以做臺賬、包裝宣傳等方式來應對這項軟約束的硬任務。作者將這種行動模式概括為“象征性執(zhí)行”。因為新治理模式的推廣，實際上主要也是一種“理念”推廣，這種“理念”性工作相對于拆遷、修路等具體的實事而言具有“虛事”的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自身資源有限情況下，還是會將主要精力用于應對具體的實事上面。由此做包裝宣傳工作的“象征性執(zhí)行”方式，也構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對上級任務的一種行動策略。

（三）弱激勵—強壓力型任務：比較重視+策略性執(zhí)行

弱激勵—強壓力型任務是指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言預期收益較小，但上級卻具有明確清晰化的目標，且有著嚴格的考核和處罰力度的任務。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，這類任務的行動目標主要是規(guī)避風險，其底線邏輯是“不出事”。在這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為具有較強的變通性，即以問題為導向來采取措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的綜治維穩(wěn)工作屬于“一票否決”事項，即如果一旦發(fā)生重大糾紛事故或者信訪事件，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)在該年度內(nèi)將失去各類評獎評優(yōu)資格，且主要領導人的政治晉升和發(fā)展前景都會受到影響。因而，綜治維穩(wěn)工作屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高度重視的工作。在具體執(zhí)行過程中，基層政府一方面通過主動介入的方式進行制度完善、全面摸排、積極調(diào)處解決矛盾；另一方面也會運用“花錢買平安”等非正式治理的擺平術。（1）建立并完善矛盾糾紛排查調(diào)處制度。S鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)27個村莊展開每月的常規(guī)排查，具體排查方式有兩種，一種是從村干部那里獲取相關糾紛信息；另一種方式則是通過包村干部下村工作時進行排查。常規(guī)化的排查有利于掌握村莊社會中各類矛盾糾紛發(fā)展動向，從而通過主動介入的方式達到維護轄區(qū)內(nèi)社會秩序的目的。除了常規(guī)化的排查方式外，在五一、國慶等重大節(jié)假日期間會進行重點排查。在矛盾糾紛的排查過程中，不同方式相互結合，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在糾紛調(diào)解工作中掌握主動性，從而能夠在最佳時機內(nèi)對村莊中的矛盾進行介入，提供調(diào)解的成功率。同時，S鎮(zhèn)還會建立調(diào)解回訪制度。因為村莊中的矛盾糾紛大多具有嵌入性、復雜性、關聯(lián)性，即使有的糾紛雙方已經(jīng)達成調(diào)解協(xié)議，但可能后續(xù)又可能因為新的事件將以往的舊糾紛又帶出來，因而需要定期通過回訪，保持糾紛調(diào)解的有效性。（2）通過普及法治教育，提升群眾法律意識。S鎮(zhèn)會定期展開相關法律、法規(guī)的宣傳教育工作。除了宣傳欄、黑板報等常規(guī)宣傳方式外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他工作相結合，以多種形式組織法制宣傳教育活動從而提高廣大村民的法治觀念。同時也會邀請有經(jīng)驗的同志進行普法宣傳。（3）遵循地方性規(guī)則，公平公正地調(diào)解村民糾紛。農(nóng)村糾紛的產(chǎn)生本身就是一件很復雜的事，其具有偶發(fā)性、連帶性、不規(guī)則性，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在做調(diào)解工作時也已掌握了一套相對有效的調(diào)解方法。作者訪談綜治辦主任時，他談到做農(nóng)村調(diào)解工作：

最重要的工作方法就是公平公開公正、合情合理合法。當然做工作的過程中，也不能違背本地的風俗習慣等，要在地方性規(guī)則的基礎之上，做到公平公正，這樣村民的糾紛才能化解。有些村民不愿意找村干部調(diào)解，而是來找到我們，就是擔心村干部做工作會偏心，而我們是政府，不會偏向誰。所以你問我，我們做工作的方法是什么，我想最重要的就是公平公開公正。當然這個過程我們也會要考慮矛盾的歷史因素、地方性的習俗等規(guī)則，要找到一個讓雙方都能接受的合理方案。 （訪談對象：S鎮(zhèn)綜治辦主任WHF，訪談時間：20210316）

（4）意外事故的買單者：花錢買穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應對轄區(qū)內(nèi)因意外死亡而鬧事事件時，出于政治風險的考慮，會通過花錢買平安的策略進行應對。因為這類事故社會敏感性較大，一旦稍有不慎，就很有引發(fā)為上訪或群體性事件，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成極大的政治風險。因而S鎮(zhèn)在處理該類任務時，沿用了原有鄉(xiāng)土社會中非正式治理的治理慣習，以此來保障地方社會的穩(wěn)定。如在處理一件村民溺水身亡的意外事件時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了“花錢保平安”的策略，通過給予家屬5000元補償，避免意外事故社會影響的擴大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對意外事故進行買單這一“隱秘的策略”進行化解矛盾，成為其在應對綜治事件中的一種治理手段。

由此可見，“綜治維穩(wěn)”工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言是一票否決的工作，雖給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的直接利益不大，但卻有著較強的壓力屬性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政中被安排在僅次于重點工作甚至等同于重點工作的位置上。對于這類任務，關鍵在于不出事，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常會采取各類非正式化的、變通性的方式進行應對，以保證基層社會秩序的穩(wěn)定。

（四）弱激勵—弱壓力型任務：一般重視+常規(guī)化執(zhí)行

弱激勵—弱壓力型任務預期收益小，且上級的考核、監(jiān)督、處罰力度相對較輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的收益和風險都較小。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對這類任務壓力感知不大，在日常行政工作中將其列為常規(guī)工作序列，一般不會動用太多資源。上級對這類任務監(jiān)督考核介入力度較小，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行政過程中會采用靈活的變通方式進行應對。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險收繳工作屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)化任務，完成該項任務的難度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言不大，因而在日常行政過程中用較為常規(guī)方式進行應對。具體的工作策略如下：（1）召開會議，統(tǒng)籌布置工作。S鎮(zhèn)一般會在8—9月份這個期間啟動該項收繳工作。在工作啟動之初，先召開班子會議，對完成該項工作時間節(jié)點、工作具體內(nèi)容、收繳的標準等情況在會上和每位干部進行說明，并且明確各領導班子以及各包村干部的職責與任務。隨后，召開村干部會議，將轄區(qū)內(nèi)27個村的村支部書記或者是負責該項具體工作的村干部召集起來，統(tǒng)一開會，告知各位村支部書記、村干部收繳內(nèi)容、標準、完成的時間等。通過會議方式，統(tǒng)籌布置該項工作。（2）多種方式進行政策宣傳，提高收繳效率。S鎮(zhèn)屬于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)內(nèi)大量村民屬于不在村人口，而留在村里的大多都是留守老人和孩子。為了能夠提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險收繳率，保障村民的權益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村共同采取多種宣傳方式，廣泛宣傳該項政策的內(nèi)容以及繳納的時間節(jié)點，盡可能地讓大家都知曉該信息，并按時繳納保險，以免錯過時間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會將各類宣傳資料發(fā)放給村干部，由村干部將資料在村莊內(nèi)進行宣傳。各村都會在宣傳欄張貼通知，同時還會在村里的微信群里發(fā)送政策相關的內(nèi)容。同時鎮(zhèn)、村干部還會聯(lián)合，共同進行走訪入戶宣傳。由此，通過各類宣傳方式的結合，提高村民對該項政策的知曉率，從而引導村民積極參保，提高收繳工作的完成效率。（3）通過劃片包干，落實工作責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員包片，包村干部包村的包村制是S鎮(zhèn)的常態(tài)化制度，在推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險收繳這項工作中也會利用這一常態(tài)化制度壓實各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責任，由各包村干部負責自己所駐村莊的征收工作。通過劃片包干方式，層層分配該項工作，進而壓實工作責任。

總體而言，S鎮(zhèn)在完成該項任務的過程中，總體上還是采用一種較為常規(guī)化的工作方式進行推動。一方面，工作任務性質影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對待該項工作的態(tài)度及行為選擇。該項工作完成難度相對較小，且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升激勵較小，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將其納入常規(guī)化運轉軌道之中。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部已經(jīng)有一套較為成熟的常態(tài)化工作機制，如干部包村制、任務小組，因而無論是重點工作還是常規(guī)工作都可通過該項工作機制進行推動。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“差序化執(zhí)行”的形成機制

政策行動者對政策結果的影響是通過其具體的行動策略而得以實現(xiàn)的，同時行動者的策略往往也會根據(jù)具體的政策情境做出相應的調(diào)整。在基層治理實踐中，基層官員面對上級各種各樣的下壓政策和自身資源的有限性，會主動采取“差序化執(zhí)行”策略，對任務進行分類治理。在當前中心工作泛化的背景下，自上而下的諸多任務都有明確的完成節(jié)點，且每項工作都被納入考核范圍。基層干部在時間、精力有限的情況下，根據(jù)工作任務特點和工作難易程度有針對性地采取不同行為策略，進而以圖目標任務的按時完成。由此，將自身的被動角色轉化為積極完成任務的主動角色，增加了基層治理的韌性。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行實踐來看，基層官員針對不同性質政策任務采取非均衡化策略方式進行應對，由此將自身的被動角色轉化為積極完成任務的主動角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“差序化執(zhí)行”主要由以下三種機制驅動。

（一）治理任務過重、正式治理資源短缺是結構性因素

隨著國家治理能力的不斷提升，反哺鄉(xiāng)村的資源與推動鄉(xiāng)村建設的投入力度逐漸增大。國家在鄉(xiāng)村社會返場使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理事務呈現(xiàn)大規(guī)模擴張趨勢，同時國家為保障下鄉(xiāng)資源的有效利用、推動政策在基層的落地，大量嚴密的監(jiān)督、考核等技術手段進入基層治理領域中。由此在治理轉型背景下，位于科層體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著治理任務不斷下沉、治理過程越發(fā)規(guī)范化的治理壓力。與不斷擴張的行政任務相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力、物力、人力等正式治理資源匱乏，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏足夠的能力和資源不打折扣、按部就班地完成上級下沉到基層的任務目標。從S鎮(zhèn)財政收入來看，2020年S鎮(zhèn)一般性轉移支付收入為2576萬元，其中體制補助收入1033萬元，均衡性轉移支付收入為1543萬元。由此可見，S鎮(zhèn)屬于典型的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財政資源整體上處于匱乏狀態(tài)，其收入主要依賴于上級的轉移支付，對縣級政府具有較強依賴性。另外，從其人力資源來看，S鎮(zhèn)目前在職在編干部共有71名，其中公務員編35名，事業(yè)編干部36名。整體上鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于人力資源有限的狀態(tài)，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承擔著較重的壓力與擔子。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅依靠正式的治理資源難以完成上級分派的所有任務。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政策執(zhí)行的能動者，在資源、精力有限的情況下，為了避免受到上級問責所帶來的政治風險，只能靈活地根據(jù)任務不同屬性而采取因事而異、因時而異的“差序性執(zhí)行”策略。一方面，基于任務屬性的不同，在內(nèi)部進行輕重緩急的工作次序安排；另一方面，結合任務具體特征配置不同強度的治理資源。由此緩解治理壓力和治理資源之間的張力，進而達到完成考核目標、規(guī)避問責風險的目標。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理任務過載與正式治理資源缺乏構成了其采取“差序化執(zhí)行”的結構性因素，也是最重要的驅動機制。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績提升的利益取向是內(nèi)在因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為政策的具體執(zhí)行者，其主觀意愿與態(tài)度傾向同樣會對基層政府組織行為產(chǎn)生作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在代理上級政府指令和地方公共事務上，不僅有制度場域的身份約定與價值屬性，同時也有追求自身政治利益和經(jīng)濟利益訴求的理性化邏輯。（26）基于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提升政績的利益最大化行動取向構成了“差序化執(zhí)行”行為發(fā)生的內(nèi)生動力。對于基層政府而言，因其處于壓力型體制的末端，層層加碼的任務量和自上而下傳導的考核壓力使得其處于任務超載的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了能夠獲得自身政績提升的潛在收益，會將上級最為重視的任務排在優(yōu)先解決的戰(zhàn)略位置上，并運用多種舉措整合和動員內(nèi)部資源推動政策任務的執(zhí)行。因為完成上級重視的任務，更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部獲得上級政府的關注，從而有利于其政治晉升。政治晉升對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言是最有效的動力驅動機制。而那些弱激勵—弱壓力型的治理任務，對干部晉升、績效獎勵等直接關聯(lián)度較小，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采用常規(guī)化的行政方式進行應對，遵循著“差不多就行”的行動邏輯。

處于科層體系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，會基于自身職業(yè)晉升的需求和“保住帽子”的本能，在推動政策執(zhí)行的過程中，為實現(xiàn)自身績效利益最大化而主動采取差序化的應對策略，通過將上級政策任務進行在地化轉換，并運用分類、排序等非均衡的策略方式投入非均等化的注意力和資源。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提升自身政績的利益需求構成了其采取“差序化執(zhí)行”方式的內(nèi)在動機。

（三）差別化檢查與上下級的共謀是促進因素

在科層體制內(nèi)部，上下級之間是一種縱向的委托代理和行政發(fā)包關系，上級政府控制著下級選任、晉升等行政資源，由此上級享有對下級的支配權。在政策執(zhí)行的實踐過程中可以發(fā)現(xiàn)，上級政府在對基層的檢查與考核同樣存在“差序化執(zhí)行”的特點，同時在壓力型體制下縣鄉(xiāng)政府之間具有建立“政績共同體”的需求，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠采取“差序化執(zhí)行”方式提供了生長空間。

一方面，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的差別化檢查與彈性化問責，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“差序化執(zhí)行”提供了自主空間。在政策實施過程中，縣級政府在對下級政府進行檢查與考核時需要花費諸多精力與財力，限于人力、物力資源的有限性，上級政府難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有工作任務展開全面監(jiān)督與考核，因而其對發(fā)包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務也是采取差別化驗收與彈性化問責。具體而言：第一，縣級政府對關鍵任務中的關鍵環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)督與驗收，而對于非關鍵性的任務則采取形式化的考核方式。如人居環(huán)境整治工作的兩違整治任務，縣級政府則會要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格按照整改臺賬進行逐一銷號，而對于該項工作包含的其他任務則主要以檢查臺賬和資料等形式化的考核方式進行驗收。第二，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任追究具有彈性化特征。（27）如對于重大安全事故或信訪事件，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的是“一票否決”式的嚴厲問責；而對于常規(guī)行政任務中出現(xiàn)的問題，則采用形式追究方式。上級政府這種差別化的檢查方式以及張弛有度的彈性問責使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠將主要精力與資源集中投入在“硬任務”之中，為其“差序化執(zhí)行”創(chuàng)造了自主空間。

另一方面，縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的共謀使得“差序化執(zhí)行”成為可能。縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有相似的組織基礎與制度環(huán)境，二者面臨著相似的監(jiān)督激勵機制，在面對更上一級委托人的問責和考核時，縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有利益一致性。（28）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因自身行動資源有限，對上級政府存在資源依賴關系，同時縣級政府的整體成績又需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行成效與政績支持來體現(xiàn)。從該意義上來看，縣、鄉(xiāng)之間構成一個利益共同體。縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“差序化執(zhí)行”行為處于一種默認態(tài)度，也正是這種相互依賴與共謀需求，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“差序化執(zhí)行”行為能夠反復發(fā)生。（29）

五、 結論與討論

本文以“差序化執(zhí)行”概括了新型治理背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動邏輯，并進一步討論了其生成機制。研究發(fā)現(xiàn)，治理轉型時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著對治理任務與治理要求有巨大變化的新型治理環(huán)境，權力與資源匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能夠更好地完成自上而下的政策任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在地化識別政策屬性，基于任務的考核壓力強度、完成難度以及激勵強度等不同的特征對上級任務進行分類與排序，并采取有差別化的行政態(tài)度與行政方式，由此達到完成自上而下任務目標的目的。治理任務過載、正式治理資源的短缺構成了“差序化執(zhí)行”模式的結構性因素；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績提升的利益取向構成了“差序化執(zhí)行”模式的內(nèi)在因素；縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務的差別化檢查以及上下級的共謀構成了“差序化執(zhí)行”模式形成的促進因素。

“差序化執(zhí)行”概念的提出具有理論價值與現(xiàn)實價值。首先，從理論價值上來看，該概念借鑒和發(fā)展了“差序格局”理論，作為分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動邏輯的分析框架，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在應對多任務過程中與上級政府的互動關系與機制，為我們理解基層政府行為提供了一種新的視角。其次，該分析概念有助于揭示治理轉型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的內(nèi)在邏輯，促使我們更好地為研究與推動基層治理現(xiàn)代化建言獻策。

治理現(xiàn)代化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨治理任務復雜而自身資源稟賦有限的復雜治理環(huán)境，“差序化執(zhí)行”方式一定程度上緩和了權責不匹配的困境，以及保障了政策在基層社會的落地。相比于“選擇性執(zhí)行”“變通執(zhí)行”等非正式治理策略，“差序化執(zhí)行”是一種更為主動與積極的調(diào)適策略，其目標指向在于通過非均衡化的注意力與資源分配，從而盡可能保證任務目標的達成。這是一種因事而異、因時而異的具體問題具體分析的分類治理方式與治理理念。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“差序化執(zhí)行”在治理實踐中具有以下兩方面的功能。

一方面，有助于緩解現(xiàn)有體制與基層社會相對接的張力，從而保障政策執(zhí)行的有效性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“差序化執(zhí)行”主要體現(xiàn)在基于任務屬性的不同而存在執(zhí)行先后次序與執(zhí)行力度的差異，并在通過在“盡力完成”與“變通執(zhí)行”之間尋找政策平衡點，努力完成任務。在當前新的治理背景下，自上而下的政策任務越來越多，而且越來越剛性化。但有的政策本身如果要得到全部落實和貫徹就有很大難度，其目標要求完全高于基層政府的執(zhí)行能力；有的政策則與鄉(xiāng)土社會邏輯存在沖突，如果不加以轉換，則有可能形成國家與社會之間的直接沖突；有的政策與基層實際不相符合，導致政策執(zhí)行出現(xiàn)困境。這也意味著作為政策執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要對政策本身進行在地化的解讀，并結合自身實際能力與村莊社會實際需求相結合執(zhí)行政策，從而緩解現(xiàn)有體制與基層社會相對接時的張力，保障了政策執(zhí)行的有效性。

另一方面，減輕了基層政府的壓力，保持了組織的穩(wěn)定性?；赟鎮(zhèn)的政策執(zhí)行實踐可以發(fā)現(xiàn)，在治理壓力與治理資源不匹配的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“因事而異”和“因時而異”的“差序化執(zhí)行”方式，在內(nèi)部為自己構造一個可以對任務進行輕重緩急的排序空間，并針對不同任務屬性特征進行資源配置，進而達到了緩解政策的壓力。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“差序化執(zhí)行”作為一種主動調(diào)適的政策執(zhí)行策略疏通了壓力型體制的梗阻，在事實上扮演了減壓閥的作用。在壓力型體制之下，政策決策以自上而下的命令形式向下分派。當前基層治理處于轉型期，行政權控制越發(fā)強化，自上而下的政策壓力與地方執(zhí)行能力之間的張力越來越顯著，由此對壓力型體制的穩(wěn)定運轉將構成挑戰(zhàn)。從這個層面上來看，基層政府的“差序化執(zhí)行”行為緩解了政策壓力單向強化所導致的組織穩(wěn)定性風險。從這個意義上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“差序化執(zhí)行”行動策略具有內(nèi)在合理性與合法性價值。

需要注意的是，差序背后隱藏著不平等，這便意味著有部分政策處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常行政中不被重視甚至被忽視的位置，那些長期不被重視的政策則將有可能演化為新的治理問題，如形式主義、模糊治理等，從而降低國家與地方政府在基層社會的認同與合法性。（30）因此，我們應辯證看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“差序化執(zhí)行”行為，既承認這一治理理念與治理技術有其合理的一面，同時也要注意到其有可能引發(fā)的負面影響?；诖耍瑸榱烁锰嵘鶎诱闹卫硇?，提出以下建議：一是在推動治理現(xiàn)代化過程中，既要不斷健全和完善相應的制度體系，同時也要注意保持基層政府的自主行動空間，即要在規(guī)范性和有效性之間尋求平衡，進而激活地方政府自主治理能力；二是理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“差序化執(zhí)行”行為是在其治理壓力與治理資源不匹配的結構性因素下產(chǎn)生的，后面可從加大治理資源的投入與優(yōu)化權力與責任的均衡配置角度出發(fā)，逐步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力；三是優(yōu)化考核體系，建立基層工作的容錯糾錯機制。為了推動政策在基層的落地，頻繁密集的監(jiān)督考核進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一定程度上加重了基層治理負擔，通過優(yōu)化考核體系、建立適度的容錯糾錯機制，能夠給予基層干部根據(jù)實際情況進行政策轉換的空間，進而減少基層形式主義、提升治理效能。

注釋：

（1） J. K. O’Brien， Li LiangJiang， Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186．

（2） 楊愛平、余雁鴻：《選擇性應付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例》，《社會學研究》2012年第4期。

（3） 劉圣中、王晨：《浮動的保障線：農(nóng)村低保政策的變通執(zhí)行》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第9期。

（4） 鄧燕華、張莉：《“捆綁式政策執(zhí)行”：失地社保與征地拆遷》，《南京社會科學》2020年第12期。

（5） 崔晶：《基層治理中政策的擱置與模糊執(zhí)行分析——一個非正式制度的視角》，《中國行政管理》2020年第1期。

（6） 黃六招：《數(shù)字競賽與雙重博弈：對易地扶貧搬遷政策執(zhí)行偏差的一種解釋》，《理論與改革》2022年第1期。

（7） 彭茜、姚銳敏：《行政壓力和制度空間雙重作用下基層官員的“層級博弈式”避責行為》，《甘肅行政學院學報》2021年第4期。

（8） 周少來：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制性困局及其應對》，《甘肅社會科學》2019年第6期。

（9） 張力偉：《組織控制悖論：地方政府的“矯枉過正”現(xiàn)象——基于田野調(diào)查的組織學分析》，《中國公共政策評論》2021年第2期。

（10） 李堯磊：《從彈性化走向剛性化：壓力型體制運作變化的表現(xiàn)、影響與優(yōu)化》，《寧夏社會科學》2022年第1期。

（11） 狄金華：《通過運動進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，《社會》2010年第3期。

（12） 歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。

（13） 陳家建、張瓊文：《政策執(zhí)行波動與基層治理問題》，《社會學研究》2015年第3期。

（14） 艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。

（15） 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

（16） 馮川：《縣域治理體系剛性化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2021年第6期。

（17） 金江峰：《調(diào)控型政權：鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作及其治理實踐》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2022年第3期。

（18） 參見費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京大學出版社2012年版。

（19） 卜長莉：《“差序格局”的理論詮釋及現(xiàn)代內(nèi)涵》，《社會學研究》2003年第1期。

（20） 孫立平：《“關系”、社會關系與社會結構》，《社會學研究》1996年第5期。

（21） 韓江風：《差序互動格局：政府購買社工服務項目中多元主體的角色扮演——以X市為例》，《地方治理研究》2022年第2期。

（22） 龐明禮、徐干、王曉曼：《地方官員表態(tài)話語及其行為匹配——一個初步研究框架》，《北京行政學院學報》2019年第4期。

（23） 周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

（24） 賀雪峰、桂華：《行政激勵與鄉(xiāng)村治理的邏輯》，《學術月刊》2022年第7期。

（25） 李敢：《文化產(chǎn)業(yè)與地方政府行動邏輯變遷——基于Z省H市的調(diào)查》，《社會學研究》2017年第4期。

（26） 陳繼：《區(qū)別化執(zhí)行：政策實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會動員——以DFY水庫搬遷過程為例》，《甘肅行政學院學報》2021年第2期。

（27） 顏昌武、許丹敏：《屬地管理與基層自主性——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應對有責無權的治理困境》，《理論與改革》2021年第2期。

（28） 文宏、李慧龍：《府際關系視角下基層形式主義的本質與邏輯重思》，《探索與爭鳴》2019年第11期。

（29） 鐘海：《權宜性執(zhí)行：村級組織政策執(zhí)行與權力運作策略的邏輯分析——以陜南L貧困村精準扶貧政策執(zhí)行為例》，《中國農(nóng)村觀察》2018年第2期。

（30） 王海濤：《差異化敘事：地方官員的行政邏輯及其影響》，《地方治理研究》2021年第4期。

作者簡介：劉麗娟，哈爾濱工業(yè)大學（深圳）馬克思主義學院助理教授，廣東深圳，518000。

（責任編輯 陳 艾）