預算執(zhí)行是預算管理中的重要內容，關系到預算目標、方案及財政收支政策、制度的落實，影響預算績效管理成效。新時期，財政收支矛盾加大，對此，政府多次強調“過緊日子”，要求各財政供養(yǎng)單位 “勤儉一切辦事業(yè)”。同時，引導其建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系。在此背景下，各級事業(yè)單位立足實際強化自身預算執(zhí)行力，取得了顯著的預算執(zhí)行成效。但整體來看，事業(yè)單位預算執(zhí)行還面臨諸多困境，亟須探索相應出路。本文主要基于對事業(yè)單位強化預算執(zhí)行意義的分析，從預算編制、預算執(zhí)行、預算執(zhí)行監(jiān)控、預算績效管理等方面討論了當前事業(yè)單位預算執(zhí)行所面臨的困境，給出幾點建議，旨在為事業(yè)單位強化預算執(zhí)行提供借鑒。

事業(yè)單位強化預算執(zhí)行的意義

事業(yè)單位強化預算執(zhí)行，對其優(yōu)化配置資源、減少資金浪費或損失、提高整體績效水平等具有重要意義。預算產(chǎn)生于資源的稀缺性，而財政預算有限，通過強化預算執(zhí)行，事業(yè)單位能夠充分掌握各類資源的消耗情況，并了解財政預算的分配、下達與運用情況，在此基礎上深入挖掘資源無效消耗、預算分配不合理、預算下達不及時、資金運用不到位的原因，從而對資源調度、預算安排等進行優(yōu)化調整，進一步實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，減少資金浪費和損失。在強化預算執(zhí)行的過程中，預算管理必然要與績效管理進行有機對接，以形成預算績效管理模式，將績效理念逐漸滲透于預算執(zhí)行當中，對預算執(zhí)行情況進行績效評價，通過對其結果的多元運用提高單位整體績效水平。

事業(yè)單位預算執(zhí)行的困境

預算編制質量不高 預算編制是預算執(zhí)行的基礎，具有一定的導向作用，其質量的高低與否直接影響預算執(zhí)行成效。因此，事業(yè)單位應對預算執(zhí)行困境，應做好預算編制工作，以指引預算執(zhí)行活動的有序開展。結合各地公開公示的年度預算執(zhí)行及其他財政收支審計工作報告情況，發(fā)現(xiàn)多數(shù)事業(yè)單位預算編制質量不高。例如，某縣相關報告顯示，該地方部分單位下屬二級機構對于非稅收入如“國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”預算編制不完整，預算數(shù)為0，但實際收入17.52萬元。

預算執(zhí)行率較低 預算執(zhí)行率通常用來反映或考核預算執(zhí)行情況，預算執(zhí)行率較低表示預算執(zhí)行不足，有待改進。現(xiàn)階段，盡管事業(yè)單位預算運行較為平穩(wěn)，但仍面臨預算執(zhí)行率較低的困境。具體表現(xiàn)為：無預算支出或超預算支出、直達資金或專項資金使用不及時、超范圍使用專項資金等。仍以上述地方相關工作報告內容為參考，該地方部分單位無預算采購固定資產(chǎn)，涉及金額24.86萬元，也有單位2021年直達資金“中央財政農(nóng)田建設補助資金”2656萬元，已支付1911萬元，支付比例71.95%。

預算執(zhí)行監(jiān)控不力 一是預算執(zhí)行監(jiān)控人員不足，或是未能設置專人專崗承擔相應工作，或是盡管設置監(jiān)控崗位，但人員經(jīng)驗、知識、能力等相對欠缺，難以深入了解、跟蹤核實發(fā)現(xiàn)的疑點，從而使相關工作效果大打折扣。二是現(xiàn)行監(jiān)管制度存在缺陷，比如未能針對大額資金管理制定統(tǒng)一標準、未能針對預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控制定配套制度，監(jiān)管制度和預算執(zhí)行不協(xié)調，針對預算執(zhí)行的內部控制管理制度建設不到位等。三是缺乏技術支撐，比如有監(jiān)控系統(tǒng)沒有實現(xiàn)所有預算資金全覆蓋，導致預算執(zhí)行監(jiān)控有盲區(qū)；缺少動態(tài)監(jiān)控，預警及相關規(guī)則；對智能化監(jiān)控手段運用不足；監(jiān)控系統(tǒng)與其他管理系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享效率低下。四是監(jiān)控運行機制存在漏洞，比如監(jiān)控信息披露不合規(guī)、監(jiān)控核查機制缺失、內外聯(lián)合監(jiān)督機制尚未形成等。

預算績效管理不到位 一是績效指標不合理，財務指標占比較大，非財務指標占比較小甚至沒有。二是考核評價對象單一，往往對主要領導者、管理者進行考核評價，未能將其他單位主體納入考核評價范疇。三是考核評價結果應用不足，未能將其結果應用于預算安排、管理改進、監(jiān)督控制等多個方面，僅將其與單位領導者、管理者薪酬、崗位掛鉤。

事業(yè)單位預算執(zhí)行的出路

合理編制預算，提升編制質量 事業(yè)單位預算編制中，應著重考慮編制方法的適用性、編制程序的規(guī)范性以及編制內容的完整性等?！蛾P于進一步深化預算管理制度改革的意見》中指出，“積極運用零基預算理念”，在此指引下，各地陸續(xù)印發(fā)關于全面實施零基預算的改革方案，以增強預算統(tǒng)籌能力、強化預算約束，同時保障重點支出。所謂零基預算法，是以零為基點來編制預算，不考慮過去預算情況。實施零基預算改革，是建立健全現(xiàn)代預算管理制度的重要環(huán)節(jié)。對于事業(yè)單位而言，有必要采用零基預算法進行預算編制。具體實踐中，應當遵循“先項目，后預算”原則，將落實地方政府重大決策部署作為預算安排的首要任務，把基本民生、基本公共服務等項目納入優(yōu)先保障清單，并著力打破預算安排、資金分配的基數(shù)依賴，做好項目謀劃、儲備等前期工作，盡快形成實物工作量，以防止資金沉淀浪費。原則上，優(yōu)先對現(xiàn)有資金進行整合，運用其解決新增支出問題，不允許臨時增加預算。

凸顯預算執(zhí)行約束力 項目前期，注重做好項目事前評估工作，重點評估項目建設的可行性、項目績效目標的可操作性、項目資金來源的可靠性等。項目中期，合理規(guī)劃項目進度，在當前階段項目預算執(zhí)行完成后，及時糾正其執(zhí)行偏差，同時公布下一階段的預算方案及執(zhí)行安排，避免人員隨意改變資金用途，減少超預算事項或預算外事項的發(fā)生。項目后期，開展好項目后評價工作，著重評價。項目預算執(zhí)行控制措施的有效性，形成相應的評價報告，積累成功、失敗經(jīng)驗，為后續(xù)預算項目的有效管控創(chuàng)造良好條件。

預算審核不嚴是影響預算執(zhí)行率的主要原因之一，對此，事業(yè)單位應嚴把審核關卡。比如，針對關鍵崗位人員開展審核業(yè)務培訓，組織其對預算審核操作規(guī)則及流程進行學習，要求其準確把握審核口徑、明確審核范圍；倘若出現(xiàn)預算不足的情況，由關鍵崗位人員對上請示，確保單位內部審核口徑一致，防止預算資金隨意安排使用；注重規(guī)范審核流程，實行初審、復審、復核、審定的多級審核制度，必要時將相關意見錄入預算管理一體化系統(tǒng)。

建立健全預算分析機制，定期召開預算復盤會，復盤分析預算資金及其他資金的使用情況，重點關注重要、重大民生工程的預算執(zhí)行情況，以及違規(guī)行為多發(fā)的預算管理領域，各部門共同研究解決當前預算執(zhí)行中的問題與不足，提出可行的整改策略。對于難以如期完成的預算目標，挖掘其深層次原因，盡可能采取針對性措施加以解決，倘若無法解決，上述結果及時反饋至上級部門。

建立健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系 第一，加強預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控隊伍建設。在單位內部范圍選擇一批具備廉潔思想認知、高度責任意識、知識范圍廣、綜合能力強的人員組成動態(tài)監(jiān)控機構，主要負責檢查、分析預算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的違規(guī)行為，實現(xiàn)財務腐敗現(xiàn)象的有效防范。

第二，完善相關管理制度。加強賬戶管理，嚴格遵循相關規(guī)定開立專項資金的專用賬戶，重點排查是否存在私設“小金庫”的情況，同時，對大額資金使用標準進行統(tǒng)一，協(xié)調預算執(zhí)行與監(jiān)控工作，將監(jiān)控滲透于預算執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)當中，并以內部控制為抓手，集成單位黨委、財務、審計等各監(jiān)督力量，重點監(jiān)控“三公”經(jīng)費、重大項目，資金等。

第三，強調技術應用。制定預算執(zhí)行預警規(guī)則，將其嵌入至相應信息化系統(tǒng)中，系統(tǒng)實時監(jiān)控預算執(zhí)行過程，按既定規(guī)則發(fā)出預警信號，提醒相關人員對異常情況進行處理。在此過程中，應注重優(yōu)化監(jiān)控范圍，除了監(jiān)控預算資金外，還應監(jiān)控非預算資金，通過設置風險指標體系達到全過程監(jiān)控目的。

第四，健全監(jiān)控運行機制。暢通內部溝通交流渠道，加強財務、業(yè)務等部門間的有效溝通，促進信息共享，一方面，讓財務能夠及時了解到業(yè)務中的預算執(zhí)行情況，另一方面，讓業(yè)務能夠及時向財務反饋預算執(zhí)行中的問題，接受財務指導與服務。完善信息披露與問責機制，要求全面、準確披露單位階段性的預算執(zhí)行情況及其中存在問題、形成原因、整改措施等，并恰當披露違規(guī)行為信息，對違反國家政策法規(guī)及單位制度的人員，視其違規(guī)程度予以問責。

構建預算績效管理模式（從《預算法實施條例》說起） 《預算法實施條例》第五條明確了部門預算績效管理范圍，第41條指出要加強項目支出管理、開展項目預算評審，第五十一條、五十三條要求實施預算績效監(jiān)控、開展績效評價等，為事業(yè)單位構建預算績效管理模式提供了明確指引。一般而言，預算績效管理涵蓋如下內容：

一是績效目標的確定。根據(jù)上述法規(guī)條例的相關規(guī)定，對于立項和省級清單管理項目，以及由省級統(tǒng)籌安排使用的中央專項轉移支付補助資金，在編制年度預算的同時，應編制年度績效目標。預算執(zhí)行時，將其目標細化至區(qū)域或項目?？冃繕怂婕暗闹笜?，一級指標應涵蓋產(chǎn)出、效益、滿意度，而每個一級指標應下設二級、三級指標。比如，產(chǎn)出指標下至少設置數(shù)量、質量指標，效益指標下設經(jīng)濟、社會、生態(tài)等二級指標。倘若存在不能量化的指標值，也應確定具體的考核標準。

二是績效運行的監(jiān)控?？冃ПO(jiān)控具體操作應注意對責任主體的明確，強調定期實施。事業(yè)單位作為績效監(jiān)控的主體，牽頭開展本單位績效監(jiān)控工作，定期收集、匯總、分析績效監(jiān)控信息，及時糾正偏離績效目標的預算執(zhí)行工作。

三是績效評價的開展。事業(yè)單位要開展好單位自評工作，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算項目支出等均納入自評范圍內，除了肯定當前成績，也應指出執(zhí)行與管理中的問題，分析問題的形成原因，提出整改措施。不僅要對單位主要領導者、管理者進行考核評價，也應注重對其他單位主體的考核評價。

四是評價結果的應用。促進評價結果與預算安排、管理改進、監(jiān)督控制等掛鉤，使其結果得到多元應用。比如，對于績效表現(xiàn)中、差的預算項目，適當壓減其預算額度，將預算資源向績效表現(xiàn)優(yōu)良的預算項目傾斜。

事業(yè)單位強化預算執(zhí)行，對其優(yōu)化配置資源、減少資金浪費或損失、提高整體績效水平等具有重要意義。面對預算編制質量不高、預算執(zhí)行率低、預算執(zhí)行監(jiān)控不力、預算績效管理不到位等諸多困境，事業(yè)單位應當堅持政策導向、風險導向、問題導向，立足自身實際，優(yōu)化預算編制方法、程序及內容，提升預算編制質量，為預算執(zhí)行提供明確指引，并細化預算執(zhí)行責任，強調預算項目全生命周期管理，加強預算審核與預算分析，以凸顯預算執(zhí)行約束力。同時，建立健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，依法依規(guī)構建預算績效管理模式，從而實現(xiàn)對預算執(zhí)行困境的有效應對。