習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)實(shí)踐發(fā)展要求，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度始終充滿活力，不斷為促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件。隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口空間布局的深度調(diào)整，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，加劇了鄉(xiāng)村振興中土地資源供給“緊約束”困境。該研究以洛陽市孟津區(qū)為例，分析宅基地“三權(quán)分置”工作現(xiàn)狀及存在的問題，并給出對策和建議，對實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、孟津區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”工作情況

孟津區(qū)地處河南省中西部，洛陽市北部，下轄10個(gè)鎮(zhèn)，4個(gè)街道，270個(gè)行政村（社區(qū)），面積838.7 km2，總?cè)丝?5萬，共有農(nóng)戶12.46萬戶，宅基地11.56萬宗。自入選全國新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)以來，孟津區(qū)聚焦各項(xiàng)重點(diǎn)工作，精心部署，大膽探索，通過抓實(shí)“四個(gè)關(guān)鍵”，探索“四種模式”，實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”，為推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興注入了新活力。

（一）抓實(shí)“四個(gè)關(guān)鍵”，夯實(shí)改革根基

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。孟津區(qū)成立宅基地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)等重點(diǎn)，制定宅基地審批、監(jiān)管、有償使用、流轉(zhuǎn)、退出等方面的規(guī)范性文件8個(gè)，形成了宅基地“1+8+X”制度體系。

2.打牢“宅改”基礎(chǔ)。孟津區(qū)全面完成223個(gè)行政村11.56萬宗宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，形成宅基地?cái)?shù)據(jù)庫；高標(biāo)準(zhǔn)完成148個(gè)行政村規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)了“一張藍(lán)圖繪到底”；全域推進(jìn)房地一體確權(quán)登記，對符合發(fā)證條件的45 033戶全部確權(quán)頒證。

3.重塑管理秩序。孟津區(qū)設(shè)立聯(lián)審聯(lián)批窗口，建立“農(nóng)民申請、村級(jí)審核、鎮(zhèn)級(jí)審批、區(qū)級(jí)監(jiān)管”審批流程，開發(fā)宅基地信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了宅基地“信息一張圖、審批一條鏈、監(jiān)管一張網(wǎng)”。

4.突出農(nóng)民主體。孟津區(qū)通過線上線下多種方式宣傳相關(guān)政策法規(guī)，先后開展專題培訓(xùn)138期，創(chuàng)新設(shè)立積分兌換超市，將宅改事項(xiàng)納入“道德紅黑榜”“星級(jí)文明戶”評選內(nèi)容，提高了群眾參與的主動(dòng)性、積極性。

（二）探索“四種模式”，激發(fā)改革活力

1.“騰退回收+保障居住”模式。孟津區(qū)將宅基地改革與“三清兩建”相結(jié)合，累計(jì)清收集體建設(shè)用地318 hm2，騰退閑置宅基地和農(nóng)房951宗，復(fù)墾耕地91.2 hm2，安排新增宅基地用地390宗。

2.“多元合作+農(nóng)旅融合”模式。孟津區(qū)依托“中華文明河洛源”“萬里黃河孟津藍(lán)”等資源優(yōu)勢，挖掘河洛文化，講好黃河故事，通過“村集體+企業(yè)”“村集體+企業(yè)+農(nóng)戶”等方式，將“宅改”收回的閑置資源投向

“農(nóng)旅+”，帶動(dòng)群眾致富、集體增收，成功打造三彩小鎮(zhèn)研學(xué)、黃河民宿等8個(gè)特色農(nóng)旅項(xiàng)目，年收益2.5億元。

3.“農(nóng)房盤活+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”模式。孟津區(qū)以特色果蔬、“兩?！别B(yǎng)殖、黃河民宿等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，整合閑置資源發(fā)展倉儲(chǔ)加工、電子商務(wù)、餐飲民宿等新興產(chǎn)業(yè)，全區(qū)果蔬產(chǎn)量達(dá)38.2萬t，“兩?！憋曫B(yǎng)量達(dá)7萬頭，朝陽鎮(zhèn)南石山村三彩產(chǎn)業(yè)綜合收入突破5億元，獲評“鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)億元村”。

4.“綜合利用+環(huán)境提升”模式。孟津區(qū)統(tǒng)籌利用騰退閑置宅基地和閑置農(nóng)房建成鄉(xiāng)愁館、公園、鄉(xiāng)村書屋、幸福院等便民場所1300處，實(shí)現(xiàn)了村容村貌、生活品質(zhì)“雙提升”。

（三）實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”，彰顯改革成效

1.人居環(huán)境日益優(yōu)美。孟津區(qū)以“三村”創(chuàng)建為引領(lǐng)，深入推進(jìn)“宅改+”項(xiàng)目，完成農(nóng)村道路“白改黑”370 km、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化項(xiàng)目100多個(gè)，垃圾治理、供排水一體化實(shí)現(xiàn)全覆蓋，形成了“村村有特色、一村一景觀”的生動(dòng)格局。

2.集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)壯大。全區(qū)累計(jì)騰退集體建設(shè)用地約267 hm2，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足空間，全區(qū)所有村集體經(jīng)濟(jì)收入在10萬元以上，33個(gè)行政村（社區(qū)）突破100萬元，2023年村集體經(jīng)濟(jì)增收較宅基地改革前增加2.5億元。

3.基層治理更加有效。孟津區(qū)探索推行“黨支部+理事會(huì)”宅基地管理模式，通過“一村一會(huì)、一事一議”等方式，有效解決宅基地審批騰退、鄰里糾紛等“老大難”問題，確?！稗r(nóng)民講話有人聽、農(nóng)村建設(shè)有人理、農(nóng)民事務(wù)有人管”。截至2024年6月，孟津區(qū)宅基地糾紛較2020年同比下降20%，榮獲“全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)”稱號(hào)。

二、孟津區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”存在的問題及原因分析

（一）閑置宅基地退出流轉(zhuǎn)難

受我國農(nóng)村文化傳統(tǒng)及千百年來“靠天吃飯、靠地謀生”思想的影響，農(nóng)民對土地有著深厚的感情，農(nóng)戶缺乏參與宅基地退出或流轉(zhuǎn)的意愿。同時(shí)，對不同歷史背景造成的一戶多宅，實(shí)行無償退出，群眾抗拒心理較大，容易引發(fā)矛盾糾紛；實(shí)行有償退出，缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，補(bǔ)償資金數(shù)量較大，村集體無力承擔(dān)，造成宅基地改革推進(jìn)陷入兩難境地。以孟津區(qū)為例，2023年，全區(qū)255個(gè)行政村（社區(qū)），村集體經(jīng)濟(jì)在50萬元以上的有54個(gè)、100萬元以上的有33個(gè)，村集體經(jīng)濟(jì)大都較為薄弱?！罢摹币詠?，全區(qū)共騰退閑置宅基地和農(nóng)房907宗，其中，無償退出880宗，占比97%。另外，在現(xiàn)行政策法規(guī)下，宅基地資格權(quán)與農(nóng)村集體成員身份緊密相聯(lián)，凸顯了宅基地的“封閉性”和“身份性”，由此抑制了市場機(jī)制順利進(jìn)入宅基地退出與再利用的循環(huán)，使得宅基地局限于村集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“回收”與再利用，難以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

（二）騰退宅基地盤活利用難

因缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃監(jiān)管，過去村民建房選址隨意性較大，房屋建設(shè)不規(guī)整，農(nóng)戶每戶宅基地使用狀況迥異，騰退收回的宅基地難以連片，基本零星分散在村莊各處，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的社會(huì)資本難以利用。城鄉(xiāng)增減掛鉤主要針對閑置宅基地規(guī)模較大的地區(qū)和空心村，尚未擴(kuò)展到對個(gè)別退出的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)異地集中使用。以孟津區(qū)為例，全區(qū)閑置宅基地和農(nóng)房1.1萬宗，共盤活利用2003宗，盤活比率為18.21%。同時(shí)，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、閑置宅基地綜合利用規(guī)劃方案不完善的問題普遍存在，盤活利用業(yè)態(tài)同質(zhì)化程度嚴(yán)重，很少能夠結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀环A賦和文化特色，探索具有自身特色的發(fā)展模式。以孟津區(qū)為例，2023年全區(qū)盤活利用的宅基地中，6.3%的閑置宅基地被改建為公共設(shè)施；45.2%的閑置宅基地以出租等方式用于鄉(xiāng)村旅游、民宿等；26.2%的閑置宅基地因長期破敗、荒蕪用于開展“一宅變四園”；22.3%的閑置宅基地以出租等方式用于倉儲(chǔ)設(shè)施等。

（三）農(nóng)村閑置宅基地管理監(jiān)督難

有些集體經(jīng)濟(jì)組織成員常年在外，一戶一宅住房長期無人居住、無人維護(hù)，形成破院、危房，村民不愿花錢重建，也不允許集體組織處置，嚴(yán)重影響了村容村貌，甚至存在安全隱患。目前，我國宅基地管理法律依據(jù)主要為《中華人民共和國土地管理法》，其對宅基地盤活利用的規(guī)定不夠細(xì)化，這使得盤活利用閑置宅基地的法律保障不夠，難以有效推動(dòng)宅基地盤活利用。另外，由于全國尚未建立統(tǒng)一的宅基地信息化管理平臺(tái)，自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間，各省、市、縣之間不能實(shí)現(xiàn)信息共享、線索互通，工作效率低，流轉(zhuǎn)成效差。以孟津區(qū)為例，由于缺少有效的宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一般由農(nóng)戶自發(fā)完成或由村集體統(tǒng)一代辦，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，管理監(jiān)督難度大。

三、對策與建議

（一）提高政治站位，加大宣傳力度

嚴(yán)格落實(shí)第一責(zé)任人責(zé)任，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，落實(shí)宅改政策。通過組織培訓(xùn)會(huì)、發(fā)放宣傳手冊、微信群、電視媒體等方式，廣泛宣傳農(nóng)村宅基地申請審批、“一戶一宅”、有償使用、流轉(zhuǎn)、退出等宅改政策，爭取大多數(shù)群眾的理解，提高群眾參與宅改的積極性和主動(dòng)性，減少宅改政策在落實(shí)的過程中與村民之間的矛盾。

（二）強(qiáng)化數(shù)字賦能，規(guī)范用地秩序

進(jìn)一步完善閑置宅基地盤活利用的頂層制度設(shè)計(jì)，以強(qiáng)制性制度推動(dòng)閑置宅基地的盤活利用更加規(guī)范。加強(qiáng)信息化建設(shè)，搭建全國統(tǒng)一的宅基地信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地信息流通，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與市場對接，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)作，提高閑置宅基地的成交率和溢價(jià)率，助力農(nóng)村宅基地朝著集約化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展，為鄉(xiāng)村全面振興賦勢加能。

（三）創(chuàng)新退出模式、流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制

1.完善宅基地有償退出機(jī)制。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、發(fā)放宅基地資格權(quán)證書、納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等辦法，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)有固定工作、生活有一定保障的農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地，使更多的宅基地集聚到村集體手中。

2.完善農(nóng)房使用權(quán)交易制度。在農(nóng)戶內(nèi)部、農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民及工商資本等個(gè)人和企業(yè)之間，探索通過有限年期的租賃、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等多種交易方式實(shí)現(xiàn)閑置農(nóng)房在供需雙方的有效對接。

3.加快農(nóng)村集體成員之間的宅基地流轉(zhuǎn)。通過適度擴(kuò)大受讓人的范圍、延長宅基地租賃期限等方式，激活農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場活力，在一定程度上緩解需宅戶多但無地可批的情況。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制，加大盤活力度

圍繞村莊節(jié)約集約用地，科學(xué)修訂村莊布局規(guī)劃，引導(dǎo)土地空間資源要素重新配置，合理安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，適度形成連片閑散土地。支持培育盤活利用主體，在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，鼓勵(lì)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行統(tǒng)一盤活利用，支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任的企業(yè)有序參與盤活利用工作，推動(dòng)形成多方參與、合作共贏的良好局面。鼓勵(lì)社會(huì)資本立足各地資源稟賦，利用閑置農(nóng)房發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)，探索農(nóng)旅、康養(yǎng)、文創(chuàng)、電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

（五）堅(jiān)持政策集成，放大聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

堅(jiān)持將“宅改”試點(diǎn)與產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村治理、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等十余項(xiàng)改革等融合推進(jìn)，充分發(fā)揮改革措施的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、入股、委托經(jīng)營、權(quán)益置換的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，合理打開宅基地資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的更多通道，通過充分競爭實(shí)現(xiàn)宅基地市場價(jià)值。結(jié)合全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，厘清宅基地權(quán)屬關(guān)系，切實(shí)保障好集體經(jīng)濟(jì)組織成員在公平享有宅基地、保障住房等方面的基本權(quán)益，減少因宅基地權(quán)屬不清而引發(fā)的群眾糾紛，使農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)更文明、生活更幸福。結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，將零星、閑散宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整到城市郊區(qū)、園區(qū)等具有較大需求的區(qū)域，最大程度地釋放土地要素的市場價(jià)值。

作者簡介：張美雙（1996—），女， 河南洛陽人，碩士，助理農(nóng)藝師，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理與改革工作。

（責(zé)任編輯" "劉沛儒）