內(nèi)容摘要：加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)是時代所需，“人大代表”的性質(zhì)和地位以及有關(guān)其職權(quán)的法律規(guī)定分別是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的行動理由和法律理由。根據(jù)兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，人大代表工作能力建設(shè)可分為確保人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)必然履行和推動人大代表可以履行的職權(quán)得到履行兩方面。實踐中，代表可以履行職權(quán)領(lǐng)域是各級人大常委會加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：人大代表工作能力；人大代表；人大常委會；規(guī)范理由

一、問題提出與分析思路

人大代表工作是人大工作的重要一環(huán)，其主要指各級人大常委會圍繞人大代表依法履職、發(fā)揮作用所做的工作和活動。黨的十八大以來，各級黨委和國家機(jī)關(guān)特別是人大及其常委會更加強(qiáng)調(diào)，要尊重代表主體地位、充分發(fā)揮代表作用。2017年，黨的十九大報告提出，要更好發(fā)揮人大代表作用；2021年，中央人大工作會議第一次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)問題；2022年，黨的二十大報告再次表明要加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)；2023年，全國人大常委會代表工作委員會正式設(shè)立，人大代表工作開始由人大常委會中專門的工作委員會負(fù)責(zé)。如何加強(qiáng)、怎么加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)是現(xiàn)下需要進(jìn)一步研究的課題。

盡管人大代表工作已經(jīng)得到重視，但是依法開展代表工作，充分發(fā)揮代表作用還面臨著一些束縛和掣肘[1]。如何把人大代表的地位和作用，從憲法法律條文轉(zhuǎn)化為生動具體的社會實踐，使代表工作與新時代要求相契合，是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)面臨的首要問題。法律作為規(guī)范系統(tǒng)的重要組成部分，“理由”是理解法律規(guī)范性的關(guān)鍵。法律規(guī)范性的存在是基于每個人都有理由支持這些制度的產(chǎn)生和存續(xù)，這種理由表現(xiàn)為它的存在對生活在同一法律體系下的人們有很大的好處?！袄碛伞痹诜梢?guī)范中有行動理由和法律理由的區(qū)別。深入分析現(xiàn)有研究成果與學(xué)者觀點(diǎn)①可以得知：行動理由更傾向于解釋法律規(guī)定背后的事物本質(zhì)或社會事實，目的在于挖掘法律規(guī)定之所以這么規(guī)定的背后機(jī)理；法律理由則更傾向于描述法律條文本身，目的在于說明人們要怎么樣按照法律規(guī)定指引相關(guān)行動。

基于此，本文立足于法的規(guī)范性理論剖析現(xiàn)有法律關(guān)于人大代表工作的規(guī)定，證成人大代表工作能力建設(shè)的必要性，并圍繞法條規(guī)定重新審思人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架，以期在證明加強(qiáng)人大代表工作能力研究具有重要性的前提下，為人大代表工作能力建設(shè)的加強(qiáng)提供合理的指引路徑。之后，再將審思所得的邏輯框架嵌入人大代表工作能力建設(shè)的實踐現(xiàn)狀中，為接下來我國各級人大常委會加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)提供具體思路，以滿足社會實踐的需求，有效落實憲法、代表法等法律的相關(guān)規(guī)定。

二、加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的規(guī)范性機(jī)理

根據(jù)中國人大網(wǎng)介紹，全國人大常委會代表工作委員會的主要職責(zé)包括代表選舉、代表資格審查、代表會議期間職責(zé)正常執(zhí)行的保障以及代表閉會期間履職服務(wù)的保障與監(jiān)督這四個方面，協(xié)助代表履職的職責(zé)占據(jù)其主要職責(zé)的一半。這表明，全面支持和保障代表依法履職是落實好“進(jìn)一步提高代表工作質(zhì)量”的關(guān)鍵，也是組建代表工作委員會的核心目的。由此，“人大代表”是證成“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)”規(guī)范性機(jī)理的關(guān)鍵詞。

（一）人大代表的性質(zhì)和地位：加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)的行動理由

人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的這一事實，是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的行動理由。從現(xiàn)實條件看，當(dāng)前難以實現(xiàn)由人民直接行使國家權(quán)力進(jìn)行國家管理。人民通過代議制民主選舉出代表，再由代表組成代表機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力，才能更好地實現(xiàn)人民管理國家和社會事務(wù)的目的[2]。在我國，人大代表代表和反映的是全體人民的意愿，是對多種利益進(jìn)行有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一的人民代言人，而不僅僅是某一區(qū)域或者某一集團(tuán)利益的代表人，與受機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個人委托所產(chǎn)生的委托代表有著本質(zhì)區(qū)別[3]。這樣的性質(zhì)也決定了人大代表在國家政治生活中所處的地位。

人大代表的地位可以具體化為人大代表與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系、人大代表與人民的關(guān)系。在前一種關(guān)系中，人大代表是各級人民代表大會的組織基礎(chǔ)。人民代表大會行使國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為作為單個個體的人大代表以集體的形式，共同行使國家權(quán)力。在會議召開期間，人大代表要依法出席本級人民代表大會會議，集體行使法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法、監(jiān)督、任免、決定重大事項等各項職權(quán)，通過表決作出具有法律效力的各項決議、決定。在閉會期間，人大代表要根據(jù)安排積極開展有關(guān)活動，如視察、專題調(diào)研等。在后一種關(guān)系中，人大代表與原選舉單位、原選區(qū)選民的關(guān)系是該關(guān)系的研究載體。人大代表與選民、選舉單位的關(guān)系可以被解釋為人大代表在享有法律賦予的各項職權(quán)的同時，對選民、選舉單位負(fù)有不可推卸的義務(wù)。如，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)依法積極履行與人民群眾保持密切聯(lián)系等義務(wù)[4]。

這樣的性質(zhì)和地位證成了加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的必然。第一，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使國家權(quán)力。如果人大代表沒有履職或履職不到位，就不能很好保證國家權(quán)力體現(xiàn)絕大部分人民的意志，人民切身利益得不到實現(xiàn)和維護(hù)，人民代表大會制度的優(yōu)越性就難以體現(xiàn)。第二，人大代表是人大各項工作的實際推動者。人大代表在參與人大各項決策性活動中起著直接、重要的作用。人民代表大會實行民主集中制，集體討論問題，集體行使權(quán)力，沒有人大代表集體行使表決權(quán)，所決定的問題就沒有法律效力。此外，也只有人大代表深度參與人大常委會的工作，并且與人大常委會形成長期、穩(wěn)定的溝通聯(lián)系，才能更好地在提高人大代表工作能力的同時，也提升人大常委會代表工作能力水平[5]。第三，人大代表是人民管理國家和社會事務(wù)的橋梁和紐帶，加強(qiáng)人大代表工作功能，其價值還在于促進(jìn)各級人大代表更好地發(fā)揮作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶等作用[6]。

（二）人大代表法定職權(quán)的分層：代表工作能力建設(shè)的法律理由

人大代表作為人民的代表，代表人民行使國家權(quán)力，保障人民的權(quán)益得以實現(xiàn)。這樣的潛在邏輯是加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)的行動理由。這種內(nèi)在行動理由反映在法律上，變成了應(yīng)當(dāng)滿足法律規(guī)定的各項人大代表的職權(quán)的顯性法律理由。根據(jù)代表法的規(guī)定，不同的人大代表的職權(quán)行使的時間階段和需求程度有所不同。總體而言，人大代表法定職權(quán)可以分為兩重維度：第一重維度是時間層面，即人大代表的職權(quán)存在履行時間的不同，具體來說分為會議期間和閉會期間的職權(quán)[7]；第二重維度是職權(quán)履行的需求層面，即在同一履職時間內(nèi)，不同的人大代表的職權(quán)是否需要被行使亦有所不同，有“應(yīng)當(dāng)”和“可以”的區(qū)別。

1.第一重維度：會議期間與閉會期間

第一，會議期間。人大代表主要通過人大會議行使管理國家事務(wù)的權(quán)利，出席本級人大會議是開啟人大代表履職的邏輯起點(diǎn)。為了更好地推動人大代表在會議期間執(zhí)行代表職務(wù)，法律對人大代表出席會議，并要在會議上履行一定的職責(zé)作出了要求。在會議期間，代表需要進(jìn)行的工作主要包括審議、提出議案、選舉、詢問、提出質(zhì)詢案、提出罷免案、提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會、參加各項表決以及向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見等。第二，閉會期間。代表參加大會閉會期間的活動，是其依法履行代表職責(zé)的重要體現(xiàn)。盡管人大代表出席本級人大會議并在會議上依法行使職權(quán)，是人大代表履職的最基本形式，但是由于各級人大會議的期限相對比較短暫，代表還應(yīng)在大會閉會期間積極開展活動。在閉會期間，代表需要進(jìn)行的活動包括視察、開展專題調(diào)研、應(yīng)邀參與執(zhí)法檢查、參加特定問題的調(diào)查委員會、提出對各方面工作的建議以及聯(lián)系選民、反映人民群眾的意見和要求等。

2.第二重維度：“應(yīng)當(dāng)”與“可以”

一般而言，法律規(guī)范中有“應(yīng)當(dāng)”和“可以”兩種條文規(guī)定的形式。其中，用“可以”的條文，屬于授權(quán)性規(guī)范，其特點(diǎn)是可以為也可以不為；用“應(yīng)當(dāng)”的條文，則屬于義務(wù)性規(guī)定，其特點(diǎn)是必須為。代表法對會議期間和閉會期間的代表職責(zé)也進(jìn)行了“應(yīng)當(dāng)”和“可以”的劃分。

首先是代表應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。在會議期間，代表應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的工作主要包括出席并參加會議、審議、參加選舉和各項表決。在閉會期間，代表應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的活動主要是根據(jù)安排參加視察、開展專題調(diào)研、參加關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會和聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求。其次是代表可以履行的職責(zé)。在會議期間，代表可以進(jìn)行如下工作：提出議案、詢問、質(zhì)詢案，提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會和向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議。在閉會期間，代表可以進(jìn)行的活動主要有：提議臨時召集本級人民代表大會會議、應(yīng)邀參與常委會工作和向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)提出對各方面工作的建議意見。

三、人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架

根據(jù)行動理由和法律理由兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，我國人大代表工作能力建設(shè)的加強(qiáng)應(yīng)當(dāng)圍繞人大代表法定職權(quán)實現(xiàn)的程度和效果進(jìn)行。人大代表的職權(quán)的法定要求和法律分層可以作為加強(qiáng)各級人大常委會代表工作能力建設(shè)所應(yīng)遵循的基本進(jìn)路。上文所梳理的人大代表法定職權(quán)的兩重維度其內(nèi)在關(guān)系如下圖所示。

（一）確保人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)必然履行

梳理會議期間和閉會期間人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)發(fā)現(xiàn)，這些職權(quán)是人大代表完成代表使命的最基本要求，是確保人民代表大會能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的底線。會議是人民代表大會發(fā)揮效能的通常形式。人大代表出席并參與會議是激活人民代表大會的關(guān)鍵，因為沒有人大代表的出席和參與會議，人民代表大會會議不得召開。審議和選舉是人大代表監(jiān)督有關(guān)國家機(jī)關(guān)與任命相關(guān)組成人員的前提。如果人大代表不履行相關(guān)的審議權(quán)和選舉權(quán)，則無法實現(xiàn)對其他國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的監(jiān)督，也無法任免合適的人選對國家事務(wù)和社會事務(wù)進(jìn)行管理，那么人民作為國家共同體的一員，其權(quán)益必將受損。表決不僅是人大代表表達(dá)自身對國家機(jī)關(guān)工作能力、選舉人選的態(tài)度，同樣也決定著各類報告及議案、草案等是否具有法律效力。如若沒有保障代表的表決權(quán)行使，則許多利國惠民的法律案、執(zhí)行計劃等將無法實施。

在閉會期間，代表應(yīng)當(dāng)根據(jù)安排需要進(jìn)行視察、專題調(diào)研、參加關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會以及聯(lián)系選民。這些活動是代表在閉會期間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的原因在于，首先，這些活動具有由本級人大常委會或主席團(tuán)安排的特點(diǎn)，是代表法所規(guī)定的代表在閉會期間開展活動的基本形式。其次，這些活動可以保障代表在閉會期間最低限度地參與人大常委會工作，反映人民群眾的意見和要求，從而為在會議上發(fā)表意見、提出詢問等做準(zhǔn)備。人大代表代表人民的利益和意志，若其要在人民代表大會會議上有效地行使各項權(quán)利，就必須在人民代表大會會議之前認(rèn)真聽取人民群眾的意見，并對所掌握的意見進(jìn)行歸納整理，為提出議案、建議，或在大會上進(jìn)行詢問、審議發(fā)言等提供依據(jù)。

（二）推動人大代表有權(quán)履行的職權(quán)得到履行

當(dāng)然，人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)只能維持人民代表大會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并不能充分發(fā)揮人民代表大會的優(yōu)勢，為此現(xiàn)有法律還對人大代表在會議期間和閉會期間的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定與細(xì)化。例如，在會議期間，人大代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問。代表在審議議案和報告時提出的詢問，實質(zhì)上是審議的補(bǔ)充，有利于代表更好地行使審議權(quán)和表決權(quán)。根據(jù)代表法相關(guān)規(guī)定可以得出以下信息：一是“本級有關(guān)國家機(jī)關(guān)”作為其詢問對象，主要是指本級提出議案和報告的國家機(jī)關(guān)，也包括議案和報告涉及的其他相關(guān)的國家機(jī)關(guān)；二是詢問的內(nèi)容一般與審議議案、報告有關(guān)，既可以是一般問題，也可以是重大問題。在閉會期間，代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提議臨時召集本級人民代表大會會議。地方組織法和全國人大組織法對這一權(quán)利進(jìn)行了細(xì)化。地方組織法第十四條第三款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)認(rèn)為必要，或者經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議?！蓖瑫r第四款明確：“地方各級人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席，始得舉行?！比珖舜蠼M織法第八條第二款規(guī)定：“全國人民代表大會會議每年舉行一次，由全國人民代表大會常務(wù)委員會召集。全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議?！比珖舜笞h事規(guī)則第四條也對召開全國人民代表大會會議的代表出席人數(shù)進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。

所以，各級人大常委會的代表工作需要在確保人大代表應(yīng)當(dāng)履行職權(quán)必然會實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化人大代表可以履行的各項職權(quán)的方式方法和實現(xiàn)路徑。唯有雙管齊下，才能全方位、全過程地加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，提高人大代表依法履職的質(zhì)量。

四、人大代表工作能力建設(shè)的現(xiàn)狀與優(yōu)化方向

以上文所理出的人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架為基礎(chǔ)，主要選取第十二屆全國人民代表大會和第十三屆全國人民代表大會的十次全體會議為會議期間人大代表工作能力建設(shè)分析樣本、第十三屆全國人民代表大會第五次會議結(jié)束時到第十四屆全國人民代表大會第一次會議召開前為閉會期間人大代表工作能力建設(shè)分析樣本，同時收集部分地方具體實踐用于輔佐，來評價我國當(dāng)前人大代表工作能力建設(shè)的現(xiàn)狀，以探究人大常委會在人大代表工作能力建設(shè)方面的成效。

主要研究全國人大代表的履職和全國人大常委會的代表工作情況，是出于以下幾方面的考慮。第一，樣本選擇的廣泛性和權(quán)威性。全國人大召開的歷屆會議均有詳細(xì)的官方公開資料，齊全且便于查找。第二，樣本選擇的代表性。全國人大對于地方人大而言具有示范作用，即全國人大的實踐是具有普適性的實踐，地方人大一般是在遵循全國人大實踐慣例的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特色創(chuàng)新。因此，全國人大常委會代表工作存在的問題也可能是地方人大常委會代表工作中普遍存在的問題。第三，樣本數(shù)量選取較多，以佐證結(jié)果的可行性。增加部分地方具體實踐的目的在于充盈樣本數(shù)量，提高論證結(jié)果的可靠性。

（一）會議期間人大代表工作能力建設(shè)現(xiàn)狀

代表工作的完成情況可以通過人大代表的履職情況反映。一般而言，人大代表履職效果顯著則可以體現(xiàn)出人大常委會在這方面的代表工作建設(shè)充分，而人大代表履職效果不顯著，則表明人大常委會在這方面的代表工作還存在較大的進(jìn)步空間。

1.會議期間服務(wù)代表完成“應(yīng)當(dāng)”履行的職權(quán)情況

通過對第十二屆、十三屆全國人民代表大會十次全體會議數(shù)據(jù)的梳理，得出了以下結(jié)果。第一，代表出席會議情況。全國人大代表出席大會的平均出席率高于97%，這從側(cè)面反映出全國人大常委會在會議召集方面的代表工作能力強(qiáng)、建設(shè)效果佳。第二，服務(wù)代表完成審議工作情況。代表在每一次會議中均審議了政府工作報告、人大常委會工作報告、人民法院工作報告、人民檢察院工作報告，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告等。在有些會議中還審議了有關(guān)法律或者法規(guī)草案和有關(guān)重大事項的草案，如在第十二屆全國人大第三次會議中審議了立法法修正案（草案）1。十三屆全國人大三次會議，代表聯(lián)名提出“關(guān)于編纂教育法典”的議案，被列為當(dāng)年全國人代會的重點(diǎn)議案2。第三，服務(wù)代表進(jìn)行表決的工作情況。只要是經(jīng)過大會審議的各項決議草案都提請了大會表決，且99%的人大代表行使了表決權(quán)，并且也在表決中充分按照自身意愿參與表決。每一屆每一項表決中均有贊成票、反對票和棄權(quán)票的出現(xiàn)3。第四，服務(wù)代表完成選舉和決定任免的工作情況。每屆全國人大常委會均制定了內(nèi)容完整、事項齊全的“選舉和決定任命辦法”4。同時，根據(jù)全國人大常委會公開的會議日程和議程，選舉人選的確定過程也展現(xiàn)出代表民主協(xié)商的過程。

2.會議期間服務(wù)代表完成“可以”履行的職權(quán)情況

第一，納入大會會議審議的議案情況。歷屆全國人大常委會工作報告顯示，當(dāng)前全國人大代表所提的議案，無論是從議案的數(shù)量上還是從議案的形式與內(nèi)容上看，具有符合法定要求、形式規(guī)范、內(nèi)容扎實的特點(diǎn)。但是，目前尚未出現(xiàn)需要列入本次會議審議的代表議案，代表議案分別交由全國人民代表大會有關(guān)專門委員會在大會閉會期間審議。第二，代表在會議中提出詢問的處理情況。就目前來看，全國人民代表大會會議上還沒有出現(xiàn)關(guān)于全國人大代表詢問國家機(jī)關(guān)的報道，但是在地方上已經(jīng)出現(xiàn)了類似實踐，并創(chuàng)制出在人民代表大會會議中進(jìn)行集體詢問活動的形式5。第三，協(xié)助代表提出質(zhì)詢案的情況。當(dāng)前全國人大代表較少提出質(zhì)詢案。雖然地方陸續(xù)出現(xiàn)人大代表質(zhì)詢國家機(jī)關(guān)的事例，但是通常發(fā)生在人大常委會會議上6。第四，代表提出罷免案的處理情況。在全國層面目前尚未出現(xiàn)全國人大代表罷免其選舉的國家機(jī)關(guān)工作人員的例子，但是存在全國人大代表被罷免職務(wù)的實例7。第五，代表提議的特定問題調(diào)查委員會組織情況。根據(jù)現(xiàn)有法律、全國人大常委會決定，已經(jīng)被法定化的特定問題包括以下四類：一是罷免案、撤職案、彈劾案；二是預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題；三是對經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督；四是國有資產(chǎn)管理情況[8]，主要是經(jīng)濟(jì)方面的特定問題調(diào)查。事實上，除經(jīng)濟(jì)方面的特定問題調(diào)查外，地方還開展關(guān)于司法個案、食品安全、生態(tài)安全等方面的特定問題調(diào)查8。第六，代表向大會提出建議、批評和意見的處理情況。綜合兩屆人大歷次全體會議的處理報告來看，代表的建議均全部辦理、答復(fù)完畢，同時代表建議所提問題得到解決或計劃逐步解決的平均占建議總數(shù)的76.6%，超過建議總數(shù)的50%。此外，代表建議辦理工作也逐步信息化和制度化，代表建議辦理的效率得到提高9。但是仍存在一些問題：一是代表建議辦理有待改進(jìn)，重回復(fù)輕落實的現(xiàn)象仍然需要改變；二是代表建議督辦有待加強(qiáng)。

（二）閉會期間人大代表工作能力建設(shè)現(xiàn)狀

人大常委會在人民代表大會閉會期間，不斷創(chuàng)新和完善代表活動。以下將以第十三屆全國人民代表大會第五次會議結(jié)束時到第十四屆全國人民代表大會第一次會議召開前的人大閉會活動為樣本，同時收集部分地方人大常委會在這期間的具體實踐輔佐研究，以期為全國人大常委會閉會期間代表工作完成的情況提供連續(xù)、較新且全面的數(shù)據(jù)支撐。

1.閉會期間服務(wù)代表完成“應(yīng)當(dāng)”履行的職權(quán)情況

第一，組織代表進(jìn)行視察的情況。通過互聯(lián)網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，人大視察是一項開展十分頻繁的活動。據(jù)統(tǒng)計，光是在2023年9月這一個月，部分全國人大代表視察了云南、四川、內(nèi)蒙古、甘肅、湖北、貴州、江西、河南、重慶、陜西等地區(qū)1。視察內(nèi)容也十分廣泛，包括檢察院、法院的工作，實地察看和了解當(dāng)?shù)刈匀毁Y源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、民生保障等方面的情況。同時，還有一些別樣的專題性調(diào)研2。但是，在筆者作為分析樣本的100條關(guān)于全國人大代表視察的資料中，人大代表大部分都是以集體的形式開展視察活動，只有1條報道是有關(guān)人大代表個人進(jìn)行視察的。第二，組織代表開展專題調(diào)研的情況。在搜索引擎中以“全國人大代表開展專題調(diào)研”為關(guān)鍵詞，并將時間線索限定在“2022年3月12日”到“2023年3月4日”這一區(qū)間3，可以發(fā)現(xiàn)全國人大代表開展專題調(diào)研的成果基本上通過議案的形式呈現(xiàn)，較好實現(xiàn)了專題調(diào)研的成果轉(zhuǎn)化?！兜谑膶米h案處理意見報告》顯示，大會秘書處對代表提出的議案逐件認(rèn)真分析研究后，分別交由全國人大有關(guān)專門委員會審議，還明確了后續(xù)反饋處理措施。可見，全國人大常委會在這方面的代表工作制度化、規(guī)范化程度較高。第三，組織代表聯(lián)系選民的情況?？偟膩砜?，閉會期間人大代表聯(lián)系群眾的形式多樣、頻率較高、設(shè)施齊全，基本達(dá)到深入了解民意并積極向有關(guān)部門反映群眾意見的要求。面對群眾不了解的問題，代表也配合做好宣傳、解釋等工作。各級人大常委會在組織代表聯(lián)系選民這一塊基本形成有成效、有經(jīng)驗的代表工作模式4。

2.閉會期間服務(wù)代表完成“可以”履行的職權(quán)情況

第一，協(xié)助代表臨時召集本級人民代表大會會議。目前沒有關(guān)于人大代表臨時召集本級人民代表大會會議的實例。第二，組織代表參與人大常委會工作。十二屆全國人大五年間，共有1600人次代表列席常委會會議，實現(xiàn)了來自基層的全國人大代表任期內(nèi)至少列席一次常委會會議的目標(biāo)。十三屆全國人大常委會到2023年3月為止邀請1026人次代表列席常委會會議，也基本實現(xiàn)基層全國人大代表在任期內(nèi)列席一次常委會會議5。在由人大常委會組織的其他活動方面，例如執(zhí)法檢查也形成了制度化、規(guī)范化的參與模式，但是對比分析2018—2022年生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的部分執(zhí)法檢查報告，可以看出當(dāng)前執(zhí)法檢查報告存在以下主要問題：一是執(zhí)法檢查報告僅顯示對法律中部分法條實施效果的評價，并沒有說明只檢查這一部分法條實施效果的原因；二是被評價的法條和被指出實施不到位的法條不能一一對應(yīng)。第三，處理代表閉會期間提建議的情況。在十三屆全國人大期間，代表大會期間提出建議42675件，閉會期間提出建議1075件，閉會期間的代表建議與大會期間代表建議數(shù)量相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足6。第四，其他方面的代表工作完成情況。重視加強(qiáng)常委會同代表的聯(lián)系，提高代表履職服務(wù)保障工作水平以及對代表履職行為進(jìn)行監(jiān)督同樣是全國人大常委會的代表工作重點(diǎn)。在加強(qiáng)常委會同代表的聯(lián)系方面，從第十二屆全國人民代表大會第二次會議開始，全國人大常委會工作報告強(qiáng)調(diào)要健全常委會聯(lián)系代表制度，除擴(kuò)大代表對常委會工作的參與外，還包括建立健全并認(rèn)真落實常委會組成人員直接聯(lián)系代表的制度，完善常委會、專門委員會重要工作情況向代表通報制度，就有關(guān)工作征詢代表意見建議等。此外，通過對全國人大常委會工作報告的梳理發(fā)現(xiàn)，提高代表的履職能力亦是代表履職服務(wù)工作水平提升的重要組成部分。每屆全國人大常委會均會舉辦代表專題學(xué)習(xí)班，吸納近千名代表參與學(xué)習(xí)。

（三）人大代表工作能力建設(shè)的優(yōu)化方向

以上數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全國人大常委會的代表工作基本符合法定要求，能滿足人大代表在會議期間和閉會期間的基礎(chǔ)履職需求，較好地實現(xiàn)了支持和保障人大代表履職的目的。然而從上述實踐也可以看出，全國人大常委會在代表“應(yīng)當(dāng)”完成的職權(quán)和“可以”完成的職權(quán)兩方面的代表工作建設(shè)情況有所不同。

在代表“應(yīng)當(dāng)”完成職權(quán)方面，全國人大常委會較為出色地完成了相關(guān)工作。這些領(lǐng)域中的人大常委會代表工作能力突出，基本形成了制度化、規(guī)范化的運(yùn)作模式，只是在某些代表工作上存在一定的進(jìn)步空間。例如，會議期間的宣傳需要重視人大代表審議發(fā)言。代表審議的過程是代表之間充分討論和交流并最終取得共識的過程，也是其他代表職權(quán)例如表決權(quán)的重要根基[9]。通過對第十二屆、十三屆歷次全國人民代表大會會議所設(shè)的官網(wǎng)專欄來看，官網(wǎng)專欄愈來愈注重對人大代表及代表團(tuán)履職的宣傳，卻較少梳理和公布代表或代表團(tuán)在審議時的發(fā)言，而對全國人大常委會的全體會議卻通常以專欄的形式報道常委會委員的審議發(fā)言。

在代表“可以”履行職權(quán)領(lǐng)域，雖然全國人大常委會以及各地方人大常委會在這些領(lǐng)域也進(jìn)行了一些探索實踐，取得了初步成果，但是仍有較大的完善空間。這一部分的代表工作是當(dāng)前加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。以代表議案處理為例，從第十二屆全國人民代表大會召開至今，尚未有代表提出的議案列入大會會議審議。與此同時，全國人民代表大會會議秘書處關(guān)于代表提出議案處理意見的報告中也沒有闡明代表議案不列入會議審議的原因，僅用“按照全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則的規(guī)定，大會秘書處對代表提出的議案逐件認(rèn)真分析研究，認(rèn)為沒有需要列入本次會議審議的議案”一句話帶過。參與人大具體實踐的實務(wù)工作者也認(rèn)識到了這一現(xiàn)象，并認(rèn)為這不僅會挫傷代表依法提出議案的積極性，而且也影響了人們對人大代表履職效果的正確認(rèn)識[10]。由此，需要進(jìn)一步完善代表議案處理報告的內(nèi)容安排，注重對代表議案不需要列入會議審議的說明。

五、結(jié)語

回答加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)“為什么要”“是否能”“怎么做”等系統(tǒng)性問題，重點(diǎn)在于確定“人大代表”是破題的要點(diǎn)。圍繞“人大代表”，可以剖析出人大代表的性質(zhì)和地位是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的行動理由，而這一行動理由顯性地體現(xiàn)為當(dāng)前法律規(guī)定的人大代表各項職權(quán)，這成為加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的法律理由。繼而，人大代表法定職權(quán)可以作為加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的指引。

以人大代表法定職權(quán)分層規(guī)定為基礎(chǔ)，構(gòu)建人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架，這不僅更有助于明晰人大代表工作能力建設(shè)加強(qiáng)的方向，而且利于實現(xiàn)人大代表工作能力建設(shè)從法定條文轉(zhuǎn)化為具體可行的社會實踐的內(nèi)在要求?；谏鲜鲅芯克悸罚瑢?gòu)建的邏輯框架嵌入人大代表工作的實踐現(xiàn)狀中分析，發(fā)現(xiàn)代表“可以”履行職權(quán)領(lǐng)域較之當(dāng)前代表“應(yīng)當(dāng)”履行職權(quán)領(lǐng)域存在更多不足，是接下來加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的關(guān)鍵。

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