內(nèi)容摘要：地方性法規(guī)草案委托第三方起草，是目前大多數(shù)有立法權(quán)的市采用的普遍做法，這種起草模式在地方立法工作的起步階段和推進(jìn)過程中均發(fā)揮了較大的作用，展現(xiàn)了正面價(jià)值和促進(jìn)意義，但在實(shí)踐運(yùn)用中逐步顯露出一些需要加以改進(jìn)的問題和不足。結(jié)合揭陽(yáng)市人大常委會(huì)的實(shí)踐探索，對(duì)地方性法規(guī)草案委托第三方起草這種模式提出相應(yīng)的完善和優(yōu)化路徑，進(jìn)而充分發(fā)揮其賦能增智作用，可以更好促進(jìn)地方立法高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī)草案；委托第三方起草；問題導(dǎo)向；人大主導(dǎo)；質(zhì)量評(píng)價(jià)

2015年修訂的立法法將地方立法權(quán)賦予所有設(shè)區(qū)的市，這對(duì)像廣東揭陽(yáng)這樣新獲地方立法權(quán)的市來說既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，機(jī)遇主要體現(xiàn)在地方人大助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多了一個(gè)行權(quán)履職的重要抓手，挑戰(zhàn)則是因?yàn)榇蟛糠衷O(shè)區(qū)的市普遍欠缺與之相匹配的立法經(jīng)驗(yàn)和能力。在這樣的背景下，為推動(dòng)地方立法更好開局，各設(shè)區(qū)的市在自身地方立法工作的起步階段，都不約而同地采用委托高校等第三方起草地方性法規(guī)草案的方式（以下簡(jiǎn)稱委托第三方起草），借智借力為提高地方立法質(zhì)量賦能增效。

一、委托第三方起草的揭陽(yáng)實(shí)踐

自2015年9月獲得地方立法權(quán)以來，揭陽(yáng)市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，努力提高地方立法工作質(zhì)量和效率，切實(shí)以高質(zhì)量的立法為推動(dòng)揭陽(yáng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活提供堅(jiān)實(shí)法治保障。

（一）揭陽(yáng)地方立法工作概況

近年來，在廣東省人大常委會(huì)的精心指導(dǎo)和市委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，揭陽(yáng)市人大常委會(huì)不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，主動(dòng)適應(yīng)揭陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，準(zhǔn)確把握地方立法需求，嚴(yán)格按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，積極踐行全過程人民民主，著力加強(qiáng)立法統(tǒng)籌和謀劃，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)和基層治理等方面地方立法，努力用一個(gè)個(gè)具體生動(dòng)的地方立法實(shí)踐和制度供給，逐步構(gòu)建起揭陽(yáng)“天藍(lán)、地凈、水清、城美”的特色制度體系。截至目前，揭陽(yáng)共制定出臺(tái)了11部地方性法規(guī)，其中程序法1部、實(shí)體法10部；除此之外，在2024年的立法工作計(jì)劃中，揭陽(yáng)市人大常委會(huì)目前正在審議中的項(xiàng)目還有2件。

（二）委托第三方起草情況

上述已出臺(tái)的11部地方性法規(guī)和兩部正在審議中的法規(guī)草案，除了程序法《揭陽(yáng)市制定地方性法規(guī)條例》和實(shí)體法《揭陽(yáng)市煙花爆竹燃放安全管理?xiàng)l例》《揭陽(yáng)市紅色資源保護(hù)條例》以及《揭陽(yáng)市潮劇保護(hù)傳承條例》這4部法規(guī)，是由市人大、政府部門或者市人大牽頭政府部門等組成立法工作專班自主起草外，其余7部法規(guī)、2部法規(guī)草案都是由政府部門直接委托高等院校、律師事務(wù)所或者行業(yè)研究機(jī)構(gòu)等第三方起草。其中，《揭陽(yáng)市揚(yáng)塵污染防治條例》《揭陽(yáng)市重點(diǎn)流域水環(huán)境保護(hù)條例》《揭陽(yáng)市市容管理?xiàng)l例》《揭陽(yáng)市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》《揭陽(yáng)市全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》等是委托法學(xué)高等院校起草的；《揭陽(yáng)古城保護(hù)條例》《揭陽(yáng)市生活垃圾管理?xiàng)l例》等2部法規(guī)是委托規(guī)劃設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)方面的行業(yè)組織起草的；而《揭陽(yáng)市住宅小區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》《揭陽(yáng)市全民義務(wù)植樹條例（草案）》則分別是委托律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)起草的。

（三）委托起草情況小結(jié)

從揭陽(yáng)近幾年來的地方立法具體實(shí)踐看，由政府相關(guān)職能部門委托第三方起草，是揭陽(yáng)地方性法規(guī)草案形成的主要模式，在數(shù)量占比上達(dá)到近七成，其中委托法學(xué)高等院校起草的又占多數(shù)，且這些高等院校都不在揭陽(yáng)本地（因?yàn)榻谊?yáng)本地沒有設(shè)置法學(xué)專業(yè)的高等院校）。而放眼全省，這種起草模式也是現(xiàn)階段廣東省大多數(shù)設(shè)區(qū)的市較常采用的傳統(tǒng)做法。特別是在地方立法主體擴(kuò)容而立法能力水平相對(duì)不足的大背景下，法學(xué)高等院校等第三方所具備的專業(yè)能力，能夠幫助各市更好地承接下放的地方立法權(quán)，這種外部立法資源的引入和利用必要而且重要，這也正是委托第三方起草模式歷經(jīng)多年仍然得以持續(xù)的生命力之所在。

二、委托第三方起草的辯證分析

委托第三方起草在理論和實(shí)踐上都有其積極意義，但從各設(shè)區(qū)的市近年來的地方立法實(shí)踐看，其具體實(shí)施效果卻存在不盡如人意的地方，因此需要辯證分析和看待。

（一）委托第三方起草具有補(bǔ)強(qiáng)作用

雖然由政府部門起草法規(guī)草案，一直存在“部門利益法制化”的詬病與積弊，但相較于人大，政府職能部門身處行政執(zhí)法一線，更加熟悉和了解實(shí)際情況，對(duì)立法需求的感觸也更加深刻，由其承擔(dān)具體起草任務(wù)是當(dāng)前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市的主流做法，這也是充分發(fā)揮政府依托作用的具體要求和直接體現(xiàn)。

但現(xiàn)實(shí)情況是，政府部門多沒有設(shè)置法規(guī)科，也欠缺法律專業(yè)人才，立法力量總體薄弱，且其日常主業(yè)又比較繁雜，往往無暇也無力承接好具體法規(guī)草案的起草任務(wù)，因而政府部門往往傾向于尋求第三方資源的助力增智、賦能提效。而專家學(xué)者、高等院校、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三方，有著深厚的法學(xué)理論知識(shí)和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其中不少還是省、市人大常委會(huì)的立法咨詢顧問或者服務(wù)基地，近年來也都深度參與省、市的地方立法工作，積累了相應(yīng)的地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有意愿也有條件承接具體委托事項(xiàng)。在這樣的背景下，引入第三方外腦智庫(kù)可謂一拍即合，已然成為各設(shè)區(qū)的市補(bǔ)強(qiáng)立法能力短板的第一選擇。此外，理論界也有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于第三方相對(duì)獨(dú)立于政府部門，委托第三方起草還具有防止“部門利益法制化”等優(yōu)點(diǎn)，是一項(xiàng)符合科學(xué)立法要求、有助于推動(dòng)民主立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要舉措。

（二）委托第三方起草存在的現(xiàn)實(shí)窘境

從省內(nèi)外各地實(shí)踐看，委托第三方起草的費(fèi)用一般不低，而且第三方的參與程度大都止步于政府將法規(guī)草案提請(qǐng)人大審議（因?yàn)檎块T與第三方一般約定起草工作至此結(jié)束）。但在后續(xù)人大的依法審議中，由于內(nèi)容相對(duì)粗糙或者不甚成熟、可操作性不強(qiáng)、地方特色不明顯等原因，第三方起草的法規(guī)草案往往需要下大力氣繼續(xù)打磨，有的甚至需要大幅修改，個(gè)別地市還出現(xiàn)過推倒重來的特例，不僅浪費(fèi)了前期部門起草的立法資源，也增加了后期人大審議的立法成本，這反映出委托第三方起草也存在亟需完善的地方。

特別是在本地欠缺法學(xué)高等院校和專家學(xué)者、只能尋求外地智力支撐的情形下，由于外地高校和專家學(xué)者對(duì)委托地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及風(fēng)土人情并不熟悉，加上不能經(jīng)常性到當(dāng)?shù)亻_展立法調(diào)研等活動(dòng)，導(dǎo)致了解情況流于表面、掌握問題較為片面，容易出現(xiàn)“閉門造車、坐而論道”的情況，有時(shí)甚至只是簡(jiǎn)單照抄照搬外地經(jīng)驗(yàn)做法，未能精耕細(xì)作，法規(guī)草案起草質(zhì)量打了折扣。究其原因，這與委托第三方起草模式?jīng)]有真正建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制導(dǎo)致責(zé)任虛化有關(guān)，同時(shí)也與政府部門簡(jiǎn)單一托了之、沒有明確提出具體的起草目標(biāo)和要求，以及人大未有效提前介入和全程督導(dǎo)密切相關(guān)。

（三）委托第三方起草需要不斷完善

立法工作是一項(xiàng)政治性、政策性、專業(yè)性和實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作，對(duì)人大和政府立法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力均有著極高的要求。綜上所述，作為“各方參與”的一種方式，委托第三方起草客觀上確實(shí)能夠?qū)Φ胤饺舜蠛驼块T的立法能力進(jìn)行充實(shí)補(bǔ)強(qiáng)，但在確保起草質(zhì)量上，這種起草模式的具體實(shí)踐效果卻有著明顯的預(yù)期落差。

然而對(duì)于揭陽(yáng)等新獲地方立法權(quán)的市來說，雖然經(jīng)過近幾年的不斷探索與具體實(shí)踐，地方立法工作經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)水平都得到了相應(yīng)提升，但現(xiàn)階段地方立法的整體能力，還難以完全適應(yīng)新時(shí)代地方立法的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，故而繼續(xù)采用委托第三方起草這一模式，仍將是當(dāng)前和今后一段時(shí)間各設(shè)區(qū)的市人大特別是政府部門的不二之選?；诂F(xiàn)狀的充分考量，問題的重點(diǎn)不在于簡(jiǎn)單從利弊權(quán)衡中判定這種模式是否可取，而在于如何對(duì)其存在的不足進(jìn)行相應(yīng)完善和優(yōu)化，進(jìn)而充分發(fā)揮這種模式的正面促進(jìn)作用，更好凸顯其助力、增智和賦能效果，這是擺在揭陽(yáng)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代地方立法工作道路上的一道思考題，也是各設(shè)區(qū)的市如何更好提高立法質(zhì)量、推進(jìn)良法善治的一道共答題。

三、委托第三方起草的優(yōu)化路徑

委托第三方起草的優(yōu)化路徑包括在源頭上如何科學(xué)選擇第三方，考慮到簽訂委托協(xié)議是雙方合意的結(jié)果，不是一廂情愿，也無法一家獨(dú)斷，故對(duì)第三方的資質(zhì)條件、選擇方式和選擇程序等前置問題在此不作討論。本文探討的重點(diǎn)在于政府部門委托第三方以后，如何進(jìn)一步提高委托起草工作的質(zhì)量。下面，筆者主要從三個(gè)方面試作闡述。

（一）堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，夯實(shí)起草質(zhì)量根基

地方性法規(guī)草案的起草質(zhì)量，直接影響立法進(jìn)程，甚至決定立法質(zhì)量，具有牽一發(fā)動(dòng)全身的基礎(chǔ)性意義，而堅(jiān)持問題導(dǎo)向則是保障法規(guī)草案起草質(zhì)量的關(guān)鍵所在。以問題為導(dǎo)向引領(lǐng)和推動(dòng)地方立法工作有序開展，就是要牢固樹立“針對(duì)問題立法、立法解決問題”的基本理念，不斷提高法規(guī)草案起草的針對(duì)性、及時(shí)性和可操作性。

一方面，政府部門委托第三方前，要切實(shí)加強(qiáng)與人大的溝通聯(lián)系，全面對(duì)接人大在選題立項(xiàng)論證中梳理出來的焦點(diǎn)問題和主要短板，進(jìn)一步明確立法意圖，并在委托第三方時(shí)將具體的立法需求和立法目標(biāo)向?qū)Ψ矫鞔_，這樣才能做到精準(zhǔn)委托。另一方面，第三方具體承接起草事項(xiàng)后，要強(qiáng)化問題意識(shí)，著眼解決實(shí)際問題，嚴(yán)格按照委托具體要求進(jìn)行量體裁衣、量身定做，切實(shí)在強(qiáng)化制度措施的可操作性和可執(zhí)行性上下功夫，這樣才能做到有的放矢。

另外，在委托第三方期間，政府部門要切實(shí)強(qiáng)化起草主體責(zé)任意識(shí)，密切加強(qiáng)與第三方的協(xié)作配合，共同聚焦問題和短板，扎實(shí)做好法規(guī)草案的起草工作，不能一托了之當(dāng)甩手掌柜。這要求政府部門和第三方要大興調(diào)查研究之風(fēng)，積極踐行全過程人民民主，嚴(yán)格按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，不斷拓展調(diào)研活動(dòng)的廣度和深度，全面廣泛聽取各方的意見建議，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將基本情況摸清、把存在問題找準(zhǔn)，然后再對(duì)這些問題短板進(jìn)行全面分析和細(xì)致研判，進(jìn)而將起草思路理清、把解決措施提實(shí)，這樣才能做到因城施策、對(duì)癥下藥，確保起草出來的法規(guī)草案接地氣、行得通、能管用。

（二）凸顯人大主導(dǎo)作用，提高起草工作質(zhì)效

在政府部門委托第三方起草的過程中，雖然人大不是委托方，但人大不能袖手旁觀，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持提前介入、全程參與法規(guī)草案起草工作，并對(duì)法規(guī)草案的措施擬制以及修改完善等提出針對(duì)性意見建議，這是充分發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用、不斷提高法規(guī)草案起草質(zhì)效的應(yīng)有之義。

起草階段凸顯人大主導(dǎo)作用，要求人大要通過提前介入和深度參與，有效整合人大、政府部門以及第三方的立法資源，形成整體工作合力，避免各自為政所造成的立法資源浪費(fèi)，為后續(xù)人大提高法規(guī)草案的審議質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，要強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)力度，及時(shí)幫助解決起草過程中可能出現(xiàn)的部門爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)、分歧不下等問題，進(jìn)而提高起草工作效率，確保立法工作進(jìn)度。此外，還要對(duì)政府部門和第三方形成有效監(jiān)督，及時(shí)糾正起草過程中可能出現(xiàn)的立法部門化傾向。因?yàn)榈谌奖仨毎凑瘴蟹剑ㄕ块T）的具體要求進(jìn)行起草，主觀上很難超脫部門的利益訴求而呈現(xiàn)理論界所希冀的客觀中立。

可能會(huì)有觀點(diǎn)認(rèn)為，此種情形下的人大提前介入督導(dǎo)雖有其理論依據(jù)——人大主導(dǎo)立法，但似有打破合同相對(duì)性之嫌，因?yàn)榈谌椒缮现皇芪腥思凑块T的約束。對(duì)此筆者認(rèn)為，基于人大在地方立法工作中的主導(dǎo)地位，人大可以通過直接約束政府部門，進(jìn)而達(dá)到間接作用于第三方的目的。但從更好提高起草效率上講，政府部門可以在委托協(xié)議中與第三方明確約定，第三方也應(yīng)當(dāng)接受人大督導(dǎo)，全面按照人大和政府部門的具體要求開展起草相關(guān)工作，以此解決提前介入在法律上可能存在的“瑕疵”。

（三）建立質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化起草責(zé)任意識(shí)

評(píng)價(jià)機(jī)制是判斷第三方起草工作質(zhì)量的直接依據(jù)，其有效建立能夠壓實(shí)第三方責(zé)任，更好保障法規(guī)草案的起草質(zhì)量。如何建立健全這一起草質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)緊扣立法需求和立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，聚焦法規(guī)草案的實(shí)效性和可操作性，突出評(píng)價(jià)“有沒有”和“好不好”。

其中，“有沒有”是指法規(guī)草案有沒有堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，全面對(duì)標(biāo)對(duì)表政府部門（包括人大）的起草要求進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，即第三方起草的法規(guī)草案在內(nèi)容上有無解決實(shí)際問題的針對(duì)性條款。而“好不好”則是指這些條款內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)在應(yīng)然層面管不管用、能不能解決實(shí)際問題（因?yàn)閷?shí)然層面的效果需結(jié)合法規(guī)具體實(shí)施情況才能判定），法規(guī)草案內(nèi)容是否具有地方特色，是否存在簡(jiǎn)單重復(fù)上位法規(guī)定或者拼湊其他地市法規(guī)內(nèi)容甚至與上位法相抵觸等情形。

具體的量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由政府部門和第三方緊扣上述“有沒有”和“好不好”，經(jīng)協(xié)商一致在委托協(xié)議中予以明確。但實(shí)踐操作時(shí)，為避免雙方對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一、分歧不下，筆者認(rèn)為，在不受立法成本限制的前提下，可以引入各方都認(rèn)可的其他第三方，由其圍繞上述評(píng)價(jià)機(jī)制開展具體的質(zhì)量評(píng)估工作，并以相應(yīng)的評(píng)估結(jié)論作為雙方享有權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任的主要依據(jù)。當(dāng)然，對(duì)法規(guī)草案相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)時(shí)，只有可歸咎于第三方的情形，才可以讓第三方承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，這樣才能達(dá)到兼顧第三方積極性與責(zé)任感的公平效果。

四、結(jié)語(yǔ)和余思

關(guān)于如何提高委托第三方起草質(zhì)量的思索，不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐課題。本文結(jié)合工作實(shí)際，從實(shí)務(wù)角度探論優(yōu)化委托第三方起草的基本路徑，以期對(duì)提高委托第三方起草質(zhì)量有所裨益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，筆者認(rèn)為，隨著各設(shè)區(qū)的市地方立法工作的持續(xù)深入推進(jìn)，法規(guī)草案由政府部門作為起草主體的基本模式應(yīng)當(dāng)逐步向多元化方式轉(zhuǎn)變，特別是對(duì)于綜合性、全局性、基礎(chǔ)性以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展急需的重要法規(guī)項(xiàng)目，可以探索由人大牽頭政府部門和實(shí)務(wù)工作者等組成立法工作專班，并委托第三方承擔(dān)具體起草工作的方式。同時(shí)，人大在委托第三方時(shí)，要明確約定第三方的起草服務(wù)應(yīng)當(dāng)涵蓋法規(guī)草案整個(gè)審議過程中的修改完善等工作。唯有這樣，才能既充分發(fā)揮人大主導(dǎo)和政府依托作用，又能更好解決前文提到的第三方起草與人大審議出現(xiàn)斷層的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)避免可能遇到的起草質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以細(xì)化實(shí)施等困難。因?yàn)樵谶@種模式當(dāng)中，即使最終人大通過的法規(guī)與起初第三方起草提交的草案文本內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)，個(gè)中的修改完善也應(yīng)當(dāng)視為第三方起草的行為延伸和具體成果，客觀上自然也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其起草質(zhì)量符合委托要求。但不管怎么說，在不斷優(yōu)化提升委托第三方起草質(zhì)量的過程中，需要人大、政府部門以及第三方的共同努力，這樣才能更好推動(dòng)委托第三方起草在賦能地方立法高質(zhì)量發(fā)展的新征程上日臻完善、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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