內(nèi)容摘要：人大基層單元制度是面向數(shù)字社會(huì)的人大代表聯(lián)絡(luò)站的迭代升級(jí)，是踐行全過程人民民主的關(guān)鍵步驟，其核心要義在于聯(lián)系與治理的雙重功能，與數(shù)字社會(huì)分布互動(dòng)的數(shù)字聯(lián)系和開放參與、智能高效的數(shù)字治理相契合。研究發(fā)現(xiàn)，溫州市人大基層單元的數(shù)字化改革實(shí)踐，通過搭建數(shù)字聯(lián)系的基層架構(gòu)，代表的履職能力與工作效能得到大幅提升的同時(shí)，人大基層單元數(shù)字化改革仍面臨與群眾聯(lián)系的覆蓋度、精準(zhǔn)度和可信度不夠，民主協(xié)商和民主監(jiān)督的場(chǎng)景化應(yīng)用欠缺，數(shù)據(jù)賦能作用不明顯等困境。從“制度—技術(shù)—效能”互嵌與賦能視角，提出優(yōu)化民主協(xié)商與民主監(jiān)督的場(chǎng)景化應(yīng)用，運(yùn)用智慧大腦和數(shù)據(jù)分析賦能人大工作，進(jìn)一步豐富拓展全過程人民民主，有效提升基層治理效能。

關(guān)鍵詞：人大基層單元制度；數(shù)字化改革；數(shù)字聯(lián)系；數(shù)字賦能

一、制度與技術(shù)的契合：數(shù)字社會(huì)背景下人大基層單元的聯(lián)系與治理

（一）人大基層單元制度的核心要義：聯(lián)系與治理雙重功能

1.人大基層單元①具有民主性，聯(lián)系功能是人大基層單元的首要功能。2022年修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》新增了第六十條第二款，該款規(guī)定通過建立基層聯(lián)系點(diǎn)和代表聯(lián)絡(luò)站，密切同人民群眾的聯(lián)系，聽取對(duì)立法、監(jiān)督等工作的建議和意見。由此可見，代表聯(lián)絡(luò)站是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，具有民主性，首要功能是加強(qiáng)人大代表和群眾之間的聯(lián)系。隨著人大基層單元制度不斷發(fā)展，其聯(lián)系內(nèi)涵更加豐富，分為縱向和橫向聯(lián)系，縱向上的聯(lián)系較為簡(jiǎn)單，指人大基層單元與省、市、縣人大及其常委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的聯(lián)系；橫向上的聯(lián)系以基層單元為基點(diǎn)向外輻射至三類主體，即群眾、人大代表和“一府一委兩院”，同時(shí)三者間又需依托基層單元形成任意兩方或三方的聯(lián)系圈。

2.人大基層單元具有基層性，治理功能是人大基層單元的核心功能。人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道為基本單位，并且一般由街道工委主任或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席擔(dān)任負(fù)責(zé)人②。人大代表聯(lián)絡(luò)站是人民代表大會(huì)制度的有機(jī)組成，基于基層性之特征，聯(lián)絡(luò)站更直接面對(duì)人民群眾，是聯(lián)系群眾的末梢終端，也是多維關(guān)系的“角色集”[1]。群眾通過人大制度及其程序表達(dá)自己意志、意愿和訴求，人大基層單元將分散隨意的聲音篩選集中起來，把偏頗過激的聲音矯正至合適的區(qū)間，把朦朧粗淺的意見加以論證整合[2]，具有準(zhǔn)確傳達(dá)民意的功能，同時(shí)人大代表的參與改變了原先個(gè)體與政府兩個(gè)主體間的不平等地位，三者間形成平等對(duì)話和民主協(xié)商，經(jīng)各方有限度的妥協(xié)退讓后，形成公共的、成熟理性的認(rèn)識(shí)或結(jié)論[3]，此為民智的凝結(jié)，再通過民主監(jiān)督和反饋落實(shí)民智。由此人大基層單元成為社會(huì)治理的基本場(chǎng)域，引領(lǐng)基層治理發(fā)展[4]，在“協(xié)同共治”格局中推進(jìn)民主協(xié)商和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)變。

（二）技術(shù)與制度的契合：數(shù)字社會(huì)的聯(lián)系與治理

1.把握數(shù)字社會(huì)分布式應(yīng)用和去中心化特征，人大基層單元應(yīng)建立起四通八達(dá)、分布互動(dòng)的數(shù)字聯(lián)系。

數(shù)字社會(huì)由于具有扁平化、破碎化和流動(dòng)化特征而成為微粒社會(huì)，數(shù)字社會(huì)中人們由“理性人”向“微粒人”轉(zhuǎn)變，人們多元的互利互動(dòng)行為構(gòu)成的聯(lián)系，也稱為分布式的微?；?dòng)[6]，其重要特征之一是去中心化，具有實(shí)時(shí)性與交互性，公眾可以憑借數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的自我生產(chǎn)、制作、加工和發(fā)布[7]。信息爆炸式增長(zhǎng)形成多元的話語傳播，“微粒人”則在承載著多元話語的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)中自由選擇并決定中心[8]，導(dǎo)致主流意識(shí)形態(tài)“控場(chǎng)力”和“話語權(quán)”被弱化[9]。這使得數(shù)字社會(huì)中人大代表傳統(tǒng)的走訪、考察等履職工作方式不再具有適配性，而數(shù)字社會(huì)的聯(lián)系形態(tài)表現(xiàn)為人大基層單元和人大代表主動(dòng)創(chuàng)造話語中心，網(wǎng)民根據(jù)自己的興趣選擇參與話題，前者的質(zhì)量決定了后者的活躍度，因而人大基層單元的數(shù)字聯(lián)系目標(biāo)應(yīng)是建立四通八達(dá)、分布互動(dòng)的數(shù)字聯(lián)系，提高聯(lián)系工具覆蓋度、精準(zhǔn)度，聯(lián)系內(nèi)容與群眾生活的契合度、聯(lián)系信用度以增進(jìn)互動(dòng)的次數(shù)和頻率。

2.把握數(shù)字社會(huì)中組織結(jié)構(gòu)扁平化和數(shù)據(jù)賦能的特征，人大基層單元數(shù)字化轉(zhuǎn)型可實(shí)現(xiàn)開放參與、智能高效的治理目標(biāo)。由于信息社會(huì)培育的是分權(quán)的、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系，數(shù)字社會(huì)原子式、扁平化的社會(huì)關(guān)系改變了物理世界自上而下權(quán)力單向流動(dòng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)科層結(jié)構(gòu)向扁平結(jié)構(gòu)、層級(jí)“勢(shì)能”向數(shù)字“動(dòng)能”、政府主導(dǎo)向共建共治共享的轉(zhuǎn)變[10]。人大基層單元成為社會(huì)治理主體間溝通的平臺(tái)，形成公眾、人大代表、政府三方交互式權(quán)力制衡關(guān)系，并改變以往傳統(tǒng)政務(wù)機(jī)構(gòu)與公眾之間存在的信息不對(duì)稱局面，在信息交互、地位平等的狀態(tài)下增強(qiáng)公眾的深度參與和協(xié)商凝智。由于互聯(lián)網(wǎng)可以將自然語言轉(zhuǎn)為可供統(tǒng)籌、分析、預(yù)判的數(shù)據(jù)代碼，人大基層單元可以應(yīng)用算法推動(dòng)民情民意個(gè)案轉(zhuǎn)向類案，通過相互印證保證結(jié)論的真實(shí)性，可以為制定法律與出臺(tái)政策提供理性和具有說服力的依據(jù)。由此，人大基層單元數(shù)字化轉(zhuǎn)型可達(dá)成開放參與、智能高效數(shù)字治理的目標(biāo)，成為推動(dòng)全過程人民民主和基層治理的有效方式。

二、人大基層單元數(shù)字化改革的實(shí)踐考察及困境

（一）溫州市人大基層單元數(shù)字化改革的實(shí)踐考察

2022年4月浙江省人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《浙江省人大常委會(huì)2022年數(shù)字化改革工作方案》，確立“1512”數(shù)字化改革的總體框架1，其中第二個(gè)“1”便是打造踐行全過程人民民主基層單元，并為人大基層單元建設(shè)指明方向。溫州市人大常委會(huì)按照省人大常委會(huì)的設(shè)計(jì)指導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化數(shù)字化改革體系架構(gòu)，提出基層單元“一屏兩端三碼六場(chǎng)景N特色”（1236+N）建設(shè)思路，并迭代升級(jí)為“一艙兩碼六模塊一指數(shù)e系列”（1261e系列）架構(gòu)體系2，加快發(fā)展人大基層單元數(shù)字化建設(shè)，搭建起數(shù)字聯(lián)系的基層架構(gòu)，使得聯(lián)系與治理的核心內(nèi)容下沉，得以精細(xì)化呈現(xiàn)。

一是建立群眾聯(lián)系代表及基層單元的數(shù)字途徑。在全市12個(gè)縣（市、區(qū)）設(shè)立215個(gè)基層單元并給每個(gè)基層單元賦予代表聯(lián)絡(luò)站碼，將1.26萬名人大代表信息編入數(shù)字系統(tǒng)，全員激活“浙政釘”APP賬號(hào)，并賦予包含每位代表姓名、照片、職務(wù)、履職等信息的代表碼，轄區(qū)內(nèi)的群眾可以通過掃描兩碼線上反映訴求，既打破了時(shí)間和空間的雙重限制，降低群眾的民主參與成本，也拓寬了人大代表履職的空間，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)的同時(shí)，在一定程度上緩解了代表本職工作與代表工作的沖突。

二是建立基層單元與轄區(qū)內(nèi)政府基層治理的數(shù)字聯(lián)系。通過接通基層單元與政府基層治理“四平臺(tái)”，建立起民情民意轉(zhuǎn)辦處理機(jī)制，即人大基層單元的工作人員或人大代表收集民意后，不直接辦理相關(guān)事宜，而是以人大街道工委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義轉(zhuǎn)交同級(jí)政府或上報(bào)上級(jí)人大再轉(zhuǎn)交，政府相關(guān)職能部門辦理后向人大反饋，在此期間人大基層單元跟蹤、督促相關(guān)問題的辦理，并將反饋結(jié)果在轄區(qū)內(nèi)予以公示。民情民意轉(zhuǎn)辦機(jī)制能夠較好解決群眾反饋的大部分問題，實(shí)施期間獲得較高評(píng)價(jià)。

三是建立基層單元數(shù)字化評(píng)價(jià)體系。聚焦“聯(lián)商督促智”五大功能，科學(xué)設(shè)置“代表進(jìn)站率”“民意辦結(jié)率”等20個(gè)二級(jí)指標(biāo)，利用算法對(duì)215個(gè)基層單元自動(dòng)實(shí)時(shí)生成“活力指數(shù)”，動(dòng)態(tài)展示業(yè)務(wù)覆蓋面、場(chǎng)景活躍度和群眾獲得感，提升縣級(jí)人大基層單元建設(shè)完成度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大承接貫通應(yīng)用活躍度、人大代表主體作用發(fā)揮成效度。同時(shí)設(shè)立了具有科學(xué)性、公正性的代表履職積分激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)代表自覺聯(lián)系群眾，推動(dòng)代表履職規(guī)范化。

（二）人大基層單元數(shù)字化改革的實(shí)踐困境

對(duì)于全新的數(shù)字化改革工作，溫州市人大在推進(jìn)基層單元迭代升級(jí)時(shí)，由于基層人大數(shù)字化水平的局限，在實(shí)踐運(yùn)用中還面臨一些困境。

1.聯(lián)系的覆蓋度、精準(zhǔn)度和可信度不夠。人大基層單元依靠聯(lián)絡(luò)站碼、代表碼及活動(dòng)碼作為聯(lián)系工具顯得單一，群眾只能在聯(lián)絡(luò)站內(nèi)、社區(qū)門口等特定的物理空間進(jìn)行掃描、瀏覽，未能滿足群眾多端口、便捷式參與的需求，也未能創(chuàng)造足夠的話題節(jié)點(diǎn)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)傳播作用。部分地區(qū)對(duì)群眾反映的問題簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)到政府治理“四平臺(tái)”辦理，由于溝通不充分，仍屬于一種單向的溝通方式，導(dǎo)致對(duì)接不夠精準(zhǔn)影響問題的處理效率，容易出現(xiàn)政府部門間互相推諉、敷衍了事的現(xiàn)象，影響群眾聯(lián)系代表的積極性。目前，群眾對(duì)人大基層單元和人大代表作用、職能的知情度還不夠，未能在群眾中樹立起廣泛的威信，進(jìn)而未能形成雙向多頻互動(dòng)的聯(lián)系氛圍。

2.民主協(xié)商和民主監(jiān)督的場(chǎng)景化應(yīng)用欠缺。盡管許多地方的代表聯(lián)絡(luò)站已經(jīng)開展“三官一律一員”進(jìn)站、“代表有約”等活動(dòng)，有較好的線下經(jīng)驗(yàn)，但人大基層單元線上進(jìn)站、議事功能受限，未能發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的即時(shí)性、便捷性和廣泛性，影響對(duì)話和溝通質(zhì)量及效率。此外，民主監(jiān)督既包括對(duì)“一府一委兩院”工作評(píng)議、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查等專門監(jiān)督，也包括對(duì)交辦督辦、民主協(xié)商、決策事項(xiàng)的日常監(jiān)督。在專門監(jiān)督上，部分地區(qū)基層單元在網(wǎng)上公布“一府一委兩院”的工作報(bào)告并邀請(qǐng)群眾進(jìn)行評(píng)議，但由于工作報(bào)告的專業(yè)性及評(píng)議工作的無組織性，評(píng)議效果并不理想。而日常監(jiān)督大到民生項(xiàng)目和社會(huì)服務(wù)供給，小到社區(qū)或工作場(chǎng)所的公共設(shè)施、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)治安等方面的訴求落實(shí)過程，其場(chǎng)景化應(yīng)用欠缺，因此亟需開發(fā)線上日常監(jiān)督功能。

3.數(shù)據(jù)賦能作用不明顯?，F(xiàn)階段的數(shù)據(jù)收集和分析集中在基層單元活力指數(shù)和人大代表履職積分上，屬于展示型數(shù)據(jù)，而非應(yīng)用型數(shù)據(jù)。應(yīng)用型數(shù)據(jù)一部分來源于人大基層單元的日常業(yè)務(wù)，由于缺少民情民意的錄入、采集和應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)，這部分的數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)流向業(yè)務(wù)流的轉(zhuǎn)變，而另一部分?jǐn)?shù)據(jù)則來源于其他政府部門，但由于存在部門利益沖突、共享途徑缺失等原因，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，由于缺少民情民意分析模型，民情民意數(shù)據(jù)分析工作尚未展開。

三、“制度—技術(shù)—效能”視角下充分發(fā)揮治理效能的優(yōu)化路徑

（一）建立四通八達(dá)、分布互動(dòng)的數(shù)字聯(lián)系

1.實(shí)現(xiàn)人大基層單元數(shù)字系統(tǒng)與社交媒體的對(duì)接，提升聯(lián)系的覆蓋度。由于數(shù)字社會(huì)中網(wǎng)民具有分布式參與和微?；?dòng)的特點(diǎn)，而網(wǎng)絡(luò)社交媒體呈現(xiàn)出超時(shí)空、匿名化、強(qiáng)流動(dòng)的特征，能夠?qū)崿F(xiàn)“微粒”聚合，塑造起無數(shù)節(jié)點(diǎn)的共享共建公共空間、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和輿情場(chǎng)域[11]，因此，需實(shí)現(xiàn)數(shù)字系統(tǒng)與常見的社交媒體對(duì)接，即將人大基層單元的數(shù)字系統(tǒng)與群眾常用的社交媒體對(duì)接，方便將系統(tǒng)內(nèi)的文章推送至微博或微信公眾號(hào)，由此創(chuàng)造話題節(jié)點(diǎn)，達(dá)到聚合、轉(zhuǎn)發(fā)、擴(kuò)散效果，進(jìn)而獲得規(guī)模性的話語權(quán)，形成強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力量。

2.開展“網(wǎng)格+代表”活動(dòng)并實(shí)施標(biāo)簽化管理，提高聯(lián)系的精準(zhǔn)度。網(wǎng)格化具有精細(xì)管理、為民服務(wù)特征，根據(jù)社會(huì)治理網(wǎng)格分布，就近就便安排基層人大代表進(jìn)入住所地、工作場(chǎng)所等網(wǎng)格，開展“網(wǎng)格+代表”活動(dòng)。轄區(qū)內(nèi)特定人員組成的微信群、QQ群等熟人社交圈中，具有身份確定性和社會(huì)關(guān)系連接性，雙方的網(wǎng)格交往行為具有可信度，有助于人大代表在網(wǎng)格中履行宣傳國(guó)家法律法規(guī)和政策、問政和動(dòng)員等職責(zé)更精準(zhǔn)、可信賴。通過收集群眾代表，如民情聯(lián)絡(luò)員、居民議事組織成員等具有一定威望人群的信息標(biāo)簽，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商、決策、監(jiān)督、管理活動(dòng)開展時(shí)，快速匹配合適人群，征集具有建設(shè)性的建議[12]，提高管理的精細(xì)化水平。

3.建立并培育代表與群眾的非制度化契約關(guān)系，提高聯(lián)系的可信度。人大基層單元、人大代表與公眾的信息交往行為，實(shí)質(zhì)上是非制度化契約關(guān)系的培育過程[13]。人大代表需在社交媒體上樹立起可信賴的形象，才能更好促進(jìn)信息交往。一是聯(lián)系內(nèi)容上除具有權(quán)威性、專業(yè)性和即時(shí)性外，更重要的還需接地氣。選題要貼近群眾生活，并轉(zhuǎn)化為群眾能聽得懂、聽進(jìn)去的語言，進(jìn)而樹立可信踏實(shí)、有號(hào)召力的代表形象。二是宣傳動(dòng)員方式上，在文字宣傳的基礎(chǔ)上增加短視頻、直播等群眾更易接受的形式，同時(shí)發(fā)布的時(shí)間和頻率盡量與受眾的休息與閱讀時(shí)間、頻次相匹配，以培養(yǎng)良好的互動(dòng)習(xí)慣。三是對(duì)聯(lián)系宣傳人員進(jìn)行數(shù)字技能培訓(xùn)，使其熟練掌握應(yīng)用場(chǎng)景中的民情民意反饋、人大代表建議提交、最新法律法規(guī)政策學(xué)習(xí)等功能。

（二）建立開放參與、智能高效的數(shù)字治理

1.優(yōu)化民主協(xié)商與民主監(jiān)督的場(chǎng)景化應(yīng)用。結(jié)合線下的進(jìn)站議事經(jīng)驗(yàn)，梳理進(jìn)站和議事流程，保障線上進(jìn)站、議事常態(tài)化和制度化，形成民主監(jiān)督的全過程、可視化、制度化、常態(tài)化。

2.應(yīng)用智慧大腦、數(shù)據(jù)分析賦能人大工作。首先，加強(qiáng)人大基層單元的數(shù)據(jù)抓取和應(yīng)用能力，實(shí)現(xiàn)全自動(dòng)數(shù)據(jù)采集。制定數(shù)據(jù)錄入、采集、使用標(biāo)準(zhǔn)，自動(dòng)抓取人大業(yè)務(wù)全過程中的結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口，做好省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)人大數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)支撐體系建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大批量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、傳輸、自動(dòng)化處理，真正做到“業(yè)務(wù)沉下去、數(shù)據(jù)跑上來”。其次，拓寬數(shù)據(jù)來源，打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘。通過基層治理“四平臺(tái)”“12345政務(wù)服務(wù)熱線”及社會(huì)治理中心等場(chǎng)域，豐富民情民意數(shù)據(jù)。推進(jìn)市人大與市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的合作，打破因部門利益產(chǎn)生的數(shù)據(jù)壁壘，形成開放統(tǒng)一的民情民意數(shù)據(jù)池。根據(jù)人大及人大代表的職能對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，選擇內(nèi)容具有公共性且與公共利益密切相關(guān)的，排除應(yīng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁等途徑解決的個(gè)人事項(xiàng)、信訪事項(xiàng)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的申訴、檢舉和控告等內(nèi)容，從而保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。再次，通過數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)打造人大的民情民意智慧大腦，并應(yīng)用于人大基層單元業(yè)務(wù)。一方面，根據(jù)人大各專委會(huì)的職能分為不同的模塊，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)簽化分析，梳理熱點(diǎn)話題、達(dá)成的公共意志及社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，有效回應(yīng)群眾關(guān)切，提高基層單元工作的精準(zhǔn)性和有效性。另一方面，充分運(yùn)用類案分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)民情民意的智能處理。通過自動(dòng)采集民情民意處理數(shù)據(jù)形成案例庫，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)，根據(jù)解決方案的相似度將具體民情民意事項(xiàng)歸集到類案中，實(shí)現(xiàn)民情民意的分級(jí)分類處理、智能匹配政府部門，為具體民情民意處置提供科學(xué)依據(jù)的同時(shí)也極大減少人大基層單元工作人員的工作量。

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