內(nèi)容摘要：憲法和多部法律就質(zhì)詢作了規(guī)定?？v觀法律修改完善史，不同時(shí)期質(zhì)詢的提出主體和質(zhì)詢的對(duì)象以及主席團(tuán)、主任會(huì)議、委員長會(huì)議處理質(zhì)詢案的程序和要求不盡相同。觀察發(fā)現(xiàn)，多年來質(zhì)詢工作基本上處于休眠狀態(tài)。為了更好落實(shí)憲法法律的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)激活人大的質(zhì)詢工作，更多更好地開展質(zhì)詢工作，切實(shí)發(fā)揮人大的監(jiān)督效能。

關(guān)鍵詞：質(zhì)詢；人大代表；常委會(huì)組成人員；主席團(tuán)；主任會(huì)議

質(zhì)詢的法律規(guī)定始于1954年新中國成立初期的第一部憲法，此后，又有多部法律對(duì)質(zhì)詢作出規(guī)定，至此已70周年。中共中央于2013年在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求，“要完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”。隨后，于2021年在《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中明確要求，“各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)要通過聽取和審議檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告、專項(xiàng)工作報(bào)告以及開展法律實(shí)施情況檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式，監(jiān)督和支持檢察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)”，這都表明了黨中央對(duì)質(zhì)詢的重視和支持。但多年的實(shí)踐表明，各級(jí)人大及其常委會(huì)鮮有涉足此項(xiàng)工作，質(zhì)詢基本上處于休眠狀態(tài)。為了使各級(jí)人大及其常委會(huì)和各級(jí)人大代表更好地?fù)?dān)負(fù)起憲法和法律賦予的職責(zé)，應(yīng)激活人大的質(zhì)詢權(quán)，使質(zhì)詢工作逐步走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

一、質(zhì)詢的法律規(guī)定及歷史沿革

關(guān)于質(zhì)詢，法律有一個(gè)不斷充實(shí)完善的過程，因而在不同時(shí)期不同階段質(zhì)詢的提出主體和質(zhì)詢的對(duì)象是不盡相同的。憲法、地方組織法、全國人大組織法、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則、全國人大議事規(guī)則、代表法、預(yù)算法、監(jiān)督法、監(jiān)察法都對(duì)質(zhì)詢作出了一些規(guī)定，初步形成了關(guān)于質(zhì)詢工作的法律條文體系。

（一）憲法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

我國質(zhì)詢制度始于1954年憲法規(guī)定的“質(zhì)問”制度。1954年憲法的第三十六條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！敝档米⒁獾氖?，1954年憲法只是規(guī)定了全國人大代表的質(zhì)問，沒有規(guī)定地方各級(jí)人大代表的質(zhì)問。1975年憲法取消了質(zhì)問的規(guī)定。1978年憲法把1954年憲法中的“質(zhì)問”改為“質(zhì)詢”，不僅對(duì)全國人大代表的質(zhì)詢作出了規(guī)定，還規(guī)定了地方各級(jí)人大代表的質(zhì)詢，并把質(zhì)詢的對(duì)象擴(kuò)大到法院和檢察院。第二十八條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和國務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)詢。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！钡谌鶙l規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向本級(jí)革命委員會(huì)、人民法院、人民檢察院和革命委員會(huì)所屬機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！?/p>

1982年憲法只規(guī)定全國人大代表和全國人大常委會(huì)組成人員在人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議上對(duì)國務(wù)院及所屬部委的質(zhì)詢，取消了對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢規(guī)定，同時(shí)取消了有關(guān)地方各級(jí)人大代表質(zhì)詢的規(guī)定。第七十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表在全國人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！贝艘?guī)定到現(xiàn)在一直未變。

（二）地方組織法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1954年地方組織法第十七條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表向本級(jí)人民委員會(huì)或者本級(jí)人民委員會(huì)所屬各工作部門提出的質(zhì)問，經(jīng)過主席團(tuán)提交受質(zhì)問的機(jī)關(guān)。受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須在會(huì)議中負(fù)責(zé)答復(fù)?！?/p>

1979年地方組織法第十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表向本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院提出的質(zhì)詢，經(jīng)過主席團(tuán)提交受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須在會(huì)議中負(fù)責(zé)答復(fù)?！睆闹锌梢钥闯?，1979年的地方組織法與1954年的地方組織法相比，增加了對(duì)法院和檢察院質(zhì)詢的規(guī)定，與1978年的憲法規(guī)定保持了一致。值得注意的是，1982年憲法是在1982年修正地方組織法之前通過的，1982年的憲法取消了地方各級(jí)人大代表質(zhì)詢的規(guī)定，但1982年修正地方組織法時(shí)關(guān)于質(zhì)詢還是保持了1979年地方組織法的規(guī)定，也即保持了地方各級(jí)人大代表質(zhì)詢的規(guī)定。之所以憲法取消地方各級(jí)人大代表質(zhì)詢的規(guī)定，可能是憲法不必規(guī)定得太細(xì)所致。

1986年修正地方組織法時(shí)，在1982年的基礎(chǔ)上對(duì)地方人大代表質(zhì)詢的人數(shù)作了規(guī)定，同時(shí)增加了在地方各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議上質(zhì)詢的規(guī)定。第二十三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，由主席團(tuán)決定交受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須在會(huì)議中負(fù)責(zé)答復(fù)?！钡谒氖l規(guī)定：“在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，由主任會(huì)議決定交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)?！?/p>

1995年修正地方組織法時(shí)，在1986年的基礎(chǔ)上對(duì)質(zhì)詢作了更加細(xì)化的規(guī)定，增加了主席團(tuán)和主任會(huì)議交辦及受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)等規(guī)定。第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對(duì)本級(jí)人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案由主席團(tuán)決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在主席團(tuán)會(huì)議或者專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會(huì)議，發(fā)表意見；主席團(tuán)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會(huì)議。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會(huì)答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，由主席團(tuán)印發(fā)會(huì)議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表。”第四十七條規(guī)定：“在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案由主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議上或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議，發(fā)表意見；主任會(huì)議認(rèn)為必要的時(shí)候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會(huì)議。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會(huì)答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，由主任會(huì)議印發(fā)會(huì)議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員。”

2004年和2015年修正地方組織法時(shí)，關(guān)于質(zhì)詢延續(xù)了1995年的規(guī)定。

2022年修正地方組織法時(shí)，在2015年關(guān)于質(zhì)詢規(guī)定的基礎(chǔ)上，一是質(zhì)詢的部門增加了監(jiān)察委員會(huì)，二是在人大常委會(huì)會(huì)議上質(zhì)詢的部門增加了本級(jí)政府工作部門，三是增加了主任會(huì)議“對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議”的規(guī)定。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行地方組織法第二十四條、第五十三條、第五十四條中。

（三）全國人大組織法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1954年通過的全國人大組織法第三十四條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)提出的質(zhì)問，經(jīng)過全國人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交受質(zhì)問的機(jī)關(guān)。受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須向全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)答復(fù)。”

1982年的全國人大組織法對(duì)全國人大代表和全國人大常委會(huì)組成人員的質(zhì)詢作了比較細(xì)化的規(guī)定。第十六條規(guī)定：“在全國人民代表大會(huì)會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表，可以書面提出對(duì)國務(wù)院和國務(wù)院各部 、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，由主席團(tuán)決定交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在主席團(tuán)會(huì)議上或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)的代表團(tuán)會(huì)議上口頭答復(fù)。在主席團(tuán)會(huì)議或者專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長或者提質(zhì)詢案的代表可以列席會(huì)議，發(fā)表意見?！钡诙鍡l第二款規(guī)定：“委員長會(huì)議對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議。”第三十三條規(guī)定：“在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出對(duì)國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，由委員長會(huì)議決定交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)。在專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員可以出席會(huì)議，發(fā)表意見。”第三十七條第四款規(guī)定：“各專門委員會(huì)審議全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的質(zhì)詢案，聽取受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對(duì)質(zhì)詢案的答復(fù)，必要的時(shí)候向全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告?！?/p>

2021年修正全國人大組織法時(shí)，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定在1982年的基礎(chǔ)上，一是增加了對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院質(zhì)詢的規(guī)定，二是增加了代表和人大常委會(huì)組成人員質(zhì)詢“聯(lián)名”的規(guī)定，三是刪除了主席團(tuán)和委員長會(huì)議如何處理質(zhì)詢案以及如何答復(fù)質(zhì)詢案的規(guī)定1。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行全國人大組織法第二十一條、第二十五條第二款、第三十條、第三十七條第九款中。

（四）全國人大常委會(huì)議事規(guī)則關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1987年的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則第二十五條規(guī)定，“在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出對(duì)國務(wù)院及國務(wù)院各部、各委員會(huì)和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案”；第二十六條規(guī)定，“質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容”。第二十七條規(guī)定，“質(zhì)詢案由委員長會(huì)議決定交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議”。第二十八條規(guī)定：“質(zhì)詢案由委員長會(huì)議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)或者委員長會(huì)議提出報(bào)告。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由被質(zhì)詢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署，并印發(fā)常務(wù)委員會(huì)組成人員和有關(guān)的專門委員會(huì)。專門委員會(huì)審議質(zhì)詢案的時(shí)候，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員可以出席會(huì)議，發(fā)表意見?！敝档米⒁獾氖牵?987年的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則明確規(guī)定了可以向最高人民法院、最高人民檢察院提出質(zhì)詢案，突破了當(dāng)時(shí)憲法的規(guī)定。

2009年修正全國人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)關(guān)于質(zhì)詢保持原來的規(guī)定。2022年修正全國人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定在2009年的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)質(zhì)詢的規(guī)定。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行全國人大常委會(huì)議事規(guī)則第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條中。

（五）全國人大議事規(guī)則關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1989年的全國人大議事規(guī)則第十二條規(guī)定：“ 以代表團(tuán)名義提出的議案、質(zhì)詢案、罷免案，由代表團(tuán)全體代表的過半數(shù)通過?！钡谒氖l規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書面提出對(duì)國務(wù)院和國務(wù)院各部門的質(zhì)詢案?！钡谒氖龡l規(guī)定：“質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容?！钡谒氖臈l規(guī)定：“質(zhì)詢案按照主席團(tuán)的決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在主席團(tuán)會(huì)議、有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議或者有關(guān)的代表團(tuán)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在主席團(tuán)會(huì)議或者專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表團(tuán)團(tuán)長或者代表有權(quán)列席會(huì)議，發(fā)表意見。提質(zhì)詢案的代表或者代表團(tuán)對(duì)答復(fù)質(zhì)詢不滿意的，可以提出要求，經(jīng)主席團(tuán)決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。在專門委員會(huì)會(huì)議或者代表團(tuán)會(huì)議上答復(fù)的，有關(guān)的專門委員會(huì)或者代表團(tuán)應(yīng)當(dāng)將答復(fù)質(zhì)詢案的情況向主席團(tuán)報(bào)告。主席團(tuán)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會(huì)議。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)簽署，由主席團(tuán)決定印發(fā)會(huì)議?！?/p>

2021年修正全國人大議事規(guī)則時(shí)，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定在1989年的基礎(chǔ)上增加了對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院質(zhì)詢的規(guī)定，其他的則沒有變化。質(zhì)詢的具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行全國人大議事規(guī)則第十二條、第四十八條、第四十九條、第五十條中。

（六）代表法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1992年通過的代表法第十四條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)書面提出對(duì)國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院的質(zhì)詢案?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)本級(jí)人民政府及其所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質(zhì)詢案。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)本級(jí)人民政府的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案按照主席團(tuán)的決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)。提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對(duì)答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)?！?/p>

自1992年首次通過代表法后，在2009年、2010年、2015年修正代表法時(shí)，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定一直未變。

（七）預(yù)算法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

1994年通過的預(yù)算法第六十八條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財(cái)政部門必須及時(shí)給予答復(fù)?！保ìF(xiàn)行預(yù)算法第八十五條）2014年和2018年修正預(yù)算法時(shí)，此規(guī)定一直未變。

（八）監(jiān)督法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

2006年通過的監(jiān)督法在全國人大組織法和地方組織法關(guān)于質(zhì)詢規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)受理質(zhì)詢案的操作程序等作了具體的規(guī)定，增加了在人大常委會(huì)會(huì)議上對(duì)答復(fù)不滿意的處置規(guī)定。第三十五條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出對(duì)本級(jí)人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容?！钡谌鶙l規(guī)定：“質(zhì)詢案由委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)。委員長會(huì)議或者主任會(huì)議可以決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員有權(quán)列席會(huì)議，發(fā)表意見。委員長會(huì)議或者主任會(huì)議認(rèn)為必要時(shí)，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議?！钡谌邨l規(guī)定：“提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員的過半數(shù)對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。”第三十八條規(guī)定：“質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會(huì)答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署?！?/p>

（九）監(jiān)察法關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定

2018年通過的監(jiān)察法第五十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢?！?/p>

從質(zhì)詢的所有法律規(guī)定及演變情況可以看出，關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定有一個(gè)逐漸細(xì)化逐漸體系化的過程。預(yù)算法將預(yù)算事項(xiàng)明確納入質(zhì)詢案范圍，監(jiān)察法把監(jiān)察工作中的有關(guān)問題明確納入質(zhì)詢案范圍，這樣的規(guī)定具有創(chuàng)新意義，完善了關(guān)于質(zhì)詢工作的法律規(guī)定。

二、質(zhì)詢的特性

通過多年來的實(shí)踐，質(zhì)詢的含義已形成共識(shí)，通常理解為對(duì)被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出澄清、解釋的一種活動(dòng)。從上述現(xiàn)行有效的法律關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定不難看出，質(zhì)詢案在提出、程序等方面具有以下特性。

（一）質(zhì)詢案的提出主體

在人代會(huì)期間，提出質(zhì)詢案的主體必須是具有法定人數(shù)聯(lián)名的各級(jí)人大代表。在全國人代會(huì)期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，地方各級(jí)人代會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表十人以上聯(lián)名。

向人大常委會(huì)提質(zhì)詢案的主體必須是具有法定人數(shù)聯(lián)名的RtE1x15W5/6K2x0FoaDVKQ==人大常委會(huì)組成人員。全國人大常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名。

（二）質(zhì)詢案的質(zhì)詢對(duì)象

質(zhì)詢案的質(zhì)詢對(duì)象為本級(jí)人民政府及其所屬各部門、本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、本級(jí)人民法院、本級(jí)人民檢察院。要注意，本級(jí)人民政府的上級(jí)部門及其所屬各部門的下級(jí)部門、本級(jí)人民檢察院和人民法院的下級(jí)部門、本級(jí)人大常委會(huì)不是法律規(guī)定的質(zhì)詢對(duì)象。

（三）質(zhì)詢案的提出時(shí)間

人大代表聯(lián)名提質(zhì)詢案，要在“本級(jí)人代會(huì)會(huì)議期間”提出。法律沒有賦予人大代表在閉會(huì)期間提質(zhì)詢案的權(quán)力，因而代表只有在人代會(huì)期間才能聯(lián)名提質(zhì)詢案。關(guān)于人大常委會(huì)組成人員提質(zhì)詢案的時(shí)間，法律規(guī)定在人大常委會(huì)會(huì)議期間提出。值得注意的是，2006年出臺(tái)的監(jiān)督法并沒有要求質(zhì)詢案在“會(huì)議期間”提出。筆者認(rèn)為根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不僅可以在人大常委會(huì)會(huì)議期間提質(zhì)詢案，也可以在人大常委會(huì)閉會(huì)期間提質(zhì)詢案。

（四）質(zhì)詢案的提出方式

除監(jiān)督法外，法律規(guī)定質(zhì)詢案必須以書面形式提出，監(jiān)督法雖然沒有明確規(guī)定必須書面提出，但明確規(guī)定質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。筆者認(rèn)為，“寫明”不是“講明”，應(yīng)有書面提出的含義，因而質(zhì)詢案應(yīng)以書面形式提出，口頭提出沒有法律依據(jù)。

（五）質(zhì)詢案的寫法

不管是代表在人代會(huì)上還是人大常委會(huì)組成人員在人大常委會(huì)會(huì)議上提質(zhì)詢案，都應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案要圍繞質(zhì)詢的對(duì)象、問題、內(nèi)容這三方面來寫。質(zhì)詢的對(duì)象即是受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)，質(zhì)詢的問題即是質(zhì)詢的什么事，質(zhì)詢的內(nèi)容即是質(zhì)詢的理由和有關(guān)情況。

（六）質(zhì)詢案的交辦

法律規(guī)定質(zhì)詢案由主席團(tuán)會(huì)議、委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，法律明確規(guī)定“決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)”而不是規(guī)定“決定是否交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)”，這表明主席團(tuán)會(huì)議、委員長會(huì)議或者主任會(huì)議無權(quán)擱置質(zhì)詢案，不能決定不交受詢機(jī)關(guān)答復(fù)，也無權(quán)決定受詢機(jī)關(guān)不作答復(fù)，必須交受詢機(jī)關(guān)答復(fù)，否則就違法了。質(zhì)詢案要由主席團(tuán)會(huì)議、委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，提案人越過主席團(tuán)會(huì)議、委員長會(huì)議或者主任會(huì)議直接交受詢機(jī)關(guān)答復(fù)也沒有法律依據(jù)1。

（七）質(zhì)詢案的答復(fù)

地方各級(jí)人代會(huì)期間，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)要根據(jù)主席團(tuán)的決定在主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或者有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議上（全國人代會(huì)期間在主席團(tuán)會(huì)議或者有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議或有關(guān)的代表團(tuán)會(huì)議上）口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。人大常委會(huì)會(huì)議期間，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)根據(jù)委員長會(huì)議或者主任會(huì)議的決定在人大常委會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。受質(zhì)詢機(jī)關(guān)根據(jù)要求做好答復(fù)工作。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人要到會(huì)答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，要由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署②。

（八）對(duì)答復(fù)不滿意的處理

提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對(duì)答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。提質(zhì)詢案的人大常委會(huì)組成人員的過半數(shù)對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)，受詢機(jī)關(guān)要做好再次答復(fù)的準(zhǔn)備。值得注意的是，如果對(duì)答復(fù)不滿意的沒有超過半數(shù)，主席團(tuán)會(huì)議、委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定受詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)則沒有法律依據(jù)1。

三、質(zhì)詢存在的主要問題2

質(zhì)詢案在提出和實(shí)施過程中存在以下三個(gè)主要問題，直接影響和阻礙了質(zhì)詢工作的開展。

（一）不愿意提質(zhì)詢案

從一些地方開展質(zhì)詢的實(shí)際情況看，質(zhì)詢案往往帶有糾正錯(cuò)誤、追究責(zé)任和事后監(jiān)督的性質(zhì)。一些代表或人大常委會(huì)組成人員怕捅婁子，怕得罪人，怕被受質(zhì)詢的單位認(rèn)為在故意挑刺，怕對(duì)質(zhì)詢的問題抓得不準(zhǔn)以致影響自身形象，因而本該提但卻不愿意提質(zhì)詢案。

（二）不會(huì)提質(zhì)詢案

一些代表或人大常委會(huì)組成人員不了解質(zhì)詢案，不會(huì)提質(zhì)詢案。對(duì)于質(zhì)詢案的內(nèi)容、格式等都不是太了解，甚至有些人大代表或人大常委會(huì)組成人員都不知道自己可以行使質(zhì)詢權(quán)。

（三）主席團(tuán)、主任（委員長）會(huì)議擱置質(zhì)詢案

由于質(zhì)詢案往往具有問責(zé)性質(zhì)，主席團(tuán)、主任（委員長）會(huì)議擔(dān)心質(zhì)詢案觸及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，有損“一府一委兩院”形象，對(duì)質(zhì)詢案決定不交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，或想方設(shè)法勸說提案人收回質(zhì)詢案，或改用其他方式。

四、依法實(shí)施質(zhì)詢案的建議③

（一）要提高對(duì)質(zhì)詢工作的認(rèn)識(shí)

人大代表要深刻認(rèn)識(shí)到提質(zhì)詢案是法律賦予的職責(zé)，是代表人民履行監(jiān)督職責(zé)，質(zhì)詢的目的是為了推動(dòng)“一府一委兩院”的工作在法治軌道上有序前行，要拋棄私心雜念，不辜負(fù)人民的希望和重托，把提好質(zhì)詢案切實(shí)當(dāng)作自己應(yīng)盡的職責(zé)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)質(zhì)詢的認(rèn)識(shí)，做到自覺接受監(jiān)督。廣大選民和選舉單位要不斷提高法律意識(shí)和法律水平，監(jiān)督人大代表及常委會(huì)組成人員認(rèn)真履行職責(zé)，行使好法律賦予的質(zhì)詢權(quán)。

（二）需要質(zhì)詢的事項(xiàng)就要質(zhì)詢

人大代表和人大常委會(huì)組成人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)質(zhì)詢的法律，充分掌握提質(zhì)詢案的方法、程序，做好深入細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)需要質(zhì)詢的事項(xiàng)不放過，積極主動(dòng)地提出質(zhì)詢案。主席團(tuán)、委員長會(huì)議、主任會(huì)議要鼓勵(lì)支持人大代表和人大常委會(huì)組成人員就某些問題提出質(zhì)詢案，并對(duì)他們的質(zhì)詢案要及時(shí)決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，不能擱置質(zhì)詢案。要根據(jù)具體情況，決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)是口頭答復(fù)（在什么會(huì)議上口頭答復(fù)）還是書面答復(fù)，同時(shí)決定答復(fù)的時(shí)間和地點(diǎn)。

（三）要適當(dāng)安排質(zhì)詢時(shí)間

在每次人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議期間，要根據(jù)實(shí)際情況安排一定的時(shí)間專門進(jìn)行質(zhì)詢?？梢韵耜P(guān)于代表提議案一樣，在人代會(huì)上通過提出質(zhì)詢案的截止時(shí)間。特殊情況下可根據(jù)具體需求對(duì)會(huì)期適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

（四）要做好在各級(jí)人大常委會(huì)閉會(huì)期間提質(zhì)詢案的工作

各級(jí)人大常委會(huì)組成人員要根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，做好人大常委會(huì)閉會(huì)期間提質(zhì)詢案的工作。要利用閉會(huì)期間時(shí)間寬松的特點(diǎn)，認(rèn)真做好各種準(zhǔn)備和調(diào)研工作，盡力提出高質(zhì)量的質(zhì)詢案。對(duì)于質(zhì)詢案的處理，由于主任（委員長）會(huì)議可以決定書面答復(fù)，也可以決定在有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)，也就是說受詢機(jī)關(guān)并不一定非要在人大常委會(huì)會(huì)議上答復(fù)，不召開人大常委會(huì)會(huì)議也能完成整個(gè)質(zhì)詢過程。監(jiān)督法為人大常委會(huì)組成人員在人大常委會(huì)閉會(huì)期間提質(zhì)詢案提供了法律保障。

（五）做好對(duì)質(zhì)詢案再次答復(fù)不滿意的處理工作

如果有過半數(shù)以上的提質(zhì)詢案人員對(duì)再次答復(fù)仍不滿意，主席團(tuán)會(huì)議或主任（委員長）會(huì)議要認(rèn)真研究，并征求提案人和有關(guān)人員的意見，研究解決辦法?？蓡?dòng)法律規(guī)定的其他一些方法，如特定問題調(diào)查、撤職等，給提質(zhì)詢案人一個(gè)盡量滿意的交待，不能兩次答復(fù)不滿意后不了了之。這樣，才能夠保障質(zhì)詢權(quán)的正常行使，保障相關(guān)法律規(guī)定的權(quán)威性和有效性。