通過制造業(yè)促進立法，明確相關(guān)政策措施的法律效力和長效機制，形成體系化的制度安排，既是穩(wěn)定各類經(jīng)營主體的信心與動力的現(xiàn)實需要，更是在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的題中之義。

近年來，全國和地方兩會關(guān)于制造業(yè)立法的建議和提案逐漸成為熱點。有些地方立法先行先試，《湖南省先進制造業(yè)促進條例》《廣東省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進條例》《山西省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進條例》和《江西省先進制造業(yè)促進條例》（以下分別簡稱湖南條例、廣東條例、

山西條例和江西條例），分別已將或?qū)⒂?022年3月、2024年3月、5月和6月正式施行。四個省都在中國制造業(yè)中占有重要地位，湖南省制造業(yè)以工程機械、軌道交通、航空航天等為主，廣東省制造業(yè)主要涵蓋電子信息、家電、汽車、石化等重點產(chǎn)業(yè)，山西省制造業(yè)主要有能源、鋼鐵、化工、電力裝備等，江西省制造業(yè)主要包括電子信息、有色、建材、輕工等。四省制造業(yè)立法針對的產(chǎn)業(yè)對象和發(fā)展階段不同，立法規(guī)定的措施也有所不同。本文以地方立法為參照，探討制造業(yè)促進立法的重點任務(wù)等問題。

一、制造業(yè)為什么需要立法及為什么需要促進法

（一）制造業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展階段須加強立法保障

制造業(yè)是立國之本、興國之器、強國之基，是國家經(jīng)濟命脈所系，為中國式現(xiàn)代化構(gòu)筑強大物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、發(fā)展壯大實體經(jīng)濟離不開制造業(yè)。經(jīng)過多年砥礪奮斗，我國已經(jīng)擁有41個工業(yè)大類、207個工業(yè)中類、666個工業(yè)小類，是全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，在500種主要工業(yè)產(chǎn)品中，四成以上產(chǎn)品產(chǎn)量位居全球第一。中共二十大報告提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，要堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，推進新型工業(yè)化。制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須解決一系列制約性問題，如制造業(yè)所需資金、土地及人才等要素保障不充分，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)創(chuàng)新力和競爭力不足，制度供給偏重于零散的專項政策等。破解這些問題不僅是產(chǎn)業(yè)部門的任務(wù)，更多的則是產(chǎn)業(yè)外的事情，需要發(fā)改、科技、商務(wù)、市監(jiān)、財稅、金融、人力資源、自然資源、生態(tài)環(huán)境等各部門的協(xié)力推動。而能同時調(diào)動并解決各環(huán)節(jié)問題的，重要手段就是立法。值得注意的是，美國一直都在通過立法實施實質(zhì)上的產(chǎn)業(yè)政策，如2014年美國國會通過《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案》，2016年美國發(fā)布《國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃戰(zhàn)略規(guī)劃》，2018年特朗普簽署《國家量子計劃法案》，特別是2022年拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》和《通脹削減法案》，被認為是二戰(zhàn)以來美國最重要的產(chǎn)業(yè)政策。美國精準打擊我國重點制造業(yè)所使用的手段，如長臂管轄、出口管制、“301調(diào)查”、“201調(diào)查”、實體清單等均為法律手段。我們必須加快構(gòu)建符合中國實際的制造業(yè)立法和治理體系，增強有效應(yīng)對美國制裁打壓的能力。

（二）推進制造業(yè)法治化的最佳路徑是促進型立法

從立法功能上看，立法分為管制型立法和促進型立法。促進型立法目的重在促進、引領(lǐng)、倡導(dǎo)、鼓勵某一事項或事業(yè)的發(fā)展，立法內(nèi)容大部分為呼吁、引導(dǎo)、扶持、服務(wù)等助成性措施。管制型立法通常發(fā)生在所調(diào)整的社會關(guān)系已發(fā)展到一定程度，形成一定的市場規(guī)模，甚至出現(xiàn)市場的過度競爭，國家不得不加以干預(yù)的情況中，即主要解決“需求”問題。反觀促進型立法，則通常是針對那些社會關(guān)系尚未得到足夠發(fā)育、市場規(guī)模還待增長完善的領(lǐng)域，解決的是“供給”問題。梳理回顧我國相關(guān)領(lǐng)域的立法實踐，促進型立法已經(jīng)有很多有效的先例，如《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《科學(xué)技術(shù)進步法》《就業(yè)促進法》《家庭教育促進法》《中小企業(yè)促進法》《鄉(xiāng)村振興促進法》，以及《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》等等。這些促進法總體上看均是較為成功的促進型立法——相關(guān)事項或事業(yè)都得到了促進?？赡苁艽讼壤痉逗蛦l(fā)，湖南、廣東等省份推出了各自的制造業(yè)促進條例。除此之外，2017年《安徽省促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展條例》，2021年《天津市促進智能制造發(fā)展條例》，2022年《上海市促進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，以及天津市人大發(fā)布的《關(guān)于促進和保障制造業(yè)立市推動高質(zhì)量發(fā)展的決定》，也屬于地方制造業(yè)促進立法的范疇。特別是，我們長期習(xí)慣于用產(chǎn)業(yè)政策來管理和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)立法選擇促進型立法而不是管制型立法，在管理方式轉(zhuǎn)換上更加順暢，這在管理水平和執(zhí)法能力不足夠的條件下可相對減少轉(zhuǎn)變成本，是理性務(wù)實的選擇。當(dāng)然，必須強調(diào)的是，制造業(yè)促進立法本身并不排斥如反壟斷、反不正當(dāng)競爭等管制型法律實施，事實上，制造業(yè)促進型立法還是競爭、質(zhì)量、標準等管制型立法的必要補充。

（三）制造業(yè)領(lǐng)域眾多產(chǎn)業(yè)政策亟待對接法律法規(guī)

習(xí)近平總書記強調(diào)，“制造業(yè)的核心就是創(chuàng)新，就是掌握關(guān)鍵核心技術(shù)，必須靠自力更生奮斗，靠自主創(chuàng)新爭取”。制造業(yè)是創(chuàng)新發(fā)生的集聚區(qū)和重點領(lǐng)域，有些制造業(yè)創(chuàng)新會涉及或直接產(chǎn)生新的法律問題，如人工智能領(lǐng)域就涉及民事主體適格問題、智能系統(tǒng)的孳息和侵權(quán)等法律問題、平臺企業(yè)的社會責(zé)任問題、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的個人信息保護問題、產(chǎn)能指標司法處置財產(chǎn)權(quán)問題、集成電路布圖設(shè)計保護問題等等；傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域，涉及如行業(yè)協(xié)會等組織的代表代理問題、大中小企業(yè)相互欠款問題，特別是中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與《中小企業(yè)促進法》《保障中小企業(yè)款項支付條例》的銜接問題，質(zhì)量法律方面除了《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律，產(chǎn)業(yè)層面的許可、認證、檢測以及產(chǎn)品召回等政策層面，亦有很多事項直接與法律相關(guān)。產(chǎn)業(yè)政策需加強與法律協(xié)調(diào)，有些需在法律中獲得認可或授權(quán)，有些則亟待上升為法律。近期，國家相關(guān)部門出臺政策推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，同步需要考慮加強立法，形成政策與法律合力。一方面，推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如2023年12月，八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》；另一方面，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，如2024年1月，七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》。同時，制造業(yè)發(fā)展所需支撐要素正在日漸補齊，如2024年1月，兩部門聯(lián)合印發(fā)《制造業(yè)中試創(chuàng)新發(fā)展實施意見》等。

二、制造業(yè)促進立法的主體框架和重點任務(wù)

（一）促進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展主題

中共十九大報告首次提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段；中共二十大報告提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)；習(xí)近平總書記多次指出，新質(zhì)生產(chǎn)力已經(jīng)在實踐中形成并展示出對高質(zhì)量發(fā)展的強勁推動力、支撐力。特別是習(xí)近平總書記就推進新型工業(yè)化作出的重要指示強調(diào)，“把高質(zhì)量發(fā)展的要求貫穿新型工業(yè)化全過程”。廣東和山西的條例直接以高質(zhì)量發(fā)展命名，即“制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進條例”，湖南和江西的條例雖然沒有在標題中用“高質(zhì)量”一詞，但“先進”一詞本身不僅修飾制造業(yè)，而且還有促進制造業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展之義。先進制造業(yè)是制造業(yè)中的高端部分，是我國由制造大國向制造強國轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。制造業(yè)促進立法必須堅持高質(zhì)量發(fā)展的時代主題，用立法保障制造業(yè)領(lǐng)域把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，著力發(fā)展先進制造業(yè)，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力，助推新型工業(yè)化實現(xiàn)歷史性跨越。

（二）促進制造業(yè)平臺和載體建設(shè)

產(chǎn)業(yè)是某類企業(yè)的鏈式集合，培育企業(yè)主體是發(fā)展制造業(yè)的重要任務(wù)。湖南條例第九條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定先進制造業(yè)企業(yè)培育指導(dǎo)計劃，提供從技術(shù)孵化到企業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)集群的全周期服務(wù)，加強企業(yè)梯度培育，推動建設(shè)領(lǐng)航企業(yè)、單項冠軍企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)等協(xié)同發(fā)展新格局。山西條例第十四條也做了類似規(guī)定。工業(yè)園區(qū)、工業(yè)類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是發(fā)展制造業(yè)的重要載體，如已有的國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等都是推進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。廣東條例第十五、十六條規(guī)定，省人民政府工業(yè)和信息化主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立工業(yè)園區(qū)考核體系，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)為工業(yè)園區(qū)在要素供給、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)發(fā)展等方面提供支持。湖南條例第八條規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市（自治州）人民政府應(yīng)當(dāng)加強對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展先進制造業(yè)的規(guī)劃引導(dǎo)，推動園區(qū)市場化、差異化、特色化發(fā)展，避免同質(zhì)化競爭。江西條例第九條規(guī)定，加強先進制造業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新平臺建設(shè)，促進企業(yè)科技創(chuàng)新，爭取國家級創(chuàng)新平臺落戶。先進制造業(yè)集群是推動產(chǎn)業(yè)邁向中高端、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平的重要抓手，從目前45個國家先進制造業(yè)集群的建設(shè)效果看，已證明有利于形成協(xié)同創(chuàng)新、人才集聚、降本增效等規(guī)模效應(yīng)和競爭優(yōu)勢。湖南條例第七條規(guī)定，要建立產(chǎn)業(yè)集群促進組織，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群治理模式等。

（三）促進制造業(yè)“三化”發(fā)展

中共二十大報告明確提出，“實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程和重大技術(shù)裝備攻關(guān)工程，支持專精特新企業(yè)發(fā)展，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展”。高端化、智能化、綠色化這“三化”，就是未來一段時期制造業(yè)明確的發(fā)展方向，也應(yīng)是制造業(yè)促進立法規(guī)定的重點任務(wù)。廣東條例第三條做了擴展規(guī)定，“推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化、融合化、集群化發(fā)展”。湖南條例第五、六條規(guī)定了推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造，建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)公共服務(wù)平臺和工業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，對取得重大攻關(guān)突破并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)或者團隊按照規(guī)定給予獎勵、補助。江西條例

第十條規(guī)定，采取無償補助、融資租賃、保險補償?shù)确绞?，支持制造業(yè)企業(yè)開展高端化、綠色化、智能化技術(shù)改造。山西條例草案則更是以“第三章 高端化發(fā)展”“第四章 智能化升級”

“第五章 綠色化轉(zhuǎn)型”，分別將促進制造業(yè)“三

化”方向發(fā)展的重點任務(wù)做了細分規(guī)定，2024年4月正式公布取消了章節(jié)結(jié)構(gòu)。制造業(yè)高端化，主要涉及技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)新平臺建設(shè)、制造業(yè)技術(shù)改造、制造業(yè)新業(yè)態(tài)新模式等；制造業(yè)智能化，主要涉及新型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)“數(shù)轉(zhuǎn)智改”、智能化應(yīng)用示范推廣等；制造業(yè)綠色化，主要涉及重點行業(yè)實施“雙碳”戰(zhàn)略、綠色制造和綠色工廠建設(shè)，以及綠色產(chǎn)品消費鼓勵政策等。

（四）促進制造業(yè)支撐性要素完善

推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，需要各種支撐性要素相互配合，萬不可割裂更不能對立。廣東條例“第四章 要素配置”專門規(guī)定制造業(yè)所需要素支持。不僅是制造業(yè)促進條例，廣東有關(guān)要素的立法有的積累了很好基礎(chǔ)，有的正在同步加快推進立法。如，土地方面，已有《廣東省土地管理條例》《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》《廣東省國有建設(shè)用地使用權(quán)交易市場管理辦法》等規(guī)定；金融方面，2021年發(fā)布《廣東省地方金融監(jiān)督管理條例（征求意見稿）》；人才方面，2024年初《廣東省技能人才發(fā)展條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見。湖南條例第十六至十九條規(guī)定，在土地利用年度計劃中安排一定用地指標，優(yōu)先用于先進制造業(yè)項目預(yù)支使用；為金融機構(gòu)開展針對先進制造業(yè)企業(yè)的融資業(yè)務(wù)提供風(fēng)險補償；支持先進制造業(yè)企業(yè)通過首發(fā)上市和發(fā)行公司債、企業(yè)債、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資；加大先進制造業(yè)領(lǐng)域人才的全方位培養(yǎng)、引進和使用力度。江西條例第十七至二十二條規(guī)定了先進制造業(yè)用電、用水、用氣、物流等要素保障，以及土地、資金、人才保障等。總之，制定制造業(yè)政策和法律必須瞄準缺地、缺錢、缺人等產(chǎn)業(yè)痛點精準發(fā)力，有些功夫還需下在制造業(yè)之外，制造業(yè)必要要素高質(zhì)量供給是制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

三、推進制造業(yè)促進立法需注重幾對關(guān)系

（一）充分運用地方經(jīng)驗與國家立法的聯(lián)動關(guān)系

目前，湖南、廣東、山西、江西等省均已制定出臺了制造業(yè)促進方面的地方性立法，山東、陜西、江蘇、遼寧等很多省份也在積極推進制造業(yè)立法工作。改革開放是地方先行先試、行之有效再推行全國的“摸著石頭過河”的過程，地方性立法是充分總結(jié)提煉地方治理經(jīng)驗的規(guī)范性成果。推進制造業(yè)促進立法，一方面需要通過已有的地方性立法，分析和總結(jié)促進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的立法經(jīng)驗，以便更好地與制造業(yè)發(fā)展實際相銜接，切實促進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，通過地方已有的立法實踐，提煉出制度共識，相關(guān)制度通過立法予以明確、規(guī)范和發(fā)揚，真正達到凝聚社會共識、形成“最大公約數(shù)”，以立法引領(lǐng)全社會重視的效果。

（二）科學(xué)處理產(chǎn)業(yè)促進與規(guī)范發(fā)展的辯證關(guān)系

要通過立法框出對制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有效容錯的制度空間。作為制造業(yè)的促進立法，內(nèi)容上側(cè)重于對產(chǎn)業(yè)扶持政策的法律化賦權(quán)，但同時也需兼顧強化規(guī)范發(fā)展的要求，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標。制造業(yè)促進立法要追求發(fā)展與規(guī)范發(fā)展的辯證統(tǒng)一，需要在制度設(shè)計中厘清促進與規(guī)范的辯證關(guān)系。要通過立法將促進制造業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計、要素保障、治理工具等體系化，確保各類促進措施的有效落實。同時要以更明確的監(jiān)管要求劃出促進發(fā)展的容錯空間，已有的省份制造業(yè)地方立法都有盡職合規(guī)免責(zé)方面的規(guī)定，這樣的規(guī)定在政府部門和產(chǎn)業(yè)界都廣受好評。

（三）有效催化傳統(tǒng)領(lǐng)域與新興產(chǎn)業(yè)的共生關(guān)系

立法的重要使命是對資源要素分配的制度化，制造業(yè)促進立法過程中需要在強化資源要素供給方面，正確處理、合理引導(dǎo)傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興產(chǎn)業(yè)的共生關(guān)系。傳統(tǒng)領(lǐng)域的治理重點在于轉(zhuǎn)型升級，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標在于釋放潛力，立法應(yīng)在制度安排和要素保障上各有側(cè)重，即前者強調(diào)調(diào)控，后者注重包容。無論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)，治理的最終目標都是激發(fā)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力，要探索如何引導(dǎo)新興技術(shù)通過為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)賦能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過運用新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)與業(yè)態(tài)探索適合自身行業(yè)特點的轉(zhuǎn)型升級路徑。當(dāng)然，立法要有邊界感，不應(yīng)越俎代庖，傳統(tǒng)領(lǐng)域與新興產(chǎn)業(yè)的共生關(guān)系本質(zhì)上是經(jīng)濟和技術(shù)的關(guān)系，立法起引導(dǎo)作用。

（四）深入捋順有為政府與有效市場的結(jié)合關(guān)系

制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展并非自然而然，其中存在許多技術(shù)創(chuàng)新上的難關(guān)和體制機制堵點亟待攻克，需要政府的“有形之手”予以助力，但政府的支持引導(dǎo)又不能破壞市場的決定性作用。制造業(yè)促進立法的制定出臺必須處理好“有形之手”和“無形之手”的關(guān)系，從根本上來說就是要堅持創(chuàng)設(shè)維護公平正義的制度環(huán)境，以營商環(huán)境之“優(yōu)”，促經(jīng)濟之“穩(wěn)”和發(fā)展之“進”。無論是資源分配、要素供給，還是體制改革、制度創(chuàng)新，都要堅持法治化思維，保護經(jīng)營主體合法權(quán)益、維護公平競爭秩序，讓政府和市場這兩種機制、兩種營養(yǎng)，共同養(yǎng)護企業(yè)大樹本固根深、枝繁葉茂。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記強調(diào)，“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家”“制造業(yè)是國家經(jīng)濟命脈所系”“任何時候中國都不能缺少制造業(yè)”。當(dāng)前，制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是我國把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和推進新型工業(yè)化的重中之重，只有制造業(yè)法治化發(fā)展才能更好實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。推動制造業(yè)促進立法，是我國繼從分業(yè)而治的產(chǎn)業(yè)政策（產(chǎn)業(yè)政策1.0）走向產(chǎn)業(yè)鏈政策（產(chǎn)業(yè)政策2.0）之后，再向產(chǎn)業(yè)治理法治化的“產(chǎn)業(yè)政策3.0”邁進的重要標志和關(guān)鍵一步。通過制造業(yè)促進立法，明確相關(guān)政策措施的法律效力和長效機制，形成體系化的制度安排，既是穩(wěn)定各類經(jīng)營主體的信心與動力的現(xiàn)實需要，更是在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的題中之義。

（作者均為中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副研究員）

責(zé)任編輯：馬莉莎