張書滔 劉綺妍 李國(guó)棟 梁蕤

摘要：包村干部制度是我國(guó)在鄉(xiāng)村治理過程中實(shí)施的一種治理機(jī)制，在鄉(xiāng)村治理工作中發(fā)揮過重要作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理格局也發(fā)生了相應(yīng)變化，新農(nóng)村發(fā)展要求鄉(xiāng)村治理工作向著縱深化、精細(xì)化方向發(fā)展，包村干部制度在這個(gè)過程中暴露出了淺顯性、粗糙性的不足。在精細(xì)化治理視野下看包村干部制度應(yīng)進(jìn)行制度優(yōu)化，使得治理制度更科學(xué)，治理主體更豐富，治理方法更人性化。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，基層治理實(shí)踐也出現(xiàn)了新情況，對(duì)鄉(xiāng)村治理方式提出了新挑戰(zhàn)。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善和人民生活水平的提高，原有的鄉(xiāng)村治理方式已經(jīng)漸漸不再適應(yīng)變化發(fā)展著的實(shí)際，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐呼喚著治理方式向精細(xì)化方向發(fā)展。包村干部制度作為鄉(xiāng)村治理過程中長(zhǎng)期實(shí)行的重要制度，應(yīng)該首先實(shí)現(xiàn)自身精細(xì)化轉(zhuǎn)變，從原有的粗放化表面化工作向著精細(xì)化縱深化發(fā)展。走村不漏戶方式作為包村干部制度精細(xì)化發(fā)展的成功案例對(duì)鄉(xiāng)村治理全局實(shí)現(xiàn)精細(xì)化建設(shè)具有重要借鑒意義，有利于現(xiàn)代管理模式和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)同鄉(xiāng)村復(fù)雜多變的治理實(shí)踐相結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

文獻(xiàn)綜述和案例基本情況

文獻(xiàn)綜述

一是從宏觀層面對(duì)駐村干部制度進(jìn)行研究。重點(diǎn)關(guān)注制度運(yùn)行的邏輯及特征。學(xué)者謝小芹（2017）[1]認(rèn)為，包村干部制度在組織架構(gòu)上具有相當(dāng)?shù)膹椥裕心芰υ卩l(xiāng)村治理過程中有效調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村治理過程中公共服務(wù)的多元性問題與干部科層的統(tǒng)一性問題。二是對(duì)駐村工作成效的研究。諸多學(xué)者對(duì)此持肯定態(tài)度，例如，王亞華、舒全峰（2021）[2]指出，駐村干部制度改善基層治理的關(guān)鍵是將領(lǐng)導(dǎo)力注入薄弱村莊；劉建生（2023）[3]指出包村干部制度改善村莊治理的運(yùn)行邏輯為包村干部和村干部發(fā)揮各自的長(zhǎng)處，雙方整合資源形成合力共同作用于鄉(xiāng)村工作全局。三是對(duì)村莊層面的微觀研究。聚焦于駐村干部與村干部的互動(dòng)。例如，李勝藍(lán)、江立華（2018）[4]基于角色理論的研究認(rèn)為，駐村干部是各方力量博弈的交叉點(diǎn)，其發(fā)揮角色能動(dòng)性的自主空間受到限制；郭小聰、吳高輝（2018）[5]則從互動(dòng)式治理模式出發(fā)，指出駐村干部只有與村干部良性互動(dòng)，才能產(chǎn)生實(shí)際影響。

案例基本情況

山東省B村戶籍人口有176戶，654人，常住人口150戶400人左右，該村轄區(qū)面積17km2，住戶比較集中。包村干部制度有九年的歷史，制度建立初期收效明顯，村莊治理狀況有明顯改善，但長(zhǎng)期實(shí)行過程中結(jié)構(gòu)變遷緩慢，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理工作中出現(xiàn)的新變化、新情況，包村制度漸漸走向僵化。

A村位于四川省東北部，現(xiàn)有人口134戶，村民480人，常住人口100戶，300人左右。A村轄區(qū)面積15km2，住戶比較分散，主要發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好。A村近年來(lái)在實(shí)踐中創(chuàng)新“走村不漏戶”治理方式，由粗放走向精細(xì)，并取得了良好成效，被評(píng)為“縣級(jí)模范村”。

精細(xì)化與包村干部面臨的困境

黨的十九大報(bào)告提出了構(gòu)建社會(huì)共建共治共享的新理念，這對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了新的發(fā)展方向。其中精細(xì)化治理作為關(guān)鍵舉措，包含兩個(gè)重要方面，一方面是由原來(lái)的粗糙化轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳珳?zhǔn)化、細(xì)致化；另一方面是由原來(lái)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韀6]。在長(zhǎng)期治理實(shí)踐中，精細(xì)化治理逐漸發(fā)展出了以下特征：科學(xué)管理，多方共治以及以人為本。

考核標(biāo)準(zhǔn)不完善

走村不漏戶方式在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮了顯著作用，但在實(shí)踐中也存在考核機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)不完善的問題。首先缺乏全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核評(píng)價(jià)體系中可能只側(cè)重于某些可量化的指標(biāo)，忽視了難以量化但同樣重要的指標(biāo)，如群眾滿意度、工作創(chuàng)新能力等。其次缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，考核評(píng)價(jià)體系缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，無(wú)法根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行及時(shí)更新，使得評(píng)價(jià)體系逐漸失去時(shí)效實(shí)效性。

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，B村所在地區(qū)存在考核標(biāo)準(zhǔn)不完善的問題，在評(píng)價(jià)包村干部工作情況情況是時(shí)往往只關(guān)注了一些可量化的指標(biāo)，如政策宣傳的次數(shù)、項(xiàng)目資金的投入等，而忽視了群眾滿意度、工作創(chuàng)新能力等難以量化的關(guān)鍵指標(biāo)。這導(dǎo)致包村干部在實(shí)際工作中可能過于關(guān)注短期、易量化的成果，而忽視了與群眾關(guān)系建立、村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等同樣重要的方面。同時(shí)，隨著B村的不斷發(fā)展，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也沒有進(jìn)行及時(shí)的更新，例如，在全面脫貧之后，包村干部對(duì)一些村民的扶持方式幫扶措施就應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變，但B村仍然停留在過去的指標(biāo)，極大地的影響了村莊的整體發(fā)展。

干部培養(yǎng)不精細(xì)

選拔優(yōu)秀青年干部是黨和國(guó)家一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，而發(fā)現(xiàn)和掌握年輕干部的成長(zhǎng)規(guī)律是做好新形勢(shì)下培養(yǎng)選拔年輕干部工作的前提和基礎(chǔ)。通過調(diào)查B村發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近期的干部新舊交替、崗位變動(dòng)，B村目前存在年輕干部經(jīng)驗(yàn)不足，知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)欠缺，理論和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)難以結(jié)合等問題。部分年輕干部解決實(shí)際問題的基本功不夠扎實(shí)，難以將理論和具體的村莊實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)分析解決；這些問題都在制約著一些年輕干部的成長(zhǎng)和進(jìn)步，制約著B村整體的發(fā)展與前進(jìn)。

對(duì)一個(gè)地區(qū)而言，老年干部隊(duì)伍是堅(jiān)守力量，在干部隊(duì)伍中有著巨大推動(dòng)力，老年干部的能力強(qiáng)弱在一定程度上影響著地區(qū)戰(zhàn)略決策的執(zhí)行結(jié)果。B村所在的縣（以下簡(jiǎn)稱B縣）從2012年開始通過國(guó)考、省考等公開遴選、高層次引進(jìn)人才，干部隊(duì)伍有所年輕化，干部學(xué)歷也有所提升。但總體上來(lái)說，B縣在干部年齡、工作水平、專業(yè)知識(shí)技能等方面依然難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。在精細(xì)化治理視域下，B縣目前還存在干部年齡偏大、老干部知識(shí)結(jié)構(gòu)老化問題嚴(yán)重、專業(yè)技術(shù)人才缺失、解決機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍知識(shí)老化和機(jī)關(guān)干部干事乏力等問題。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，B縣從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，35歲以下的年輕干部占比不到三分之一，50歲以上干部占比超過四分之一，并有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，年齡老化趨勢(shì)凸顯，制約了B縣的發(fā)展前景。

反映問題渠道不健全

在提升鄉(xiāng)村治理效能方面，村民們的政治參與度和理解度存在提升空間。首先，村民們對(duì)于如何有效地參與政治生活缺少一定了解。例如，在B村的調(diào)研中，部分村民反映自身的政治訴求以及問題時(shí)對(duì)于反映渠道、反映部門不夠明確，在一定程度上影響了村民在遇到問題時(shí)尋求解決辦法的積極性。其次，村民們對(duì)于問題反映后的處理流程和受理情況了解不足，且問題受理過程耗時(shí)較長(zhǎng)導(dǎo)致村民對(duì)反映渠道信心受影響，進(jìn)而影響了他們參與反饋的積極性。最后，存在村民反映反映后政府處理結(jié)果反饋不夠及時(shí)和進(jìn)度查詢等問題，這也減弱了村民們對(duì)政府問題處理的信任。這些問題在一定程度上影響了村民對(duì)反映渠道的信心，因此完善與健全對(duì)于村民反映問題的渠道的完善與健全是十分必要的。

包村干部走村不漏戶方式優(yōu)化路徑

評(píng)價(jià)考核體系精細(xì)化

包村治理體現(xiàn)的是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村莊自治權(quán)力結(jié)合形成的“共治”，因此作為行政權(quán)力代表的包村干部必須受到制度約束[7]。細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)可以使干部工作趨于精細(xì)化，制度上更加科學(xué)合理。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)A村所在地區(qū)制定了完備的干部工作考核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定包村干部每周至少下鄉(xiāng)調(diào)研兩次且工作必須留痕，在制度層面對(duì)干部下鄉(xiāng)工作情況進(jìn)行考核，保證了干部入村工作的時(shí)長(zhǎng)。在制度考核之外，A村還積極采用了技術(shù)手段輔助對(duì)干部考核評(píng)價(jià)的工作，使考核更加公平公正。A村豐富的考評(píng)機(jī)制，如日常打卡簽到、工作日志的檢查以及村內(nèi)成立的專門工作組對(duì)干部形成了極大的監(jiān)督作用。

通過借鑒A村的有效經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)B村工作過程只用照片記錄，考評(píng)也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)這一問題提出優(yōu)化建議。首先要加強(qiáng)對(duì)干部各方面的考評(píng)，不僅有對(duì)干部的實(shí)績(jī)考核，還要有干部自身素質(zhì)的考核，并且考試公平公正，讓干部用真實(shí)的成績(jī)說話；除了定期的考試，村民們反饋的評(píng)價(jià)也應(yīng)作為考核干部的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，通過村民的反饋，了解干部在工作中的工作效率和工作態(tài)度，完善對(duì)干部考核的同時(shí)可以有效地避免干部只恭上不親下的問題。其次，從每日工作的打卡簽到情況、請(qǐng)假次數(shù)以及是否及時(shí)銷假等方面入手，將干部的考評(píng)變成量化檢驗(yàn)[8]。最后，要加強(qiáng)對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，干部的考評(píng)結(jié)果反映的是干部的工作質(zhì)量，只有重視干部的考評(píng)結(jié)果，才能真正發(fā)揮干部考核的價(jià)值。

干部培養(yǎng)精細(xì)化

培養(yǎng)干部隊(duì)伍，培養(yǎng)是前提與基礎(chǔ)。因此要培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部隊(duì)伍，理論知識(shí)教育更是重中之重[9]。A村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)際落實(shí)“走村不漏戶”過程中加強(qiáng)干部理論知識(shí)教育，進(jìn)一步提高干部自身思想覺悟和專業(yè)知識(shí)技能。A村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)著重通過干部會(huì)議、黨課等形式加強(qiáng)老干部的先進(jìn)性知識(shí)。第一，在學(xué)習(xí)過程中，既緊密結(jié)合新時(shí)代新實(shí)踐，又緊密結(jié)合思想和工作實(shí)際，有針對(duì)性地重點(diǎn)學(xué)習(xí)，多思多想、學(xué)深悟透，知其然又知其所以然。第二，在授課過程中，注重采取運(yùn)用新穎的視角、鮮活的素材、生動(dòng)的語(yǔ)言開展宣傳，讓老干部聽得懂，聽得明白，例如，宣講黨的基本理論、基本路線、基本方略等，善于用“小環(huán)境”說明“大形勢(shì)”、用“身邊事”說明“大政策”、用“小故事”說明“大道理”，努力增強(qiáng)宣講的親和力、吸引力和感染力，不斷加強(qiáng)老干部專業(yè)知識(shí)技能的同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)理論宣講工作的不斷創(chuàng)新發(fā)展，緊跟新時(shí)代的步伐，聯(lián)系村莊實(shí)際。

反映渠道精細(xì)化

為了促進(jìn)村民積極參與政治生活中，第一，可以運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立數(shù)字化的群眾參與平臺(tái)，設(shè)立專用熱線，以便不同文化受教育水平程度的村民都能方便地反映自身政治訴求，設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)管理數(shù)字平臺(tái)和熱線，審核及處理反饋內(nèi)容，確保及時(shí)數(shù)字化處理反饋信息并給予并向反映人提供反饋答復(fù)。通過系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化的方式管理反饋信息及處理結(jié)果，可以準(zhǔn)確、及時(shí)地解決群眾反映的問題。另外加大，這也需要對(duì)數(shù)字監(jiān)督平臺(tái)和熱線的進(jìn)行廣泛宣傳，以便讓所有村民都了解新的反映途徑和程序。例如，在A村的實(shí)踐中，村民委員會(huì)和村干部深入農(nóng)戶，宣傳數(shù)字監(jiān)督平臺(tái)和反映熱線，讓村民熟悉參與平臺(tái)，并收集他們的意見和建議，從而使相關(guān)部門能夠更科學(xué)、細(xì)致地完善解決策略。第二，可以設(shè)立反饋信箱等，村民通過信件等方式反映問題、提交意見，村民委員會(huì)委會(huì)或相關(guān)部門負(fù)責(zé)收集收集和這些信息信息并采取相應(yīng)措并督促問題能夠被及時(shí)解決施。同時(shí)政府相關(guān)部門應(yīng)定期公布問題解決進(jìn)度以提高政府工作透明度，增強(qiáng)村民對(duì)對(duì)于政府權(quán)威信任和政治參與積極性。

展望與思考

“精細(xì)化治理”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深落實(shí)的發(fā)展方向，是現(xiàn)代化治理格局深入發(fā)展的結(jié)果?！熬?xì)化治理”是大勢(shì)所趨，實(shí)施需要科學(xué)的制度作保障，現(xiàn)行的許多制度還有一定的精細(xì)化空間，因此對(duì)現(xiàn)有制度的精細(xì)化改良是鄉(xiāng)村治理走向精細(xì)化的重中之重。

在鄉(xiāng)村治理過程中以包村干部制度為代表的一大批經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的土辦法，在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了積極作用。但隨著時(shí)代發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)鄉(xiāng)村治理格局已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，以包村干部為代表的一些曾經(jīng)行之有效的制度也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)精細(xì)化發(fā)展大勢(shì)及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)治理方式的革新。

包村干部制度具有一定的彈性空間，干部本身的目標(biāo)和行為也存在一定的差異，因此治理效果大有不同。有部分地區(qū)的包村干部在村民與村民委員會(huì)的共同配合下解決了實(shí)際問題，改善了村莊面貌，但其他一些地區(qū)的包村干部可能沒有很好地根據(jù)地方特點(diǎn)落實(shí)包村干部制度，因此包村干部制度需要“因地制宜”，不能把一個(gè)地區(qū)的方法當(dāng)成萬(wàn)能良藥。

在精細(xì)化治理視野下，包村干部應(yīng)完善“走村不漏戶”治理方式，在建立科學(xué)的管理制度基礎(chǔ)上，動(dòng)員多方主體，形成治理合力，多措并舉，以人為本，規(guī)范治理模式的同時(shí)使得治理更加人性化。

經(jīng)過深入地研究和分析，文章對(duì)于包村干部走村不漏戶的制度有了更深入地理解。在鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的視野下，這一制度的優(yōu)化對(duì)于提升鄉(xiāng)村治理效能具有重要意義。通過優(yōu)化包村干部走村不漏戶的制度，可以更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化。包村干部直接面對(duì)村民，負(fù)責(zé)解決村民的問題和困難，他們的行動(dòng)直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的效果。通過評(píng)價(jià)考核體系精細(xì)化、干部培養(yǎng)精細(xì)化、反映渠道精細(xì)化三種優(yōu)化方式，可以提高包村干部的工作效率，確保他們能夠真正走到村民中，了解村民的需求，解決村民的問題。最后，期待文章的研究能夠?yàn)榘甯刹恐贫冗M(jìn)一步發(fā)展提供一些有益的參考和建議。

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2023年山東省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“鄉(xiāng)村治理精細(xì)化視野下包村干部走村不漏戶的制度優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)為S202311688094）。

（作者單位：山東工商學(xué)院）