［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.10.015

［摘 要］土地儲備項(xiàng)目無疑是城市發(fā)展的支柱之一。在現(xiàn)代城市規(guī)劃中，土地儲備項(xiàng)目不僅為城市未來的發(fā)展提供了戰(zhàn)略性資源，還為社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在土地儲備項(xiàng)目的開發(fā)中，資金預(yù)算管理面臨著多重挑戰(zhàn)和問題。這些問題可能包括預(yù)算編制的不充分、缺乏科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的頻繁調(diào)整、預(yù)算與實(shí)際支出之間的偏差及績效評價的不合理性。最后，提出了改進(jìn)土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算管理的對策，包括明確機(jī)構(gòu)定位、建立資金支持體系、健全法律體系、加強(qiáng)監(jiān)督等方面的建議。提高土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算的科學(xué)性和實(shí)施效率，推動城市土地資源的合理配置和可持續(xù)利用，為城市化進(jìn)程和國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］土地儲備項(xiàng)目；資金預(yù)算；預(yù)算管理；資金效率；對策管理

［中圖分類號］F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在當(dāng)今城市化快速發(fā)展的背景下，土地資源的有效管理與配置變得至關(guān)重要。城市土地儲備作為一種重要的土地管理制度，在中國及其他國家得到廣泛實(shí)施，旨在為城市發(fā)展提供必要的土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。土地儲備項(xiàng)目的成功實(shí)施，不僅關(guān)系到城市規(guī)劃的實(shí)施，也關(guān)系到國家和地方政府的財(cái)政支出和土地資源的可持續(xù)利用［1］。

1 土地儲備資金內(nèi)涵及預(yù)算管理現(xiàn)狀

1.1 基本內(nèi)涵

土地儲備資金作為支撐土地儲備項(xiàng)目的核心資金，具有重要的內(nèi)涵。首先，它是用于購置土地和進(jìn)行土地整理等開發(fā)前期準(zhǔn)備工作的資金，是項(xiàng)目順利啟動和推進(jìn)的保障。其次，土地儲備資金還涉及項(xiàng)目后期的開發(fā)和建設(shè)投資，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供必要的財(cái)務(wù)支持。最后，土地儲備資金的合理分配和高效使用，直接影響著城市規(guī)劃的有效性、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性及社會的可發(fā)展性。因此，土地儲備資金的管理不僅關(guān)系到項(xiàng)目的具體實(shí)施，更關(guān)乎整個城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 現(xiàn)狀分析

城市土地儲備的關(guān)鍵屬性是政府性和公共利益性。在全球范圍內(nèi)，人們一致認(rèn)為城市土地儲備是政府引導(dǎo)的宏觀調(diào)控舉措。一般包括取得土地、前期開發(fā)和儲存以備供應(yīng)三個核心環(huán)節(jié)。因此，城市土地儲備要求具有統(tǒng)一性和整體性。建立城市土地儲備制度時，必須遵循“統(tǒng)一回收、統(tǒng)一供應(yīng)”的原則，將需要重新配置的土地納入土地儲備機(jī)制，由政府主導(dǎo)回收和調(diào)控。同時，城市土地儲備應(yīng)注重協(xié)調(diào)性和整體性，涵蓋空間經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境等多重效益，統(tǒng)一近期和長遠(yuǎn)效益，將市場調(diào)控與生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理結(jié)合，以社會和生態(tài)效益為主要目標(biāo)，同時顧及經(jīng)濟(jì)效益。另外，城市土地儲備具有增值性和外部性特點(diǎn)。通常，城市土地儲備機(jī)構(gòu)獲取的土地是未經(jīng)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的，為了增值，常需要先開發(fā)規(guī)劃好的即將向市場投放的土地，再進(jìn)行供應(yīng)。這種前期開發(fā)實(shí)現(xiàn)了儲備土地的增值［2］。

2 土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算管理問題

2.1 預(yù)算編制作用有限

預(yù)算編制在土地儲備項(xiàng)目資金管理中具有關(guān)鍵作用，然而，目前存在的問題使得預(yù)算的作用發(fā)揮有限。在土地儲備項(xiàng)目中，預(yù)算編制通常是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行的，缺乏科學(xué)和準(zhǔn)確的分析。這導(dǎo)致預(yù)算往往難以反映項(xiàng)目的實(shí)際需求和變化，而只是一種機(jī)械性的指導(dǎo)性文件。缺乏準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和科學(xué)的方法，預(yù)算編制難以全面考慮項(xiàng)目的各種需求和可能產(chǎn)生的風(fēng)險，從而導(dǎo)致預(yù)算在實(shí)際項(xiàng)目中的指導(dǎo)作用受限。此外，預(yù)算編制過程中的信息傳遞和協(xié)調(diào)也可能受到限制，導(dǎo)致預(yù)算缺乏全局性的考慮。不同部門、不同層級的信息傳遞可能存在滯后，造成預(yù)算編制時的數(shù)據(jù)不一致和信息不全面。這樣的情況可能導(dǎo)致預(yù)算中的某些重要項(xiàng)目被忽視，進(jìn)一步削弱了預(yù)算的指導(dǎo)作用。

2.2 預(yù)算執(zhí)行調(diào)整頻繁

預(yù)算管理的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)支出的精細(xì)化管理，按照用途合理編制資金預(yù)算。然而，由于土地儲備資金支出的穩(wěn)定性不高，因此在實(shí)際操作中，預(yù)算必須不斷地進(jìn)行申請和調(diào)整。通常情況下，一旦預(yù)算獲得批準(zhǔn)，就不應(yīng)該自行進(jìn)行調(diào)整，這也是預(yù)算管理的一大難點(diǎn)。土地儲備資金的使用受到多方面因素的影響。在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算的過程中，必須根據(jù)市場等因素不斷進(jìn)行調(diào)整，以滿足實(shí)際需求。首先，土地市場狀況直接影響資金需求，因此需要根據(jù)市場變化進(jìn)行預(yù)算調(diào)整以維持供需平衡。其次，各部門之間的協(xié)作程度對收儲工作至關(guān)重要，長時間跨越的項(xiàng)目需要多個部門合作，資金需求會隨著項(xiàng)目進(jìn)展和難度變化而變化。最后，資金的使用情況主要受征地拆遷進(jìn)度的不穩(wěn)定性影響，政策和市場因素也會導(dǎo)致支出隨時需要調(diào)整。

2.3 預(yù)算與實(shí)際存在偏差

預(yù)算與實(shí)際結(jié)果的準(zhǔn)確度對于組織的長期健康和可持續(xù)性發(fā)展至關(guān)重要。它不僅影響資源的合理分配和決策的質(zhì)量，還涉及財(cái)務(wù)穩(wěn)定性、信譽(yù)、績效改進(jìn)和合規(guī)性等多個關(guān)鍵領(lǐng)域。偏差通常表現(xiàn)為預(yù)算超支或預(yù)算不足。預(yù)算超支意味著實(shí)際支出高于預(yù)算，可能導(dǎo)致資金不足和財(cái)務(wù)問題。預(yù)算不足則可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法按計(jì)劃執(zhí)行，影響項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)度。項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的決策會對預(yù)算與實(shí)際存在偏差產(chǎn)生影響。范圍的變化、進(jìn)度的調(diào)整、資源分配和規(guī)劃條件等決策可能導(dǎo)致成本上升或下降，從而影響預(yù)算的準(zhǔn)確性［3］。

2.4 預(yù)算績效不夠合理

土地儲備項(xiàng)目的績效不夠合理是一個關(guān)鍵挑戰(zhàn)，它可能表現(xiàn)為項(xiàng)目在財(cái)務(wù)和資源利用方面未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這可能對城市規(guī)劃和發(fā)展產(chǎn)生不利影響。第一，不明確的績效指標(biāo)，如果項(xiàng)目在開始階段沒有建立清晰、具體的績效指標(biāo)，就很難度量和評估項(xiàng)目的表現(xiàn)。第二，缺乏績效監(jiān)控機(jī)制，項(xiàng)目的績效需要定期監(jiān)控和測量。政府和項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該建立有效的監(jiān)控機(jī)制，如績效儀表板、定期報告和全程跟蹤審計(jì)，以便實(shí)時跟蹤項(xiàng)目的績效表現(xiàn)。這有助于及時發(fā)現(xiàn)問題并提供數(shù)據(jù)支持，以便作出適當(dāng)?shù)臎Q策。第三，缺乏績效獎懲機(jī)制，政府可以建立績效獎懲機(jī)制，以激勵項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)和利益相關(guān)者。

3 土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算管理對策

3.1 做好土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算管理總體設(shè)計(jì)

在土地儲備項(xiàng)目中，資金預(yù)算管理總體設(shè)計(jì)扮演著策劃和掌舵的重要角色。政府需要以周密的計(jì)劃和系統(tǒng)性的方法來確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康和執(zhí)行無阻。這需要制定一份全面的資金預(yù)算管理計(jì)劃，該計(jì)劃旨在在整個項(xiàng)目周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金的精確分配和有效監(jiān)控，以便項(xiàng)目能夠在不斷變化的環(huán)境中持續(xù)前進(jìn)。首先，資金預(yù)算管理計(jì)劃必須明確預(yù)算編制的全過程。這包括從項(xiàng)目年度做地計(jì)劃生成年度預(yù)算項(xiàng)目到確保項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)確性和可行性，一直到項(xiàng)目實(shí)施和決算審計(jì)的最后階段。在這個過程中，需要明確責(zé)任人和相關(guān)部門，確保每個環(huán)節(jié)都有明確的流程和時間表。其次，計(jì)劃還應(yīng)包括一個靈活的調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不可預(yù)測的變化。土地市場的波動、政策調(diào)整或者項(xiàng)目范圍的變化都可能導(dǎo)致資金需求的變化。因此，政府需要建立一個靈敏度高的機(jī)制，能夠在必要時快速作出預(yù)算調(diào)整，以確保項(xiàng)目能夠按計(jì)劃推進(jìn)，而不受財(cái)務(wù)困擾的影響。最后，監(jiān)控措施是資金預(yù)算管理計(jì)劃的關(guān)鍵組成部分。政府需要建立監(jiān)測和報告機(jī)制，以持續(xù)跟蹤預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行之間的差距。這包括定期的財(cái)務(wù)報告、績效指標(biāo)的評估及項(xiàng)目進(jìn)展的審查。這些監(jiān)控措施有助于政府及時識別并解決潛在的問題，確保項(xiàng)目不偏離財(cái)務(wù)軌道［4］。

3.2 實(shí)施土地儲備項(xiàng)目申報審核管理

土地儲備項(xiàng)目申報審核管理是項(xiàng)目資金預(yù)算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其目標(biāo)在于確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康和合規(guī)性。這一過程需要政府建立嚴(yán)格的規(guī)范和程序，以保證項(xiàng)目的資金分配和使用是合理的、符合法規(guī)的，同時能夠滿足項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)。首先，項(xiàng)目的申報是土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算的起點(diǎn)。在這個階段，項(xiàng)目提出者必須提交詳細(xì)的預(yù)算提案，其中包括項(xiàng)目的預(yù)算需求、資金用途、時間表和相關(guān)的風(fēng)險分析。這些信息應(yīng)該充分反映項(xiàng)目的特點(diǎn)，考慮到市場的不確定性和政策環(huán)境的變化。其次，審核是確保項(xiàng)目合規(guī)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府應(yīng)該建立一支專門的審核團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)審查項(xiàng)目提案的各個方面。這包括預(yù)算的合理性、資金用途的合規(guī)性、市場分析的準(zhǔn)確性和項(xiàng)目風(fēng)險的評估。審核團(tuán)隊(duì)需要與項(xiàng)目提出者密切合作，解決可能存在的問題，以確保項(xiàng)目在財(cái)務(wù)和法律層面都是可行的。最后，審核管理還應(yīng)包括一個審批和授權(quán)的步驟。一旦審核團(tuán)隊(duì)確認(rèn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和合規(guī)性，政府相關(guān)部門應(yīng)該批準(zhǔn)項(xiàng)目的預(yù)算提案。這意味著政府認(rèn)可了項(xiàng)目的價值和戰(zhàn)略的重要性，愿意提供必要的資金支持。

3.3 科學(xué)構(gòu)建項(xiàng)目預(yù)決算管理體系

科學(xué)構(gòu)建項(xiàng)目預(yù)決算管理體系旨在確保項(xiàng)目的資金使用得當(dāng)、財(cái)務(wù)穩(wěn)健，同時保持透明度和監(jiān)督。這一體系包括了預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、調(diào)整和決算審計(jì)等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有其重要性和功能。第一，預(yù)算編制是項(xiàng)目預(yù)決算管理體系的核心。在這一階段，政府和相關(guān)部門需要與項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)密切合作，制定詳細(xì)的預(yù)算計(jì)劃，明確資金的來源和用途，以及預(yù)期的時間表。這需要綜合考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)、市場因素、政策環(huán)境和可能的風(fēng)險，以確保預(yù)算的準(zhǔn)確性和合理性。第二，批復(fù)是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。政府部門需要審查和批準(zhǔn)項(xiàng)目的預(yù)算提案，確保其符合法規(guī)和政府政策。這個審批過程需要透明和公正，確保決策是基于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和合規(guī)性。第三，執(zhí)行階段涉及項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行和資金的支出。在這個階段，財(cái)務(wù)管理團(tuán)隊(duì)需要緊密監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行，確保資金按計(jì)劃使用，并及時發(fā)現(xiàn)和解決可能的偏差。這需要建立有效的財(cái)務(wù)報告和監(jiān)控系統(tǒng)，以便及時反饋和調(diào)整。

3.4 實(shí)施土地儲備項(xiàng)目預(yù)算全過程管理

實(shí)施土地儲備項(xiàng)目預(yù)算全過程管理，以確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和透明度，涉及多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，項(xiàng)目庫的建立是全過程管理的起點(diǎn)，其中包括待執(zhí)行的土地儲備項(xiàng)目的詳細(xì)信息，如項(xiàng)目名稱、戰(zhàn)略目標(biāo)、時間表、預(yù)算需求等，為后續(xù)預(yù)算編制和監(jiān)控提供了必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其次，預(yù)算的編制和批復(fù)是土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理的核心。政府部門與項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)合作制定詳細(xì)的預(yù)算計(jì)劃，包括資金來源、用途、時間表以及風(fēng)險因素的考慮。這一階段需要確保預(yù)算提案經(jīng)過政府審核和批準(zhǔn)，以保證其合規(guī)性和財(cái)務(wù)可行性，同時保持審批過程的透明和公正。第三，項(xiàng)目的執(zhí)行調(diào)整階段是應(yīng)對不可預(yù)測變化的關(guān)鍵。市場波動、政策調(diào)整或項(xiàng)目范圍的變更都可能導(dǎo)致資金需求的變化。因此，政府需要建立一個靈活的調(diào)整機(jī)制，包括及時的預(yù)算調(diào)整和資金重新分配。這需要嚴(yán)格的監(jiān)控和審查，以確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康和執(zhí)行順利。最后，決算審計(jì)是項(xiàng)目預(yù)算全過程管理的最后一環(huán)。一旦項(xiàng)目完成，政府應(yīng)進(jìn)行決算審計(jì)，核實(shí)實(shí)際支出與預(yù)算的一致性。這有助于確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)透明度和合規(guī)性，同時可以找到項(xiàng)目的不足之處，以改進(jìn)未來項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理。

3.5 嚴(yán)格開展項(xiàng)目做地和資金管理

嚴(yán)格開展項(xiàng)目做地和資金管理對于土地儲備項(xiàng)目的成功執(zhí)行和財(cái)務(wù)穩(wěn)健至關(guān)重要。在項(xiàng)目做地管理方面，政府和項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)必須確保土地征收和拆遷工作按計(jì)劃推進(jìn)，遵守法律法規(guī)，同時積極減少潛在風(fēng)險和糾紛。建立高效的項(xiàng)目做地監(jiān)控體系至關(guān)重要，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，從而確保土地的合法取得和能夠順利供應(yīng)給項(xiàng)目。在資金管理方面，資金扮演著土地儲備項(xiàng)目的生命線角色，因此需要精細(xì)管理和持續(xù)監(jiān)控。政府部門必須確保預(yù)算的合理分配和有效使用，切實(shí)避免資源的浪費(fèi)和濫用。為此，建立健全的財(cái)務(wù)報告和監(jiān)控系統(tǒng)至關(guān)重要，這有助于定期審查資金流向，確保其用途與預(yù)算計(jì)劃和法律法規(guī)相符。同時，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度對于確保公眾和相關(guān)利益相關(guān)者能夠清晰了解資金的使用情況至關(guān)重要，這有助于建立信任，確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)穩(wěn)健。

3.6 做好土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算績效管理

通過綜合的績效管理，政府可以確保項(xiàng)目的成功執(zhí)行，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)務(wù)支持。首先，政府和項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)需要共同制定明確的績效指標(biāo)，包括項(xiàng)目成本、時間進(jìn)度、土地供應(yīng)效率和土地質(zhì)量等，以確保評估的客觀性和一致性。其次，建立有效的監(jiān)控和測量機(jī)制，如績效儀表板、定期報告和審計(jì)，有助于及時發(fā)現(xiàn)問題和機(jī)會，為決策提供數(shù)據(jù)支持。當(dāng)績效不達(dá)標(biāo)時，政府和項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)制定具體可操作的績效改進(jìn)計(jì)劃，以解決問題。最后，建立績效獎懲機(jī)制以激勵和引導(dǎo)良好的績效行為，例如獎勵成本控制、項(xiàng)目進(jìn)度和土地供應(yīng)方面的出色表現(xiàn)，同時也要制定相應(yīng)的懲罰措施來應(yīng)對不當(dāng)?shù)男袨榛蚩冃Р患训那闆r。

3.7 強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算風(fēng)險監(jiān)督

確保土地儲備項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康和可持續(xù)性，需要通過全面的風(fēng)險評估與識別來發(fā)現(xiàn)潛在的預(yù)算風(fēng)險因素，包括市場波動、政策變化和自然災(zāi)害等。這一步驟有助于政府和項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)更好地準(zhǔn)備和規(guī)劃應(yīng)對措施。隨后，建立有效的風(fēng)險監(jiān)控體系，包括監(jiān)控指標(biāo)、閾值和警報機(jī)制，以及明確責(zé)任人和報告渠道，以便實(shí)時跟蹤潛在風(fēng)險的發(fā)展趨勢，并及時采取措施減輕影響。同時，政府和項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)制定應(yīng)對策略，包括建立風(fēng)險儲備金、購買適當(dāng)?shù)谋ｋU和調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃，以減少潛在的財(cái)務(wù)損失，并將這些策略納入項(xiàng)目的預(yù)算計(jì)劃中。持續(xù)的風(fēng)險監(jiān)督和反饋機(jī)制也是不可或缺的，定期審查和更新風(fēng)險評估，以反映項(xiàng)目進(jìn)展和外部環(huán)境的變化，同時建立有效的反饋機(jī)制，允許項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和利益相關(guān)者提供關(guān)于潛在風(fēng)險的信息和建議，從而確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康得到有效維護(hù)［5］。

4 結(jié)語

在城市化快速發(fā)展的今天，土地資源的合理配置和可持續(xù)利用至關(guān)重要，而土地儲備項(xiàng)目作為政府推動城市規(guī)劃和發(fā)展的關(guān)鍵工具，其資金預(yù)算管理顯得尤為重要。通過對土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算管理現(xiàn)狀的剖析，可以發(fā)現(xiàn)存在的問題，包括預(yù)算編制的不足、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整頻繁、預(yù)算與實(shí)際存在的偏差、績效評價的不合理性。然而，通過本文的研究，提出了一系列改進(jìn)預(yù)算管理的對策。這些對策包括明確機(jī)構(gòu)定位、建立資金支持體系、健全法律體系、加強(qiáng)監(jiān)督等多個方面的建議。通過不斷改進(jìn)管理機(jī)制和積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以更好地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，為城市和國家的未來發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。土地儲備項(xiàng)目資金預(yù)算管理，將在城市化和國家發(fā)展中持續(xù)發(fā)揮著不可替代的作用。

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［作者簡介］陳映，女，浙江慈溪人，寧波市自然資源整治儲備中心，中級會計(jì)師，本科，研究方向：預(yù)算管理。